■付俊良

2019 年7 月，中共中央、國務(wù)院辦公廳修訂頒發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》（以下簡稱“經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定”）。這是黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，推動全面從嚴(yán)治黨、治黨務(wù)必從嚴(yán)的重要舉措。為強化人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，人民銀行陸續(xù)出臺了《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度》《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計制度》。2019 年4 月，人民銀行黨委出臺的《關(guān)于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導(dǎo)意見》對進一步深化人民銀行分支機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計提出了明確要求，人民銀行內(nèi)審司統(tǒng)一印發(fā)了《人民銀行分支機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計方案》（以下簡稱“經(jīng)濟責(zé)任審計方案”）通知文件，上述制度文件為基層央行統(tǒng)一開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計提供了依據(jù)和規(guī)范。

一、把握領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計新要求、新變化

根據(jù)經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定及經(jīng)濟責(zé)任審計方案，人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)體現(xiàn)以下新要求。

1.經(jīng)濟責(zé)任更加聚焦。人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期內(nèi)公共資金、公共資產(chǎn)和公共資源分配、管理和使用的事項以及影響人民銀行聲譽的風(fēng)險事項為基礎(chǔ)，重點關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任過程中守紀(jì)、守法、守規(guī)和盡責(zé)情況。審計內(nèi)容包括內(nèi)部控制、財務(wù)管理、采購和固定資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)管理以及附屬單位和其他經(jīng)濟活動監(jiān)督管理等。這些內(nèi)容與《人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計制度》《人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度》內(nèi)容相比較，更加突出了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任這一關(guān)鍵。

2.審計重點更加突出。新頒發(fā)經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定，增加了貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署情況內(nèi)容，并將其列為審計內(nèi)容的第一條。同時，將本部門、本單位重要發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定、執(zhí)行和效果情況，重大經(jīng)濟事項的決策、執(zhí)行和效果情況，以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況納入到審計內(nèi)容中來。這些要求，抓住了經(jīng)濟責(zé)任審計和牛鼻子，對于增強領(lǐng)導(dǎo)干部“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，促進人民銀行高效履職都具有十分重要的意義。

3.審計要求更加明確。經(jīng)濟責(zé)任審計方案要求各級內(nèi)審部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，科學(xué)合理制定經(jīng)濟責(zé)任審計中長期規(guī)劃和年度審計計劃，逐步由離任審計為主過渡到以任中審計為主，按照四年一個周期實現(xiàn)經(jīng)濟責(zé)任審計全覆蓋，切實提高工作的主動性和時效性。以往人民銀行主要以領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計為主，輔之以履職審計，工作較為被動，以致審計安排極不平衡。離任審計制度雖規(guī)定，一般實行先審計后離任，但在實踐中，多為被審計的領(lǐng)導(dǎo)干部新的任免文件先發(fā)，人已到其他單位履新，形成事后審計態(tài)勢。而任中經(jīng)濟責(zé)任審計的常態(tài)化，將有效改變這一現(xiàn)狀，內(nèi)審部門工作主動性、時效性也有了很好的保障。

4.審計定性更加規(guī)范。經(jīng)濟責(zé)任審計方案首次制定了人民銀行分支機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計目標(biāo)清單，從財務(wù)管理、采購管理、固定資產(chǎn)管理、國庫業(yè)務(wù)、貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)、其他業(yè)務(wù)、附屬單位管理以及工會等方面，列出了一級詞條72 條，二級詞條215 條。目標(biāo)清單的制定，有利于促進人民銀行系統(tǒng)開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。一方面，讓審計人員在發(fā)現(xiàn)問題后，對照目標(biāo)清單按圖索驥，統(tǒng)一定性，方便操作；另一方面，也使上級行在對轄內(nèi)審計發(fā)現(xiàn)問題進行統(tǒng)計分析更加準(zhǔn)確、到位。

