劉家明 郭芳斌 王海霞

摘要：不動(dòng)產(chǎn)登記制度是自然資源及房產(chǎn)制度的基礎(chǔ)，是發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)勢并借以體現(xiàn)治理優(yōu)勢的一個(gè)重要方面。新中國成立70多年來，不動(dòng)產(chǎn)登記制度歷經(jīng)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、一度停滯、分散登記、規(guī)范化登記、統(tǒng)一登記等階段而逐漸走向科學(xué)規(guī)范，其總體上呈現(xiàn)出治理現(xiàn)代化的演進(jìn)邏輯：在目標(biāo)多元化中著力政府治理，在功能多樣化中強(qiáng)化政策支撐，在制度體系化中推進(jìn)政府適應(yīng)，在流程信息化過程中提升治理能力，在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中注重社會(huì)治理。未來不動(dòng)產(chǎn)登記的權(quán)責(zé)體系更加完善、治理能力還會(huì)提高、服務(wù)效率不斷提升，歷史遺留問題會(huì)得到解決，必將朝著整體性治理、大數(shù)據(jù)治理、智慧化治理的方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：不動(dòng)產(chǎn)登記制度;新中國70年;房產(chǎn)制度

中圖分類號(hào)：D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1672-0539（2020）06-0022-07

根據(jù)2015年施行的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》及實(shí)施細(xì)則，不動(dòng)產(chǎn)是指土地、海域以及房屋、林木等定著物，不動(dòng)產(chǎn)登記是依法將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的行為，即將各類型不動(dòng)產(chǎn)的登記職能整合到一起進(jìn)行統(tǒng)一登記的確權(quán)方式。因此，不動(dòng)產(chǎn)登記制度既是國土資源制度與房產(chǎn)制度的重要組成部分，更是保護(hù)人民群眾合法產(chǎn)權(quán)和完善社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制、健全市場信息機(jī)制的基礎(chǔ)。在新時(shí)代，為防控房地產(chǎn)市場風(fēng)險(xiǎn)以及更好地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、調(diào)控房產(chǎn)供求，尤其是落實(shí)中央的“房住不炒”的施展目標(biāo)和即將推行的房產(chǎn)稅，不動(dòng)產(chǎn)登記制度必將發(fā)揮基礎(chǔ)制度支撐、信息機(jī)制保障和數(shù)據(jù)治理推動(dòng)等方面的重要作用。

新中國成立70余年以來，不動(dòng)產(chǎn)登記制度取得了階段性的成果并逐漸走向科學(xué)規(guī)范，而且發(fā)揮了一定的社會(huì)主義制度優(yōu)勢，但也暴露出一些局限并造成了歷史遺留問題。十九屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，作出了治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，為中國未來的改革和發(fā)展指明了方向。治理體系和治理能力現(xiàn)代化也必然是我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度改革與發(fā)展的基本方略。在新中國新征程的新起點(diǎn)，回顧歷史、總結(jié)規(guī)律、展望未來是新時(shí)代賦予我們的歷史使命。為此，本文梳理回顧了我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度的發(fā)展歷程，從中總結(jié)歸納其演變邏輯、預(yù)判其發(fā)展趨勢并提出對策建議，以更好發(fā)揮我國不動(dòng)產(chǎn)登記的制度優(yōu)勢與治理優(yōu)勢，更好地推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)治理的現(xiàn)代化。

一、我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度的發(fā)展歷程

從現(xiàn)代法律意義上來講，不動(dòng)產(chǎn)登記制度的概念是在《大清民律草案》中首次提出，后在民國時(shí)期由政府進(jìn)行修改完善直至完全建立。雖然由于戰(zhàn)亂沒能在全國范圍內(nèi)完全實(shí)施，但現(xiàn)代不動(dòng)產(chǎn)制度的理念已在中國形成，同時(shí)為新中國成立之后的不動(dòng)產(chǎn)登記制度探索提供了法理基礎(chǔ)和實(shí)踐參考口]。新中國成立后，不動(dòng)產(chǎn)登記制度在從延續(xù)到停滯、從停滯到再發(fā)展的曲折歷程中演進(jìn)。從總體上來看，不動(dòng)產(chǎn)登記制度是隨著我國的國情以及當(dāng)時(shí)的方針政策演變的，我國的不動(dòng)產(chǎn)登記制度經(jīng)歷了五個(gè)階段的演化歷程，尤其是改革開放后逐漸步入科學(xué)規(guī)范的軌道和治理現(xiàn)代化的征程。

