XIAOXIAO YUAN

（廈門大學(xué)公共政策研究院，福建廈門361005）

一、問題的提出

政策過程伴隨著政策變遷，政策變遷是一種常態(tài)的政策現(xiàn)象[1]，澳大利亞的留學(xué)生技術(shù)移民政策也不例外。作為一個(gè)傳統(tǒng)的移民國家，所有涉及移民的政策問題無論大小都被視為是國家公共政策的重要議題。作為移民政策重要組成部分之一的留學(xué)生技術(shù)移民政策①同樣是一個(gè)影響甚廣的公共政策，占據(jù)了澳大利亞的公共議事日程的一席之地，多次被推到公共的聚光燈下而引起了廣泛的關(guān)注。從1973到2019年，留學(xué)生技術(shù)移民政策經(jīng)歷了“擴(kuò)張（鼓勵(lì)移民）—緊縮（限制移民）—擴(kuò)張—緊縮”的經(jīng)歷，這一現(xiàn)象的背后到底有什么規(guī)律可循？變遷又是由什么力量所推動(dòng)的？對(duì)這些疑問的回答構(gòu)成了本研究的主題。目前國內(nèi)外已有的研究大多數(shù)是以人口學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等相關(guān)理論、方法和視角來解讀留學(xué)生技術(shù)移民的問題，傾向于對(duì)具體問題進(jìn)行具體分析而提出相應(yīng)的對(duì)策建議，尚缺乏從政策過程視角對(duì)澳大利亞留學(xué)生技術(shù)移民政策變遷機(jī)制進(jìn)行提煉和歸納的嘗試，本文試圖彌補(bǔ)這一方面的研究空缺。

二、“焦點(diǎn)問題—政策圖景”分析框架

通過借鑒主流的政策過程分析框架PET和ACF，立足于兩者在解釋政策變遷因果機(jī)制上的互補(bǔ)性與相通性，本文以一種整合的思維構(gòu)建了一個(gè)新的政策分析框架——“焦點(diǎn)問題—政策圖景”框架，如圖1所示，試圖對(duì)留學(xué)生技術(shù)移民政策變遷的動(dòng)力機(jī)制作出更具解釋力的分析。

框架以注意力分配和政策信仰系統(tǒng)的互動(dòng)邏輯為理論基礎(chǔ)?！白⒁饬ζ款i”的存在意味著人們對(duì)政策問題的注意力是有限的，既不能同時(shí)關(guān)注多個(gè)問題也不能長時(shí)間關(guān)注同一個(gè)問題，對(duì)于同一政策領(lǐng)域不同政策偏好所投放的注意力也有所不同[2]。由于注意力具備上述這些特點(diǎn)，政策行動(dòng)者會(huì)為了推動(dòng)政策變遷或維護(hù)現(xiàn)有政策壟斷而對(duì)注意力進(jìn)行操縱，試圖提高或降低決策者及社會(huì)公眾對(duì)特定政策議題及偏好維度的注意力。當(dāng)特定政策問題獲得了足夠的注意力分配時(shí)，它將不再被局限于子系統(tǒng)而是上升到了宏觀政治系統(tǒng)被討論，這時(shí)現(xiàn)有的政策壟斷面臨瓦解，政策面臨著間斷性變遷的可能。當(dāng)政策問題不再獲得足夠的注意力分配之時(shí)，它便從宏觀政治議程中掉落，新的政策壟斷被建立，政策也重新回歸均衡狀態(tài)。

從變遷的表征上看，政策間斷與均衡狀態(tài)源自于注意力的不均衡分配，但是注意力的不均衡分配卻不能對(duì)留學(xué)生技術(shù)移民政策變遷的因果機(jī)制給出足夠的解釋。面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境與海量的社會(huì)問題，有限的注意力決定了個(gè)體只能有選擇地獲取并接受部分信息然后再對(duì)這些信息進(jìn)行處理，那么個(gè)體又會(huì)選擇接受哪些信息、以怎樣的方式處理信息？其實(shí)，在注意力轉(zhuǎn)移這一表征的背后還有更深層的原因——政策信仰的改變，政策信仰系統(tǒng)涵蓋了一整套基本價(jià)值、因果假設(shè)和問題認(rèn)知，決定了人們傾向于過濾掉或忽視那些挑戰(zhàn)其自身信仰的信息，同時(shí)穩(wěn)定地接受可以維護(hù)或加強(qiáng)其自身信仰的信息，并以符合自身信仰的方式來處理這些獲得的信息從而得出結(jié)論并做出政策選擇?；诖?，文章界定了兩個(gè)解釋變量——焦點(diǎn)問題和政策圖景。

