王元明，楊 楠，王雪麗

(天津商業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院， 天津 300134)

一、引言

公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建是服務(wù)型政府的核心內(nèi)容之一[1]。在公共文化服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程中，目標(biāo)體系和建設(shè)路徑成為兩個(gè)最重要的問(wèn)題，而二者的有效結(jié)合則顯示為公共文化服務(wù)效能[2]。公共文化服務(wù)本身所具有的特點(diǎn)是基本性、公益性、均等化和便利性。其中，均等化是核心，公共文化服務(wù)的最終目標(biāo)是讓文化普惠到每個(gè)人[3]。如何才能實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)均等化的基本目標(biāo)，需要了解其建設(shè)過(guò)程。服務(wù)條件和服務(wù)質(zhì)量的均等化需要公共投入的均等化作為基礎(chǔ)保障。目前來(lái)說(shuō)，國(guó)外公共文化服務(wù)運(yùn)作主要依賴(lài)于外部資源的投入，資金來(lái)自于民間捐助和政府部分財(cái)政支持，而中國(guó)的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的投入和監(jiān)管主要是靠政府。從層次上來(lái)說(shuō)，目前“市—區(qū)—街鎮(zhèn)—村居”是我國(guó)大多省市的四級(jí)公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)，其中街、鎮(zhèn)和村、居綜合文化服務(wù)中心是最基層的文化服務(wù)中心，基層文化組織的服務(wù)效能在公共文化的均等化供給方面就我國(guó)人口眾多的國(guó)情來(lái)說(shuō)起著至關(guān)重要的作用。

公共文化服務(wù)的本質(zhì)是幫助民眾形成積極的價(jià)值導(dǎo)向和精神追求，從而實(shí)現(xiàn)良好的行為規(guī)范，保證社會(huì)穩(wěn)定健康的發(fā)展。公共文化服務(wù)效率的低下是對(duì)公共資源的浪費(fèi)，同時(shí)對(duì)于公民精神需求和建設(shè)難以形成支撐作用。很多學(xué)者探討了公共文化服務(wù)效率的影響因素[4-5]，在此基礎(chǔ)上政府部門(mén)也在不斷探索改進(jìn)。目前公共文化傳播的主體仍然以政府為主，服務(wù)于傳統(tǒng)文化的推廣、居民基本文化需求的滿(mǎn)足等。綜觀目前對(duì)于服務(wù)效能的評(píng)價(jià)，主要從體制、主體、體系和績(jī)效評(píng)估4個(gè)方面展開(kāi)。首先，體制是公共文化服務(wù)效能創(chuàng)新和提升的根本，主要致力于建立政府、市場(chǎng)和公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的良性合作[6]。其次，從公共文化服務(wù)主體出發(fā)尋求提升路徑，主要的方式是通過(guò)多元化服務(wù)主體提升服務(wù)效率[7]。第三，評(píng)價(jià)農(nóng)村公共文化服務(wù)的不均等化問(wèn)題，主要從投入上的限制和模式的探索兩個(gè)主要方向展開(kāi)。張鵬從區(qū)域空間、經(jīng)費(fèi)和人群的角度分析了我國(guó)公共圖書(shū)館服務(wù)的均等化問(wèn)題[8]。第四，集中在公共文化服務(wù)效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究，以指標(biāo)體系構(gòu)建的科學(xué)性探索為主，微觀層面的應(yīng)用研究較少。其中，蔣建梅將公共文化服務(wù)的績(jī)效分為總體指標(biāo)、供給指標(biāo)和保障指標(biāo)三大類(lèi)[9]；焦德武將社會(huì)效益納入到評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中[10]。研究對(duì)象以圖書(shū)館相關(guān)的研究居多，同時(shí)各地的實(shí)踐探索占到一定的比例，如上海、杭州等地的實(shí)證分析略微優(yōu)先于理論發(fā)展[11-13]。在研究方法中DEA憑借其多投入多產(chǎn)出的評(píng)價(jià)優(yōu)勢(shì)成為這一研究領(lǐng)域的熱門(mén)方法[14]，但缺乏對(duì)環(huán)境和隨機(jī)誤差的影響作用的考慮，難以反映各個(gè)基層文化中心的實(shí)際管理水平。對(duì)于公共文化而言，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和文化服務(wù)是兩個(gè)層次的問(wèn)題，服務(wù)均等化作為公共產(chǎn)品的根本目的，其實(shí)現(xiàn)的過(guò)程也相應(yīng)地通過(guò)兩個(gè)不同的階段實(shí)現(xiàn)。對(duì)于公共文化服務(wù)效率影響因素的探討以公共財(cái)政資源投入為主，由于管理水平屬于軟實(shí)力，難以直接定義，因此成為評(píng)價(jià)的障礙性因素之一[5]。在數(shù)字信息快速發(fā)展的背景之下，基層文化站傳統(tǒng)的運(yùn)作模式處于一定程度的投入無(wú)效狀態(tài)。因此，除了考慮投入傳統(tǒng)的人、財(cái)?shù)然A(chǔ)性要素之外，必須重新認(rèn)識(shí)管理要素及環(huán)境要素對(duì)文化站服務(wù)效能的影響作用，從而尋找當(dāng)前背景下基層文化站的基本發(fā)展方向。

