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摘要：在國家治理體系和治理能力現代化進程中，基層政府治理現代化作為其基石應該發(fā)揮基礎性、支撐性的獨特功能。但在當前中國深化調整和轉型發(fā)展的現實情境中，基層利益關系多元變動、治理問題紛繁復雜，基層政府治理愈發(fā)顯現出諸種碎片化治理困境，表現在內部橫向聯動性差、府際縱向銜接性差、人力資源穩(wěn)定性差、政社關系互動性差等方面。消解基層政府碎片化治理困境，應基于基層治理現代化的分析視角和建構邏輯，針對自利性思維桎梏、協(xié)同性制度缺失、附屬性功能缺陷、責任性主體乏力等誘致性根源，在構造協(xié)同化組織體系、創(chuàng)新精準化管理制度、培植互動化基層生態(tài)等方面探索具體實踐進路。

關鍵詞：基層政府;治理;碎片化;治理現代化

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用研究”（19JZD027）;高等學校哲學社會科學繁榮計劃專項資金項目（教育部人文社會科學研究專項任務項目）“加強國家審計監(jiān)督研究”（18JF214）

中圖分類號：D63? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2020）01-0048-06

一、問題的提出

在現代國家治理中，政府治理因其所具有的參與主體多元化、過程法制化、執(zhí)行高效化與服務多樣化等獨特功能和優(yōu)勢而成為治理體系的核心構成之一。隨著治理重心的下移，基層政府作為政府體系的基石，理應在推動國家治理現代化進程中發(fā)揮不可或缺的基礎性和支撐性作用。然而，真實的情況卻不容樂觀。近年來，基層政府治理不同程度上受制于傳統(tǒng)體制的影響和既定路徑的依賴，特別是作為政府神經末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，面對愈發(fā)復雜的基層現實需求，其治理進入一種封閉狀態(tài)，不斷重復再生，勉強維持，結構創(chuàng)新難以實現，功能障礙難以突破，導致條塊分割的基層政府內部碎片化現象更為突出，嚴重影響了基層治理的整體效能，可以說碎片化的困境已成為掣肘基層治理現代化的最大梗阻。

實踐中存在的問題必然要求理論研究作出回應，基層政府治理碎片化問題近年來已成為相關學科研究的一個熱點領域?，F有研究主要聚焦于基層政府內部部門關系及目標價值、責任界定等方面，研究者們認為碎片化是一種部門壁壘造成的低效的行政狀態(tài)，表現為政府部門內部各類業(yè)務間分割、一級政府各部門間分割以及各地方政府間分割①，或治理主體彼此獨立、治理方式相互排斥、治理行為難以互動②，或因職能界定的不清導致政府治理邊界不明，各公共主體之間責任模糊化，難以形成合力③，其基本特征就是各種治理組織均擁有獨立的領域、目標、價值與行為規(guī)范④?？傮w而言，學術界對基層政府治理碎片化問題的研究成果豐碩，但仍存在著可以繼續(xù)深入挖掘的空間：一方面，對于基層政府治理碎片化所造成的困境及其深層次原因缺少系統(tǒng)化的歸類闡述，同時對于縱向府際關系所造成的碎片化問題涉及甚少;另一方面，過度聚焦于基層政府內部，而忽視基層行政權力對社會公共領域的過度干預而造成的治理碎片化現象，并且多是就碎片化談碎片化，鮮少從治理現代化角度研究碎片化問題。

鑒于此，本文將結合基層政府治理現代化的要求，分析基層政府治理碎片化的表征及內在根源，著眼于政府職能轉變、行政效率提升、制度設計完善以及政社關系重塑等層面探索基層政府治理現代化的實踐進路。

二、基層政府治理碎片化困境的表征

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的基層政府雖在行政建制上屬于一級政府，但實際上卻受制于科層制行政組織體系，不能完整行使單獨一級政府權力，進而造成內部職能部門職責不順、多頭管理屢見不鮮、人員編制“二元”對立等現象;同時，基層政府行政權力對于基層社會則普遍存在過度干預現象。具體表現如下：

