武 藝

(中國電建貴陽勘測設(shè)計研究院有限公司，貴陽 550081)

一、引言與文獻(xiàn)綜述

生態(tài)環(huán)境有很強(qiáng)的外部性，需要嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制。從中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實踐來看，2006年第六次全國環(huán)保大會曾對環(huán)境規(guī)制有過較為清晰的劃分，并提出要實現(xiàn)環(huán)保工作的“三個轉(zhuǎn)變”，即從重經(jīng)濟(jì)增長輕環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長并重，從環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題。也就是說，可以將環(huán)境規(guī)制細(xì)分成行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和技術(shù)手段。此后，中國逐步強(qiáng)化實施最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，大體遵循以下原則：在行政手段上，重視環(huán)保督察、督查、約談等，進(jìn)一步落實地方政府的環(huán)保主體責(zé)任；在法律手段上，強(qiáng)化環(huán)境法治建設(shè)，進(jìn)一步強(qiáng)化排污者污染治理主體責(zé)任；在經(jīng)濟(jì)手段上，實施“費改稅”，進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的資源配置優(yōu)化作用；在技術(shù)手段上，無論是環(huán)保公益性行業(yè)科研專項、水體污染控制與治理科技重大專項等科研投入，還是新的節(jié)能環(huán)保技術(shù)的引進(jìn)，都在助推治污減排。

隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)的深入，環(huán)境規(guī)制的實踐越來越豐富，對環(huán)境規(guī)制減排效果的認(rèn)識也越來越深刻，人們?nèi)找嬲J(rèn)識到：并不是環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度越大越好，不同環(huán)境規(guī)制手段的減排效果是不盡相同的。例如，F(xiàn)rondel et al.(2007)認(rèn)為，行政手段有利于末端治理，但對清潔生產(chǎn)或過程控制的作用不大[1]。王書斌和徐盈之(2015)實證研究認(rèn)為，環(huán)境規(guī)制不同手段(如環(huán)境行政管制、環(huán)境經(jīng)濟(jì)規(guī)制)的霧霾脫鉤路徑有所不同，而且環(huán)境經(jīng)濟(jì)規(guī)制強(qiáng)度的提高也會減弱其霧霾脫鉤效應(yīng)[2]。石慶玲等(2016)實證研究認(rèn)為，行政手段可以在短期內(nèi)營造“政治性藍(lán)天”，但可能會付出報復(fù)性污染代價，并不能實質(zhì)性改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量[3]。馮嚴(yán)超和王曉紅(2018)則認(rèn)為，不同環(huán)境規(guī)制與中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)績效都存在倒U型非線型關(guān)系，也就是環(huán)境規(guī)制并不是強(qiáng)度越大越好[4]。當(dāng)然，環(huán)境規(guī)制減排效果的實證研究結(jié)果并不完全一致，原因之一是環(huán)境規(guī)制并沒有完全一致的分類和度量(彭海珍和任榮明，2003)[5]，還有可能是因為地方政府的環(huán)境規(guī)制手段選擇或偏好沒有對癥下藥，環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度的政策設(shè)計存在“過猶不及”，沒有考慮地區(qū)的差異性，沒有考慮環(huán)境規(guī)制手段的差異性，沒有考慮地方政府生態(tài)環(huán)保行為的差異性或異質(zhì)性，也就是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域還沒有做到分區(qū)施策、分區(qū)管治。

基于此，本研究利用1996—2014年中國30個省份的平衡面板數(shù)據(jù)，基于第六次全國環(huán)保大會對我國環(huán)保工作的基本要求，從行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)四個方面檢驗了環(huán)境規(guī)制手段的減排效果及其變動趨勢。與現(xiàn)有研究相比，本文的邊際貢獻(xiàn)是：考慮環(huán)境規(guī)制手段的差異性，從中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)實踐入手，實證檢驗環(huán)境規(guī)制不同手段的減排效果，為推動生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供經(jīng)驗指引。

二、研究設(shè)計

(一)模型設(shè)定與變量定義

借鑒已有研究(李永友和沈坤榮，2008)[6]構(gòu)建如下模型，以檢驗不同環(huán)境規(guī)制手段對環(huán)境污染的影響。

Polluit+α0+α1Adminit+α2Legisit+α3Econit+α

其中，因變量為環(huán)境污染(Pollu)，分別采用該地區(qū)的工業(yè)二氧化硫(SO2)排放量和工業(yè)化學(xué)需氧量(COD)排放量表征(單位：萬噸)。

