閻孟偉

[摘? 要]從政治制度的角度看，民主政治的基本問題就是民主政治的基本理念與民主政治的實體性建構問題。洛克和盧梭的契約論確立了人民主權的思想，這是民主政治的合法性根據(jù)。從歷史上看，民主政治的發(fā)展經(jīng)歷了從古希臘雅典為代表的公民大會式直接民主到近代以來以代議制民主為特征的間接民主。代議制民主的建立使民主政治可以在人口眾多居住分散的國家中成為普遍的政治實踐，但在資本主義制度下，代議制民主本身亦有自反性，并在發(fā)展中日益暴露其民主的不徹底性。20世紀80年代以后，協(xié)商民主理論就是為克服代議制民主的局限性而發(fā)展起來的。協(xié)商民主理論謀求一種民眾能夠直接參與公共對話協(xié)商制度，從而能夠把直接民主與間接民主結(jié)合起來，完善現(xiàn)代社會民主政治的實體性建構。

[關鍵詞]民主;直接民主;代議制民主;協(xié)商民主

[中圖分類號]B035? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2020）12-0020-12

在現(xiàn)代社會的發(fā)展中，民主政治的建構既是一個高度復雜的政治問題，也是一個高度復雜的社會問題。因為，民主政治本身并不僅僅在于國家制度體系如何體現(xiàn)民主的基本政治理念，而且在于它是否具有廣泛的社會基礎，也就是說，它是否以及如何使人民群眾作為國家公民能夠自由平等地參與到國家事務管理和公共決策過程中來。民主政治不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐?，F(xiàn)代資本主義民主政治的發(fā)展所遭遇的最大瓶頸就是嚴重缺乏公民的參與實踐，而這個問題又是以私有制為基礎的資本主義社會制度不能從根本上解決的。社會主義的基本制度是以公有制為基礎的，從理論原則上看，社會主義民主政治的建構應當能夠突破這個瓶頸。在中國共產(chǎn)黨的領導下，我國的社會主義民主政治建設，不僅使社會主義民主政治的制度程序日益完善，而且大力推進了協(xié)商民主的廣泛多層制度化發(fā)展，深化和擴大了廣大人民群眾的民主參與實踐。當然，要完整地理解協(xié)商民主在整個民主政治發(fā)展中的重要意義，就有必要首先在理論上分析“民主”的實質(zhì)內(nèi)涵以及民主政治所包含的基本問題。

一、民主政治的基本問題

“民主”這個概念源于古希臘城邦政治中衍生出來的“demokratia”一詞，該詞由“demos”和“kratos”兩個詞根組成，前者是指“人民”，當然，在古希臘政治話語中主要是指在城邦中享有公民權的公民，后者是指“權力”或基于公共權力或公共權威的“統(tǒng)治”或“管理”，二者組合起來就構成了“民主”的基本含義，即“人民的權力”或“人民的統(tǒng)治”，或用我們更為熟悉的話說就是“人民當家作主”。從民主概念的基本含義中，我們不難看出，民主政治本身必然包含著相互關聯(lián)的兩個方面：一方面是確認國家權力的人民性實質(zhì)，亦即國家一切權力屬于人民，而非屬于某一個人（如君主制）或某一些人或某一個特殊階級（如貴族制、寡頭制）。在民主政治中，人民群眾平等地享有管理國家事務和社會事務的基本政治權利，這是民主政治的廣泛性、平等性和正當性的要求，也是民主政治之為民主政治的合法性依據(jù)。另一方面是民主政治的實現(xiàn)方式，亦即民主政治的實體性建構。恩格斯指出：“國家的本質(zhì)特征，是和人民大眾分離的公共權力”[1]116，這種公共權力必然是掌握在“第三種力量”手中，即由官吏組成的公共機構或國家手中。從這個意義上說，民主政治和其他任何政治形態(tài)一樣，必須以一定的公共權力機構或國家機構為自身的實體性存在，而且只有依靠這樣的政治實體，民主政治才具有公共權威性和強制力，才能有效地發(fā)揮管理國家和社會事務的功能。這是民主政治的實體性、功能性和有效性的要求。

民主政治的這兩個方面意味著民主政治的發(fā)展必然要謀求民主的人民性實質(zhì)與民主的實體性建構的有機統(tǒng)一，也就是要求民主政治的人民性實質(zhì)能夠忠實地體現(xiàn)在民主政治的實體性建構中，使人民的統(tǒng)治或人民當家作主能夠現(xiàn)實化為真正具有公共權威性和政治強制力的政治實體。如果只關注民主政治的人民性實質(zhì)而忽視民主政治的實體性建構，忽視民主政治的組織形式和具體的運作機制，就必然會使民主政治失去應有的政治效能，甚至會使“民主”本身演變成沒有任何實體性規(guī)定的抽象觀念，從而導致政治實踐中的無政府主義狂熱或民粹主義思潮的泛濫。相反，如果一味強調(diào)政治實體的有效性或政治權力運作的效率和強制力，甚或用權力來壟斷和操控政治過程，忽視或淡化廣大人民參與政治決策的廣泛性和有效途徑，就必然會使民主政治失去自身的合法性依據(jù)和正當性基礎。由此可見，民主政治本身的基本問題就是如何使民主政治的人民性實質(zhì)能夠在政治實體的建構中現(xiàn)實化，使之因其人民性而具有最高權威性和政治強制力。

1.契約論與人民主權思想的誕生

從近代以來民主政治的發(fā)展歷程上來看，實現(xiàn)民主政治的人民性實質(zhì)與民主政治的實體性建構的有機統(tǒng)一本身是一個歷史過程。近代以來反抗封建君主專制制度的斗爭催生了民主政治。君主專制制度的基本特征在于“主權在君”，即國家的最高權力實際上或至少名義上掌握在封建君主個人手中，君主擁有不受任何制約的至高無上的權力，沒有任何力量可以抵制君主聚斂民財或侵犯乃至剝奪臣民的財產(chǎn)權利和人身自由。17世紀以后，隨著工商業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，交換手段充分發(fā)達的市場經(jīng)濟逐漸在社會的經(jīng)濟形態(tài)中占據(jù)主導地位，資本主義生產(chǎn)方式在封建經(jīng)濟的母體中發(fā)育成熟，社會分工的發(fā)展也帶來了社會結(jié)構的高度分化和異質(zhì)化，由此形成了由新興工商業(yè)資產(chǎn)階級、土地新貴族、自由職業(yè)者、小農(nóng)和雇傭勞動者等各種社會階級、階層、利益集團所構成的龐大的市民社會。市民社會的成員總體上說就是追求自身特殊利益或私利的市場主體，他們迫切需要徹底擺脫封建社會中個人對領主、臣民對君主的人身依附關系而獲得個人自由，新興資產(chǎn)階級更希望解除封建義務和封建制度給產(chǎn)業(yè)自由和貿(mào)易自由帶來的各種制度性枷鎖。這樣，市民社會的發(fā)展客觀上必然會引發(fā)社會的政治變革，而首當其沖的就是要把國家權力的性質(zhì)從統(tǒng)治者慣用的“君權神授”的神學論證中解脫出來，轉(zhuǎn)而從人性中為之確立存在的根據(jù)，并以此重新設定國家政治的實體性建構，以使得個人的自由權利，特別是個人的私有財產(chǎn)權利，得到國家和法律的確認和維護。17—18世紀，在歐洲國家普遍興起的社會契約論，可以說，正是這一政治變革的理論反映和思想先兆。