文章把焦點(diǎn)問題界定為政策實(shí)踐中出現(xiàn)的那些能夠引起決策者（議會(huì)） 或媒體（公共輿論） 高度關(guān)注的問題，既可以是社會(huì)問題也可以是一些在短期內(nèi)發(fā)揮大量影響的事件、突發(fā)危機(jī)、輿論風(fēng)波等，還可以是一種變得流行的符號(hào)或個(gè)人經(jīng)歷，它們的核心在于其中所包含的議題對(duì)媒體、公眾和決策者具有吸引力。焦點(diǎn)問題是觸發(fā)政策間斷性變遷的重要契機(jī)，也為政策均衡現(xiàn)狀的維持帶來了挑戰(zhàn)，因?yàn)樗鼈兡軌蚣ぐl(fā)注意力轉(zhuǎn)移從而打開政策議題進(jìn)入宏觀議程的通道[3]。焦點(diǎn)問題不會(huì)憑空出現(xiàn)，每一個(gè)問題的背后都存在著一系列復(fù)雜的因素。這些因素分為“外部因素”和“內(nèi)部因素”，不同的因素對(duì)政策變遷的影響路徑也有所不同。政策圖景是關(guān)于“一個(gè)政策如何被理解和討論的”[4]，它在人們持續(xù)關(guān)注某項(xiàng)政策的過程中形成，受到一系列在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上的焦點(diǎn)問題、信息的影響。這里所界定的“政策圖景”既包括議會(huì)中的決策者所構(gòu)建的政策圖景，也包括了政策在媒體中所呈現(xiàn)的政策圖景。此外，作為政策變遷動(dòng)力因素之一，對(duì)政策圖景的研究并不僅僅局限于政策圖景本身，而是本著透過現(xiàn)象看本質(zhì)的原則，通過分析政策圖景的競爭來探討其背后所代表的政策信仰之間的博弈。政策信仰與公共政策之間是可以互相轉(zhuǎn)化的，某種政策信仰可以轉(zhuǎn)化為特定的公共政策，而一項(xiàng)公共政策也總是對(duì)應(yīng)著某種特定的政策信仰[5]，特定的公共政策在社會(huì)公眾眼中則形成了政策圖景，可以說政策圖景是以一種“修辭”的方式對(duì)政策信仰進(jìn)行表達(dá)。

圖1 “焦點(diǎn)問題—政策圖景”分析框架

三、政策變遷的動(dòng)力因素——發(fā)生于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的焦點(diǎn)問題

（一）政策變遷關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的分辨

政策發(fā)生重大變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)在政策議題從子系統(tǒng)上升到宏觀政治議程的時(shí)候，而議題獲得高度關(guān)注是節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)的標(biāo)志。在這一過程中決策者的關(guān)注度起到了核心作用，但是媒體對(duì)議題的關(guān)注度也不容忽視，因?yàn)槊襟w的報(bào)道和動(dòng)員能夠通過推動(dòng)議題顯要性轉(zhuǎn)移的方式來增加議題的社會(huì)關(guān)注度，當(dāng)社會(huì)關(guān)注度提升到一定程度時(shí)會(huì)吸引決策者的關(guān)注，從而助力議題從子系統(tǒng)進(jìn)入宏觀政治議程[6]。基于此，文章對(duì)議會(huì)討論中關(guān)于留學(xué)生技術(shù)移民政策議題的發(fā)言頻次和媒體（主要指《悉尼先驅(qū)晨報(bào)》和《堪培拉時(shí)報(bào)》）②對(duì)議題的報(bào)道量分別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)性分析，通過構(gòu)建發(fā)言頻次及報(bào)道量隨時(shí)間變化的矩陣來觀察決策者和媒體的關(guān)注度變化情況，從而分辨出政策變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

