邵祖峰，胡軍偉，陳亞忠

（1.湖北警官學院，湖北 武漢 430034； 2.湖北省公安廳交通管理局，湖北 武漢 430070；3.中國人民解放軍 95944 部隊保障部，湖北 武漢 430000）

一、農村派出所參與交通安全管理現狀分析

隨著“村村通”“汽車下鄉(xiāng)”“鄉(xiāng)村振興”等一系列利農惠民政策的實施，農村經濟狀況改善，出行方式逐步改變，機動化程度增加。隨之而來的道路交通安全問題不斷涌現，農民交通安全意識與守法意識未能跟上變化的節(jié)奏，農村地區(qū)的交通安全管理力量欠缺，交通安全違法行為與交通事故多發(fā)。[1]為化解上述難題，公安部交管局在總結福建南平等地經驗的基礎上，制定指導性文件《關于農村公安派出所參與道路交通安全工作的通知》（公通字[2007]4號）。2011年前后涉及校車在內的農村重特大交通事故連續(xù)爆發(fā)，為遏制此嚴重事態(tài)，國務院一方面制定了《校車安全管理條例》，另一方面制定了《國務院關于加強道路交通安全工作的意見》（[2012]30號），要求加大農村道路交通安全管理力度，強化農村道路交通安全基礎，加強農村道路交通安全監(jiān)管。緊接著公安部交管局于2014、2016、2019年分別在廣西、重慶、湖北召開了三次全國農村道路交通安全管理體制創(chuàng)新現場會，三地的經驗主要包括“派出所參與交通安全管理”“兩站兩員”“路長制”等，全國各地公安機關正在大力推廣并實施這些創(chuàng)新的措施。其中“派出所參與交通安全管理”也成為地方公安機關深化基層所隊警務機制改革的重要窗口，紛紛以省、市、縣三級公安機關的名義下發(fā)了《xx省/市/縣公安局關于派出所參與交通安全管理實施意見/工作方案》。如何讓這項措施變得更實在、更富有成效，尤其是派出所民警對該項改革措施到底有何想法？在個人能力、素質與思想準備上，是否已經滿足要求？都是亟待解決的問題。

二、歷史梳理與調查假設

派出所參與交通安全管理最早正式發(fā)端，應當是在上個世紀公安機關承接全國城鄉(xiāng)道路交通安全管理之后。[2][3][4]依照國務院《關于改革道路交通管理體制的通知》（國發(fā)[1986]94號）文件精神，1987年各地開始分層分級設置公安機關交通管理部門，負責城鄉(xiāng)道路交通安全管理。上世紀90年代后期，隨著我國機動化程度的提高，農村道路上交通事故逐步增加。因警力有限、裝備不足、路途遙遠，交管部門對發(fā)生在偏遠地方的交通事故處置往往不及時，出現了委托當地派出所代為處置或者先期處置的情況。尤其對于山區(qū)而言，還會出現因冰封、雨雪等因素導致的道路擁堵，所在干線的農村交警中隊根本無法到場處置，只能由所在地的農村派出所代為處警并疏導維護交通。

2004年之后，中央加強了對農村、農業(yè)、農民問題的重視，出臺了一系列的政策措施促進農村經濟，改變貧窮落后面貌。農村道路基礎設施、出行交通工具開始大幅度改變，呈現出階段性的特征，同時農村中與機動車相關的道路交通事故與交通安全違法行為呈幾何級數的增加，安全隱患風險凸顯。這些問題逐步引起各級黨委政府的重視。但是采用傳統(tǒng)方式設置的農村交警中隊，普遍警力偏少，跨多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄。管理范圍與職責僅限于國、省干道沿線的保暢通與保平安，而對位于國、省干道沿線之外的村民、農用車輛、村道的管理乏力。尤其是基礎性的源頭管理無法到位。針對交警無力的現狀，各地紛紛探索建立健全農村道路基層管理組織體系，包括強化基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的安全管理主體責任、基層村民組織的自治責任等。公安機關作為擔負一方公共安全的主要部門，化解其中的矛盾，全面履行《道路交通安全法》規(guī)定的城鄉(xiāng)交通安全管理職能，警力共用、共享、整合必然是這一部門盡職履職的最好選擇與方式。因此，交警、治安的警力整合成為突破口。在探索過程中，各地公安機關紛紛推進農村派出所參與交通安全管理這一重大改革措施。派出所參與交通安全管理的模式經歷了傳統(tǒng)完全分割式、所隊聯勤制、駐所制（交通警務室）、所隊合一制、所隊融合制等。[5][6]