（一）新中國成立初期重新確認(rèn)產(chǎn)權(quán)階段（1949-1956年）

1949年，中華人民共和國成立。為提高生產(chǎn)力和調(diào)動(dòng)人民的生產(chǎn)積極性，在《中國土地法大綱》《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國土地改革法》等法律法規(guī)支撐下，全國上下開始了浩浩蕩蕩的土地改革運(yùn)動(dòng)，沒收地主的土地及多余的房屋，分給少地或無地的中下貧農(nóng)，保留富農(nóng)、中農(nóng)的土地。同時(shí)為了維護(hù)土地改革的秩序和保障農(nóng)民的合法權(quán)益，在農(nóng)村，開始清丈土地，接受、登記發(fā)生了轉(zhuǎn)移的財(cái)產(chǎn)，為農(nóng)民頒發(fā)土地房產(chǎn)所有證，保障農(nóng)民享有完整的土地所有權(quán)，享有“經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓、出租、典當(dāng)土地”權(quán)利;在城市，沿用民國時(shí)期的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，清查城市房地產(chǎn)，對城市房地產(chǎn)進(jìn)行總登記，保護(hù)合法權(quán)益。在土地改革的推動(dòng)下，我國幾千年的封建土地所有制被徹底摧毀。老百姓成為了土地的主人，實(shí)現(xiàn)了幾代人“耕者有其田”的夙愿，鞏固了中華人民共和國成立初期的人民政權(quán)，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)村生產(chǎn)迅速恢復(fù)發(fā)展，也為我國的工業(yè)化建設(shè)創(chuàng)造了條件。

（二）土地制度變革導(dǎo)致登記停滯階段（1956-1978年）

1956年，中國加快轉(zhuǎn)向社會(huì)主義改造。中共中央書記處二局發(fā)出《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本狀況及社會(huì)主義改造的意見》，提到“一切私人占有的城市空地、街基等地產(chǎn)，經(jīng)過適當(dāng)辦法一律收歸國有”，標(biāo)志著城鎮(zhèn)土地國有化的開始。同時(shí)伴隨著“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)的開展，在農(nóng)村，全國重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，從農(nóng)民個(gè)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，取消農(nóng)民土地私有制，建立土地集體所有制，農(nóng)民對土地只享有使用權(quán)，而不再享有所有權(quán)，房屋的買賣和典當(dāng)?shù)葯?quán)利也受到了限制，片面地提高公有化程度，不僅違背了客觀規(guī)律，也打亂了正常生產(chǎn)秩序，使得農(nóng)村生產(chǎn)力遭到嚴(yán)重破壞。在城市，大力開展社會(huì)主義私房改造，住房非商品化，形成以國家為核心的住房體系，土地禁止買賣，由國家行政劃撥。隨之而來的是十年“文化大革命”，不動(dòng)產(chǎn)登記制度停滯不前，甚至可以說基本被遺忘。

（三）改革開放以來的分散登記階段（1978-2007年）

1978年，中共中央在十一屆三中全會(huì)上做出了改革開放的新決策，啟動(dòng)了改革的新進(jìn)程，確立了城市的土地歸國家所有、農(nóng)村的土地歸集體所有的土地公有制形式。農(nóng)村慢慢恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，建立了“土地集體所有、家庭承包經(jīng)營、長期穩(wěn)定承包、鼓勵(lì)合法流轉(zhuǎn)”的新型農(nóng)村土地制度。1982年農(nóng)業(yè)部設(shè)立了土地管理局，開始在縣一級(jí)開展土地調(diào)查和登記。1983年國務(wù)院頒布《城市私有房屋管理?xiàng)l例》，開始加強(qiáng)對私有房屋的管理，要求所有私有房屋的所有權(quán)人必須到房屋所在地的房地產(chǎn)管理部門辦理所有權(quán)登記手續(xù)，允許私有房屋進(jìn)行買賣、租賃、代管。1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》明確土地的權(quán)屬及登記發(fā)證工作。這一系列法律法規(guī)的頒布實(shí)施，對我國的不動(dòng)產(chǎn)制度建設(shè)完善具有重大意義，但同時(shí)也標(biāo)志著不動(dòng)產(chǎn)分散登記的開始。1992年，中共十四大確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，國家開始有計(jì)劃地實(shí)行商品住房機(jī)制，全社會(huì)逐漸形成了住房商品化的概念口]。隨著城市不動(dòng)產(chǎn)交易的發(fā)展，為了加強(qiáng)管理，維護(hù)交易秩序，保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益，1994年《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》出臺(tái)，其對土地的出讓劃撥，房產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃，甚至是中介服務(wù)機(jī)構(gòu)都做了進(jìn)一步規(guī)范。這一時(shí)期，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)開始由行政管理機(jī)關(guān)逐漸向公共服務(wù)型部門轉(zhuǎn)變。