如圖2所示，總體而言，從1973到2019年議會(huì)討論中針對(duì)留學(xué)生技術(shù)移民政策議題的發(fā)言頻次呈現(xiàn)出明顯的間斷均衡性分布，2次大幅度的間斷性上升出現(xiàn)在2000年、2009-2010年間；3次較大幅度的間斷性上升出現(xiàn)在1973年、1979年、2006年，除此之外的大部分時(shí)間里，議會(huì)對(duì)議題的關(guān)注度都維持在較低水平上?？梢钥闯觯?973年是政策的起始點(diǎn)，2006年所出現(xiàn)的注意力上升的情況主要是對(duì)后續(xù)的間斷性變遷起到了鋪墊的作用，為此，政策變遷的三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)為1979年、2000年、2009-2010年。如圖3所示，《悉尼先驅(qū)晨報(bào)》和《堪培拉時(shí)報(bào)》的報(bào)量總和也呈現(xiàn)出明顯的間斷均衡性分布，分別在2009-2010年、2007年、1999年出現(xiàn)了大幅增加，在1988-1991年出現(xiàn)了較大幅度的增加，其余時(shí)間內(nèi)都維持在低位變化。與議會(huì)發(fā)言頻率的分布相比，1988年之前媒體對(duì)政策問題的參與程度和關(guān)注程度較低，所以在分辨變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時(shí)應(yīng)該根據(jù)1988年之后媒體報(bào)道量的變化情況來決定。結(jié)合政策變遷的結(jié)果，本文認(rèn)為媒體成功發(fā)揮議程轉(zhuǎn)移的作用而推動(dòng)政策間斷性變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)有兩個(gè)，分別為1999和2009-2010年，2007年媒體注度的上升為2009-2010年的媒體議程轉(zhuǎn)移起到了鋪墊，1988-1991年媒體關(guān)注度的上升并沒有成功推動(dòng)議程轉(zhuǎn)移，但是某種程度上加速了原有政策壟斷的瓦解。

（二）焦點(diǎn)問題的分析

焦點(diǎn)問題的發(fā)生能夠激發(fā)決策者對(duì)特定議題的注意力轉(zhuǎn)移，從而為其打開進(jìn)入宏觀議程的通道，是政策變遷的重要引發(fā)機(jī)制[7]。本文把出現(xiàn)在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的議會(huì)議事錄和報(bào)道篩選出來，對(duì)其中的內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)研讀，采用定性文獻(xiàn)內(nèi)容分析的方法對(duì)其進(jìn)行解構(gòu)、歸納和比較，提取出每則發(fā)言和每篇報(bào)道聚焦的是什么問題或問題維度，再把它們進(jìn)行匯總，分辨出了最受議會(huì)和媒體關(guān)注的焦點(diǎn)問題，并分析它們背后的一系列內(nèi)部及外部因素，如表1所示。

圖2 議會(huì)辯論發(fā)言頻次分布（1973-2019） （單位：則）

圖3 《悉尼先驅(qū)晨報(bào)》和《堪培拉時(shí)報(bào)》報(bào)道頻次隨時(shí)間變化分布圖（1973-2019） （單位：篇）

四、政策變遷動(dòng)力因素——政策圖景的競爭與政策信仰的博弈

（一）主導(dǎo)政策圖景的變更

主導(dǎo)政策圖景正是某一時(shí)期解決政策問題的指導(dǎo)“范式”，對(duì)與之相應(yīng)的政策壟斷起到了支持的作用。受到一系列出現(xiàn)在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上的焦點(diǎn)問題、信息的影響，主導(dǎo)政策圖景并非一成不變，它的轉(zhuǎn)變?yōu)榇蚱片F(xiàn)有政策壟斷帶來了動(dòng)力。“當(dāng)一個(gè)獲得一致贊同的圖景變得有爭議時(shí)，政策壟斷通常受到攻擊，一個(gè)新動(dòng)議（一波批判或是狂熱）把問題提到宏觀政治議程中的可能性就增加了。”[8]134

羅茲和鮑姆加特納（Rose、Baumgartner，2013）認(rèn)為“主導(dǎo)政策圖景會(huì)因?yàn)槁窂揭蕾嚩诰怆A段保持穩(wěn)定，對(duì)政策議題的詮釋也會(huì)遵循既定的認(rèn)知框架，該框架引導(dǎo)著行動(dòng)者如何討論問題，以及提供可能的解決方式”，政策圖景的形成就是“框架建構(gòu)效應(yīng)”。對(duì)于媒體而言，麥庫姆斯（2008）認(rèn)為媒體賦予議題屬性顯著性的過程可以看成是“框架建構(gòu)”，即“選擇某個(gè)可感知現(xiàn)實(shí)的一些方面，讓這些方面在一個(gè)傳播文本中更加顯要，以此來形成對(duì)所描述事項(xiàng)的某種界定問題的特殊方法，對(duì)其因果的解釋、道德評(píng)估或?qū)μ幚硪庖姷慕ㄗh”。由此可見，關(guān)于政策議題的議會(huì)討論或媒體報(bào)道在什么框架下展開，則形成了什么樣的政策圖景，進(jìn)而決定了政策議題以什么方式被解讀。