近年來(lái)，天津市公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)取得了豐碩的成果。在投入經(jīng)費(fèi)方面，天津市公共文化服務(wù)免費(fèi)開(kāi)放經(jīng)費(fèi)已經(jīng)全部落實(shí)，從總量上來(lái)說(shuō)，天津市文化事業(yè)的投入總量逐年增長(zhǎng)(圖1)，但使用效能低仍是普遍存在的問(wèn)題。

為完善天津市基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)和服務(wù)規(guī)范，課題組自2016年至2019年進(jìn)行4次專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研。調(diào)研結(jié)果顯示天津市基層文化服務(wù)中心存在的問(wèn)題主要包括：(1)布局基本有，但均等化以行政區(qū)域?yàn)橹?，很多公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，閑置與供應(yīng)不足現(xiàn)象共存。(2)街鎮(zhèn)綜合文化站政府撥款的經(jīng)費(fèi)來(lái)源較為單一。(3)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)致了重建設(shè)、輕管理的現(xiàn)狀。(4)天津市街鎮(zhèn)級(jí)公共文化服務(wù)中心的建設(shè)投入普遍不足，且區(qū)域之間的差異較大，人均文體財(cái)政投入從最低的68元到最高的1 100元，均等化水平不高。(5)從人口密度上來(lái)說(shuō)，最大的街鎮(zhèn)平均服務(wù)人口13萬(wàn)人，最小的2.89萬(wàn)人，同時(shí)各區(qū)的占地面積差異較大，在周邊涉農(nóng)區(qū)域中，群眾大多限于文化站的距離因素和文化資源的價(jià)值考慮而減少對(duì)公共文化的參與。對(duì)于均等化的公共文化目標(biāo)，仍然缺乏明確的路徑監(jiān)控。為進(jìn)一步了解天津市基層公共文化機(jī)構(gòu)存在的建設(shè)和管理問(wèn)題，本文在前人研究的基礎(chǔ)上，以天津市基層公共文化服務(wù)中心為對(duì)象，構(gòu)建兩階段效率模型，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，對(duì)各區(qū)街鎮(zhèn)級(jí)公共文化服務(wù)中心的建設(shè)和服務(wù)效能進(jìn)行評(píng)價(jià)，為提升公共文化投入績(jī)效提供支持。

二、研究方法

(一)理論基礎(chǔ)

公共文化作為公共物品，同時(shí)是典型的公共財(cái)政支撐下的供給，其治理路徑需要符合財(cái)政治理規(guī)律。財(cái)政均等化制度的考量標(biāo)準(zhǔn)主要有兩種：一是基于財(cái)政投入，以某項(xiàng)服務(wù)的財(cái)政支出的全國(guó)或者其他區(qū)域的平均水平作為衡量標(biāo)準(zhǔn)；二是以績(jī)效為考量標(biāo)準(zhǔn)。績(jī)效導(dǎo)向下的衡量包括3個(gè)方面：一是以最低投入期望得到更高產(chǎn)出的產(chǎn)出評(píng)價(jià)，通常通過(guò)效率表現(xiàn)；二是結(jié)果評(píng)價(jià)，通常通過(guò)效果表現(xiàn)，即通過(guò)公共服務(wù)所達(dá)到的目的——投入產(chǎn)出的結(jié)果最大化；三是過(guò)程評(píng)價(jià)，主要是指實(shí)現(xiàn)效率和效果的方式[15]。以投入反映的財(cái)政均等化可以體現(xiàn)地方政府對(duì)某項(xiàng)基本公共服務(wù)均等化的重視程度，但無(wú)法反映效果。因此，以績(jī)效為標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)相對(duì)而言可以較好地反映公共服務(wù)績(jī)效。本文根據(jù)Salvatore的公共財(cái)政支出理論和我國(guó)學(xué)者對(duì)公共文化服務(wù)效能的界定[16]，將公共文化服務(wù)效能的實(shí)現(xiàn)分為兩個(gè)層次，即建設(shè)效率和服務(wù)效能。其中，建設(shè)效率以固定資產(chǎn)和資金的投入衡量資源建設(shè)效率產(chǎn)出，而服務(wù)效能則是建立在通過(guò)第一階段的建設(shè)效率實(shí)現(xiàn)的服務(wù)人數(shù)考量，三者之間的關(guān)系如圖2所示。因此，公共文化服務(wù)的均等化目標(biāo)是通過(guò)規(guī)劃投入—基層建設(shè)—服務(wù)效能這樣的路徑實(shí)現(xiàn)的，這一路徑也為基層公共文化建設(shè)和服務(wù)以及宏觀的公共文化評(píng)價(jià)提供了關(guān)聯(lián)性參考。