為進一步了解湖北省派出所參與交通安全管理的推進程度與具體情況，所內民警是否支持該項工作以及對該項工作的理解程度、支持力度，在調查之初事先設置部分假定，包括：

假設一：派出所民警是否支持該項工作與改革，與所在區(qū)域的特點、道路交通安全管理形勢與經歷有關。

假設二：派出所是否反對該項工作與改革，與本地上級公安機關考核力度、本所治安形勢有關。

假設三：派出所民警的素質經過培訓，可以勝任部分工作，有利于實施派出所參與交通安全管理。

假設四：在所有派出所參與交通安全管理模式中，所隊合一是最佳選擇。

三、調查思路與方法

為做好這項調查，先期通過網絡搜索相關農村道路交通安全管理體制改革文獻與信息，進一步梳理農村派出所參與交通安全管理中有哪些職能職責、承擔交通安全管理需要哪些方面的知識、農村派出所參與交通安全管理有哪些模式、所在區(qū)域的道路交通安全影響因素有哪些等等，以此為基礎設計調查問卷。問題的設計以封閉性為主，兼顧開放性議題，以發(fā)揮當事人的主觀能動性。問卷的發(fā)放對象是2019年6月參與湖北省公安交通管理局組織的全省農村派出所交通安全管理培訓班學員與部分假期實地探訪的派出所警員。利用問卷星發(fā)放與回收問卷，并要求參訓學員自主隨機作答，體現出問卷回答自由性。通過分析問卷來源的背景信息、電話訪談部分作答學員、分地市實地考察部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所，以增強或核實相關信息，確保調查結果的準確性、客觀性。

四、調查數據統(tǒng)計分析

本次調查回收有效問卷61份，下面的分析以此為基準。

（一）問卷來源分析

問卷均通過手機微信填寫，未通過其他渠道分享獲得問卷。通過IP分析，問卷答題者來源有黃岡（9份）、武漢（29份）、十堰（4份）、未知地區(qū)（12份），其他地區(qū)孝感、宜昌、咸寧、恩施、仙桃、荊州、襄陽各1份。對每一份都可以查看其具體答案情況。作答對象并沒有刻意特別指定。

（二）問卷調查對象背景情況

分為年齡構成、專業(yè)構成、工作經歷與所在派出所類型，分別（如下圖1-圖3、表1）所示。被調查對象基本屬于農村派出所，表明問卷填寫內容具有一定的有效性和針對性。

圖1 被試年齡構成

圖2 被試參加公安工作年限構成

表1 被試專業(yè)背景構成

圖3 被試所屬派出所類型

（三）被試所在派出所管轄對象基本情況與工作壓力分析

管轄對象涉及到行政村數量、面積范圍、常住人口數量、實有人口數量、在冊機動車數量、在冊駕駛員數量等基本指標。因各個派出所接手管理本地交通安全情況各異，受訪民警對涉及交通類的數據并不完全清楚，部分問卷此類數據欠缺。這從另外一個側面也說明，部分農村地區(qū)有關交通安全管理的基礎數據欠缺，無人管理的現象確實存在。從管轄對象上看，絕大多數派出所轄區(qū)內行政村數量在11～30個之間（圖4）；管轄面積多數在300平方公里以下，山區(qū)派出所相對較大，平原派出所相對較小（圖5）；管轄人口數量以2～8萬為主，山區(qū)派出所管轄人口數量較少，平原派出所管轄人口數量相對較多（圖6）。