近代契約論哲學所面對的主要問題是如何論證政治國家的正當性與合法性。早期的社會契約論者就是用“自然權利”和“自然法”的理論否棄“天意”或“君權神授”之類的傳統(tǒng)政治觀念，重新理解國家或政府的起源。如格勞秀斯和霍布斯就深信，每個人依其本性都擁有保全自己的自然權利，自然法則是避免人們之間相互侵犯、相互敵對以維護自身自然權利的永恒的理性法則。但是如果沒有一個權力足夠強大的國家或政府來貫徹和維護自然法，自然法就是一種難以兌現(xiàn)的道德承諾。為此，人們便在理性的驅(qū)使下，按照自然法的要求，彼此訂立契約，把他們的權利交給一個人或一個集團，由他或他們組成政府或國家。從這個意義上說，國家權力來自人們依據(jù)自然法所享有的自然權利，國家的權力不論多么強大也不是“神授的”，而是公民通過契約的方式授予的，其最終目的就是要維護每個人自我保全的基本權利。這可以說是契約論學說的最基本的內(nèi)容。

但是，格勞秀斯和霍布斯并沒有從他們的思想中得出民主政治的結(jié)論。在有關國家權力的實體性建構的問題上，他們依然沿襲“主權在君”的基本理念。真正依托契約論哲學提出人民主權思想的是英國哲學家洛克。與格勞秀斯和霍布斯一樣，洛克也認為“自然法”就是人類通過理性才能發(fā)現(xiàn)的自然道德律，其作用就在于維護人們與生俱來的自然權利，特別是維護每個人因勞動而產(chǎn)生的私有財產(chǎn)權利。要避免可能發(fā)生的戰(zhàn)爭狀態(tài)，就必須組成公民社會和公民政府，也就是根據(jù)一致同意的原則，訂立契約，將每一個人所擁有的權力轉(zhuǎn)移到多數(shù)人同意的“社會共同體”中?；谶@個觀點，洛克第一次確立了“主權在民”的政治主張。他認為，人民是社會契約的當事人，而政府的權力是被托付的，不是讓予的，他們僅有受托付的權力;人民手中仍保存有自己和社會的至上的權力。

18世紀以后，基于契約論的人民主權理論在法國哲學家盧梭那里得到了充分的發(fā)展。但是盧梭的“社會契約論”與格勞秀斯、霍布斯和洛克有所不同。他雖然也以“自然狀態(tài)”為起點來探討和描述社會和國家的起源，但他主要關注的并不是“自然權利”和“自然法”理論預設，而是著眼于社會不平等的產(chǎn)生發(fā)展過程。在他看來，由于生產(chǎn)技術的進步和社會分工的發(fā)展導致了私有制的產(chǎn)生，原始的自由平等的“自然狀態(tài)”就被打破了，由此進入社會不平等階段。君主專制是社會不平等的頂端，它違反了人的自由平等的本性，因而必然招致人民的反抗。反抗的結(jié)果就是要通過重新訂立社會契約來消滅不平等和專制政治。而所謂社會契約就是“要尋找出一種結(jié)合的形式，使它能以全部共同的力量來保衛(wèi)和保障每個結(jié)合者的人身和財富，并且由于這一結(jié)合使每一個與全體相聯(lián)合的個人又只不過是在服從自己本人，并且仍然象以往一樣地自由”[2]19。這個新的結(jié)合方式就是人民同自己訂立契約，每個結(jié)合者及其自身的一切權利全部轉(zhuǎn)讓給整個集體，以便使共同體的所有條件對每個人都是同等的，這是社會平等的前提。但他同時又指出，每個人由于社會公約而轉(zhuǎn)讓出去的僅僅是全部之中其用途對于集體有重要關系的那部分，而個人的自由是絕對不可轉(zhuǎn)讓的，放棄了自己的自由，就是放棄了做人的資格，就是放棄了人類的權利，甚而就是放棄自己的義務。這樣，訂約人把自己的全部權利交給社會全體，就是以自然的不平等換取道德和法律上的平等，以自然的自由換取社會的自由，由此產(chǎn)生一個道德的和集體的共同體。支撐這種共同體的最高原則不是某個人的意志，也不是某些人的意志，而是作為“國家全體成員的經(jīng)常意志”的“公意”，即“我們每個人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指導之下，并且我們在共同體中接納每一個成員作為全體之不可分割的一部分”[2]4。

“公意”的思想是盧梭人民主權論的核心。在他看來，主權就是公意的運用，因而人民作為整體來說就是主權者。人民這個主權者就是至高無上的權威，因而主權不可轉(zhuǎn)讓、不可分割，是絕對的、神圣不可侵犯的。主權既然是公意的運用，人民服從主權就是服從自己的意志。同時，盧梭也明確指出，主權權力的神圣性并非是沒有界限的，它不能越出社會契約規(guī)定的范圍，每個人都有權處置契約留給自己的財富和自由。

盧梭進而指出，“公意”的最高統(tǒng)治必須通過法治予以實現(xiàn)，通過立法來賦予它以行動和意志。法律是公意的行為，因而服從法律的人民就應該是創(chuàng)制法律的立法者。主權者除了立法權便沒有其他力量，只能依靠法律而行動。如果法律是公意的體現(xiàn)，那么無論是人民，還是統(tǒng)治者也都必須接受法律即公意的統(tǒng)治。這樣一來，他就一改霍布斯與洛克式的從“個體”出發(fā)的“原子論”論證進路，直接把“公意”視為人們進行社會結(jié)合的契機，把法律理解為公意的行為，由此設想以體現(xiàn)公意的完美立法來克服自然的無序。