二、當(dāng)前，基層央行開展經(jīng)濟責(zé)任審計存在主要問題

自2019 年5 月經(jīng)濟責(zé)任審計方案印發(fā)以來，人民銀行系統(tǒng)按照領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計新要求，積極與組織人事部門溝通聯(lián)系，摸清底數(shù)，突出重點，結(jié)合實際，制定領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計年度審計計劃，并嚴(yán)格按照上述方案內(nèi)容進行操作。但在實施過程中，也存在以下困難與制約。

1.審計對象覆蓋要求與內(nèi)審部門現(xiàn)有力量不相匹配。經(jīng)濟責(zé)任審計方案中規(guī)定了四類審計對象，除其他需要進行經(jīng)濟責(zé)任審計的領(lǐng)導(dǎo)干部這一兜底條款外，主要系人民銀行各分支機構(gòu)及其附屬單位主要負(fù)責(zé)人以及與本單位經(jīng)濟活動直接相關(guān)的內(nèi)設(shè)部門主要負(fù)責(zé)人。同時，方案規(guī)定4 年一個周期實現(xiàn)經(jīng)濟責(zé)任審計全覆蓋。從審計對象以及要求來看，內(nèi)審部門不僅要對所屬下級行主要領(lǐng)導(dǎo)周期審計，還要將本單位經(jīng)濟活動相關(guān)的內(nèi)設(shè)主要領(lǐng)導(dǎo)干部納入審計范疇，將導(dǎo)致內(nèi)審部門工作量大幅度增加。人民銀行各地市中心支行內(nèi)審科配備人員大多在5～7 人，人員力量不足。按照人民銀行黨委《關(guān)于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導(dǎo)意見》要求，除常態(tài)化開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計項目外，還將著力開展重大政策措施貫徹落實情況審計、深入開展預(yù)算管理審計、依法行政審計和信息技術(shù)等審計。完成這些審計項目，需要投入更多的人力、物力。而目前基層央行內(nèi)審干部無論從數(shù)量上、素質(zhì)結(jié)構(gòu)上都難以適應(yīng)新形勢下對內(nèi)審工作的要求。

2.審計內(nèi)容程序與《經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》不相匹配。一是審計內(nèi)容存在差異。將經(jīng)濟責(zé)任審計方案與經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定中的審計內(nèi)容對比，前者存在一定的內(nèi)容缺失。主要是未將黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署在人民銀行的貫徹落實情況、以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況納入到領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容中。可能的因素的人民銀行經(jīng)濟責(zé)任審計方案早于經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定，以及將黨和國家方針政策、決策部署在人民銀行貫徹落實情況作為單獨審計（調(diào)查）項目來處理。但由于單獨開展這方面的審計（調(diào)查）項目，畢竟面不廣，難以覆蓋全部審計對象。二是報告撰寫存在差異?！吨袊嗣胥y行履職審計制度》及《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度》中，對審計報告內(nèi)容均要求有審計對象履行職責(zé)的基本情況，這部分往往內(nèi)容較多，并充斥著許多基本數(shù)據(jù)，造成報告內(nèi)容冗長。

3.審計目標(biāo)清單與分支機構(gòu)多樣履職環(huán)境不相匹配。人民銀行各分支機構(gòu)層級不一，履職重點和內(nèi)容存在一定差異，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計目標(biāo)清單雖然突出了相關(guān)重點內(nèi)容，但在審計實踐中，目標(biāo)清單并不能覆蓋所有審計發(fā)現(xiàn)。如何處理沒有納入目標(biāo)清單的審計發(fā)現(xiàn)，方案并沒有進行明確。如：方案在國庫業(yè)務(wù)、征信業(yè)務(wù)、支付結(jié)算業(yè)務(wù)內(nèi)容中，有關(guān)國債、查詢操作、收費管理、異議處理、開展行政執(zhí)法檢查及行政處罰情況等方面的問題并沒有在目標(biāo)清單中得到反映。以開展行政執(zhí)法檢查及行政處罰為例，在少數(shù)單位存在的程序不到位、處罰不公平涉及行政復(fù)議及行政訴訟等情況，不僅可能存在權(quán)力尋租而導(dǎo)致廉潔問題，還影響人民銀行聲譽，這些問題應(yīng)當(dāng)納入到目標(biāo)清單中來。