具體而言，公共文化服務(wù)效能的實(shí)現(xiàn)是以公共文化的建設(shè)效率為基礎(chǔ)的，也就是說(shuō)公共文化的投入通過(guò)建設(shè)效率和服務(wù)效能兩個(gè)階段實(shí)現(xiàn)，本文基于此構(gòu)建了公共文化服務(wù)效能兩階段評(píng)價(jià)模型，如圖3所示。通過(guò)兩個(gè)階段的過(guò)程評(píng)價(jià)，避免了實(shí)踐中以建設(shè)代替效能的弊端，同時(shí)為提升公共文化服務(wù)效能的策略奠定過(guò)程依據(jù)。

(二)三階段DEA模型理論

從產(chǎn)生的角度來(lái)看，公共文化是具有地理屬性的公共物品供給，在公共財(cái)政支撐方面，區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣對(duì)其具有重要的影響。公共文化的考量標(biāo)準(zhǔn)是普通老百姓對(duì)文化服務(wù)、活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需求和可及性、參與性，因而公共文化設(shè)施的布局以及人口密度均對(duì)其發(fā)展具有明顯的影響。因此，本文將各個(gè)區(qū)作為基本的決策單元，同時(shí)鑒于外在的環(huán)境要素對(duì)其供給效率的影響，故而采用DEA三階段模型進(jìn)行評(píng)價(jià)。

(1)第一階段：傳統(tǒng)DEA模型分析初始效率

1978年由著名的運(yùn)籌學(xué)家Charnes等首先提出數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(Data Envelopment analysis,簡(jiǎn)稱(chēng)DEA模型)方法[17]，用于評(píng)價(jià)相同部門(mén)間的相對(duì)有效性。在第一階段，對(duì)于任一決策單元(DMU)，我們使用原始投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)進(jìn)行初始效率評(píng)價(jià)，用以下模型表示：

(1)

其中：j=1,2，…，n表示決策單元序號(hào)，X、Y分別是投入、產(chǎn)出向量。

(2)第二階段：似SFA回歸

Fried認(rèn)為，決策單元的績(jī)效受到管理無(wú)效率(managerial inefficiencies)、環(huán)境因素(environmental effects)和統(tǒng)計(jì)噪聲(statistical noise)的影響[18]。借助于SFA回歸剔除環(huán)境因素和隨機(jī)因素對(duì)效率測(cè)度的影響，以便將所有決策單元調(diào)整至相同的外部環(huán)境中。在SFA回歸中，第一階段的松弛變量對(duì)環(huán)境變量和混合誤差項(xiàng)進(jìn)行回歸。SFA回歸函數(shù)為：

Sni=f(Zi;βn)+νni+μni;i=1,2,…,I;n=1,2,…,N

(2)

(3)

SFA分離環(huán)境因素之后，對(duì)投入變量進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整公式如下：

(4)

(3)第三階段：調(diào)整后的投入產(chǎn)出變量的DEA效率分析

運(yùn)用調(diào)整后的投入產(chǎn)出變量再次測(cè)算各決策單元的效率，此時(shí)的效率已經(jīng)剔除環(huán)境因素和隨機(jī)因素的影響，將調(diào)整后的投入變量結(jié)合原有的產(chǎn)出變量再次進(jìn)行效率分析。

三、指標(biāo)體系與數(shù)據(jù)收集

根據(jù)前文所述均等化目標(biāo)下的公共服務(wù)效能實(shí)現(xiàn)路徑分析，本文將整個(gè)路徑分為兩個(gè)階段，對(duì)天津市各個(gè)區(qū)街鎮(zhèn)文化服務(wù)中心的服務(wù)效能進(jìn)行分析。

(一)投入變量的選取

根據(jù)系統(tǒng)性和科學(xué)性的原則，結(jié)合《天津市基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》，主要從人、財(cái)和物3個(gè)方面來(lái)提取投入產(chǎn)出指標(biāo)。在人員方面，以專(zhuān)職和兼職工作人員為主；文化服務(wù)中心年均文化活動(dòng)經(jīng)費(fèi)作為中心的財(cái)務(wù)投入指標(biāo)；文化服務(wù)中心設(shè)施指標(biāo)主要包括中心場(chǎng)地面積和設(shè)施數(shù)量，本文以街鎮(zhèn)綜合文化服務(wù)中心的建筑面積、室外活動(dòng)面積及櫥窗展示等設(shè)施的面積總數(shù)作為場(chǎng)地的投入變量。