（一）內部橫向聯動性差，結構功能碎片化

現代化的治理要求作為基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提升其行政效率，但基層政府機械化的橫向部門分工，項目化的運作思路，造成基層政府內部行為主體間聯動能力微弱，進而發(fā)展成基層政府碎片化的組織結構格局。一方面，基層政府領導班子成員按個人權責劃分部門分工，例如由于基層政府領導暫缺，由基層黨委中的紀委書記同時分管政府民政工作，下屬專職紀檢干部同時負責辦理民政業(yè)務，這種“按人頭”的塊狀劃分方式直接導致橫向部門間職能分工不科學，權責歸屬不清晰，更造成了職能重疊、壁壘橫生等治理亂象。特別是基層政府領導班子調整時通常伴隨著新一輪的部門微調，嚴重影響了基層政府治理思路的延續(xù)性。另一方面，基層政府各職能部門間過分強調部門本位利益，以本部門績效考核為行政目標導向，缺少協(xié)同性工作機制。這種狹隘、塊狀、碎片化的部門利益與政府治理的公共性價值格格不入，嚴重妨礙了基層治理目標的實現。

（二）府際縱向銜接性差，條線對接碎片化

府際縱向互動關系的規(guī)范性和持續(xù)性不足也是基層政府治理碎片化的一個表現維度。在我國政府縱向組織架構體系中，傳統(tǒng)及主流的權力運行方式是“自上而下”與“上下分治”⑤。中央政府通過“治”地方政府來間接治理基層社會，在此種權力運行方式中基層政府飽受上級區(qū)縣政府及其職能部門層級任務下壓之苦，上面“千線”需穿基層“一眼”，各條線大量行政性事務下壓基層并將其納入績效考核，基層政府工作人員往往疲于應付上級任務，從而無暇顧及基層治理本職工作。除此以外，行政任務下壓的路徑往往是跟隨基層領導分工而定，這樣就忽視了部門職能⑥，從而會出現上下職能及組織銜接的碎片化。再者，在區(qū)縣政府職能與基層政府職能權限方面存在大量重疊，這就大大壓縮了基層政府治理的自由裁量權限，使其治理效能大打折扣。同時，基層政府會把一部分事務“二手”傳導下壓至基層群眾自治組織，使之承擔超量行政事務，造成其自治能力下降。

（三）人力資源穩(wěn)定性差，編制配比碎片化

在傳統(tǒng)政府治理模式中，基層政府亦會試圖通過人力資源的擴充來提升行政效率，然而卻受制于人力資源配置的成本因素與實現公共利益最大化的矛盾，從而加劇了基層政府組織結構的碎片化程度?；鶎诱藛T編制擴充力度與基層政府機構調整、職能轉變所帶來的事務復雜化、多樣化程度嚴重不符，造成了人權與事權的不匹配。為了彌補工作人員編制短缺所帶來的行政效率低下，基層政府往往會通過劃撥財政收入招聘合同工的方式吸納基層工作人員，以此擴充基層人員配置，但這些編外人員在編制身份、工資待遇、工作性質上與在編公務人員（包括事業(yè)編制）大相徑庭，形成了人力資源上的“二元”結構。雖然招收編外人員在短期內能夠在一定程度上緩解工作壓力，然而其自身存在穩(wěn)定性差、素質參差不齊、難以約束管理等問題，會造成基層政府人力資源“隱形膨脹”⑦ 的窘境，進而加劇基層政府組織架構的內卷化與碎片化趨勢。

（四）政社關系互動性差，自治效果碎片化

治理效果碎片化反映在基層政府與村、社區(qū)之間互動不暢，缺少“共振”，影響基層自治組織成長發(fā)育方面?；鶎诱鳛閲遗c基層社會聯系的“最后一公里”，本應承擔服務基層、引領基層自治的功能，而現階段對于基層自治的管控權大量滲透于基層群眾自治組織之中，許多自治組織受制于上級行政部門撥款，未實現政社分離，行政化色彩濃郁。社會組織專業(yè)服務效率低下，工作時間被大量行政性事務擠占，既影響了自治組織社會服務的效果，又不利于自治社工服務理念的推廣。這種單向性的行政垂直強制干涉嚴重影響了基層社會的培育與成長，使之成為完成基層政府行政任務的附屬機構，從而造成基層社會自治功能的退化，群眾自治組織自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督功能難以發(fā)揮，邊緣化趨勢嚴重。此外，對于社會自治組織的外部監(jiān)督力量也相對薄弱，相關規(guī)章制度不健全不完善。