（四）逐步適應(yīng)市場需求的規(guī)范化登記階段（2007-2014年）

2007年《中華人民共和國物權(quán)法》實(shí)施，提出要建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，確定了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的方向和發(fā)展趨勢。2008年《土地登記辦法》的出臺(tái)，對土地登記、宗地等相關(guān)概念進(jìn)行了明確，對土地登記進(jìn)行了重新分類，也對土地登記的事項(xiàng)名稱與物權(quán)法進(jìn)行了承接，標(biāo)志著土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)發(fā)展有了重大的進(jìn)步。同年《房屋登記辦法》實(shí)施，從法律上對農(nóng)村集體土地及宅基地的登記進(jìn)行了規(guī)范。這些都表明，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展，我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度正在逐漸規(guī)范化。但是規(guī)范化的同時(shí)，由于不動(dòng)產(chǎn)登記職能部門的分散，集體土地所有權(quán)及國有建設(shè)用地使用權(quán)等由國土部門登記，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)由農(nóng)業(yè)部門登記，林地、林木的使用權(quán)和所有權(quán)由林業(yè)部門進(jìn)行登記，房屋所有權(quán)則由房地產(chǎn)管理部門來登記，導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)登記的標(biāo)準(zhǔn)不一致，登記信息也不互通，登記效率更是低下，登記錯(cuò)誤時(shí)常發(fā)生。

（五）國家治理能力逐步提高背景下的統(tǒng)一登記階段（2015至今）

2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于實(shí)施《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知，明確提出由中央編辦牽頭整合房屋、土地、草原、林地登記的職能。2014年5月國土部地籍司加掛不動(dòng)產(chǎn)登記局的牌子，負(fù)責(zé)承擔(dān)指導(dǎo)監(jiān)督全國不動(dòng)產(chǎn)登記的工作，不動(dòng)產(chǎn)登記局的掛牌，標(biāo)志著統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)正式建立。2015年3月1日《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》正式實(shí)施，全國第一批不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證在各地發(fā)放。這意味著突破了我國物權(quán)法治建設(shè)的又一關(guān)鍵點(diǎn)，意味著我國公民的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)將受到更為全面、權(quán)威地保護(hù)，意味著我國的法治化又有了新的進(jìn)展，意味著我國治理體系和治理能力的進(jìn)步。然而，各相關(guān)職能部門整合的滯后，配套法律法規(guī)的不銜接，數(shù)據(jù)信息的不互通，從業(yè)人員素質(zhì)的良莠不齊，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記的停滯不前，分散登記時(shí)期各類歷史遺留問題的顯現(xiàn)，都是各級(jí)政府及自然資源主管部門亟需解決的問題。因此，不動(dòng)產(chǎn)登記制度必然要與時(shí)俱進(jìn)，必將在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中進(jìn)一步發(fā)展完善并實(shí)現(xiàn)自身的治理現(xiàn)代化。

二、我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度的演變邏輯

我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度五個(gè)階段的演化歷程，既是國家政治發(fā)展和政治制度建設(shè)的體現(xiàn)，也是國家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)的寫照，還是社會(huì)發(fā)展和社會(huì)需求拉動(dòng)的綜合結(jié)果。隨著土地權(quán)利從個(gè)人所有轉(zhuǎn)變到集體所有，再到以公有制為主體，不動(dòng)產(chǎn)登記也通過構(gòu)建合法的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，提供可靠的交易秩序，建立完善的登記體系，實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)的多元化、功能的多樣化、流程的信息化，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供制度上的保障。