(二)產(chǎn)出變量的選取

針對(duì)產(chǎn)出變量，目前的街鎮(zhèn)綜合文化服務(wù)中心的主要產(chǎn)出以活動(dòng)形式作為產(chǎn)出形式，因此建設(shè)效率的產(chǎn)出指標(biāo)以活動(dòng)及圖書(shū)供給量為主，包括群眾文藝活動(dòng)，電影、戲曲等活動(dòng)。而活動(dòng)的供給有效性需要通過(guò)群眾真正的參與來(lái)檢驗(yàn)，因此管理效率中的產(chǎn)出指標(biāo)主要包括活動(dòng)的參與或者服務(wù)人數(shù)，但廣場(chǎng)舞等自發(fā)活動(dòng)人數(shù)目前沒(méi)有統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。

(三)環(huán)境變量的選取

環(huán)境變量是指影響決策單元的生產(chǎn)效率但決策單元本身無(wú)法控制的因素。基層文化服務(wù)部門(mén)的服務(wù)水平主要受到本區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，根據(jù)系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展決定了區(qū)域的文化發(fā)展水平，因此本文首先選擇以區(qū)GDP值反映該區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境；其次，選擇人口密度反映服務(wù)對(duì)象的分布特征；第三，選擇區(qū)域的文體財(cái)政支出反映區(qū)域政府對(duì)于文化中心事務(wù)的政策支持[20]。在管理水平評(píng)價(jià)階段，由于投入為該區(qū)域既定的公共文化產(chǎn)出，相對(duì)服務(wù)范圍而言，一般來(lái)說(shuō)可支配收入以及文化支出具有正相關(guān)關(guān)系，且具有明顯的區(qū)域性差異[21]，因此在管理水平評(píng)價(jià)階段，主要考慮的環(huán)境影響因素為人口密度和人口可支配收入。

綜上，制定出公共文化服務(wù)兩階段效率評(píng)價(jià)投入-產(chǎn)出指標(biāo)體系，如表1所示。

表1 公共文化服務(wù)兩階段效率評(píng)價(jià)投入-產(chǎn)出指標(biāo)體系

四、天津市基層文化綜合服務(wù)中心服務(wù)效能評(píng)價(jià)與分析

基于初始數(shù)據(jù)整理，分析天津市16個(gè)行政區(qū)的街鎮(zhèn)文化綜合服務(wù)中心的服務(wù)效率。由于各個(gè)區(qū)包含的街鎮(zhèn)數(shù)量不等，而本文主要比較區(qū)之間的服務(wù)效率評(píng)價(jià)，因此在處理每個(gè)指標(biāo)時(shí)，取每個(gè)區(qū)的街鎮(zhèn)平均水平作為該區(qū)的指標(biāo)數(shù)據(jù)。

(一)投入-產(chǎn)出階段效率評(píng)價(jià)

借由DEAP 2.0和FRONTIER 4.1軟件對(duì)天津市16個(gè)行政區(qū)街鎮(zhèn)級(jí)文化服務(wù)中心的技術(shù)效率和規(guī)模報(bào)酬?duì)顩r進(jìn)行分析，在SFA階段，根據(jù)顯著性水平，計(jì)算環(huán)境因素對(duì)投入要素的影響結(jié)果，如表2所示。

表2 投入-產(chǎn)出的SFA結(jié)果

由表2可知：(1)除人口密度之外，其他兩個(gè)環(huán)境要素對(duì)3個(gè)投入要素均具有明顯的作用，因此有必要進(jìn)行環(huán)境要素的分離。這表明目前來(lái)說(shuō)天津市街鎮(zhèn)公共文化服務(wù)中心的建設(shè)階段投入并未充分考慮各街鎮(zhèn)人口密度這一因素。(2)公共文化事業(yè)的財(cái)政回歸系數(shù)是負(fù)值，說(shuō)明這一環(huán)境變量的增加可以減少面積和人員這兩項(xiàng)投入變量的松弛變量，從而減少現(xiàn)有這兩項(xiàng)資源的浪費(fèi)。因此，現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大基層文化站的建筑面積并繼續(xù)增加人力資源投入，從而提升基層文化站的基本運(yùn)行效率。

剔除環(huán)境因素的影響之后，第一階段的街鎮(zhèn)公共文化服務(wù)效率評(píng)價(jià)結(jié)果如表3所示。

表3 第一階段的街鎮(zhèn)公共文化服務(wù)效率評(píng)價(jià)結(jié)果

續(xù)表(表3)

從環(huán)境因素剔除前后對(duì)比結(jié)果可以看出，在整體的技術(shù)效率中規(guī)模是相對(duì)起主導(dǎo)作用的因素：

(1)HP區(qū)、HX區(qū)、BH區(qū)均處于效率前沿，其技術(shù)效率和規(guī)模效益均為1，它們也正是近年來(lái)天津市內(nèi)先后成為公共文化服務(wù)體系示范區(qū)或者示范項(xiàng)目的幾個(gè)區(qū)，說(shuō)明這幾個(gè)區(qū)在公共文化創(chuàng)建過(guò)程中基本形成了良性的投資建設(shè)循環(huán)，在已有的文化資源基礎(chǔ)上，政策的扶持起到了正向的促進(jìn)作用。