政策圖景由事實(shí)內(nèi)容（經(jīng)驗(yàn)性）和評(píng)價(jià)內(nèi)容（情感性）兩部分所構(gòu)成，前者代表了政策議題在什么主題內(nèi)容下被討論，后者代表了對(duì)該主題的評(píng)價(jià)態(tài)度是什么。結(jié)合“框架建構(gòu)”的概念和政策圖景的定義，文章把“事實(shí)內(nèi)容”和“評(píng)價(jià)內(nèi)容”分別作為編碼分析的兩個(gè)主要要素，分別構(gòu)成了編碼表中的一級(jí)編碼類目和二級(jí)編碼類目。對(duì)于前者而言，筆者通過對(duì)大量澳大利亞官方及學(xué)術(shù)文獻(xiàn)進(jìn)行研讀，認(rèn)為澳大利亞國內(nèi)對(duì)留學(xué)生技術(shù)移民政策的爭議和討論幾乎都在這五個(gè)領(lǐng)域內(nèi)展開，文章把這五個(gè)主題領(lǐng)域高度概括成——種族、教育援助、資源分配、人才、教育產(chǎn)業(yè)，它們構(gòu)成了政策圖景的事實(shí)基礎(chǔ)，被設(shè)置成“主題”（一級(jí)編碼），用以區(qū)分議會(huì)發(fā)言和媒體報(bào)道是在哪個(gè)或哪些主題下展開的。對(duì)每一個(gè)主題采用虛擬變數(shù)1、2、3、4、5進(jìn)行賦值，數(shù)字的不同只代表不同的主題，沒有任何數(shù)值上的差異。對(duì)于后者而言，本文以“正面語調(diào)/正面報(bào)道基調(diào)”及“負(fù)面語調(diào)/負(fù)面報(bào)道基調(diào)”（二級(jí)編碼）對(duì)某一特定主題下的議會(huì)發(fā)言和媒體報(bào)道所包含的情感性信息進(jìn)一步進(jìn)行分類，在編碼時(shí)分別對(duì)應(yīng)“+”和“-”的賦值。最終所呈現(xiàn)的結(jié)果會(huì)以“主題+評(píng)價(jià)”的形式出現(xiàn)，如表2所示。

涉及研究需要的文本共有兩大類：議會(huì)議事錄和報(bào)紙，編碼對(duì)象有兩大類：議會(huì)發(fā)言、報(bào)紙文章，其中議會(huì)議事錄以“則”為單位，報(bào)紙文章以“篇”為單位，比如，一篇媒體文章或一則議會(huì)發(fā)言對(duì)“種族”表達(dá)出“肯定”的觀點(diǎn)或態(tài)度，則記作+1。分析單位可能會(huì)被重復(fù)編碼，比如，一篇報(bào)紙文章同時(shí)對(duì)“人才”表示了批判并對(duì)“資源分配”表示了認(rèn)同，則該篇報(bào)道被記作（-4、+3）。本文對(duì)來自于議會(huì)議事錄的306則發(fā)言及來自于《悉尼先驅(qū)晨報(bào)》和《堪培拉時(shí)報(bào)》的117篇報(bào)道逐一進(jìn)行編碼，在完成編碼之后，將數(shù)據(jù)輸入到EXCL中進(jìn)行統(tǒng)計(jì)性分析。因?yàn)榉治龅膶?duì)象針對(duì)的是所有母本，未采取任何抽樣方法，故不需要進(jìn)行統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)。根據(jù)上文所分辨出的政策變遷關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，本文把1973年到2019年這長達(dá)40多年的政策歷程分成四個(gè)階段：1973-1978、 1979-1998、 1999-2008、 2009-2019，分別統(tǒng)計(jì)四個(gè)階段中各個(gè)主題的頻次和百分比，把它們按照數(shù)值從大到小排序，每個(gè)政策階段內(nèi)頻次最高的主題及該主題所對(duì)應(yīng)的頻次最高的評(píng)價(jià)構(gòu)成了該階段的主導(dǎo)政策圖景，分析結(jié)果如表3、表4所示。從議會(huì)的發(fā)言內(nèi)容可以看出，決策者所構(gòu)建的主導(dǎo)政策圖景隨著政策階段的演進(jìn)而發(fā)生了變化，依次為“種族平等”（1973-1978）、“占用資源”（1979-1998）、“人才與教育雙贏”（1999-2008）、“實(shí)現(xiàn)公共利益”（2009-2019）。政策在媒體中所呈現(xiàn)的主導(dǎo)圖景也隨著政策階段的演進(jìn)而發(fā)生了變化，依次為“種族平等與引進(jìn)人才”（1973-1978）、“人才流失與‘計(jì)劃外移民’”（1979-1998）、“成績與問題并存”（1999-2008）、“從人才與教育共損到可持續(xù)發(fā)展”（2009-2019）。