（一）目標(biāo)的多元化：從產(chǎn)權(quán)保護(hù)到政府治理

1949年，中央人民政府內(nèi)務(wù)部設(shè)置地政司，主要負(fù)責(zé)管理農(nóng)村的土地改革，丈量土地，登記發(fā)證，制定房產(chǎn)政策，保護(hù)公共房地產(chǎn)以及其他事項(xiàng)?？梢?，在當(dāng)時(shí)土地改革“分田分地”的大背景下，職能部門已利用登記和發(fā)證這一方式來保障農(nóng)民權(quán)益。1986年，國家土地管理局設(shè)立地籍管理司，將城鄉(xiāng)地籍納入統(tǒng)一管理，將土地登記作為其重要職能。從這個(gè)時(shí)期，國家土地管理局開始了以行政管理為目的的不動(dòng)產(chǎn)分權(quán)登記，并逐步形成了不動(dòng)產(chǎn)法規(guī)體系。在市場化的逐步完善下，不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的清晰程度就顯得越來越重要。雖然過去有登記，但部門之間標(biāo)準(zhǔn)不一，登記內(nèi)容存在差異。按照市場經(jīng)濟(jì)學(xué)和產(chǎn)權(quán)理論，要實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，必須將不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。只有通過精細(xì)、嚴(yán)格的登記管理，才能確認(rèn)和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，才能支撐依法治國的根本目標(biāo)。同時(shí)，將不動(dòng)產(chǎn)登記法制化、統(tǒng)一化，是政府實(shí)施治國理念的一個(gè)先決條件。隨著信息平臺(tái)的共享互通，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記還將支撐起房地產(chǎn)市場調(diào)控的大數(shù)據(jù)決策，推進(jìn)政府治理的規(guī)范化發(fā)展。

（二）功能的多樣化：從信息登記到政策支撐

在新中國成立到改革開放之前的這一段時(shí)期，我國并沒有建立規(guī)范的不動(dòng)產(chǎn)登記體系。分散的、不健全的、不規(guī)范的不動(dòng)產(chǎn)登記制度的功能只能停留在信息登記、產(chǎn)權(quán)確認(rèn)的范疇。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的施行可以對自然資源有效確認(rèn)和保護(hù)，是獲得法律承認(rèn)和保護(hù)的基本依據(jù)。因此，統(tǒng)一登記制度進(jìn)一步提升了不動(dòng)產(chǎn)的相關(guān)權(quán)益保障功能。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)對土地、海域以及房屋、林木等定著物依法依歸的統(tǒng)一登記以及對各類登記事項(xiàng)和產(chǎn)權(quán)的準(zhǔn)確、完整記載，不僅僅是出于信息登記、產(chǎn)權(quán)確認(rèn)與權(quán)益保護(hù)的目的。不動(dòng)產(chǎn)信息已成為生產(chǎn)要素市場主體作出經(jīng)濟(jì)決策的基本要素，更是政府宏觀調(diào)控政策與微觀經(jīng)濟(jì)政策的基本依據(jù)。首先，不動(dòng)產(chǎn)信息是國土資源與房產(chǎn)市場供求均衡和市場信息機(jī)制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。其次，不動(dòng)產(chǎn)登記制度已推動(dòng)集體土地、房屋等建筑物、森林及林木資源所有權(quán)的政策改革，推動(dòng)土地的承包經(jīng)營權(quán)和建設(shè)用地、宅基地、海域的使用權(quán)以及地役權(quán)、抵押權(quán)及其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的行使和相關(guān)政策的改革。最后，不動(dòng)產(chǎn)登記制度對不動(dòng)產(chǎn)自然狀況的確認(rèn)、對權(quán)屬狀況及變動(dòng)的界定以及對不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利限制事項(xiàng)的記載，尤其是對不動(dòng)產(chǎn)的實(shí)地勘查、不予登記等權(quán)利的行使，是維護(hù)產(chǎn)權(quán)秩序、處理經(jīng)濟(jì)糾紛的政策基礎(chǔ)，還是政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)制（如環(huán)境保護(hù)政策）政策的依據(jù)。