自變量為環(huán)境規(guī)制，從行政手段(Admin)、法律手段(Legis)、經(jīng)濟(jì)手段(Econ)、技術(shù)手段(Tech)四個方面予以刻畫。行政手段主要是指依靠行政組織，運用行政措施，按照行政的方式處理環(huán)境問題。環(huán)境行政處罰是比較典型的行政手段之一，是由環(huán)保行政機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)環(huán)境法規(guī)對環(huán)境違法行為作出的行政制裁措施，處罰的具體形式包括罰款、責(zé)令停產(chǎn)等。但在缺乏足夠機(jī)制的情形下，地方政府往往會在衡量收益與成本的基礎(chǔ)上對環(huán)境規(guī)制進(jìn)行選擇性執(zhí)行(潘峰等，2015)[7]，而由環(huán)保部門主導(dǎo)的環(huán)境行政處罰受到的影響則更大(嚴(yán)厚福，2011)[8]。很大程度上，環(huán)境行政處罰的數(shù)量越多，意味著政府部門通過行政力量約束環(huán)境違規(guī)行為的程度也越大(黃壽峰，2016)[9]。因此，本文采用各地實施的環(huán)境行政處罰案件數(shù)表征行政手段(單位：件)。

法律手段的實施有賴于完善的法制建設(shè)，比較典型的是地方政府頒布的環(huán)保法規(guī)與行政規(guī)章。此外，作為評判環(huán)保技術(shù)工作、考核污染防治效果的重要依據(jù)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)同樣具有法律效力。已有研究中，以上三種形式均被大量學(xué)者接受并用于表征地區(qū)環(huán)境規(guī)制中與法律相關(guān)的行為(黃清子等，2016；劉萍萍，2016)[10][11]。環(huán)境規(guī)制法律手段的建設(shè)是逐步完善、層層累計的過程，對某一年份而言，法律手段的度量應(yīng)是以往所有年份相關(guān)工作的有效累積。但在實際收集數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)，《中國環(huán)境年鑒》(1997—2015)中的大部分年份只披露了“當(dāng)年頒布的環(huán)保法律(或行政規(guī)章)”，由于部分新舊法規(guī)間存在替代關(guān)系，簡單的加總并不能真實反映每一年份中法律手段的實際情況。相比而言，絕大部分年份同時披露了“(當(dāng)年)頒布地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”與“累計頒布地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”，因此，本文采用各地累積頒布的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)數(shù)表征法律手段(單位：件)。(1)自2001年起的《中國環(huán)境年鑒》均披露了“累計頒布環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”，而以前則披露“(當(dāng)年)頒布環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”。因此，本文通過倒推還原的方式確定1996—2000年累計頒布的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量。

經(jīng)濟(jì)手段是依據(jù)客觀市場規(guī)律，通過經(jīng)濟(jì)刺激措施來對環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行調(diào)節(jié)的政策措施。排污收費制度是我國主要環(huán)境規(guī)制中最具經(jīng)濟(jì)特色的手段，其核心思想是將企業(yè)對環(huán)境造成的負(fù)外部性內(nèi)化為企業(yè)成本，進(jìn)而影響企業(yè)環(huán)境行為。除去本身對企業(yè)污染行為成本化的制度設(shè)計，征收的排污費還會由環(huán)保部門進(jìn)行進(jìn)一步管理投資，用于改善環(huán)境質(zhì)量。同時，排污費也是我國少有的納入財政預(yù)算內(nèi)的收費，具有轉(zhuǎn)移支付的作用。2018年，《環(huán)境保護(hù)稅法》正式實施，其中，由排污費演變來的環(huán)境保護(hù)稅進(jìn)一步加強(qiáng)了對資源配置的優(yōu)化作用。本文采用實際征收排污費總額表征(單位：萬元)。