三、深化基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的對策建議

1.建立經(jīng)濟責(zé)任審計制度。建議人民銀行總行盡快頒發(fā)《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計制度》，以代替現(xiàn)有的《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計制度》和《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度》，按照經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定內(nèi)容，結(jié)合央行實際，對經(jīng)濟責(zé)任審計從審計內(nèi)容、審計程序、報告撰寫、責(zé)任界定、結(jié)果運用等進行全面規(guī)范，提升經(jīng)濟責(zé)任審計的權(quán)威性，促進審計工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)。在審計內(nèi)容上，將黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署在人民銀行的貫徹落實、以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改等情況納入到領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容中來。審計組可根據(jù)人員力量、時間進度等實際情況，重點圍繞審計對象及其所在單位在推動黨和國家經(jīng)濟方針、決策部署所起的作用及其成效來展開。對在審計期內(nèi)已接受專項審計（調(diào)查）的可以不納入審計方案。在報告內(nèi)容上，保持與經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定一致，即總體評價、主要業(yè)績、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題和責(zé)任認(rèn)定、審計建議。

2.區(qū)分經(jīng)濟責(zé)任審計對象。重點對三類審計對象開展審計，即中國人民銀行分支機構(gòu)的正職負(fù)責(zé)人、主持工作一年以上的副職負(fù)責(zé)人；分支機構(gòu)附屬單位的正職負(fù)責(zé)人、主持工作一年以上的副職負(fù)責(zé)人；其他需要進行經(jīng)濟責(zé)任審計的領(lǐng)導(dǎo)干部。在制度領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計中長期規(guī)劃時，重點將上述對象納入四年一個周期的審計范疇。對“與本單位經(jīng)濟活動直接相關(guān)的內(nèi)設(shè)部門的正職負(fù)責(zé)人、主持工作一年以上的副職負(fù)責(zé)人”這一同級審計對象，可規(guī)定在其離任或根據(jù)黨委工作需要時進行審計。即同級內(nèi)設(shè)部門主要負(fù)責(zé)人不納入周期性審計，以減輕各級內(nèi)審部門工作壓力，集中精力做好對下級機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的任中審計。

3.完善經(jīng)濟責(zé)任審計清單。按照經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定內(nèi)容，結(jié)合人民銀行實際，進一步細化審計內(nèi)容，要對標(biāo)近年來內(nèi)外部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，特別是重大敏感問題，建立分層次經(jīng)濟責(zé)任審計目標(biāo)清單。增加黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署在人民銀行的貫徹落實情況、以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況、征信業(yè)務(wù)、支付結(jié)算業(yè)務(wù)等方面的問題詞條。針對在經(jīng)濟責(zé)任現(xiàn)場審計中發(fā)現(xiàn)的不在目標(biāo)清單，而又違反制度規(guī)定的其他問題，建議將問題較為普遍或比較嚴(yán)重的，自行增加一、二級級詞條；對問題較輕的，要求其立行立改，相關(guān)問題不用納入事實確認(rèn)書中。

4.強化內(nèi)審干部隊伍建設(shè)。人民銀行副行長陳雨露在《全面深化人民銀行內(nèi)審工作》一文中強調(diào)，全面深化人民銀行內(nèi)審工作是一項系統(tǒng)性工程，也是一個長期實踐的過程，內(nèi)審隊伍建設(shè)尤為關(guān)鍵。人民銀行系統(tǒng)廣大內(nèi)審干部要按照陳副行長的要求，切實做到強化政治建設(shè)、能力建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)。同時，建議出臺進一步加強人民銀行內(nèi)審工作指導(dǎo)意見，對各分支機構(gòu)內(nèi)審部門干部配備提出剛性要求，設(shè)置人員門檻，把好數(shù)量與質(zhì)量關(guān)。把人民銀行內(nèi)審干部打造成一支信念堅定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)務(wù)實、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化的隊伍，不斷夯實人民銀行內(nèi)審事業(yè)的基礎(chǔ)。