（三）制度的體系化：從社會(huì)培育到政府適應(yīng)

制度有兩種發(fā)展方式：一是通過外部的壓力來發(fā)展，另一種是內(nèi)生自主性發(fā)展。第一種是借助社會(huì)的推動(dòng)和培育，第二種是政府自身為了實(shí)現(xiàn)管理目的，不斷地適應(yīng)社會(huì)需求，積極尋求制度突破。中華人民共和國成立初期，我國大力奉行蘇聯(lián)模式，各項(xiàng)法規(guī)制度都受到前蘇聯(lián)的影響。不動(dòng)產(chǎn)登記制度也基本如此，房屋、土地、森林、礦產(chǎn)、海域等行業(yè)管理部門分屬不同部門，導(dǎo)致形成長期分散登記，各自部門配備各自機(jī)構(gòu)、人員、場所、設(shè)備，包括各自的信息系統(tǒng)，為此不僅降低了辦事效率，也大大影響了政府的形象。通過不動(dòng)產(chǎn)登記制度的建立，整合行政職能，完善運(yùn)行機(jī)制，建立權(quán)屬清晰、責(zé)權(quán)一致、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、法律保障的不動(dòng)產(chǎn)登記體系，成立專門不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，從而提高公共服務(wù)水平，提升政府治理效率和水平，政府在不斷適應(yīng)社會(huì)發(fā)展中與時(shí)俱進(jìn)，并進(jìn)一步推動(dòng)著不動(dòng)產(chǎn)登記制度的體系化。

（四）流程的信息化：從手工登記到信息系統(tǒng)

登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺(tái)的“四統(tǒng)一”，重點(diǎn)之一就是要建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，確保在國家、省、市和縣各級(jí)進(jìn)行實(shí)時(shí)共享。信息平臺(tái)建設(shè)的核心就是登記數(shù)據(jù)庫，全國不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫來源于統(tǒng)一登記以前的原始數(shù)據(jù)庫和實(shí)行統(tǒng)一登記以后的統(tǒng)一登記數(shù)據(jù)庫，包括空間數(shù)據(jù)和登記數(shù)據(jù)。空間數(shù)據(jù)包括地籍區(qū)、地籍子區(qū)、宗地圖、分戶圖;登記數(shù)據(jù)包括權(quán)利人、不動(dòng)產(chǎn)單元信息等。不動(dòng)產(chǎn)登記統(tǒng)一接入系統(tǒng)是信息平臺(tái)有效運(yùn)行的驅(qū)動(dòng)力之一，通過讓各級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)訪問國家級(jí)平臺(tái)，保證各地登記信息能實(shí)時(shí)地進(jìn)入信息平臺(tái)，從而達(dá)到信息共享互通和實(shí)時(shí)更新的目的。不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)作為處理日常不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)的應(yīng)用系統(tǒng)，不動(dòng)產(chǎn)登記工作人員可以通過這個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行登記業(yè)務(wù)的受理、審核以及登簿繕證工作，是真正實(shí)現(xiàn)各級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記信息化、規(guī)范化、透明化的一個(gè)先決條件。登記機(jī)構(gòu)在管理和服務(wù)的信息化實(shí)踐，正是我們國家建立現(xiàn)代化治理體系和提高國家治理能力的一個(gè)縮影。

（五）治理的現(xiàn)代化：從政府管理到社會(huì)治理

由于體制的慣性，在很長一段時(shí)間里我們都沿用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府管理社會(huì)的方法，政府幾乎承擔(dān)著所有社會(huì)管理的責(zé)任。不動(dòng)產(chǎn)登記制度亦不例外，成為政府管理不動(dòng)產(chǎn)信息及產(chǎn)權(quán)的制度安排。隨著不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步分離、資源配置的優(yōu)化和市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，越來越多分散登記時(shí)期遺留的歷史問題開始凸顯，這勢必會(huì)帶來一系列的社會(huì)治理問題。如何解決不動(dòng)產(chǎn)登記的歷史遺留問題及其負(fù)面影響，以及處理不斷出現(xiàn)的社會(huì)新問題，政府就要以不同的方式進(jìn)一步加強(qiáng)利益各方的溝通協(xié)商與合作共治，傳統(tǒng)的政府管理已經(jīng)越來越失效了。在此背景下，不動(dòng)產(chǎn)登記由管理到治理就轉(zhuǎn)變得理所當(dāng)然。相對于政府管理，社會(huì)治理有著更多的主體優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、能力優(yōu)勢和工具優(yōu)勢。在不動(dòng)產(chǎn)登記制度方面，隨著政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)型，其主要職能也將主要聚焦在公共服務(wù)效率與質(zhì)量、社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理方面，不動(dòng)產(chǎn)登記制度健全及其改革已廣泛吸收市場主體和社會(huì)力量的參與。十九屆四中全會(huì)作出了完善共建共治共享社會(huì)治理體系的部署，為不動(dòng)產(chǎn)登記制度的進(jìn)一步演化發(fā)展提供了政策邏輯。