2.盧梭的困境：人民主權在其實體性建構中所面臨的主要問題

可以說，盧梭基于公意論對人民主權做出了近乎完美的論證，但這種人民主權的原則如何體現(xiàn)在政治共同體的實體性建構中呢？恰恰是在這個問題上，盧梭的契約論卻顯得含混不清且猶豫不決。這里真正的難點在于三個至關重要的問題：一是人民和政府的關系問題;二是“由特殊意志過渡到普遍意志如何可能的問題”或個別意志的“公意化”問題;三是如何既要維護主權權力的權威，又要防止政府權力的濫用和腐化的問題。

對于第一個問題，盧梭首先確認，政府就是臣民與主權者之間的一個中間體，它負責執(zhí)行法律并維持社會的以及政治的自由。盧梭把這個中間體的成員稱之為行政官或國王，而把這一整個中間體稱之為君主。在這個意義上，君主或行政官員完全是一種委托，一種任命，是主權者的官吏，他們是以主權者的名義在行使主權者所托付給他們的權力。對于他們的權力，主權者可以限制、改變和收回。在這里，盧梭也原則性地指出了政府這種政治實體因符合公意而具有有效性和權威性，他認為，如果國家不過是一個道德人格，其生命全在于它的成員的結(jié)合，那么它就必定要有一種普遍的強制性的力量，以便能夠采用最有利于全體的方式來推動并安排各個部分。

然而，怎樣一種政府形式是最好的？盧梭并沒有給出確切的回答。他大致地比較了歷史上曾有過的民主制、貴族制和君主（國君）制三種政體，認為它們各有利弊，每種政體形式在一定情況下都可能是最好的，在另一種情況下有可能是最壞的。所以，盧梭并沒有特別看好民主制，他甚至認為民主制較之其他政體更易發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)和內(nèi)亂，并且說：“如果有一種神明的人民，它們便可以以民主制來治理。但那種完美的政府是不適于人類的”[2]86。當然，盧梭的這個觀點與他的人民主權論并不是沖突的，他所考慮的是主權者之下的政府形式，任何一種政府形式只要貫徹主權者的“公意”原則就有存在的合法性。不過，比較之下，盧梭更贊賞的是共和制。他認為，在共和制政府中，公共輿論最有可能把那些英明能干的人提升到首要的職位上來;相反，在君主制下，往往會使那些善于阿諛奉承的卑劣小人、誹謗者、騙子和陰謀家執(zhí)掌政權。因此，只有在體現(xiàn)公意的共和制中才能真正實現(xiàn)公共利益的統(tǒng)治。

對于第二個問題，即個別意志的“公意化”問題，盧梭就更顯得猶疑不決。他認為“公意”不同于“眾意”，前者僅僅以公共利益為著眼點，后者則更看重個人的私利，是個別意志的總和，“但是，除掉個別意志間正負相抵消的部分而外，則剩下的總和就是公意”[2]35。所以，“公意若要真正成為公意，就應該在它的目的上以及在它的本質(zhì)上都同樣是公意。這就證明了公意必須從全體出發(fā)，才能對全體都適用”[2]39。在這個意義上，他不否認公民的投票權利在意志的公意化方面所起的重要作用，認為投票作為公民的權利是任何力量都不能剝奪的。不過，投票的意義不在于人民究竟贊成還是反對某個提議，而在于這個提議是否符合公意。投票者用投票表達自己的意志，通過票數(shù)的計算，就可以按照多數(shù)票表決的契約原則宣告出公意。因此，使意志能夠公意化的與其說是投票的數(shù)目，不如說“是把人民結(jié)合在一起的共同利益”。

同時，盧梭又指出，為了維護國家的公意性就不能允許在國家內(nèi)部出現(xiàn)派系。一旦在公民之間形成了派系，就會出現(xiàn)無視大集體的小集團，每一個集團的意志對其成員來說就成為公意，但對國家來說則不過是個別意志。而當某個集團大到超過其他一切集團的時候，公意就不復存在，占優(yōu)勢的意見不過是這個集團的個別意見?；谶@些觀點，盧梭也對選舉和議會制或代表制表示出極大的不信任。他認為，推舉議員組成議會，是由于公民不愿意親自提供公共服務，寧愿出錢雇兵或推舉議員參加議會，其結(jié)果勢必會產(chǎn)生可以奴役自己祖國的軍人和可以出賣自己祖國的代表。更為重要的是，主權本質(zhì)上是由公意構成的，它是絕對不可以代表的。在這個意義上，人民的議員不可能是人民的代表，而只是人民的辦事員。為此，他對英國憲政制度中的議會制度頗有微詞，他說：“英國人民自以為是自由的;他們是大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間才是自由的;議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了”[2]125-126。

對于第三個問題，盧梭注意到，體現(xiàn)公意的政治體自誕生之日起就始終存在著威脅自身的因素。個別意志總是不停地反對公意，政府為擴大自身的權力也會持續(xù)不斷地反對主權，由此導致政府權力的濫用，導致國家的分裂和解體。因此，如何維護主權權威直接關系到主權的安危。但是，在這個問題上，他也不同意洛克和孟德斯鳩提出的分權制主張，而是強調(diào)主權不可分割，否則就會把主權變成一個支離破碎拼湊起來的怪物。他所能提供的解決方案，一是人民通過集會來行使主權，以限制政府權力;二是建立保民官制度和監(jiān)察官制度。前者是法律與立法權的守護者，是人民的官吏，它可以禁止任何事情，可以成為一個良好體制的最堅固的支柱;后者是人民意見的宣告者，防范公共意見的腐化，以鮮明的措施來保持它們的正確性。

總之，在盧梭的腦子里，一個真正自由的國家里，所有一切都是公民親自來做，沒有任何事情是要用錢的，而且“不能親自參加統(tǒng)治的人，不可能是真正的自由人”。因而他設想用法定的、固定的、按期的、決不能取消或延期的公民集會的方式來表示公意和維護人民主權的權威性。公共會場上人民既是行政官同時又是公民，并且當人民合法地集會而成為主權者共同體的時候，政府的一切權限便告終止，這是對政府權力的最大制約和限制。由此可見，盧梭構想的人民主權國家在政治建構上就是：人民通過合法的集會行使國家主權，政府不過是主權的執(zhí)行者，國內(nèi)沒有派系之爭，人人都會盡自己的責任;人民是守法的，領袖是公正的、有節(jié)制的，行政官是正直的、廉潔的，士兵是不怕死的、勇敢的，沒有浮華虛夸，也沒有驕奢縱侈。