圖4 依據管轄行政村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所占比分布

圖5 依據管轄面積的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所占比分布

圖6 依據常住人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所占比分布

鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所工作壓力分別從警力配置與案事件多少兩個角度分析。從警力配置重點考察正式民警、輔警與警用裝備指標分析，發(fā)現依然存在5人以下派出所，占比29%，5～6人的派出所最多（圖7）。輔警配備5人以下占比30%，5～6人占比31%（圖8）。警用裝備上，小汽車配備數量絕大多數在1～2臺之間，相當一部分派出所未配置警用摩托車。

圖7 依據正式民警的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所占比分布

圖8 依據輔警配置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所占比分布

案事件分別從近三年年均治安案件與糾紛調處、接處警數量進行分析。治安案件的查處接近一半地鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所查處量在100起以下（圖9），糾紛的調處量接近一半的派出所調處量在50～250起之間（圖10）。接處警的情況出現兩個極端，100～300起和700起以上占據了32%、39%（圖11）。

圖9 依據治安案事件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所占比分布

圖10 依據治安糾紛事件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所占比分布

圖11 依據接處警的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所占比分布

另外，從被試對所在派出所參與交通安全管理改革前①2019年3月，湖北省公安廳出臺文件要求全省公安機關農村派出所積極履行交通安全管理職責，此項改革至此在全省范圍內啟動。的工作職責范圍的描述中抽取典型詞發(fā)現：治安、治安管理、消防、交通、刑偵、維穩(wěn)、調解等詞語的出現頻率較高，基本反映了調查對象在此次調查前的派出所的管理職能，大多屬于傳統(tǒng)治安管理工作范疇（圖12）?！敖煌ā币辉~的出現，則表明部分地方公安機關已經先行開始了改革試點，要求農村派出所參與交通安全管理。

圖12 鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所改革前職責描述詞匯分布情況

對所在派出所內設機構設置情況的詞語分析，結果（圖13）。分析情況也反映出部分派出所開始了先行試點參與交通安全管理，但大部分派出所依然是傳統(tǒng)設置。對被試的問卷逐份查看該項答案，發(fā)現基層農村派出所因人數有限，不可能按照傳統(tǒng)城市大型派出所機構設置那樣，構建“三隊一室”或“兩隊一室”，只能是一個民警身兼多職，具備多個角色，滿負荷針對性運行。

圖13 鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所改革前內設機構描述詞匯分布情況

2019年4月后的派出所參與交通安全管理的職責變化，其描述詞語的頻率變化（圖14）。表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所民警對參與交通安全管理具備了一定的心理基礎與認識，提出了業(yè)務技能培訓、加強保障與管理的需求。

圖14 鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所改革后有關派出所職責描述詞語的分布情況

對近三個月派出所警情的變化情況分析。調查表明，月平均警情數量20～100起之間的派出所占據絕大多數（圖15），月平均交通類警情50起以下的情況占絕大多數（圖16）。將兩者數據聯合，考慮交通類警情占該所總警情比值，一半以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所警情比在25%～80%之間（圖17），說明鄉(xiāng)村道路交通安全類問題已經成為基層警情的重要組成部分。

圖15 鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所近三月月平均警情分布情況

圖16 鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所近三月交通類警情分布情況

圖17 鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所近三月交通類警占比分布情況

（四）農村派出所參與交通安全管理的模式改革情況

在此次農村派出所民警參與2019年4月交通安全管理培訓之前，部分地方已經開始先行先試，而且各地實施的模式不盡一致，有交通警務室、所隊聯勤、駐所制、所隊合一和傳統(tǒng)分業(yè)式管理等模式。本次問卷調查結果顯示情況（圖18）。說明所隊聯勤、所隊合一模式屬于目前主流。從歷史的角度來看，所隊聯勤屬于早期模式，所隊合一屬于最新模式，從全國大部分省份改革的建議來看，所隊合一屬于當前主流模式，也是最佳選擇。改革模式的分布情況說明，湖北省農村派出所參與交通安全管理改革整體推進力度不一，尚有很大的改進空間。