表1 焦點(diǎn)問題及其形成的內(nèi)部及外部因素

表2 用于分辨政策圖景的編碼表

表3 議會(huì)發(fā)言“主題+評(píng)價(jià)”排序（1973-2019）

（二）政策信仰的博弈

政策信仰是政策圖景的理念性基礎(chǔ)，行動(dòng)者對(duì)政策圖景的構(gòu)建可以理解為對(duì)自身政策信仰進(jìn)行營銷。不同的政策信仰之間往往存在矛盾與沖突，相應(yīng)地，秉持不同政策信仰的行動(dòng)者會(huì)構(gòu)建不同的政策圖景來獲得支持或擴(kuò)大影響，從而讓政策壟斷得以維持或推動(dòng)政策變遷。政策圖景之間的競爭與均衡關(guān)系正是政策信仰之間相互博弈的結(jié)果：當(dāng)政策處于均衡狀態(tài)時(shí)，不同政策信仰之間達(dá)到博弈平衡，不同的政策圖景則以一定的次序存在著，處在支配地位的政策信仰所對(duì)應(yīng)的政策圖景為主導(dǎo)政策圖景，對(duì)現(xiàn)有的政策壟斷起到了支持作用。政策均衡的狀態(tài)并不能一直維持下去，當(dāng)焦點(diǎn)問題出現(xiàn)并引發(fā)注意力轉(zhuǎn)移時(shí)，主導(dǎo)政策圖景及政策信仰受到了挑戰(zhàn)，政策壟斷面臨著瓦解的可能，政策信仰之間相互制衡的穩(wěn)定局面被打破，政策圖景之間則為了取得主導(dǎo)地位而競爭加劇，這種狀態(tài)會(huì)一直持續(xù)到新政策壟斷得以建立為止。薩巴蒂爾把政策信仰劃分為三個(gè)等級(jí)——深層信仰、政策核心信仰和次要信仰[8]158-159，由于深層信仰的穩(wěn)定性高且極其抵制變革，所以本研究不予以考慮，政策核心信仰的變化往往能引發(fā)間斷性政策變遷，次要信仰的變化與漸進(jìn)性的變遷有關(guān)?；诖?，文章認(rèn)為在政策間斷性變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)或階段內(nèi)，不同政策信仰的博弈主要發(fā)生在核心信仰的層面，博弈的結(jié)果是主導(dǎo)政策圖景的改變及新政策壟斷的建立。政策均衡狀態(tài)下所發(fā)生的漸進(jìn)性變遷大多是對(duì)原有政策的微調(diào)，主要由次要方面信仰的改變所導(dǎo)致，其目的往往是基于維護(hù)主導(dǎo)政策圖景的地位及現(xiàn)有壟斷的穩(wěn)定。

表4 媒體報(bào)道“主題+評(píng)價(jià)”排序（1973-2019）

1973年是政策發(fā)生間斷性變遷的節(jié)點(diǎn)，也是主導(dǎo)政策圖景發(fā)生轉(zhuǎn)變的節(jié)點(diǎn)，維護(hù)種族平等的政策信仰占據(jù)了主導(dǎo)地位，從移民政策中消除種族歧視、清除“白澳主義”影響受到了重視。在這樣的導(dǎo)向之下，留學(xué)生的去留問題被界定為種族平等問題，緊縮性的留學(xué)生技術(shù)移民政策被視為是對(duì)新頒布的《反種族歧視法》的違背，使用強(qiáng)制性的政策工具（限期離境、強(qiáng)制遣返、移民申請(qǐng)的“空窗期”）限制非歐裔的留學(xué)生申請(qǐng)移民不具備合理性[9]。但是上述的界定和外交實(shí)用主義的政策信仰形成了沖突，因?yàn)椴幌拗品菤W裔留學(xué)生移民會(huì)影響到教育援助目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，難以維護(hù)澳大利亞的外交利益⑩。為此，留學(xué)生的去留不應(yīng)該過度與種族問題掛鉤，使用強(qiáng)制性的政策工具是確保留學(xué)生履行回國義務(wù)，是合理的。從議會(huì)的相關(guān)發(fā)言也可以看出，絕大部分發(fā)言的議員及內(nèi)閣成員雖然對(duì)限制性政策的“種族主義嫌疑”進(jìn)行批判，但是并沒有否認(rèn)外交實(shí)用主義信仰的正確性及教育援助的重大意義，所以最終所形成的擴(kuò)張性政策是一個(gè)相對(duì)折中、兩者兼顧的選擇。取消強(qiáng)制離境的做法是對(duì)種族平等原則的維護(hù)，但是為了盡最大的可能兼顧教育援助成果，政府采取一些如勸說、宣誓、個(gè)人聲明等自愿型政策工具，在不妨礙留學(xué)生申請(qǐng)移民的個(gè)人自由的前提下，鼓勵(lì)他們履行回國義務(wù)[10]。