然而，這種看似美好的政治設想在現(xiàn)實中根本沒有實現(xiàn)的可能性。用公民集會的方式組成主權者共同體，以制約和限制政府，這不僅在政治實踐中無法成為現(xiàn)實，而且還會引發(fā)非理性的政治狂熱和無視少數(shù)人正當權利的集體暴政。事實也正是如此。當法國大革命力圖兌現(xiàn)盧梭的政治理念時，公民集會成了充滿激情而又無視一切法則規(guī)范的廣場運動，它作為主權者共同體沒有任何權力可以限制它，它可以以“公意”的名義產(chǎn)生一部憲法，也可以以“公意”的名義將這部憲法廢除;不能有派系存在的要求演變成消滅一切派系和不同政見者的恐怖行動;最終“人民主權”被虛置了，成了那些野心勃勃的“人民領袖”實施專制和暴政的工具。

3.“公意”論與民主政治的合法性

不管怎么說，盧梭的“公意”理論在近現(xiàn)代民主政治理論的發(fā)展中具有舉足輕重的地位?！肮狻敝赶虻氖枪怖?，但他同時也存在于每個公民的個別意識中，既是“普遍的”，又是“特殊的”。如果一個社會的政治共同體真正是以公意為最高指導原則，那么人民服從政治統(tǒng)治，也就是服從自己的意志。每個委身于全體人的個人就不是委身于任何個人。在這里，人民的意志占據(jù)了統(tǒng)治地位，政府不再是一個人或一些人實施專制統(tǒng)治的工具，而是一個人民自我管理的政治與行政機構，這就是基于“公意”的“政治正當性”。

由此可見，民主政治建構的基本問題，并非是要不要確立“公意”的權威性，而是如何確立“公意”的權威性。民主政治并不意味著人民群眾可以直接掌管國家的公共權力，而是要求國家公共權力的行使能夠真正體現(xiàn)人民的意志。從這個意義上說，盧梭的“公意”論有著經(jīng)久不衰的魅力。但是，盧梭沒有解決，或者說，他在他的那個時代也不可能解決的問題是，應當通過怎樣的政治實體的建構使人民的意志“公意化”并且使國家一切公共權力的運用能夠真正體現(xiàn)“公意”的統(tǒng)治。正是由于時代的局限，他的“公意”理論不僅無法在政治實踐中現(xiàn)實化，反而成了可以任意解釋和運用的抽象觀念。如我國學者王元化先生所說，盧梭的“公意”只是一種空想，在邏輯上雖然可能，但在事實上卻做不到，“盧梭設想公意超越了私意與眾意，從而可以通過它來體現(xiàn)全體公眾的權利和利益的時候（這也是以為普遍的可以一舉將特殊的和個體的統(tǒng)攝于自身之內(nèi)），原來是想為人類建立一個理想的美好社會，可是沒有料到竟流為烏托邦的空想，并且逐漸演變?yōu)楠毑弥贫鹊囊罁?jù)”[3]215。但王元化先生的觀點也有失偏頗。盧梭的“公意論”既然在原則上是國家主權的建構原則，它就應當能夠在現(xiàn)實中實現(xiàn)。至于它怎樣在現(xiàn)實中實現(xiàn)而不落于空想，這是另外一個問題。盡管這個問題艱深而且解決起來困難重重，但不能因此而放棄這個原則，否則就會為任何一種形式的獨裁專制制造出更多的借口。從這個意義說，盧梭的“公意論”的價值是永恒的。

二、從直接民主到間接民主

從以上我們對洛克和盧梭思想的分析可以看出，近代以來民主政治的產(chǎn)生首先在于“主權在民”這一基本政治理念的確立。在這一點上，洛克和盧梭基本上是一致的。二者的分歧主要體現(xiàn)在這一基本理念如何通過民主政治的實體性建構而得以現(xiàn)實化。洛克推崇的是以選舉制、議會制為基本特征的間接民主，而盧梭崇尚的是人民通過合法的集會來行使主權的直接民主。事實上，直接民主和間接民主無非是民主政治的兩種基本形態(tài)，二者在民主政治本身的發(fā)展中卻表現(xiàn)出一個從直接民主到間接民主的歷史過程。因此，把這兩種基本形態(tài)放到這一歷史過程中加以考察，有助于我們分析它們各自的優(yōu)勢和弊端，進而有助于我們分析協(xié)商民主在民主政治發(fā)展中的重要意義。

1.古希臘公民大會式的直接民主

民主政治最初就是以直接民主的形態(tài)出現(xiàn)的，它誕生于古希臘奴隸制城邦的發(fā)展過程中，其中以雅典民主制最為典型。嚴格說來，古希臘的奴隸制民主制起初只是延續(xù)傳統(tǒng)部落社會的遺風，即以血緣部落或部落聯(lián)盟為主體，通過舉行由全體部落成員參加的公民會議，共同商討部落內(nèi)部的公共事務。公元前6世紀，雅典經(jīng)過“索倫改革”，確立了按財產(chǎn)資格組成的“四百人會議”為公民會議的常設機構，使財產(chǎn)關系逐漸取代了血緣關系，成為部落社會的基礎。而后在公元前5—4世紀，又通過“克里斯蒂尼改革”和“伯利克里改革”，雅典建立了以公民大會為核心的民主政治體制。這種政治體制不再以以往的四個血緣部落為基礎，而是以十個地域部落為基礎，組成了“五百人會議”作為公民大會的常設機構。在這種政治體制中，公民大會是最高權力機構，一切國家大事由公民大會決定，政府機關和官吏，如五百人會議、貴族會議、陪審法庭、十將軍委員會以及執(zhí)政官全都隸屬于公民大會。這種“公民大會式的民主”是一種直接民主。公民大會作為最高權力機構并不是通過選舉代表而產(chǎn)生的代議制機構，而是由全體公民組成的政治統(tǒng)治機構。凡是享有公民身份的雅典人都可以甚至都必須參加公民大會，參與公民大會對城邦公共事務的討論和表決。雅典的這種公民大會式的直接民主可以說是文明社會的政治共同體從部落社會中誕生的標志。英國研究希臘社會的著名學者西蒙·霍恩布洛爾認為：“它是人們第一次具體的嘗試，嘗試在知識分子少數(shù)和大眾之間建立所謂的‘第三種勢力：這個勢力圈中，首要關注的是城邦的利益。由現(xiàn)時起，‘共同體的主要分支一步一步地確立了新的目的，直至最后它們獲得了共同體的決策權?！盵4]6-7