(2)規(guī)模效率分析。DL區(qū)、WQ區(qū)、BD區(qū)和JN區(qū)4個(gè)區(qū)的規(guī)模效率從遞減變?yōu)檫f增，說(shuō)明這些區(qū)的環(huán)境因素限制了規(guī)模擴(kuò)張效率。JH區(qū)、XQ區(qū)、WQ區(qū)和HQ區(qū)呈規(guī)模效益遞減的趨勢(shì)，主要是由于這幾個(gè)區(qū)在實(shí)際工作中對(duì)公共文化資源的整合能力不足，因此這些區(qū)應(yīng)當(dāng)在資源整合和資源更新方面進(jìn)一步提升。

(3)綜合技術(shù)效率變化情況。剔除環(huán)境要素影響后天津市街鎮(zhèn)文化中心的技術(shù)效率有了一定幅度的提升，說(shuō)明在不考慮環(huán)境變量影響的情況下總體技術(shù)效率偏低。技術(shù)效率下降的區(qū)有HD區(qū)、NK區(qū)、HQ區(qū)、BD區(qū)和JH區(qū)，表明這些區(qū)的技術(shù)效率依賴(lài)于其較好的環(huán)境因素。BC區(qū)的綜合效率從0.462提升到了0.948，原有的評(píng)價(jià)方法低估了其技術(shù)效率，這說(shuō)明其管理技能較高。技術(shù)效率和規(guī)模效率變化如圖4所示。

(二)產(chǎn)出-效能階段評(píng)價(jià)

同樣借由DEAP 2.0和FRONTIER 4.1軟件對(duì)天津市16個(gè)行政區(qū)街鎮(zhèn)級(jí)文化服務(wù)中心的服務(wù)效能進(jìn)行技術(shù)效率和規(guī)模報(bào)酬?duì)顩r分析，評(píng)價(jià)結(jié)果如表4所示。由表4可知，在效能階段，根據(jù)顯著性水平，環(huán)境要素中可支配收入和人口密度對(duì)活動(dòng)和培訓(xùn)數(shù)量的影響總體上并不顯著，因此可以直接分析服務(wù)效能，無(wú)需考慮環(huán)境要素的影響。這也說(shuō)明在已有的文化資源基礎(chǔ)上，管理水平對(duì)服務(wù)效能的影響要大于環(huán)境因素對(duì)其的間接作用，當(dāng)前情況下，各基層文化服務(wù)站應(yīng)當(dāng)著重于如何通過(guò)管理手段的創(chuàng)新來(lái)獲取更高的服務(wù)效能。

表4 產(chǎn)出-效能階段SFA結(jié)果

天津市各區(qū)街鎮(zhèn)文化服務(wù)中心的第二階段效能評(píng)價(jià)結(jié)果如表5所示。

表5 天津市16區(qū)街鎮(zhèn)文化中心產(chǎn)出-效能評(píng)價(jià)

由表5可以看出:

(1)總體而言，天津市街鎮(zhèn)文化中心的平均技術(shù)效率為0.488，表明天津市16個(gè)區(qū)的街鎮(zhèn)級(jí)文化中心的整體管理水平有待進(jìn)一步提高。

(2)幾乎所有的決策單元DMU總體上呈規(guī)模報(bào)酬遞增的趨勢(shì)，表明各類(lèi)文化活動(dòng)和培訓(xùn)等文化產(chǎn)品在群眾參與導(dǎo)向下，目前的供給效率偏低；可以繼續(xù)擴(kuò)大文化產(chǎn)品的供給規(guī)模，提升群眾的可參與性，從而實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)。

(3)其中，HQ區(qū)、WQ區(qū)、BD區(qū)、NH區(qū)和JH區(qū)由于規(guī)模效率的嚴(yán)重低下導(dǎo)致總體的管理效率偏低。這說(shuō)明在群眾參與導(dǎo)向下，這些區(qū)的文化產(chǎn)品的供給空間非常大。

五、兩階段效率組合下的提升路徑與策略

綜合考慮兩階段效率值的差異，本部分通過(guò)四象限圖探索兩階段之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，4個(gè)象限分別表示“高效率-高效能”“高效率-低效能”“低效率-低效能”和“低效率-高效能”，即基于不同的效率組合提出4種對(duì)應(yīng)的提升策略。將剔除環(huán)境因素影響后的各個(gè)區(qū)的建設(shè)階段的技術(shù)效率劃分為高低兩極，基于均等化的前提，本文取各個(gè)效率值的均值為中心值，作為橫軸；對(duì)于第二階段的公共文化效能水平作同樣處理，作為縱軸。序號(hào)1—16同前文代替不同區(qū)域，結(jié)果如圖5所示。