在1979年這個(gè)間斷性變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，“高比例留學(xué)生移民”的焦點(diǎn)問題讓種族平等的政策信仰受到了來自于社會(huì)公平政策信仰的挑戰(zhàn)，擴(kuò)張性的政策被認(rèn)為是縱容留學(xué)生以種族平等原則為借口滿足個(gè)人移民的意愿，造成了留學(xué)生與本國公民之間權(quán)利與義務(wù)的失衡，是對(duì)本國公民的不公平[11]。澳大利亞政府用于資助留學(xué)生的資金是以教育援助的名義支出的，主要來自于公民的納稅，不用納稅的留學(xué)生免費(fèi)享用澳大利亞的教育資源是建立在履行回國義務(wù)的基礎(chǔ)上，然而大量的留學(xué)生畢業(yè)后直接移民，在形式上等同于不履行義務(wù)，構(gòu)成了對(duì)教育援助資金和高等教育資源的不合理占用。從維護(hù)社會(huì)公平的政策信仰的角度出發(fā)，留學(xué)生的去留問題應(yīng)該被界定為資源分配的公平性問題，緊縮性的政策可以防止資源被濫用進(jìn)而保障本國公民（納稅人）優(yōu)先享用資源的權(quán)利。為此，恢復(fù)對(duì)強(qiáng)制性政策工具的使用是必要的，向留學(xué)生征收一定比例的費(fèi)用也是相當(dāng)合理的，不但能降低移民意愿，同時(shí)還能減輕國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

在1999-2001年這段時(shí)間里支持?jǐn)U張性政策的議員們所構(gòu)建的“人才與教育雙贏”政策圖景獲得了議會(huì)和媒體的支持，經(jīng)濟(jì)效益成為了占據(jù)支配地位的政策信仰?！半p贏”圖景的背后是通過構(gòu)建人力資本獲得與學(xué)術(shù)資本主義之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制來追求更大的經(jīng)濟(jì)效益的新嘗試，留學(xué)生去留的問題被界定為人才與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，維持了近20年的“占用資源”主導(dǎo)政策圖景及其所代表的過于片面的社會(huì)公平政策信仰因?yàn)檫`背了澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的計(jì)劃而難以繼續(xù)獲得支持。以“留學(xué)—移民”模式為核心的擴(kuò)張性政策構(gòu)想被提出，意在節(jié)省本國人才培養(yǎng)成本的同時(shí)，也為留學(xué)生教育產(chǎn)業(yè)帶來發(fā)展動(dòng)力，讓移民政策最大限度為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，達(dá)到1加1大于2的效果[12]。市場化和信息型政策工具得到了重視，政府一方面把引進(jìn)留學(xué)生移民彌補(bǔ)勞動(dòng)市場人才空缺與留學(xué)生教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，另一方面則通過信息共享的手段促進(jìn)了部門之間有效協(xié)同，加強(qiáng)了對(duì)教育產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管。