我國的環(huán)境治理工作正逐步從末端治理向源頭防止轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地，技術(shù)手段對環(huán)境改善的意義也不僅局限于污染的處理中。具體而言，能源效率、生產(chǎn)工藝、原材料投入結(jié)構(gòu)、最終需求結(jié)構(gòu)等方面的改善都與技術(shù)手段的應(yīng)用緊密相關(guān)。因此，為了衡量地區(qū)整體技術(shù)水平的高低，本文采用高校與科研機(jī)構(gòu)R&D課題數(shù)表征技術(shù)手段(單位：個)。

控制變量的選取從地區(qū)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源消費及外商直接投資四個方面選擇相應(yīng)指標(biāo)。具體而言：經(jīng)濟(jì)水平(Gdp)，采用各地人均國民生產(chǎn)總值(GDP)表征(單位：萬元/人)；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)(Struc)，采用第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)增加值的比值表征(單位：1)；能源消費(Energy)，采用各地區(qū)能源消耗總量表征(單位：噸標(biāo)準(zhǔn)煤)；外商直接投資(Fdi)，采用外商投資企業(yè)投資總額表征(單位：百萬美元)。

(二)計量方法選擇

考慮到因變量與自變量之間可能存在由互為因果而引起的內(nèi)生性問題，例如，環(huán)境規(guī)制可能會抑制污染排放，但污染排放會刺激公眾反應(yīng)，推動政府加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制，也就是環(huán)境規(guī)制有可能反過來促使地方政府加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制。以滯后一期的內(nèi)生變量和全部外生變量作為工具變量，并采用兩階段最小二乘(2SLS)的方法進(jìn)行回歸分析。此外，考慮到所采用的面板數(shù)據(jù)，在不同時間、地理稟賦等因素的影響下，估計結(jié)果可能出現(xiàn)偏誤，因此在回歸分析時對年份效應(yīng)和個體效應(yīng)加以控制。

(三)數(shù)據(jù)來源與說明

選擇中國30個省份(不包括香港、澳門、臺灣和西藏)作為研究樣本，時間跨度為1996—2014年，所有數(shù)據(jù)均來自相應(yīng)年份的《中國統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境年鑒》和《中國能源年鑒》。此外，針對少量缺失值采用直線插值法進(jìn)行補(bǔ)全處理。

三、回歸結(jié)果

(一)描述性統(tǒng)計

表1報告了主要變量的描述性統(tǒng)計，可以看出，環(huán)境規(guī)制手段存在顯著的區(qū)域差異，計算四種環(huán)境規(guī)制手段的變異系數(shù)，法律手段的差異程度最大，其次是行政手段，經(jīng)濟(jì)手段和技術(shù)手段的差異程度較小，這個較大的區(qū)域差異是否會引起污染差異需要進(jìn)一步驗證。

表1 描述性統(tǒng)計

(二)回歸結(jié)果

對于模型進(jìn)行估計，結(jié)果見下頁表2。從全樣本的回歸來看，無論以工業(yè)SO2排放量或工業(yè)COD排放量表征環(huán)境污染，法律手段和技術(shù)手段的估計系數(shù)均顯著為負(fù)，行政手段和經(jīng)濟(jì)手段的估計系數(shù)均不顯著。這說明法律手段、技術(shù)手段能夠顯著抑制污染排放，而行政手段、經(jīng)濟(jì)手段的減排效果尚不顯著。就行政手段而言，其治理效果，尤其是長期治理效果備受質(zhì)疑。在財政分權(quán)下，許多研究證實正是地方政府的不作為而導(dǎo)致了環(huán)境污染(劉建民等，2015)[12]，而且，迫于強(qiáng)大的外部壓力和嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，地方政府又不得不加大環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的行政手段，如此的行政命令即使在短期內(nèi)有立竿見影的效果，但長期來看并不能有效抑制污染排放。就法律手段而言，其是眾多環(huán)境規(guī)制手段中最具強(qiáng)制效力，也是社會各主體共同認(rèn)可、爭議最少的環(huán)境規(guī)制手段。盡管一些研究對環(huán)境法制的減排效果尚存質(zhì)疑，認(rèn)為“環(huán)境法律既無大錯也無大用”(汪勁，2012)[13]，環(huán)境立法本身并不能有效抑制環(huán)境污染的作用。但是，隨著環(huán)境立法的逐漸完善和環(huán)境執(zhí)法的日趨嚴(yán)格，完善的環(huán)境法治應(yīng)該能夠有助于治污減排。就經(jīng)濟(jì)手段而言，其政策類型較多，實證并沒有一致的結(jié)論，不過，關(guān)于排污費的一些實證研究并不認(rèn)為其有顯著的減排效果(牛海鵬等，2012)[14]，這可能與排污費的實際征收相關(guān)。根據(jù)最新頒布的《排污費征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，中國目前的排污收費仍施行以征收超標(biāo)排污費為主，以征收非超標(biāo)排污費為輔的收費體制，即“總量控制，超標(biāo)處罰”。在這一現(xiàn)實約束下，排污收費制度并不能很好地控制總體污染排放，也無法滿足環(huán)境治理支出的需要。就技術(shù)手段而言，絕大多數(shù)實證認(rèn)為技術(shù)進(jìn)步有利于治污減排，畢竟，源頭治理、過程控制與末端治理有所不同，技術(shù)進(jìn)步能在最大程度上抑制污染增量，削減污染存量(孫軍和高彥彥，2014)[15]。