(一)鞏固提升

第Ⅰ象限為雙高型區(qū)域，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的投入和管理水平基礎(chǔ)上，維持其效率、效能持續(xù)增長(zhǎng)的良性循環(huán)狀態(tài)。該范圍內(nèi)的行政區(qū)中大多為公共文化服務(wù)體系示范區(qū)，說(shuō)明在既有的文化資源和公共文化管理水平的基礎(chǔ)上，政策支持對(duì)其進(jìn)一步發(fā)展起到了促進(jìn)作用。這表明示范區(qū)建設(shè)工程基本形成了良性循環(huán)的局面，如BH區(qū)的需求證詢(xún)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了“訂單式”公共文化供給。JZ區(qū)的建設(shè)效率存在提升空間，對(duì)比3種投入要素，其人員投入為全市最低水平。在既定的資源投入水平條件下，人才的保障成為該區(qū)域繼續(xù)保持良性循環(huán)的軟實(shí)力要素。該象限區(qū)域提升效能的策略主要在于全面打造高水平公共文化服務(wù)隊(duì)伍，通過(guò)人才對(duì)于資源的充分利用和各種文化的高效供給實(shí)現(xiàn)效能提升。(1)組織管理隊(duì)伍。一是完成區(qū)文化管理部門(mén)空缺編制招錄；二是完善管理人員績(jī)效考評(píng)體系，加大對(duì)文化管理崗位人員綜合性培訓(xùn)力度，提高各層次管理人員現(xiàn)代公共文化服務(wù)的知識(shí)體系、專(zhuān)業(yè)能力、管理能力和思想意識(shí)水平；三是加強(qiáng)同國(guó)內(nèi)外公共文化服務(wù)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)的交流學(xué)習(xí)，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展模式，提升文化管理人員的水平。(2)文化工作隊(duì)伍。一是提高街鎮(zhèn)、村委會(huì)、居委會(huì)對(duì)公共文化的重視程度，依據(jù)實(shí)際情況設(shè)置專(zhuān)職文化干部崗位；二是在現(xiàn)行薪酬標(biāo)準(zhǔn)體系下，加強(qiáng)個(gè)人績(jī)效考核，給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，提高工作人員的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)積極性；三是建立基層文化工作者交流機(jī)制，依據(jù)街道和社區(qū)人口規(guī)模和服務(wù)范圍合理增加人員編制。(3)文化志愿者隊(duì)伍。一是規(guī)范志愿者隊(duì)伍信息統(tǒng)計(jì)工作；二是完善招募制度，拓展招募渠道和志愿者服務(wù)方向；三是搭建志愿者信息平臺(tái)對(duì)過(guò)程管理和培訓(xùn)進(jìn)行有效對(duì)接，同時(shí)引入社會(huì)資金拓寬志愿者服務(wù)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。(4)外部專(zhuān)家隊(duì)伍。一是設(shè)立專(zhuān)家咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)，對(duì)區(qū)域公共文化服務(wù)體系建設(shè)情況進(jìn)行診斷；二是選擇合格的第三方機(jī)構(gòu)，開(kāi)展區(qū)域內(nèi)公共文化服務(wù)運(yùn)行情況的過(guò)程監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各項(xiàng)文化服務(wù)工作中的問(wèn)題，協(xié)助管理部門(mén)明確工作重點(diǎn)和建設(shè)方向。

(二)單向提升

圖5包括Ⅱ→Ⅰ和Ⅳ→Ⅰ兩部分區(qū)域的提升需求，這兩部分區(qū)域的特點(diǎn)是在第一階段的建設(shè)和第二階段的服務(wù)提升階段存在一高一低的情況，因此該區(qū)域的基層文化服務(wù)中心提升策略為單向提升。

第Ⅱ象限為建設(shè)效率較低區(qū)域，以建設(shè)效率的提升作為當(dāng)前主要的導(dǎo)向。從圖5可以看出，HD和HX這兩個(gè)區(qū)的效率低于平均水平，根據(jù)第一階段效率分析可知，這主要是由于規(guī)模投入不足所致。該區(qū)域的提升策略是提升公共文化建設(shè)的投入要素：(1)進(jìn)一步提高財(cái)政投入水平，逐步起到相應(yīng)的宏觀導(dǎo)向作用，同時(shí)尋求更加合理、科學(xué)的財(cái)政支出途徑，包括積極引入社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)多元化投資主體。(2)拓展公共文化設(shè)施規(guī)模。一是按照“新建+整合”并行推進(jìn)的工作思路，挖掘歷史文化遺跡、潛在的可利用的文化場(chǎng)館，盡快增加區(qū)域各級(jí)場(chǎng)館面積；二是采用租賃或購(gòu)置等方式，利用企事業(yè)單位、公共機(jī)構(gòu)閑置辦公用房等建設(shè)文化活動(dòng)中心、書(shū)香驛站、文體廣場(chǎng)、群眾戲臺(tái)等街道公共文化場(chǎng)館；三是鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織參與街道公共文化場(chǎng)館建設(shè)。(3)完善社會(huì)捐贈(zèng)制度和管理辦法，引導(dǎo)社區(qū)居民發(fā)揚(yáng)公共精神，推動(dòng)街道、社區(qū)公共文化服務(wù)共建共享。