尤其值得注意的是，雅典的這種公民大會式的民主本身就包含著政治協(xié)商的機制。在古希臘人的政治觀念中，城邦的政治生活不能依靠暴力的強制，而應訴諸理智的“語言”和對話，以此化解公共生活中的摩擦與沖突。因此，雅典的民主實踐中，語言是政治家之間、政治家與公眾之間乃至公眾與公眾之間進行政治溝通的橋梁，除了投票、抓鬮、競選執(zhí)政官之外，全體公民聚集一處，討論、決定和制定法律，運用語言和對話就公共問題進行論辯以達成共識，是公民大會行使權力的重要方式。整個政治過程建立在公民大會人人享有平等發(fā)言權、自由而無限制的討論中，它與君主制和僭主制形成了鮮明的對照，因為“君主制不需要對話，僭主制不允許對話”[5]89。18世紀德國哲學家赫爾德對之評論說，古代民主制可以被看作是這樣一種體制，它力圖使不同背景和屬性的人們能夠“通過政治的互動作用來表達和交流他們對善的理解”，它要求各項決策和法律建立在信服——即說服力的基礎上，而不是僅僅建立在風俗、習慣和武力的基礎上。人們相信只有在公共利益的基礎上才能正確解決問題，因而總是力求一致;與此同時，產(chǎn)生重大分歧和個人利益沖突的可能性也得到了明確的承認，同時公民大會也允許按照多數(shù)原則對一些棘手的問題以正式投票表決的方式加以解決。[6]21，26當代美國學者菲什金也認為：“追溯古代雅典民主的起源，我們可以發(fā)現(xiàn)其民主制度體現(xiàn)了協(xié)商民主的形式。雅典為許多關鍵的職能而使用了由民主選舉的公民協(xié)商微觀組織。據(jù)此選舉產(chǎn)生的500人大會確定集會的議程?！盵7]24

當然，雅典民主制之所以在政治協(xié)商和政治決策方面可以采取直接民主的形式，主要是因為在雅典城邦中真正平等享有公民權的人在全部人口中所占的比重不足十分之一，因而所謂雅典公民只是一個小眾群體。這個小眾的公民集體構成了一個統(tǒng)治集團，對沒有公民權的平民，特別是人口數(shù)量巨大的奴隸階級實行直接的政治統(tǒng)治。因此，雅典的公民大會式民主并不是真正地建立在社會平等的基礎上，而恰恰是建立在不平等基礎上。正如恩格斯所言：“在希臘人和羅馬人那里，人們的不平等比任何平等受重視得多。如果認為希臘人和野蠻人、自由民和奴隸、公民和被保護民、羅馬的公民和羅馬的臣民（指廣義而言），都可以要求平等的政治地位，那么這在古代人看來必定是發(fā)了瘋。”[8]113此外，古希臘的民主制并不像現(xiàn)代民主制那樣以維護公民的個人權利和個人自由為核心。如19世紀法國自由主義哲學家貢斯當所理解的那樣，古代人（古希臘和古羅馬）崇尚的是一種集體性的自由，而沒有個人自由的概念，每個公民都可以積極地參與集體權力，但同時也隨時準備犧牲自己以維護他們的政治權利或分享管理國家的權力。在這種情況下，公民大會以集體投票表決的方式按多數(shù)人原則就公共事務形成決議，也極易產(chǎn)生無視個人權利和自由的“多數(shù)人暴政”，如采用秘密投票法（陶片或貝殼流放法）來流放那些被疑為威脅城邦秩序的公民。

上述情況表明，公民大會式的直接民主作為民主政治的最初歷史形態(tài)所采取的實體性建構方式，固然對近代以來民主政治的發(fā)展有著重要的啟發(fā)意義，但并不具有多少值得效仿的普遍意義。尤其是公民大會的集體表決，看似體現(xiàn)了民意甚或“公意”，但在很多情況下極易被巧舌如簧的政治家所煽動和引導，因為“大眾”比“寡眾”更容易被操縱。如美國獨立戰(zhàn)爭時期的政治家漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》中所說的那樣：“危險的野心多半為熱心于人民權利的漂亮外衣所掩蓋，很少用熱心擁護政府堅定而有效率的嚴峻面孔作掩護。歷史教導我們，前者比后者更加必然地導致專制道路;在推翻共和國特許權的那些人當中，大多數(shù)是以討好人民開始發(fā)跡的，他們以蠱惑家開始，以專制者告終。”[9]5所以，這種直接民主往往被批評為政治野心家的天堂。

2.近代以來以代議制為特征的間接民主

近代以來，資本主義代議制民主政治是在反抗或瓦解封建王權專制統(tǒng)治的政治斗爭中產(chǎn)生的。不過，在享有平等政治地位的公民的數(shù)量不斷增加且公民的居住地相當分散的國家中，實行古希臘公民大會式的直接民主在實際上是不可能的。根據(jù)美國當代政治學家羅伯特·達爾的分析，公民大會式的直接民主只有在滿足以下三個條件下才是可能的：一是公民利益之間必須足夠和諧，以便他們分享并按照一種強烈的普遍善的感覺行事，這種普遍善不會與個人的目標和利益存在顯著的矛盾。二是他們必須具備高度的同質(zhì)性特征，否則會產(chǎn)生政治沖突并在共同善方面產(chǎn)生明顯的分歧。三是公民團體必須相當小，理想地說，甚至要少于伯克利時代印第安人的四五萬人的規(guī)模。[10]32這三個條件對于古希臘小城邦社會來說尚且勉強，對于近代以來形成的人口眾多并且存在著階級、階層和利益分化的民族國家來說，幾乎全無可能。唯一的辦法，就是建立代議制機構，即由公民投票選舉自己的代表，由這些代表作為議員組成議會。當然，這不是說在代議制民主模式中不存在協(xié)商機制，而是說有關國家公共事務（如立法、征稅、對外戰(zhàn)爭、財政預算等）的政治協(xié)商主要在議會內(nèi)部進行，一般公民無權參與政治協(xié)商和公共決策的表決。因此，代議制民主是典型的間接民主。一般公民的平等政治地位主要體現(xiàn)在選舉權上。這就是為什么爭取普選權的斗爭歷史上始終是資本主義民主政治發(fā)展過程的主要內(nèi)容。代議制民主的確立確是民主政治的一個極為重要的制度形式，它使民主政治能夠在一個人口眾多、地域廣闊、居民居住地分散的國家中成為現(xiàn)實。為此，早期的民主政治理論家對代議制備加推崇。如19世紀政治學家約翰·斯圖亞特·密爾就把代議制度稱作“現(xiàn)代最偉大的發(fā)現(xiàn)”，并認為“一個完善政府的理想類型一定是代議制政府了”[11]55。