圖18 鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所參與交通安全管理模式分布（改革前）

與此相對應，為了解各地在推進農村派出所參與交通安全管理基本情況，基層民警的感知比較有說服力，為此設置了（圖19）的選項。調查結果表明：職責范圍明確程度上相對較高，一半以上的被試對此予以肯定；配套措施跟進力度上，絕大多數被試對此持否定態(tài)度；人員整合力度上，同樣絕大多數被試選擇了“低”或者“很低”；與交警大隊業(yè)務指導關系的協(xié)調程度上，只能說達到了一定水準，不到50%的被試予以了肯定；縣級政府及行業(yè)主管部門的重視程度上，接近60%的被試選擇了“一般”及以下，說明此項得分情況并不理想。

圖19 被試對鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所參與交通安全管理工作改革的感知程度

同時，作為一項改革還必須了解被管理對象對該項改革的態(tài)度。設置了4項指標：了解程度、信任程度、滿意程度與安全意識的提升程度。從調查的結果看，接近50%以上的被試認為4項指標達到了“一般”及以上的水平，說明推進該項工作對于改進農村道路交通安全管理水平具有積極的促進作用。但是4個選項均有得分，說明各地的改革進程不盡一致，有的改得徹底，有的還處于傳統(tǒng)模式。對“很高”指標項的選擇都很低，說明改進的空間依然很高（圖20）。

圖20 被試對轄區(qū)居民感知農村交通安全管理改革效力的情況

（五）派出所民警參與交通安全管理素質能力分析

鑒于推行農村派出所民警參與交通安全管理，履行交通安全管理職責是今年湖北農村公安交通管理改革的重頭戲，各地開展情況不盡一致。為推進該項工作，需要對民警自身的交通管理素質能力進行分析，明確需要補足的短板。為此設計派出所民警參與交通安全管理的素質缺陷，亟需提高的業(yè)務能力包括6項，獲取結果（圖21）。①1．多選題選項百分比＝該選項被選擇次數÷有效答卷份數；2．含義為選擇該選項的人次在所有填寫人數中所占的比例。所以對于多選題百分比相加可能超過百分之一百。舉例說明：有10個填寫了一道多選題，其中6個人選擇了A，5個人選擇了B，3個人選擇了C。 則選擇A的比例是60%，選擇B的是50%，選擇C的是30%。3個百分比相加為140%。

圖21 鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所民警交通安全管理素質缺項分析

從圖中的選項與被試的選擇來看，這些都屬于現階段推進農村派出所參與交通安全管理必須解決的問題。

另外，參與培訓民警對派出所參與交通安全管理的傾向性態(tài)度，顯示結果表明（圖22）：雖然經過多年的準備，但是對此項改革的基層觀點民警的態(tài)度持平，甚至反對者稍占上風。反對者的理由采用詞云統(tǒng)計分析，主要是警力不足、基層任務很重、考核壓力大、專業(yè)人做專業(yè)事，等等（圖23）。贊成者的建議主要是，加強警力與指導，加快平臺建設，機制需理順，參與方式上可以靈活，等等（圖24）。

圖22 參加測試派出所民警對派出所參與交通安全管理傾向性態(tài)度

圖23 被試反對“農村派出所參與交通安全管理”理由的詞匯分析

圖24 被試贊成“農村派出所參與交通安全管理”建議的詞匯分析

五、分析與討論

（一）派出所民警是否支持該項工作與改革，與所在區(qū)域的特點、道路交通安全管理形勢與經歷有關

從調查的統(tǒng)計結果與被試提供的問卷答案來看，被試如果屬于山區(qū)派出所，試點派出所參與交通安全管理較早，所屬縣市公安機關對派出所如何實施農村交通安全管理的制度與規(guī)范相對齊全，民警自身對參與交通安全管理工作的適應程度相對較高，對自身參與交通管理后農村交通管理效果改善上具有職業(yè)成就感，對湖北省公安廳出臺的改革文件，支持力度相對較高。這也說明任何一項改革措施需要時間與有力的措施去克服改革中的各種擔憂與阻力。被試如果屬于平原地區(qū)派出所，其參與交通安全管理的方式大多是所隊聯勤，配合協(xié)助式參與管理，自身承擔的交通管理責任小，一旦被要求賦予更高的職責時，其本能的傾向是阻礙這項改革。本項調查目標就是為配合這項改革，了解基本情況，主動參與答卷的被試占參訓民警的10%，從另外一個側面說明部分派出所民警擔心改革會給自己帶來不利的影響，心存猶豫。另外，農村道路交通安全形勢所帶來的巨大壓力，也是各地公安機關必須推進當地農村道路交通安全管理體制改革的緣由。因此此項命題得證。