第Ⅳ象限的NK和HB兩個(gè)區(qū)在效能階段略低于平均水平，因此效能作為它們當(dāng)前主要的提升導(dǎo)向。根據(jù)第二階段效能分析結(jié)果可知，主要原因在于服務(wù)范圍覆蓋面有待進(jìn)一步提升，根據(jù)目前的人口密度，其覆蓋范圍為5%左右，處于較低水平。但這兩個(gè)區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人員要素投入方面較為領(lǐng)先，因而其主要的提升策略導(dǎo)向在于效能的提升：(1)不斷加強(qiáng)基層文化服務(wù)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)與供給形式。一是增加基層公共文化產(chǎn)品的數(shù)量；二是建立信息化管理平臺(tái)，發(fā)揮數(shù)字化服務(wù)方式的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)地理要素層面的公共文化服務(wù)均等化水平[22]。(2)建立良好的需求導(dǎo)入和培育機(jī)制。整合大文化資源，真正實(shí)現(xiàn)公眾從公共文化服務(wù)中受益，而不僅僅局限于簡(jiǎn)單的考核指標(biāo)，如演出場(chǎng)次等；同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)公眾的文化審美的引導(dǎo)和培育，形成良好的文化消費(fèi)習(xí)慣。(3)重視區(qū)域人口教育水平的動(dòng)態(tài)變化及公共文化的差異化需求，突破標(biāo)準(zhǔn)化公共文化供給模式，對(duì)接更高的公共文化服務(wù)水平，從而實(shí)現(xiàn)服務(wù)人群的持續(xù)增長(zhǎng)。(4)創(chuàng)新公共文化場(chǎng)館功能，進(jìn)一步挖掘基層文化服務(wù)中心的服務(wù)功能，如服務(wù)中小學(xué)生的課后閱讀。(5)有效提升錯(cuò)時(shí)開(kāi)放效能。針對(duì)服務(wù)對(duì)象場(chǎng)館使用需求和特點(diǎn)，加強(qiáng)服務(wù)團(tuán)隊(duì)和志愿者服務(wù)建設(shè)以滿(mǎn)足不同人群的錯(cuò)時(shí)開(kāi)放需求。(6)需要進(jìn)一步考慮人口密度和地理特征來(lái)布局和建設(shè)，同時(shí)吸納公共文化的地域空間特征，真正實(shí)現(xiàn)群眾參與，建立區(qū)域特色的文化空間。

(三)漸進(jìn)式提升

根據(jù)前文分析，效能的提升需要基于一定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此處于第三象限的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)逐步提升公共文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平，加大投入；同時(shí)在有限的空間資源約束下，探索內(nèi)涵式管理模式，逐步提升區(qū)域公共文化建設(shè)和管理效能。因此，本文建議HQ區(qū)、NH區(qū)、BD區(qū)以及JH區(qū)等在基層公共文化服務(wù)建設(shè)投入上實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)，進(jìn)而過(guò)渡到服務(wù)效能的提升的漸進(jìn)式策略。主要的提升策略導(dǎo)向是在普惠性基礎(chǔ)上打造文化品牌，帶動(dòng)區(qū)域文化均等化發(fā)展：(1)提高公共文化各項(xiàng)投入水平，建立不同形式的公共文化建設(shè)資金補(bǔ)助和監(jiān)控機(jī)制，保證公共文化的經(jīng)費(fèi)投入有效性。(2)建設(shè)公共文化數(shù)字化共享工程。目前，天津市的所有區(qū)域手機(jī)終端使用數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于電腦等設(shè)備，因此建立數(shù)字化的公共文化資源具有可行性，是彌補(bǔ)空間短板的有效措施。(3)通過(guò)區(qū)域文化品牌建設(shè)帶動(dòng)區(qū)域文化發(fā)展。樹(shù)立精品意識(shí)，組織區(qū)屬各級(jí)文化團(tuán)體，聯(lián)合國(guó)家級(jí)和市級(jí)文化團(tuán)體，充分挖掘本地豐富的歷史、文化、曲藝等各類(lèi)資源，創(chuàng)建公共文化品牌。(4)完善公益性演出補(bǔ)貼制度。通過(guò)供需雙方的不同形式補(bǔ)貼，提供更多優(yōu)惠或低價(jià)演出。建立普惠型的群眾文化活動(dòng)、文化志愿者表彰制度和榮譽(yù)體系，調(diào)動(dòng)群眾參與公共文化服務(wù)的積極性。