三、我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度的發(fā)展趨勢

對新中國70年不動(dòng)產(chǎn)登記制度的發(fā)展歷程回顧及演變邏輯分析，有助于繼續(xù)深化土地和住房制度改革，優(yōu)化土地資源配置和保護(hù)國土自然資源，從而構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的不動(dòng)產(chǎn)登記制度體系，與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)完善社會(huì)主義制度和現(xiàn)代化國家治理體系。歷史在進(jìn)步，時(shí)代在發(fā)展。不動(dòng)產(chǎn)登記制度必然隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然和技術(shù)環(huán)境的變化而進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，朝著法制化、規(guī)范化、信息化與治理現(xiàn)代化的方向演進(jìn)。

（一）不動(dòng)產(chǎn)登記權(quán)責(zé)體系逐步完善

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是將分散登記時(shí)期各類型不動(dòng)產(chǎn)登記職能整合到一起，以前是由國土部門承擔(dān)。經(jīng)過新一輪機(jī)構(gòu)改革，則由自然資源主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督各級(jí)自然資源確權(quán)登記工作，并建設(shè)統(tǒng)一的登記平臺(tái)。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度歷時(shí)5年以來，不動(dòng)產(chǎn)登記窗口在市、縣一級(jí)全面運(yùn)行，但是由于登記交易的權(quán)責(zé)分離，大批的歷史遺留問題擺在眼前。隨著《中央編辦關(guān)于整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)的通知》的頒布施行，在今后一段時(shí)期還將繼續(xù)明確推行登記交易一體化，融合登記交易職能，確保整合工作順利實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記工作的穩(wěn)定和連續(xù)性。不管是房產(chǎn)登記還是土地登記都是改革創(chuàng)新的產(chǎn)物，是完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的頂層設(shè)計(jì)，是改善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。科學(xué)地完善權(quán)責(zé)體系，建立健全不動(dòng)產(chǎn)登記法律制度，逐步劃清邊界，落實(shí)權(quán)利主體，為全民所有自然資源資產(chǎn)所有者提供權(quán)益保障，為生態(tài)文明建設(shè)打牢基礎(chǔ)，也對完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制具有重要意義，更是國家治理體系和現(xiàn)代化治理能力的制度保障口。

