邵宇飛

摘要：2017年，財政部、國土資源部印發(fā)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預[2017]62號），發(fā)行土地儲備專項債券，是深入貫徹以習近平同志為核心的黨中央關于全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署，將完善專項債券管理與依法推進土地儲備融資模式改革結(jié)合，有利于健全和規(guī)范地方政府舉債融資機制，是促進土地儲備融資工作的重大變革。《辦法》的發(fā)布直接為土地儲備專項債的發(fā)行提供了政策依據(jù)。土地儲備專項債券的發(fā)行對于順利推進土地儲備工作有著至關重要的作用。

關鍵詞：土地儲備，專項債券，工作

一、基本情況

2016年以前，根據(jù)阜新經(jīng)濟轉(zhuǎn)型試點市的實際和舊城區(qū)改造工程的實施情況，克服收購儲備土地資金的不足，按照城市總體規(guī)劃及舊城區(qū)改造需要，在市財政沒有撥付收購儲備土地資金的情況下，自行貸款運作，對平房區(qū)實施統(tǒng)一拆遷改造，騰空凈地出讓，使土地保值增值，將土地純收益全部及時上繳市財政，為城市建設做出了巨大的貢獻。

市政府在進行土地儲備時，無論是收儲土地、前期開發(fā)還是中后期的儲備管理，都需要大量的資金投入。這部分資金在2015年新預算法頒布實施之前以銀行貸款為主，大多由土地儲備中心以土地抵押方式從銀行貸款，或由受市政府委托的土地一級開發(fā)的企業(yè)向銀行借貸等途徑籌措資金。新預算法實施后，規(guī)定地方各級政府應當通過發(fā)行地方政府債券方式舉借債務，除此之外不得以其他任何方式舉借債務。財政部、國土資源部等四部門印發(fā)《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》，明確各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應當通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式解決。

我市每年都在積極爭取土地儲備專項債券，以合法規(guī)范的方式保障土地儲備項目合理融資需求，促進了土地市場規(guī)范、健康發(fā)展。我們認真研究《遼寧省地方政府土地儲備專項債券管理實施細則（試行）》，結(jié)合我市實際情況，積極爭取政策紅利，強化風險防控。市政府要求各區(qū)申請土地儲備專項債券的土地儲備項目應當有穩(wěn)定的預期償債資金來源，對應的政府性收益基金收入應當能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。

二、存在問題及原因分析

近三年，我市尚無土地儲備專項債券額度，這對土地儲備業(yè)務造成了極大的影響。因我市財力緊張，市政府雖然在每宗出讓土地收入中足額提取了土地收益基金，但并未將該項基金全部用于土地收購儲備。2016年，財政部、國土資源部等四部門引發(fā)的《關于規(guī)范土地儲備和資金管理的相關問題的通知》中明確各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款，為此我市土地儲備工作不能在籌措資金-收購儲備-整理開發(fā)-掛牌出讓-取得收益的整個過程中形成良性循環(huán)。

地方政府向銀行金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款的渠道被封堵后，這部分資金需求納入地方政府債務總額管理，但地方政府債務總額并沒有因此而相應擴大，導致土地儲備專項債券的發(fā)行，擠占了一般債券和其他專項債券的額度，造成地方政府為提供其他基礎性、公益性服務的資金短缺問題。目前的土地儲備專項債券總規(guī)模，無法滿足我市發(fā)展的資金需求。

土地儲備專項債券償債模式需進一步完善。在實際工作中，由于土地儲備項目開發(fā)周期一般較長，受經(jīng)濟、社會、土地市場以及國家宏觀形勢影響較大，土地儲備在運行過程中具有不確定性，儲備土地并不一定能按照計劃按時完成出讓，可能會造成違約風險。

三、對策及建議

年度土地儲備計劃是指導土地儲備工作的重要基礎，也是測算資金需求以及土地儲備專項債券額度的主要依據(jù)。2020年我市計劃儲備土地面積1315公頃，計劃入庫面積500公頃、計劃供應面積100公頃。截至目前，各項準備工作都在緊張進行中，但如有項目因資金等問題中斷，直接影響了全年的土地儲備計劃的實施，這些項目也尚未達到入庫儲備的條件。我們初步統(tǒng)計保障2020年度計劃執(zhí)行所需的總資金51.93億元，預期出讓收入61.1億元。目前經(jīng)過與財政部門通力配合，2020年擬申請土地儲備專項債券額度14.92億元。

建議：一是改進土地儲備專項債券額度管理機制，將土地儲備專項債券額度從地方政府債務總額中剝離出來單列管理，另行制定土地儲備專項債務限額管理分配辦法。土地儲備專項債券的發(fā)行和使用嚴格對應到項目資產(chǎn)和收益，償還來源有保障，債務風險較低，因此可以單列出來進行管理，不擠占地方政府債務總額。二是適當擴大土地儲備專項債券發(fā)行總額。隨著地方經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城市化進程的加快，地方土地儲備資金需求較大。三是加快土地儲備專項債券發(fā)行的工作進程。每年的土地儲備專項債券，由上年年中提出申請，直到次年的10月才能正常發(fā)行，與土地儲備項目的實施難以同步，應盡可能壓縮審批時限，盡早發(fā)行土地儲備專項債券，以滿足項目建設需求。

確保債券發(fā)行嚴格對應項目。為了保證專項債券與項目嚴格對應，地方政府應當嚴格按照《辦法》強調(diào)的“土地儲備專項債券的發(fā)行和使用應當嚴格對應到項目”“土地儲備專項債券期限應當與土地儲備項目期限相適應”“土地儲備專項債券支出應當明確到具體項目”“土地儲備項目取得的土地出讓收入，應當按照該項目對應的土地儲備專項債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金”等要求，保證專項債券與項目對應實施。此外，《辦法》還要求，“地方各級國土資源部門應當建立土地儲備項目庫，項目信息應當包括項目名稱、地塊區(qū)位、儲備期限、項目投資計劃、收益和融資平衡方案、預期土地出讓收入等情況，并做好與地方政府債務管理系統(tǒng)的銜接”。通過這種制度化、陽光化的安排，保證資金高效準確投放，有效防止土地儲備資金的違法違規(guī)使用、串用，做到“專款專用”。

優(yōu)化專項債券預期償債資金來源。一方面，地方政府要嚴格按照《辦法》的要求執(zhí)行土地儲備專項債券發(fā)行工作，即“發(fā)行土地儲備專項債券的土地儲備項目應當有穩(wěn)定的預期償債資金來源，對應的政府性基金收入應當能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡”。另一方面，積極探索在特定條件下，較為靈活地調(diào)劑資金使用，比如可以利用土地出讓收入償還其他土地儲備項目的融資利息，或者可嘗試因不可抗力造成的儲備土地無法出讓即將違約時，通過整個儲備庫中總的土地出讓收入統(tǒng)籌還款。同時，《辦法》也提出了“因儲備土地未能按計劃出讓、土地出讓收入暫時難以實現(xiàn)，不能償還到期債券本金時，可在專項債務限額內(nèi)發(fā)行土地儲備專項債券周轉(zhuǎn)償還，項目收入實現(xiàn)后予以歸還”。通過上述方式，可以優(yōu)化土地儲備專項債券預期償債資金來源，將專項債券的違約風險降到最低。

四、結(jié)語

發(fā)行土地儲備專項債券的土地儲備項目應當有穩(wěn)定的預期償債資金來源，對應的政府性基金收入應當能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。

參考文獻：

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