(四)突破式提升

在第Ⅲ象限中，個(gè)別區(qū)域的單項(xiàng)效率接近均值，如WQ區(qū)、XQ區(qū)和DL區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件要明顯好于Ⅲ象限的其他區(qū)，而且處于市區(qū)周邊，相對(duì)于市內(nèi)其他區(qū)的文化資源整合具有一定的地理優(yōu)勢(shì)，同時(shí)其經(jīng)濟(jì)環(huán)境指標(biāo)較高，說(shuō)明它們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，具備公共文化投入增長(zhǎng)的時(shí)間優(yōu)勢(shì)，可以實(shí)現(xiàn)效率、效能的雙增長(zhǎng)，因此應(yīng)選擇在提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)保證效能水平的突破式提升策略。針對(duì)該類(lèi)型區(qū)域，本文建議在實(shí)現(xiàn)基層公共文化投入水平增長(zhǎng)的同時(shí)，挖掘管理水平，實(shí)現(xiàn)公共文化產(chǎn)品的有效供給，從而提升公共文化服務(wù)效能。主要的提升策略導(dǎo)向包括：(1)進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。定期組織領(lǐng)導(dǎo)小組工作會(huì)，加強(qiáng)各部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。完善督辦機(jī)制，對(duì)各成員單位的建設(shè)進(jìn)展情況對(duì)標(biāo)考核指標(biāo)體系進(jìn)行定期督辦，并將重點(diǎn)放在街道、社區(qū)兩級(jí)。(2)提升專(zhuān)業(yè)人才和專(zhuān)業(yè)資源的利用率。一是強(qiáng)化通過(guò)人才培育實(shí)現(xiàn)“種文化”。對(duì)比人員、經(jīng)費(fèi)和場(chǎng)地幾項(xiàng)投入要素，發(fā)現(xiàn)其主要的限制在于地域較廣，專(zhuān)業(yè)文化隊(duì)伍數(shù)量和素養(yǎng)不足。需要加強(qiáng)對(duì)基層工作人員和群眾的文化建設(shè)思路培育，實(shí)現(xiàn)“送文化”到“種文化”的轉(zhuǎn)變。二是充分利用大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)對(duì)接文化需求。目前公共文化資源閑置浪費(fèi)的原因之一是缺乏對(duì)需求的把握，積極探索信息化手段來(lái)精準(zhǔn)對(duì)接公共文化需求是提升公共文化服務(wù)效能的當(dāng)務(wù)之急。(3)挖掘區(qū)域文化特色。通過(guò)建設(shè)區(qū)域代表性公共文化服務(wù)成果來(lái)提升公眾對(duì)公共文化的參與積極性并增強(qiáng)文化自信，實(shí)現(xiàn)彎道超車(chē)。(4)推進(jìn)文旅融合。通過(guò)建設(shè)文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園實(shí)現(xiàn)文化企業(yè)的聚集，引導(dǎo)和支持各類(lèi)文化企業(yè)開(kāi)發(fā)公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，拓展文化消費(fèi)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)文化事業(yè)和文化相關(guān)產(chǎn)業(yè)的大融合、大發(fā)展。

六、結(jié)語(yǔ)

本文借助三階段DEA模型，將公共文化財(cái)政投入績(jī)效水平的實(shí)現(xiàn)細(xì)化為建設(shè)和管理兩個(gè)階段。研究結(jié)果表明：(1)環(huán)境因素和隨機(jī)因素的確對(duì)街鎮(zhèn)文化服務(wù)中心的投入產(chǎn)出效率有一定的影響作用，因此剔除環(huán)境要素后對(duì)于區(qū)域公共文化服務(wù)效率效能的評(píng)價(jià)更為客觀。(2)從均等化目標(biāo)來(lái)看，目前各區(qū)域的基層公共文化重建設(shè)、輕服務(wù)的現(xiàn)象較為普遍。(3)各個(gè)區(qū)之間的兩階段效率差異較大，均等化程度不高。結(jié)合各個(gè)區(qū)域的兩階段效率特征，本文建立了效率組合象限，根據(jù)不同的象限特征，對(duì)應(yīng)提出該區(qū)域內(nèi)的主體在基層公共文化服務(wù)效能提升方面的路徑和策略，包括加強(qiáng)鞏固、單向提升、漸進(jìn)式提升和突破式提升4種類(lèi)型。基本公共文化服務(wù)應(yīng)當(dāng)在發(fā)揮其兜底作用的前提下，不斷增強(qiáng)政府和市場(chǎng)多主體在公共文化資源均衡配置方面的調(diào)節(jié)作用，結(jié)合服務(wù)對(duì)象需求的新趨勢(shì)和特征，從供給內(nèi)容、供給模式方面不斷完善公共文化均等化建設(shè)水平。