表2 回歸結(jié)果

注：*、**、***分別表示回歸系數(shù)在0.1、0.05、0.01的水平上顯著，括號中的數(shù)字表示T值，常數(shù)項的估計系數(shù)略

以第六次全國環(huán)保大會(2006年)為時間節(jié)點，將總樣本按2006年前十年和后十年分成兩個子樣本分別進(jìn)行回歸分析。對估計系數(shù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，回歸結(jié)果見表2。由于北京市擁有眾多高校及科研機(jī)構(gòu)，所以使用R&D課題數(shù)表征技術(shù)手段時，北京會顯著高于其他所有地區(qū)，因此在會后(第六次全國環(huán)保大會)樣本的回歸時剔除北京這一極端值。從會前、會后樣本的回歸結(jié)果來看，行政手段在會前有減排效果，會后其減排效果不再顯著；法律手段和技術(shù)手段在會前的減排效果不顯著，會后卻存在顯著的減排效果；經(jīng)濟(jì)手段則在會前、會后都沒有顯著的減排效果。當(dāng)然，出于研究的需要，對行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、技術(shù)手段分別選取不同變量予以指代，并將其減排效果予以分割，忽視了不同規(guī)制手段之間的相互影響。

控制變量的回歸結(jié)果中，經(jīng)濟(jì)水平與污染排放并沒有顯著的、一致的關(guān)系。通常認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)水平的提升，污染排放最終會下降，這是因為環(huán)境EKC對經(jīng)濟(jì)水平和污染排放是基于長周期的假設(shè)，而面向短周期的數(shù)據(jù)實證并沒有取得一致的結(jié)論。從全樣本回歸來看，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源消費、外商直接投資對工業(yè)SO2排放量和工業(yè)COD排放量的影響不盡相同，不過，能源消費與工業(yè)SO2排放量顯著相關(guān)，但對工業(yè)COD排放量不顯著，這說明中國的能源消費可能對于水體污染中的COD排放出現(xiàn)了脫鉤現(xiàn)象，也就是說，在燃煤消費仍占很大比例的情況下，能源利用率低下仍是當(dāng)下大氣污染防治的重要短板。此外，外商直接投資的估計系數(shù)對不同污染物同樣具有差異，對工業(yè)SO2排放量顯著為負(fù)，而對工業(yè)COD排放量顯著為正。這可能是因為外商企業(yè)擁有更高的能源利用效率，技術(shù)溢出提高了周圍企業(yè)的能源效率。

四、主要結(jié)論與政策建議

本文利用中國30個省份1996—2014年的面板數(shù)據(jù)，從行政、法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)四個領(lǐng)域來刻畫環(huán)境規(guī)制，實證檢驗了環(huán)境規(guī)制不同手段的減排效果。實證發(fā)現(xiàn)，全樣本期間內(nèi)，法律、技術(shù)手段顯著降低了污染排放；將總樣本按第六次環(huán)保大會召開年份(2006年)分前后十年兩組分別進(jìn)行回歸分析，結(jié)果顯示，2006年以前行政手段的效果顯著，2006年后法律手段和技術(shù)手段效果顯著?；诖?，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境法治建設(shè)，堅持依法保護(hù)環(huán)境；同時，在健全環(huán)境立法、嚴(yán)格執(zhí)法、自覺守法的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境司法、法律參與和監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)。