代議制作為間接民主的實體性建構，同樣是以“主權在民”或“人民主權”為自身存在的合法性依據(jù)，但它不像盧梭所設想的那樣通過合法的公民集會構成一個直接的主權者共同體，而是通過合法的選舉形成一個代議機構代表主權者進行立法和公共決策的制定。代議制民主的形成，本身也是現(xiàn)代社會發(fā)展的客觀要求，一方面，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和市民社會的形成，社會生活日益世俗化，人們越來越無睱顧及公共事務;另一方面，隨著社會生活內(nèi)容的不斷擴展、社會階層的不斷分化、社會矛盾和社會問題的不斷衍生，公共權力結(jié)構、公共決策行為和公共管理活動高度復雜化，越來越需要具有專門知識和技藝且經(jīng)驗豐富的專業(yè)人士來治國理政。這就使國家的政治統(tǒng)治和社會治理必然要趨向于職業(yè)化和專業(yè)化。用密爾的話來說，人民應該是主人，但是他們必須聘用比他們更能干的仆人。這樣，代議制作為間接民主的基本方式也就必然具有精英政治的傾向。當然，在代議制民主的政治框架中，由于主權者即人民并不直接從事政治統(tǒng)治，因而必然要求有一整套制約監(jiān)督機制對直接從事政治統(tǒng)治的代議制機構和政府進行制約和監(jiān)督。這其中，主權者所握有的最基本的也是最主要的制約手段就是公民的普選權。從政治實踐的角度來看，代議制民主的設計既解決了大國民眾無法人人直接參與政治生活的難題，又能通過普選制挑選出具有社會治理知識和技能的代表，使得民主在實踐中得以運轉(zhuǎn)起來。

3.代議制民主在實體性建構中所面臨的主要問題

就民主政治的運作機制而言，代議制民主有別于直接民主的顯著特點就是通過競爭性的投票選舉出各個地區(qū)（選區(qū)）和社會各個階層的代表，這些代表作為議員組成議會，議會通過內(nèi)部的政治協(xié)商和論辯執(zhí)行立法和制定公共決策的政治功能。從邏輯原則上說，這種代表制和代議制是貫徹人民主權的基本機制，經(jīng)過競爭性選舉產(chǎn)生的代表或議員，得到了多數(shù)選民的同意，因而他們能夠而且必須代表多數(shù)選民的意志和要求，從而使立法和公共決策的制定能夠體現(xiàn)公民的普遍意志或“公意”。

然而，代議制民主畢竟在主權者和代表者之間設置了一個政治間隔層，即形成了國家權力的委托—代理關系。人民依然是國家權力的最終所有者，國家的代議機關和行政機關是國家權力的使用者，這看上去人民主權的性質(zhì)沒有改變，但是如果代議機構和行政、司法機關壟斷了國家權力的全部使用權，人民主權就有可能被虛置。這就為政治精英左右立法與決策提供了可能，也為勢力集團角逐政壇留下很大的空間。公民的普選權可以說是主權者能夠制約國家權力機關的有效機制。但對公民來說，這個機制只有在定期的選舉中才能發(fā)揮作用，選舉之后，公民就成了國家權力的被動的受者。況且，以自利性的選舉和票決來產(chǎn)生議會并制定的法律與公共政策通常是以少數(shù)服從多數(shù)的“多數(shù)決定”為原則，這個原則是以量而非以質(zhì)取勝，具有非理性的特點，未必一定能夠代表“公意”，也難以形成公共理性。主權者和代表者之間的這個“間隔層”，使公民與政治生活拉開了距離，限制了公民對政治生活的直接參與，這就有可能使公民被政治生活邊緣化，并由此產(chǎn)生政治冷漠癥。

尤其值得注意的是，在現(xiàn)代資本主義社會中，代議制民主所遵循的是個人權利至上的自由主義政治原則，這就使人民主權的政治建構客觀上缺乏廣泛的社會基礎。如馬克思所分析的那樣，資本主義政治國家的基本目的歸根到底就是為了保護個人在市民社會生活中的自由權利，特別是市民社會成員的私有財產(chǎn)權利，即“政治生活就在自己朝氣蓬勃的時候，并且由于事件所迫而使這種朝氣發(fā)展到頂峰的時候，它也宣布自己只是一種手段，而這種手段的目的是市民社會生活”[12]440。這就是說，市民社會是政治國家的社會基礎。

然而，就是這個社會基礎卻在實質(zhì)上與人民主權的政治建構之間存在著根本性的矛盾。這主要是因為，市民社會本質(zhì)上是以市場經(jīng)濟為其存在的條件，而市場經(jīng)濟的運作必然要以貫徹資本邏輯為基本特征。在資本邏輯的統(tǒng)治下，市場經(jīng)濟的自發(fā)傾向必然導致貧富兩極分化，進而導致社會的階級、階層分化，導致社會財富越來越多地集中在少數(shù)人手中，而使越來越多的社會成員成為雇傭勞動者。貧富分化的結(jié)果，使廣大勞動人民群眾喪失了實質(zhì)上的自由與平等，成為普遍無權的弱勢群體。這就必然使人民主權的政治建構喪失了自身必需的平等基礎，也意味著，資本主義民主政治本身包含了深刻矛盾。

三、從代議制民主到協(xié)商民主

1.資本主義代議制民主的自反性

代議制民主的自我矛盾性和民主的不徹底性使“民主”的理念受到了嚴重的沖擊。事實上，西方的代議制民主發(fā)展到今天，其弊端不但沒有得到克服，反而日趨嚴重，以至于許多西方學者也不對“人民的統(tǒng)治”或“人民民主”“人民當家作主”抱有任何希望。以熊彼特、拉斯維爾等人為代表的精英民主理論就根本不相信民主政治中有什么人民意志，也不要求民主政治體現(xiàn)人民意志。在他們看來，人民的統(tǒng)治這一價值性目標本身具有政治上的虛假性和欺騙性，在現(xiàn)代社會中根本就是不現(xiàn)實的。這樣，精英民主理論就大踏步地從民主的實質(zhì)內(nèi)涵中退了下來，把民眾的民主權利縮減為投票選舉自己的領導人，而把具體的政治決策和決策執(zhí)行的權力交給那些作為政治家或?qū)I(yè)官僚的政治精英，反對民眾參與和干預政治決策和決策的執(zhí)行。民主被形式化為一種方法或程序，并認為民主程序的價值高于民主本身的價值?？陀^地說，精英民主理論坦誠地道出了古典民主理念在資本主義民主政治中的失敗，只不過它并不認為民主的形式化是民主的危機，而是將其視為達到一種現(xiàn)實的、相對正確的民主的契機，從而指望用關于民主的程序和過程的理論來取代對民主的實質(zhì)的追求。