三、基層政府治理碎片化困境的內生根源

當前基層政府治理陷入碎片化困境，并在價值取向、結構功能、人事編制、制度銜接、自治功能、職能權責等方面具體表現出與基層治理現代化要求的悖反性。就生發(fā)邏輯而言，這既源于轉型調整時期現實情境的復雜性、多元化、多質態(tài)等對高質量政府治理的迫切要求，更是由基層政府內部部門職能、人員權責重疊交叉和外部參與方式單一且制度銜接性差所造成的信息資源不對稱、目標價值不一致、權力配置分散等問題所致。具體來說，導致基層政府治理碎片化的原因主要有以下方面：

（一）自利性思維桎梏

所謂自利性思維是指基層政府以部門本位為代表的治理思維導向。近年來，隨著深化改革逐步向基層延伸，上級政府不斷放權于基層，從而為基層政府整合地方資源、發(fā)展地方經濟、維護基層社會和諧穩(wěn)定創(chuàng)設了空間，也提供了條件。然而，由于社會轉型期面臨的相關制度不完善，法律不健全，在權力下行的過程中基層政府及其部門仍然扮演著“掌舵者”的角色。在治理活動中，基層政府與上級、同級政府之間的關系以及內部不同部門之間的關系難以調適。在以目標考核為導向的利益沖突中，不同部門、不同單位所形成的本位性部門文化，外在顯現為自利性趨勢。李克強總理曾撰文指出，“如果被部門和局部利益牽著走，不僅損害全局，從長遠看對部門也是不利的?！雹?顯然，部門本位的思想與制度設計層面“政府各部門應該是實現社會整體利益的工具”⑨ 是完全相悖的。在基層治理實踐中，各單位、各部門從自身利益出發(fā)，只注重個體而忽視全局，造成個體利益追逐取代了整體利益為上。受自利性思維桎梏，基層政府官員也會主動尋求行政權力的利益化兌現甚而滋生權力尋租現象，嚴重破壞政府公信力，影響政府形象。此種狹隘的自利性思維不僅割裂了局部與整體的協(xié)調統(tǒng)一關系，而且還會造成資源浪費，是基層政府治理碎片化的重要原因。

（二）協(xié)同性制度缺失

基層政府治理碎片化的形成和加劇還與協(xié)同制度的缺失密切相關。面對績效考核排名的巨大壓力而必然產生的嚴重的部門碎片化趨勢，在基層政府治理實踐中卻未形成跨部門或平行化的協(xié)同性制度保障，相關制度規(guī)章無法達成責任權力分配的對等化，迫使協(xié)同性跨部門合作停留于“光打雷不下雨”階段。正是由于協(xié)同性制度保障的缺失，必然加劇基層政府各單位對于跨部門協(xié)作問責的憂慮：一方面，跨部門協(xié)作的成果是所有參與者共享的，但一旦出現問題，對于風險的承擔往往會由于制度設計的缺失而導致權責不清，最終致使協(xié)作流產。另一方面，現行跨部門協(xié)同在實際運作中主要依靠領導個人力量整合，并非通過正式制度化約束，當基層政府部門分管黨政領導調整時，臨時性的合作將面臨停止，這種領導個人“粘合”的方式無疑削弱了政策的延續(xù)效應。

（三）附屬性功能缺陷

基層政府治理碎片化問題在一定程度上源于基層政府對于上級政府的附屬性特征。衡量政府間關系的一個重要指標是不同層級間政府權限的重疊程度。⑩ 盡管基層政府依法享有相對獨立的一級行政權力，但實際上基層政府受到區(qū)縣級政府及其部門的過度管控，加之大量區(qū)縣級政府派出機構、辦事處的設立，更使基層政權缺少自主性，這一點與區(qū)縣及以上級政府完全不同。然而，基層政府又承擔本轄區(qū)經濟建設、資源配置、社會治理等方面的職能，所謂“守土有責”，于是基層政府為了完成其職責，不可避免地出現了脫離上級政府及其行政控制的傾向，從而造成政府縱向結構功能的銜接運轉不暢。