在2009-2011年這個(gè)政策變遷的關(guān)鍵階段，“印度留學(xué)生遇襲事件”率先點(diǎn)燃了輿論，隨著事件的不斷發(fā)酵，“留學(xué)—移民黑色產(chǎn)業(yè)鏈”問題被曝光，報(bào)道熱點(diǎn)從之前的安全問題轉(zhuǎn)移到了教育產(chǎn)業(yè)亂象及“留學(xué)—移民”模式的弊端上[13]，對(duì)“人才與教育雙贏”的政策圖景構(gòu)成了嚴(yán)重的沖擊。輿論風(fēng)波讓“留學(xué)—移民”模式的負(fù)面影響成為了議會(huì)的關(guān)注重點(diǎn)，討論集中在了“人才錯(cuò)配”“教育產(chǎn)業(yè)不可持續(xù)發(fā)展”“忽略培養(yǎng)本土人才”等焦點(diǎn)問題上，決策者們開始對(duì)過去十年里過度重視經(jīng)濟(jì)效率尤其是短期效益的做法進(jìn)行了反思。起初“留學(xué)—移民”模式在減少人才培養(yǎng)成本和增加教育創(chuàng)收等方面取得了一定的成績，政策所帶來的外匯收入、所創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)、所引進(jìn)的優(yōu)質(zhì)人才為國家發(fā)展和民眾生活水平的提高做出了一定的貢獻(xiàn)并受到了多方的認(rèn)可。然而，隨著時(shí)間的推移，忽略長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及公平性缺失的問題開始日漸明顯，如何在長期和短期經(jīng)濟(jì)利益之間、在效率與公平之間求得均衡成為最迫切需要解決的難題。盡管來自不同背景的議員及行動(dòng)者們?cè)谑欠裣拗屏魧W(xué)生移民以及如何限制留學(xué)生移民的具體問題上存在分歧，但是在價(jià)值選擇上取得了基本共識(shí)——政策應(yīng)該以促進(jìn)及維護(hù)公共利益為目的。在這樣的導(dǎo)向下，留學(xué)生的去留問題不再只是種族平等問題、資源分配問題或是提高經(jīng)濟(jì)效益問題，而是如何維護(hù)公共利益、創(chuàng)造公共價(jià)值的問題，建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制是新的關(guān)注重點(diǎn)。最終“留學(xué)—移民”模式被廢止，取而代之的是“留學(xué)—就業(yè)—移民”模式，重塑留學(xué)生教育產(chǎn)業(yè)的教學(xué)質(zhì)量，引進(jìn)移民與開發(fā)本土人才互補(bǔ)成為新的政策目標(biāo)。為此，留學(xué)生技術(shù)移民政策的價(jià)值體系被重塑，過去長時(shí)間以來在政策制定及執(zhí)行過程中對(duì)不同的價(jià)值進(jìn)行單維取舍的基本邏輯得到了改變，建立一種新的以公共價(jià)值為主導(dǎo)的多元價(jià)值協(xié)調(diào)共存的格局成為新的努力方向。

五、結(jié)語

澳大利亞的留學(xué)生技術(shù)移民政策呈現(xiàn)出間斷均衡性變遷的特征，在間斷性變遷的階段，焦點(diǎn)問題觸發(fā)了注意力轉(zhuǎn)移，政策信仰的博弈表現(xiàn)為政策圖景的競爭，當(dāng)焦點(diǎn)問題的關(guān)注度下降、新的政策圖景勝出、主導(dǎo)聯(lián)盟發(fā)生更替之后，政策再次進(jìn)入一種新的均衡狀態(tài)。政策間斷與均衡狀態(tài)源自于注意力的不均衡分配與政策信仰之間的互動(dòng)，注意力的間斷均衡性分配是變遷的表征，而變遷的本質(zhì)則來自于政策信仰的改變。相應(yīng)地作為解釋變量的焦點(diǎn)問題和政策圖景之間也存在著相互作用：焦點(diǎn)問題觸發(fā)了決策者和媒體對(duì)政策議題及政策偏好序列的注意力轉(zhuǎn)移，為政策議題進(jìn)入宏觀政治議程打開通道的同時(shí)也動(dòng)搖了主導(dǎo)政策圖景的地位，最終舊的政策壟斷被打破，新的壟斷得以建立，政策重新進(jìn)入均衡狀態(tài)。

注釋：

①政府對(duì)擁有留學(xué)生身份或具有留學(xué)經(jīng)歷的技術(shù)移民申請(qǐng)人進(jìn)行有選擇的接納成為永久性技術(shù)移民的法律法規(guī)、國家戰(zhàn)略、實(shí)質(zhì)性政策、計(jì)劃、方案等。該政策在內(nèi)容上還涉及留學(xué)生教育政策、多元文化政策、人口政策、外交政策等。有選擇性的接納既包括引進(jìn)也包括限制。

②選擇《悉尼先驅(qū)晨報(bào)》主要是因?yàn)樗诎拇罄麃啴?dāng)?shù)氐挠绊懥桶l(fā)行量較大，內(nèi)容覆蓋面比較廣。此外，該報(bào)紙所屬的布萊克集團(tuán)還在維多利亞州、昆士蘭州、西澳大利亞洲等不同地區(qū)分別發(fā)行了The Age、Brisbane Times、WA today等報(bào)刊，考慮到同一集團(tuán)旗下不同地區(qū)報(bào)紙所刊登的部分文章和新聞報(bào)道之間可能存在重復(fù)性（尤其是對(duì)那些全國性的影響力較大的事件的報(bào)道），所以選擇其中發(fā)行量最大的《悉尼先驅(qū)晨報(bào)》。選擇《堪培拉時(shí)報(bào)》主要是因?yàn)樗P(guān)注的重點(diǎn)在聯(lián)邦議會(huì)、洲議會(huì)、各政黨會(huì)議的討論內(nèi)容，時(shí)常對(duì)政府發(fā)布的新聞稿進(jìn)行即時(shí)跟進(jìn)，該報(bào)還是澳大利亞大部分非官方團(tuán)體，比如工會(huì)、少數(shù)民族社區(qū)委員會(huì)等用來發(fā)布消息的重要平臺(tái)。