民主的本意就是“人民的統(tǒng)治”或“人民當家作主”。用這個基本尺度來衡量，西方代議制民主的上述局限性表明這種代議制民主在其實際運作過程中潛在地包含了非民主的傾向。精英民主理論不過是把這種傾向明白地表露出來而已，用吉登斯的話說，代議制民主最大的敵人是它自身，其最大的問題就在于它還不夠民主。20世紀以來，由于市場失靈導致的經(jīng)濟動蕩頻繁發(fā)生，政府面對日趨復雜的經(jīng)濟狀況不再袖手旁觀，而是直接地參與到經(jīng)濟與社會生活過程中，從而產(chǎn)生了政府干預經(jīng)濟過程的合法性、正當性及其邊界問題。在這種情況下，社會中的各個利益集團和廣大社會成員出于對自身特殊利益的考慮，也要求能夠在公共決策的過程中表達自身的利益訴求，謀求一種支持公民積極參與公共對話的協(xié)商制度，也就是謀求一種能夠最大限度地克服代議制民主的局限性或能夠彌補代議制民主之缺陷的新的民主形式。

2.走向協(xié)商民主

“協(xié)商民主”（Deliberative Democracy）的概念最初是由美國學者約瑟夫·畢塞特（Joseph Bessette）在1980年發(fā)表的一篇為美國憲政制度提供辯護的文章《協(xié)商民主：共和政府中的多數(shù)原則》中提出的。不過，畢塞特是在美國代議制民主的制度框架內(nèi)使用“協(xié)商民主”的概念，這同日后協(xié)商民主理論的發(fā)展傾向有所不同，因為以后協(xié)商民主理論的發(fā)展恰恰是針對西方代議制民主的局限性而提出的民主政治發(fā)展的理論和策略。從20世紀80年代中后期開始，協(xié)商民主理論在國外政治學和政治哲學界迅速發(fā)展起來，經(jīng)過數(shù)代學者的努力，至今在理論上取得了相當豐富的成果，實踐上也有了許多嘗試。

協(xié)商民主的提出旨在克服以往民主政治的實體性建構所面臨的主要問題，也就是一方面如何將人民主權完整地、充分地、全面地落實到民主政治的實體性建構中，使人民作為主權者能夠把自己的意志貫徹到立法、行政與司法的政治實踐中，并實現(xiàn)對公共權力的有效監(jiān)督、制約和限制;另一方面如何保證國家權力機構的強制性、權威性，使其能夠有效地發(fā)揮建立和維護國家政治秩序和社會秩序的政治統(tǒng)治功能和社會治理功能。從這個意義上說，協(xié)商民主的政治建構有可能從如下幾個方面推進人類民主政治的發(fā)展。

其一，協(xié)商民主并非是要在代議制民主之外另起爐灶，而是要在國家的政治共同體和社會共同體內(nèi)部廣泛地建構民主協(xié)商的機制，使民主協(xié)商成為政治統(tǒng)治和社會治理的普遍原則。在一個地域廣闊、人口眾多、文化多元且存在著利益分化、階層乃至階級分化的民族國家中，代議制民主是建立國家權力機構履行國家公共權力的不可取代的唯一方式。協(xié)商民主首先就是要強化政治共同體內(nèi)部的政治協(xié)商，使民選的代表或議員能夠就立法和公共決策進行公開的、自由的討論或論辯，相互傾聽各方的，特別是對立方的觀點，相互修正各自的價值偏好以達成共識。更為重要的是，協(xié)商民主要在政治共同體之外，建構多種層次、多種形式的社會協(xié)商機制，使不能直接參與政治共同體內(nèi)部政治協(xié)商的廣大社會公眾也能就立法和公共決策問題發(fā)表自己的意見、觀點和利益訴求，并進行自由的、公開的討論。所以，協(xié)商民主的一個重要特征，就是賦予公民就國家生活和社會生活的重大問題，特別是與公民自身利益密切相關的普遍性問題進行協(xié)商對話的權利，從而克服以往代議制民主下，普通公民只享有投票選舉權的單一權利。選舉權和協(xié)商權的融合必然會極大地擴展公民政治參與的廣度和深度，使人民主權的基本理念能夠在代議制民主和協(xié)商民主的雙重建構中得到更為完整的體現(xiàn)。

其二，協(xié)商民主賦予公民協(xié)商對話的權利，必然會在很大程度上增強民主政治本身所依賴的社會平等基礎。協(xié)商對話本身就是以協(xié)商主體相互尊重其平等地位為基本前提。正如學者何包鋼所指出的那樣，只有在平等的條件下，人們才能理性地對話和討論，否則，就稱不上協(xié)商，只是咨詢而已，“協(xié)商是具有公共理性的公民之間的溝通，通過溝通使得公民認識到了自身的價值，提高了公民獨立思考的能力，深化了平等的價值”[13]55。詹姆斯·博曼和威廉·雷吉在《協(xié)商民主：論理性與政治》中也指出：“協(xié)商民主需要一種具體的、相對復雜的平等，考慮到我們對民主安排產(chǎn)生結(jié)果的不確定性，這種不確定性就無法要求結(jié)果的平等。因此，民主需要機會平等。具體地說民主協(xié)商需要獲得政治影響力的平等機會?！盵14]213

其三，協(xié)商權意味著公民平等地擁有提出自己的利益訴求、表達自己的觀點和見解、與他人進行協(xié)商和論辯的話語權利，意味著公民平等地擁有參與制定公共決策的政治權利，從而擴大了公民政治參與的程度。協(xié)商權和選舉權一樣，都是公民行使主權的、不可剝奪的政治權利。不過，公民行使協(xié)商權并不像選舉權那樣僅僅在四年或五年一次的周期性選舉中有效，而是可以對被委托授予出去的權力運行進行日常性的或經(jīng)常性的參與和監(jiān)督，亦即公眾可以通過各種形式的協(xié)商活動就公共生活中產(chǎn)生的普遍性的問題，如物價問題、住房問題、公共設施建設問題、社區(qū)改造問題等等與政府組織進行對話，使政府的公共決策最大限度地反映民情民意，并防止政府組織的獨斷專行和政府官員的謀私動機。這就在一定程度上破解盧梭曾經(jīng)對代議制民主的擔憂，即在選舉國會議員時，公民是自由的，而一旦選出之后他們就是奴隸。[15]因此，協(xié)商民主在行動維度上實現(xiàn)從“以投票選舉為中心”向“以協(xié)商對話為中心”的民主轉(zhuǎn)型，這就需要通過公民參與立法和政策制定過程，充分彰顯公民自治的民主精神。同時，正是從這個意義說，協(xié)商民主的興起，一方面可以視為古典協(xié)商民主傳統(tǒng)的復興，另一方面也是在全球化條件下，人們面對復雜、多元、高風險的社會構造一種民主治理體制的嘗試。