（四）責任性主體乏力

基層政府單向性行政管控手段與現今基層多元化利益格局之間的矛盾也是造成碎片化困境的一大原因。由于基層多元利益主體間責任劃分的制度設計缺失，造成基層治理實踐中缺乏社會各主體的有效參與與互動。而基層政府過度依賴其行政化手段，從而激化了諸如上文提到的行政事務下壓造成的基層群眾自治“空心化”問題?；鶎由鐣Y構的多元化格局變遷、利益主體之間的分化及社會公權力的分散，使得基層政府治理與社會自治之間界限模糊，同時基層政府治理結構功能中并未體現出多元化主體參與方式下的民主自治理念，造成了基層政府在社會自治領域的越位、錯位等現象?；鶎诱姓嗔εc基層社會自治權之間的矛盾、自治組織工作者多重身份的角色沖突等問題的出現，使得基層政府主導的行政性治理格局已經無法適應基層社會自治空間擴大化的趨勢。社會利益主體的多元分化，基層公共參與的日益加強，使基層政府治理的合法性與行政職權的合規(guī)性受到挑戰(zhàn)，從而影響到基層政府的公信力及行政效率。

四、消解基層政府治理碎片化困境的路徑選擇

基層治理現代化既是基層政府提升治理技術與治理能力的價值目標，也是其改變傳統(tǒng)治理機制及治理邏輯，建立并實踐現代化治理理念，回應社會實際需求，實現向有限政府、高效政府與服務型政府轉變的動態(tài)調整過程。同時，面對著多元化利益主體與多樣化利益需求帶來的現實挑戰(zhàn){11}，在具體治理實踐中基層政府與基層社會建立有效的互動機制成為基層政府治理完成現代化轉變的核心要件。

為消解基層政府治理的碎片化困境，促進基層政府治理的制度化、科學化與高效化，有兩個關鍵因素不可忽視：一是基層政府內部的協(xié)同制度建設，二是基層政府與外部社會的共建機制構建。前者主要表現為基層政府權責關系、府際關系、管理制度與機構設置的現代化;后者主要指通過積極尋求多元社會治理主體有序參與公共事務，促進基層政府與基層社會關系的現代化。具體而言，結合我國基層政府治理實踐，通過架設協(xié)同化組織體系、構造精準化管理制度、培植互動化基層生態(tài)的三位一體治理路徑，將能從思維理念、制度設計、結構功能、行為主體等多維度消解基層政府治理的碎片化，從而推動基層政府治理的現代化。

（一）架設協(xié)同化組織體系

應以協(xié)同理念革新基層政府組織體系，通過制定整體共同的組織目標推動部門間的多元良性互動，設置協(xié)同化的工作小組打破部門間的壁壘，優(yōu)化固有的部門架構，理順與上級部門的條線對接，達到協(xié)同化的治理效果。

第一，塑造協(xié)同理念。理念是實踐的指導，新的理念塑造是改革與創(chuàng)新的前提和必要條件。在唯績效目標考核、部門主義盛行的基層政府行政體系中，協(xié)同性治理理念的植入無疑成為我國基層政府治理碎片化問題的解決之道，對培育現代基層政府行政文化有著重要意義?；鶎诱捌洳块T在既有組織體系中帶有的自利性與公共治理中的公共性相沖突，且這種自利性在基層政府自主權力的支配下日趨膨脹，而協(xié)同性治理理念以公共治理理論作為其理論基礎，強調治理行為主體身份地位平等，以公正的行政價值取向對公共事務進行合作治理，并追求共同的治理效果。首先，在基層政府及其部門間形成跨部門的協(xié)同性治理理念，將整體利益及整體與部門間聯系的有效度視為價值追求的最終目標從而取代部門本位思想，“協(xié)作性公共管理是多組織安排中的促進和運行過程，以解決單個組織不能解決的問題。其基本特征是橫向和縱向活動的復雜結合”{12}。其次，在基層政府工作人員中根植協(xié)同性思想，以強烈的自主意識與多重身份增強工作使命感和社會責任感，以此消解既有的固化任性分工和領導調整所帶來的影響。當然，塑造協(xié)同性治理理念并不意味完全打破傳統(tǒng)的基層政府組織架構，它所強調的是以協(xié)同性的價值導向來打破基層政府及其部門間自利性的部門主義藩籬。