（二）派出所是否反對該項工作與改革，與本地上級公安機關考核力度、本所治安形勢有關

民警對農村派出所參與交通安全管理改革的傾向性意見調查結論顯示，被試中反對者稍微占優(yōu)，反對的理由就是派出所自身警力不足、治安案（事）件很多、上面各個專業(yè)大隊都會對派出所施加任務與考核壓力，等等。從警力與警情的關系上看，理論上兩者應當處于匹配的狀態(tài)，當然其中涉及如何科學匹配的問題。目前為什么只在農村推行此類改革，而不在城市推行。其中很大一部分原因就是兩類警情在城市區(qū)域都很大，而且相對復雜，必須采用專業(yè)化的方式管理。但對于農村而言，兩類警情因人口數量與管理形勢簡單并相對較少，甚至有的地方治安警情少、交通警情問題突出，此時推行農村派出所參與交通安全管理，其本質是警力的再整合與高效利用。但從另外一個角度而言，改革與否是公安機關整體戰(zhàn)略部署，作為基層民警不可能存在反對上級的理由。因此，派出所是否反對該項改革，與本地上級公安機關的考核力度、本所治安形勢有關的命題，只能部分得證（治安形勢復雜、考核力度大，反對者居多），或者說是無關命題（上級決定一切）。

（三）派出所民警的素質經過培訓，可以勝任部分工作，有利于實施派出所參與交通安全管理

從本問卷第14、第15題的答案選擇來看，農村派出所民警初期參與交通安全管理時，確實存在一定素質缺陷，但是通過學習、培訓是可以解決其中存在的技能缺失問題，可以通過指導性案例、集中培訓、專題輔導、師徒制等方式加以彌補。尤其是治安管理執(zhí)法與交通安全執(zhí)法之間存在相似性，替代轉化很容易。而且這一描述符合人力資源管理常識。從民警是否贊成該項改革角度看，有接近一半的被試表示認可，說明他們有學習交通安全管理類知識的意愿。因此本命題得證。

（四）在所有派出所參與交通安全管理模式中，所隊合一是最佳選擇

派出所參與交通安全管理模式分為傳統(tǒng)的分業(yè)式、所隊聯勤、交通警務室、所隊合一制。這些模式都是農村道路交通安全管理體制改革中的試點經驗。依據時間先后順序，所隊合一制出現在最后，從這個角度而言所隊合一具有優(yōu)越性。因為作為改革，一般是先進模式取代落后模式。所隊合一整合了警力資源，優(yōu)化了管理模式，但是其對民警素質多樣性、配套警務機制完整性實施條件要求較高。是否實施所隊合一模式，是一個地方縣級公安機關的具體選擇。選擇時必須與其所處地域、治安形勢、交通案事件情況、警力資源豐富程度等稟賦條件綜合權衡。作為試點，可以先做出逐級選擇，并不一定需要一步到位。這也是湖北各地具體的改革進程不一致的重要原因。從統(tǒng)一管理的角度而言，我們認為在一個地域內（以地級市為單位），其農村交通安全管理模式應當統(tǒng)一。如同湖北省公安廳交管局實施意見中指出：對于交通流量較大的國省干道貫穿農村地區(qū)而言，可以實行農村交警中隊管線、沿線所在鎮(zhèn)域的派出所管片的策略。因此本命題不一定為真。

六、結論

因農村交通安全形勢的變化，農村派出所參與交通安全管理是一種必然趨勢，只是參與的程度與承擔的職責因地域的不同而有所不一。農村派出所承擔交通安全管理職責后，交通類的警情必然會占據相當比例，農村派出所民警需要盡快掌握一定的交通安全管理知識與技能，以適應一警多能、一崗多責的改革趨勢。調查結果表明，理順機制、加大保障、科學考核能夠有效化解農村派出所參與交通安全管理改革的阻力。