（二）不動(dòng)產(chǎn)登記治理能力逐步提高

黨的十八大和十九大之后，中央和地方政府進(jìn)行了一系列的機(jī)構(gòu)改革和部門職能優(yōu)化。機(jī)構(gòu)改革和職能優(yōu)化的主要思路是推動(dòng)大部制建設(shè)和整體性治理。尤其是黨的十九大提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，十九屆四中全會(huì)作出了完善共建共治共享社會(huì)治理體系的部署，為不動(dòng)產(chǎn)登記制度的未來發(fā)展提供了政策邏輯。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化不僅僅是治理理念的現(xiàn)代化、治理模式的現(xiàn)代化，也是治理能力與手段工具的現(xiàn)代化。首先，有了完整統(tǒng)一、實(shí)時(shí)更新的不動(dòng)產(chǎn)大數(shù)據(jù)和互通共享的不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)，政府就能掌握不動(dòng)產(chǎn)供求情況，還可以與財(cái)政、稅務(wù)聯(lián)動(dòng)，防止不動(dòng)產(chǎn)投資過快過熱，防范金融風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)能過剩。因此，政府通過不動(dòng)產(chǎn)大數(shù)據(jù)治理，必將推動(dòng)國土資源的供需匹配和高效配置，改進(jìn)國家的宏觀調(diào)控能力。其次，互聯(lián)網(wǎng)是推動(dòng)構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系和治理能力的有效工具，通過互聯(lián)網(wǎng)+不動(dòng)產(chǎn)登記的推廣普及和“數(shù)字政府”建設(shè)的推進(jìn)，不動(dòng)產(chǎn)登記的服務(wù)能力與服務(wù)效率將大大提升，一體化和整體性治理能力將顯著改善。最后，不動(dòng)產(chǎn)登記還將朝著共享共建、聯(lián)動(dòng)合作、智慧治理的治理模式轉(zhuǎn)型，政府與市場和社會(huì)合作共治的能力必將逐步改進(jìn)。例如，不動(dòng)產(chǎn)登記可以通過與智慧城市的構(gòu)建相結(jié)合，形成多平臺(tái)共享機(jī)制和聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制;通過不動(dòng)產(chǎn)登記部門與環(huán)境保護(hù)部門的聯(lián)動(dòng)治理，進(jìn)一步吸收市場主體和社會(huì)力量參與自然資源保護(hù)和環(huán)境污染治理。

（三）不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)效率逐步提升

改革機(jī)構(gòu)、職能優(yōu)化都是為了滿足人民的需求，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。不動(dòng)產(chǎn)登記制度本質(zhì)上是一項(xiàng)公共服務(wù)，不動(dòng)產(chǎn)登記本身就是為人民服務(wù)的窗口。不動(dòng)產(chǎn)登記的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率一直是制度建設(shè)與改革的首要目標(biāo)。服務(wù)效率改進(jìn)無止境，改革就不停步。因此，在不動(dòng)產(chǎn)登記制度變革中，還將逐步壓縮登記辦理時(shí)限，加強(qiáng)“一窗受理、并行受理”;在“一窗受理”基礎(chǔ)上，將居民的其他生產(chǎn)生活服務(wù)業(yè)務(wù)一并納入“一鏈辦”，實(shí)現(xiàn)群眾辦事只進(jìn)一扇門，只找一個(gè)窗;并將清理“奇葩”證明、重復(fù)證明，推動(dòng)高效審核。未來還將進(jìn)一步借助互聯(lián)網(wǎng)，全方位推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+不動(dòng)產(chǎn)登記”，建立“移動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)登記中心”，推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)登記全城通辦、就近能辦、異地可辦，同時(shí)推出快遞寄證服務(wù)，真正把群眾跑腿變?yōu)閿?shù)據(jù)“跑腿”。在未來，還將尋求大數(shù)據(jù)、人臉識(shí)別、在線支付、區(qū)塊鏈等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的探索與推廣，同時(shí)積極探索建設(shè)電子輔助審核系統(tǒng)，提高不動(dòng)產(chǎn)登記的審核效率，進(jìn)一步縮短辦結(jié)時(shí)限，逐漸實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)的數(shù)字化與智能化服務(wù)。

（四）不動(dòng)產(chǎn)登記制度改革逐步深化

首先，職能機(jī)構(gòu)還將進(jìn)一步整合。自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)按照國家相關(guān)規(guī)定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)不同部門相互問的協(xié)作，整合一應(yīng)受理驗(yàn)收事項(xiàng)，實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)登記、交易和繳稅一窗受理、同步進(jìn)行。對于涉及多個(gè)部門的協(xié)同處理事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在登記服務(wù)大廳設(shè)置綜合窗口，一次性收齊所有相關(guān)資料并錄入系統(tǒng)。同時(shí)，通過與多部門的聯(lián)合下文或者是直接與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)簽署合作協(xié)議的方式，在其辦公場所設(shè)立網(wǎng)點(diǎn)。