第二，優(yōu)化機構設置?；鶎诱畠炔拷M織的調整與協(xié)同，對于其治理的整體效應而言極為重要。應積極穩(wěn)妥地優(yōu)化基層政府內部部門設置，致力于跳出原有機構設置窠臼，針對權責交叉、人為隨意分工等問題，依據相應的規(guī)章制度將功能類似的部門進行整合，并健全相應的部門管理責任，探索搭建一套靈活且高效，能夠打破原有部門壁壘且促進基層政府資源整合的管理框架。應厘清基層政府行政管理的邊界，強化社會治理的功能，同時在基層政府設立上級垂直部門派出機構及便民服務窗口，做好社會事業(yè)方面的工作，打破碎片化治理格局，協(xié)同推進基層政府治理工作。

第三，設置協(xié)調“中樞”。為確保基層政府各部門及上下各條線多元主體參與的有效性和有序性，應建立一個綜合協(xié)調機構，以宏觀把控基層政府治理，促使各個分散的部門形成一致性的目標任務并有序開展治理。具體而言，可以根據實際的需求，由黨政部門牽頭，聯合成立共同性工作任務小組，并嚴格保證機構的規(guī)范性與系統(tǒng)性，使小組成員在合作型平臺上形成長期的資源共享及共同目標意識，充分發(fā)揮協(xié)調機構的協(xié)同效應，使基層政府的力量從破碎走向粘合、從局部走向整體，從而實現整體性治理，即“排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯合使用稀缺資源，促使某一政策領域中不同利益主體團結協(xié)作，為公民提供無縫隙而非分離的服務”{13}。

第四，搭建共享平臺。信息共享平臺的搭建對于基層政府碎片化治理問題而言無疑是一劑良藥，同時也是現代基層政府必備的信息化手段。應借助網絡信息共享平臺，實現基層政府內部各部門及與上級政府和各村、社區(qū)之間有效的信息共享。一是在基層政府內部搭建OA信息共享平臺，實現內部信息數據的互聯互惠，使各部門間溝通與信息共享無間隔，用技術手段打破部門主義帶來的“孤島效應”，為打造協(xié)同性組織體系提供技術支持。二是打造基層政府與上級政府和基層社會間的共享平臺，運用平臺及時收發(fā)共享政務信息，提高信息對接的有效性，以此破解碎片化的條線銜接困局，達到基層政府治理技術現代化的標準。

（二）構造精準化管理制度

鑒于基層政府內部細碎的橫向權力分化、對于上級政府強烈的附庸關系及非制度化傾向所造成的碎片化結果，有針對性的制度創(chuàng)新無疑是治本之策。正如亨廷頓所說，“組織和程序與其制度化水平呈正比例關系”{14}。換言之，實現基層政府治理現代化需要規(guī)避粗糙管理問題，而精準治理是中國場景下政府治理范式的進化{15}。較之于傳統(tǒng)的基層政府治理，精準治理的制度構建有利于更好地提升基層政府的行政效率。

第一，精準配置人事編制。配足基層政府公務員及事業(yè)單位工作人員以適應現代型組織體系架構的需求，是解決基層政府治理碎片化問題的重要條件。關于人事編制的配置，總體原則是把編制配備給最需要的部門，以解決其最需要解決的問題，同時分層分類，精細化、區(qū)別化配置編制隊伍。具體而言，首先是要摸排各基層政府轄區(qū)內經濟、人口規(guī)模，科學制定定編標準，準確上報定編數量，在總量不變的前提下動態(tài)調整，解決好管理缺位或人權事權不對等問題。其次，對于基層政府領導班子調整所帶來的政策變動、分工斷層、銜接不暢現象，理應制定長期的工作目標。繼而，對于組織機構的隱形膨脹問題，應加強監(jiān)督管控，嚴格控制非編人員準入門檻，工資按比例績效化發(fā)放以提高其工作積極性與專注度，逐步收緊非編人員占比并多方位多渠道消解，例如按專業(yè)給基層社會自治組織提供人力資源，以增強基層治理活力。