總之，協(xié)商民主的提出更新了人們對民主政治的基本理解，啟發(fā)人們在反思直接民主和間接民主的傳統(tǒng)模式的局限性中，探詢民主政治發(fā)展的新路向，從而擺脫傳統(tǒng)民主政治模式無法積極回應當代政治社會發(fā)展現(xiàn)實而遭遇的困境。對此，何包鋼說：“協(xié)商民主是解決政治合法性危機的一種方法，為民主理論和實踐的發(fā)展提供了新的方向。協(xié)商民主的價值在于重塑人們對民主的理解。人們可以不限于現(xiàn)有民主制度和形式，進行大膽的想象和政治試驗”[13]16。

3.協(xié)商民主中的社會協(xié)商

從歷史上看，民主政治本身就內(nèi)在地包含著協(xié)商機制。即便是代議制民主也是以政治協(xié)商為其政治運作的基本方式。由民選代表或議員組成的議會同時就是政治協(xié)商的載體，無論是立法，還是公共決策的制定，都必須通過議會內(nèi)部的協(xié)商、對話和論辯過程。只不過，對于傳統(tǒng)的代議制民主來說，涉及立法和公共決策的民主協(xié)商被嚴格地限定在由立法、行政和司法等國家機構所組成的政治共同體內(nèi)部，而并沒有把民主協(xié)商的機制建構或延伸到廣泛的公眾生活中，從而使社會公眾日益遠離政治過程，無法對立法與公共決策的制定產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。從這個意義上說，如果協(xié)商民主僅僅指政治共同體內(nèi)部的政治協(xié)商是遠遠不夠的，只有將民主協(xié)商的機制延伸到政治共同體之外，建立起廣泛多層制度化的社會協(xié)商機制，協(xié)商民主才能真正體現(xiàn)出獨特的政治價值。

要確認公民的協(xié)商權在民主政治中的意義，首先應當對社會政治生活有一個比較完整的理解。政治作為社會的上層建筑主要體現(xiàn)為政治共同體的公共權力運作，但社會的政治生活卻不僅僅局限于政治共同體本身，而是普遍地存在于由社會的經(jīng)濟關系、政治關系、思想文化關系和人們之間的社會交往關系所構成的整個社會共同體中，政治共同體只是社會共同體的一個有限的領域，而政治生活卻是全面地滲透于社會共同體的各個領域之中。就范圍更為廣闊的社會治理而言，公共權力的運用在社會生活的各個方面、各個角落到處都在建立統(tǒng)治與服從的關系，社會生活的規(guī)范性要求和秩序化建構，都必然要體現(xiàn)出權力的規(guī)制作用，不管這種權力是被理解為上帝賦予君主的，還是被理解為公民轉(zhuǎn)讓給政府的。所以，政治生活包容整個社會生活在內(nèi)的、作為整體的政治體系。

政治生活的廣泛性和整體性意味著公民的政治參與也應具有廣泛性和整體性。如果說選舉權是公民針對政治共同體所能行使的政治權利，那么協(xié)商權就是公民在廣泛的政治參與中所能行使的政治權利。美國政治哲學家漢娜·阿倫特在她的《人的境況》一書中，把人類的實踐活動區(qū)分為“勞動”（labor）、“生產(chǎn)或工作”（work）和“行動”（action）三種形式。其中“行動”主要就是指人們在公共領域中進行開放式的交往活動。行動的一個重要方式就是“言談”，人們在言談中敞開、闡釋和展現(xiàn)自己，最大限度地表現(xiàn)自己的個性和實現(xiàn)自己的最高本質(zhì)。言談本身具有重要的政治意義，如果不想直接動用武力，言談所具有的措辭和勸說就是最為重要的政治方式。因為，一個人能夠在公共領域勇于發(fā)表自己的見解、挑戰(zhàn)和論辯，就意味著確立和表達他個人的尊嚴。因此，在阿倫特看來，公共領域中的“行動”標志著公民享有參與公共事務的權利，這是社會成員成為公民的關鍵，也是公民的內(nèi)在規(guī)定性。受阿倫特思想的影響，美國參與理論代表人物本杰明·巴伯也強調(diào)公民政治參與的重要性。他認為政治就是公民們的行動，“沒有行動，就沒有政治”[16]151。共同體源自公民的參與，同時又使參與成為可能，“沒有參與的共同體只是理性化的集體主義”，“沒有共同體的參與只是理性化的個人主義”[16]184，最終都不能形成民主所需的政治和公民身份。盡管每一個社會成員都有可能是公民，但只有那些進行政治參與的政治行動者才是真正意義上的公民，否則就是潛在的、沉睡的公民。

公民在政治共同體之外的政治參與活動凸顯出社會協(xié)商的重要性。面對社會生活中大量發(fā)生的社會矛盾和社會沖突，公民政治參與行動的目的不是遠離、鏟除或容忍沖突，而是轉(zhuǎn)化或消解沖突。沖突的轉(zhuǎn)化或消解不是出于一時的沖動或憑靠公權機構的專斷和強制，而是必須經(jīng)過審慎而深思熟慮的討論，重新表述私人利益，借助合理化的反思來擴展選擇，使由此形成的公共決策能夠為公民所接受。從這個意義上說，社會協(xié)商就是公民行使協(xié)商權的基本方式，它意味著公民有權參與有關公共決策問題的協(xié)商和討論，有權在協(xié)商和討論中發(fā)表自己的意見、見解和利益訴求，有權要求通過協(xié)商討論來形成公共決策，有權抵制未經(jīng)協(xié)商討論的公共決策的強制推行。因此，社會協(xié)商不同于基于選舉的代議制民主，在形成和表達“公意”方面，它不單純地依賴委托代表的選舉過程，而是直接參與公共決策的協(xié)商過程;它也不是單純地依靠代表來實現(xiàn)對公共利益的維護，而是把公共利益視作公眾參與政治過程的基本價值取向。社會公眾只有切身地參與到與個人生存和個人生活密切相關的公共決策形成過程中，才能實現(xiàn)對周圍環(huán)境和社會結(jié)構的控制，從而獲得更高的自由體驗和“當家作主”的真實感受。因此，沒有公眾的直接參與，民主就是不完整的、不徹底的，民主政治不僅應當通過公民的選舉權表現(xiàn)出來，同時也要通過公民的協(xié)商權表現(xiàn)出來，使各種偏好和意見接受公共審議和公共判斷的考驗，民主政治才能完整地獲得合法性和有效性。

從民主政治的發(fā)展角度看，廣泛多層制度化的社會協(xié)商充分發(fā)展起來就是把以代議制為特征的間接民主與民眾廣泛參與的直接民主有機地結(jié)合起來，從而實現(xiàn)直接民主與間接民主、政治民主與社會民主的有機統(tǒng)一。

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