其次，信息平臺(tái)必將共享互通。不動(dòng)產(chǎn)登記涉及自然資源部門內(nèi)部規(guī)劃、測繪、土地出讓、土地審批等信息，公安部門的戶籍信息，市監(jiān)部門的營業(yè)執(zhí)照信息，編辦的統(tǒng)一社會(huì)信用代碼信息，住建部門的竣工驗(yàn)收與交易備案信息，稅務(wù)局的納稅信息，銀保監(jiān)會(huì)的金融許可等信息，法院的司法裁決信息，民政局的婚姻信息、地名地址等信息，公正處的公證信息，國資委的土地房屋資產(chǎn)調(diào)撥信息，都將基于數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，建立登記機(jī)構(gòu)的登記信息共享集成機(jī)制。未來還將構(gòu)建“外網(wǎng)申請、內(nèi)網(wǎng)審核”模式，推行線上申請、在線審核、即時(shí)反饋、當(dāng)場核查、一次辦結(jié)，提供咨詢、預(yù)約、查詢和支付等一條龍的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。

再次，登記人員必然更加職業(yè)化。隨著科技進(jìn)步、時(shí)代發(fā)展，技術(shù)不僅僅是不動(dòng)產(chǎn)登記工作的唯一支持，工作人員的素質(zhì)也尤為重要。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記內(nèi)容和形式越復(fù)雜，對工作人員的綜合素質(zhì)要求就越高。在“一窗辦理、并行受理”“一站式服務(wù)”的態(tài)勢下，不動(dòng)產(chǎn)登記工作人員的服務(wù)意識(shí)、服務(wù)效率、政策理論水平和解決實(shí)際問題的能力則是最為直接的體現(xiàn)，專業(yè)化、均衡化、職業(yè)化將將成為登記人員理應(yīng)具備的素質(zhì)。

最后，歷史遺留問題必將更好地解決。妥善處理和解決不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問題不僅關(guān)系到人民群眾的切身利益，還對社會(huì)和諧穩(wěn)定有一定的影響。從處理方式上來看，通過政府發(fā)文方式解決歷史遺留問題已經(jīng)成為了通行做法。積極推動(dòng)政府加快解決重大難點(diǎn)堵點(diǎn)問題，尤其是跨多部門的歷史遺留問題，要主動(dòng)牽頭開展解決職責(zé)范圍內(nèi)的問題;對于涉及出讓、規(guī)劃、用途管制等自然資源部門職責(zé)的問題，要加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)，通過加強(qiáng)組織，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方，多措并舉，合力推動(dòng)解決。

四、結(jié)論

新中國成立70年來，不動(dòng)產(chǎn)登記制度經(jīng)歷了延續(xù)歷史、大膽嘗試、破舊立新的發(fā)展道路，通過產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、停滯不前、分散登記、規(guī)范化登記、統(tǒng)一登記等五個(gè)階段，全面實(shí)現(xiàn)了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺(tái)的“四統(tǒng)一”，最終走出了一條符合我國國情的管理規(guī)范化與治理現(xiàn)代化之路。健全科學(xué)的權(quán)責(zé)體系、應(yīng)用高超的治理手段、提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)是不動(dòng)產(chǎn)登記制度演進(jìn)的直接目標(biāo)。隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然和技術(shù)環(huán)境的變化，不動(dòng)產(chǎn)登記制度總體上遵循著目標(biāo)多元化、功能多元化、制度體系化、流程和工具信息化的演進(jìn)邏輯。在這一研究邏輯中，著力點(diǎn)是政府治理的優(yōu)化與善治，逐步強(qiáng)化了不動(dòng)產(chǎn)登記制度對相關(guān)公共政策的支撐力度，提升了政府對社會(huì)環(huán)境和需求的適應(yīng)，在提升治理能力的同時(shí)推動(dòng)著社會(huì)合作共治格局的到來。

為努力構(gòu)建規(guī)范高效、服務(wù)人民的不動(dòng)產(chǎn)登記工作體系，切實(shí)解決登記中存在的難點(diǎn)堵點(diǎn)問題，我國的不動(dòng)產(chǎn)登記制度必須與時(shí)俱進(jìn)，推動(dòng)權(quán)責(zé)體系更加完善、治理能力逐漸提高、服務(wù)效率不斷提升，妥善解決歷史遺留問題。未來不動(dòng)產(chǎn)登記制度必將朝著法治化治理、整體性治理、大數(shù)據(jù)治理、智慧化治理的現(xiàn)代化方向發(fā)展。而十九屆四中全會(huì)為推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)登記體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化提供了契機(jī)。在中央政府的政策指導(dǎo)下，不動(dòng)產(chǎn)登記制度還將進(jìn)一步發(fā)揮中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性和治理的有效性。