第二，精準匹配權責關系。在基層政府中建立權力與責任互相匹配的行政管理體制對于消解碎片化而言尤為重要。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和人民政府組織法》的規(guī)定，凡涉及上級政府及其部門管轄的事務，上級政府及其部門要承擔相應責任，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所負責的事務，上級政府也應下放相應的管理權力并承擔相應的責任。由此可以看出，在厘清基層政府應承擔的職責后，理應為其配備相應的權力。要實現從“對上負責”到“上下互動”，在完成上級政府交辦的任務的同時，也應注意基層治理中普遍存在的責任大、職權小的問題，對于基層難以處理的問題應及時向上級反饋，以尋求化解之道。此外，對于基層政府日常工作中面臨的大量非制度化任務的隨意下放，應遵循依法行政的原則，推進制度化建設，做到權責對等。

第三，精準控制準入標準。上文提到的任務隨意下壓以及“二手轉”問題，是基層政府治理碎片化的一個表現維度，也是因為基層政府結構功能獨立性缺失造成的。為有效規(guī)避此類連鎖下壓問題，應盡早制定區(qū)縣級政府行政性事務下放基層的條件，并配套行政性事務進入村、社區(qū)的準入條件，規(guī)范區(qū)縣級政府及其職能部門行政性事務下放的程序及類型，從而最大限度地控制行政事務下放的隨意性。要嚴格規(guī)定凡是不屬于村、社區(qū)自治相關的職能任務堅決不允許隨意下壓，為基層社會治理的發(fā)展提供健康的環(huán)境和有力的制度保障。

第四，精準建構考核制度。要解決碎片化治理問題，就必須設置符合基層政府治理現代化要求的管理體制，從根本上整合資源、凝聚力量，而精準化的考核制度則是其保障。精準化考核制度主要表現在其科學性、民主性與專業(yè)化上。要保證其科學性就必須分層分類設置專業(yè)化的績效考核目標并設置整體化的考核任務，由上級部門組織成立專門的考核小組，并匹配相應人員和職權，入駐各基層政府，長期化動態(tài)化跟蹤考核，督促基層政府整合資源并防止任務下壓。所謂民主性，就是在考核小組成員中引入人大、政協(xié)、基層群眾、社會組織等多元主體，提升考核的客觀性和各方監(jiān)督的力度，以此加強基層政府與社會群體間的互動。專業(yè)化則應貫穿于考核指標的設計與全過程的監(jiān)督執(zhí)行中，對基層政府的各項考核指標都應由專業(yè)機構量身設計，以強烈的責任意識與標準化過程性監(jiān)督機制保證考核制度的高效運行。

（三）培植互動化基層生態(tài)

治理是一個過程而非一整套規(guī)則或運動，這一過程基于協(xié)調而非控制，并以持續(xù)的互動取代正式的制度。{16} 當前中國鄉(xiāng)村社區(qū)自治模式尚不成熟，需建立政府主導與鄉(xiāng)村社區(qū)自治的有效銜接與互動機制。{17} 欲實現有效的基層政社互動，推進基層政府治理的現代化，還需在基層政社關系實踐中轉變政府職能，建立以人為本，服務優(yōu)先，多元、平等化的互動型基層生態(tài)，以此告別基層治理的碎片化狀態(tài)。

第一，加強黨的領導。在推進基層治理現代化進程中，隨著治理重心的下移，應不斷加強黨在基層治理中的核心地位和作用。要強化黨組織在各類基層組織中的領導核心地位，把黨在基層的政治、組織優(yōu)勢轉化為治理、服務優(yōu)勢，帶領引導社會各方力量積極有序地參與基層治理活動，形成強大的治理合力。要強化基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，更好地發(fā)揮其服務群眾、協(xié)調鄰里、凝聚民心的功能，團結各類社會群體，整合各方有效資源，促進多元主體在社會治理中互動合作。

第二，厘清權責界限。村、社區(qū)自治組織在實際治理中充當著基層政府的下級行政單位，但基層政府與村、社區(qū)的關系是指導與被指導關系，并非上下級的行政隸屬關系，很大程度上可以說是兩者之間權責界限的模糊造成了基層政府治理碎片化的結果。因此，有必要通過制定相關責任及權力清單明確基層政府與村、社區(qū)自治組織各自的工作范疇，明確基層政府行政干預的合規(guī)性，保證基層自治組織不脫離基層政府的管理，同時保障自治組織的合法權益。簡而言之，要通過建章立制，使基層政府與村、社區(qū)在明晰各自權責的前提下把各自該做的事情做好，形成相互依賴相互補充的工作氛圍，實現基層政府職能轉變并加強基層自治功能。