③1972年議會(huì)通過立法正式廢除了“白澳政策”，也是在這一年，“入境的移民必須擁有澳大利亞所需要的某種技術(shù)”的技術(shù)移民政策被提出，為此政府不再拒絕那些符合要求的非歐裔背景的申請(qǐng)人申請(qǐng)技術(shù)移民。但是對(duì)于非歐裔的自費(fèi)留學(xué)生而言，即便是符合技術(shù)移民的要求卻仍然需要嚴(yán)格遵守畢業(yè)后離境的規(guī)定，然而歐裔背景的留學(xué)生卻不受此類限制，自由黨政府為這一做法給出的理由是：澳大利亞政府對(duì)絕大部分的非歐裔留學(xué)生的祖國進(jìn)行了教育援助，即便是自費(fèi)留學(xué)生也在某種程度上受到了政府的資助，為此他們需要履行回國服務(wù)的義務(wù)，絕大部分的歐裔留學(xué)生不用履行回國義務(wù)，因?yàn)樗麄兊淖鎳⒉皇前拇罄麃嗊M(jìn)行教育援助的對(duì)象。

④根據(jù)1979年7月移民局公布的資料顯示，1978-1979年度獲得永久居留權(quán)的留學(xué)生占年度留學(xué)生總數(shù)的75%。

⑤1979年聯(lián)邦政府頒布了《留學(xué)生收費(fèi)辦法》規(guī)定留學(xué)生必須繳納一部分學(xué)費(fèi)的同時(shí)取消了之前對(duì)留學(xué)生人數(shù)的年度上限，但是也要求留學(xué)生畢業(yè)后必須離境，申請(qǐng)移民之前必須要有至少兩年的境外工作經(jīng)歷，而且必須使用自己的常駐地址于境外遞交技術(shù)移民申請(qǐng)。

⑥Visy工業(yè)公司總裁理查德·普拉特（Richard Pratt）發(fā)起成立了澳大利亞人口協(xié)會(huì)（APOP），自成立之日起，該協(xié)會(huì)就為游說人口政策、大幅度增加澳洲人口這一目標(biāo)而奔走。其目標(biāo)是，到2020年，建成“一個(gè)擁有5千萬人口的民主、安全、繁榮、公正且多元化的澳大利亞”。

⑦2001年初，霍華德政府公布的“創(chuàng)新計(jì)劃”指出，留學(xué)生教育產(chǎn)業(yè)是澳大利亞建設(shè)“智慧國（Clever Country）”并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，是“新經(jīng)濟(jì)”的代表之一。

⑧發(fā)生在2008年底到2009年中這段時(shí)間里，引起了印度政府的高度重視，時(shí)任印度總理辛格代表政府就留學(xué)生安全的問題向澳大利亞政府提出抗議，時(shí)任澳大利亞教育部長的吉拉德就此事出訪印度。

⑨少數(shù)違規(guī)私立教育機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、雇主之間密切合作，以“畢業(yè)后可以成功移民為誘餌”來欺騙和侵害留學(xué)生的利益，其中教育機(jī)構(gòu)為學(xué)生提供劣質(zhì)的課程，中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)為這些教育機(jī)構(gòu)做虛假宣傳來招募有移民預(yù)期的留學(xué)生，而雇主則利用政府所規(guī)定的攻讀高職課程的留學(xué)生申請(qǐng)移民需要“900小時(shí)實(shí)習(xí)經(jīng)歷”這一要求讓留學(xué)生為其提供無償?shù)膭趧?dòng)，這些勞動(dòng)并非以實(shí)習(xí)為目的，很多時(shí)候甚至與所學(xué)課程完全不對(duì)口。

⑩從20世紀(jì)50年代到80年代初這段時(shí)間里，東南亞地區(qū)被列為澳大利亞教育援助的主要對(duì)象，除了“科倫坡計(jì)劃”的公派留學(xué)生之外，所有來澳的自費(fèi)留學(xué)生也都受到了澳大利亞政府不同程度的資助。教育援助實(shí)質(zhì)上是關(guān)乎澳大利亞福祉的外交行動(dòng)，意在加強(qiáng)澳大利亞對(duì)東亞諸國政治、經(jīng)濟(jì)、文化上的影響。