第三，培育社會組織。如今多元化的基層社會生態(tài)，決定基層政府行政總覽已無法適應其治理要求，達不到優(yōu)質化的治理效果。通過簽訂合約把部分服務讓渡于社會組織，是杜絕基層政府治理碎片化的重要手段，符合基層政府治理現代化的要求。應“合理劃定其權力邊界、職能范圍與責任清單，并建構配套的賦權分責機制、支持培育機制以及問責追究機制，有序促進社會組織成長并最大限度釋放協(xié)同正效應”{18}。社會組織應嵌入基層治理政治架構，通過其承接公共服務、協(xié)調社會關系、整合社會資源，同時也可以帶動基層剩余勞動力的消化，引導基層政府中非編人員的流向。通過引入第三方機構，可以平衡和緩解基層政府與社會自治組織的壓力，彌補基層個體利益訴求表達的不暢?；鶎诱谝肷鐣M織參與治理的同時也要注意引導與監(jiān)督，對于社會組織的人員、資金、經營狀況應提前做好調研考察工作，并利用政策、資源等手段扶持其健康發(fā)展。

第四，保障平行互動。實現基層政社互動，前提是政社之間的互信。通過引入雙向評估辦法使兩個行為主體趨于平行位置，可以更好地實現政社之間的互動。即基層政府對村、社區(qū)的工作進行評估，同時村、社區(qū)對基層政府部門的指導工作進行評估。應通過這種雙向互評機制的建立實現政社之間的有效溝通，進而達成良性互動與互信，為政社互動的實施提供制度的保障，避免基層治理主體一元化帶來的公眾參與度低下。

注釋：

① 譚海波、蔡立輝：《論“碎片化”政府管理模式及其改革路徑》，《社會科學》2010年第8期。

② 陳文：《城市社會碎片化治理的生成機理與消解邏輯》，《經濟社會體制比較》2017年第3期。

③ 李德：《從“碎片化”到“整體性”：創(chuàng)新我國基層社會治理運行機制研究》，《吉林大學社會科學學報》2016年第9期。

④⑨ 胡海、殷煥舉：《協(xié)同化治理：社會治理創(chuàng)新的現實選擇》，《學術界》2015年第9期。

⑤ 曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》，《社會學研究》2011年第1期。

⑥ 例如扶貧工作在區(qū)級層面是農業(yè)局負責，而在街道層面由于缺少單獨的農業(yè)部門，因而由分管農業(yè)的領導直接委派給水利站負責。

⑦ 胡曉東：《我國政府編外人員隱形膨脹研究》，《甘肅行政學院學報》2017年第2期。

⑧ 李克強：《全面履行政府職責 努力實現民之所望》，《人民日報》2013年3月22日。

⑩ 李慧鳳：《制度結構、行為主體與基層政府治理》，《南京社會科學》2014年第2期。

{11} 周慶智：《論中國基層政府治理現代化》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2016年第3期。

{12} 羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥圭爾：《協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略》，李玲玲等譯，北京大學出版社2007年版。

{13} Christopher Pollitt， Joined-Up Government： A Survey， Political Studies Review， 2003， 1， pp.34-49.

{14} 薩繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，生活·讀書·新知三聯書店1989年版。

{15} 李大宇、張昌平、許鹿：《精準治理：中國場景下的政府治理范式轉換》，《公共管理學報》2017年第1期。

{16} 俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版。

{17} 金太軍、張振波：《鄉(xiāng)村社區(qū)治理路徑研究：基于蘇南、蘇中、蘇北的比較分析》，北京大學出版社2016年版。

{18} 張振波：《論協(xié)同治理的生成邏輯與建構路徑》，《中國行政管理》2015年第1期。

作者簡介：金祖睿，蘇州大學政治與公共管理學院博士研究生，江蘇蘇州，215123;金太軍，教育部長江學者特聘教授，南京審計大學國家治理與國家審計研究院院長、教授、博士生導師，江蘇南京，211815。

（責任編輯? 劉龍伏）