西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 甘艷婧 徐 波

一、引言

城市生活垃圾污染是一個(gè)全球性的環(huán)境問題。世界銀行報(bào)告顯示，預(yù)計(jì)到2050年，全球生活垃圾年產(chǎn)生量將達(dá)到34億噸，人均日產(chǎn)生量將達(dá)到0.96千克。各國(guó)在城市化進(jìn)程和人口增長(zhǎng)的推動(dòng)下，都將面臨垃圾處理問題，中國(guó)也不例外(Kaza et al.,2018)。

目前，我國(guó)城市生活垃圾產(chǎn)生量正逐年增加，成分越來(lái)越復(fù)雜。生活垃圾排放量的持續(xù)增長(zhǎng)考驗(yàn)著環(huán)境承載能力。生活垃圾處置不當(dāng)，不僅侵占土地，影響居民日常生活，甚至可能造成嚴(yán)重的二次污染。我國(guó)《2019年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示， 2019年，中國(guó)城市生活垃圾清運(yùn)量達(dá)24206.19萬(wàn)噸，無(wú)害化處理量達(dá)24012.82萬(wàn)噸。隨著土地和環(huán)境資源日趨稀缺，處理方式升級(jí)，處理量加大，生活垃圾處理費(fèi)用迅速增加。

2017年3月，我國(guó)《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》頒布，規(guī)定全國(guó)46個(gè)重點(diǎn)城市在城區(qū)范圍內(nèi)先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類，2025年前全國(guó)地級(jí)及以上城市基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)。由此，中國(guó)進(jìn)入強(qiáng)制垃圾分類時(shí)代。2019年，我國(guó)生活垃圾分類政策密集出臺(tái)，一度成為民眾熱議的話題。隨著上海市打響垃圾強(qiáng)制分類的“第一槍”后，各大城市紛紛推出生活垃圾管理辦法，由提倡分類變?yōu)閺?qiáng)制分類，確立處罰規(guī)則，垃圾分類工作進(jìn)入加速期。垃圾收費(fèi)是垃圾分類的必然要求，垃圾分類機(jī)制的完善也需要(兼具)強(qiáng)制性和規(guī)范性的垃圾收費(fèi)政策。目前，我國(guó)垃圾處理的資金來(lái)源主要是政府的財(cái)政撥款，這種模式一方面難以形成對(duì)居民生活垃圾排放的約束作用，另一方面給政府帶來(lái)巨大的資金壓力，因此開拓新的資金來(lái)源渠道、完善生活垃圾收費(fèi)制度是大勢(shì)所趨。

實(shí)行生活垃圾處理收費(fèi)體現(xiàn)了污染者付費(fèi)的原則，即通過市場(chǎng)機(jī)制，使排污者承擔(dān)治理污染源、消除環(huán)境污染的費(fèi)用，從而將環(huán)境成本納入各級(jí)經(jīng)濟(jì)分析和決策。城市生活垃圾收費(fèi)政策是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，屬于世界銀行界定的市場(chǎng)類環(huán)境政策。該政策使用經(jīng)濟(jì)杠桿刺激環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)財(cái)政替代效應(yīng)，能夠在補(bǔ)償生活垃圾處理成本的前提下對(duì)排污者行為進(jìn)行修正。制定、實(shí)施生活垃圾收費(fèi)制度，能夠促進(jìn)垃圾處理體制改革，完善我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的建設(shè)，同時(shí)也是新時(shí)代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。本文梳理20世紀(jì)70年代至今國(guó)外關(guān)于生活垃圾收費(fèi)制度研究的相關(guān)文獻(xiàn)，對(duì)研究重點(diǎn)進(jìn)行回顧和歸納，系統(tǒng)分析日本、歐盟代表性國(guó)家的垃圾收費(fèi)制度和我國(guó)垃圾收費(fèi)政策的演進(jìn)。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的理論及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)城市生活垃圾收費(fèi)制度改革提供一些有益的參考和借鑒。

二、城市生活垃圾收費(fèi)制度研究文獻(xiàn)綜述

國(guó)外對(duì)生活垃圾收費(fèi)制度的研究始于20世紀(jì)70年代(張舜梅，2006)。國(guó)外研究主要關(guān)注生活垃圾收費(fèi)制度的頂層設(shè)計(jì)、實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題以及執(zhí)行結(jié)果評(píng)估，這對(duì)制度設(shè)計(jì)實(shí)踐活動(dòng)具有重要的指導(dǎo)意義。本文將已有的研究歸納為以下五個(gè)方面：生活垃圾收費(fèi)制度設(shè)計(jì)要素、生活垃圾收費(fèi)制度的公平性問題、生活垃圾收費(fèi)制度的實(shí)施效果、生活垃圾收費(fèi)制度對(duì)居民意識(shí)的影響及計(jì)量收費(fèi)產(chǎn)生的非法傾倒現(xiàn)象。

(一)生活垃圾收費(fèi)制度設(shè)計(jì)要素

關(guān)于生活垃圾收費(fèi)制度特性，綜合相關(guān)文獻(xiàn)可歸納為垃圾容器的種類及規(guī)格、費(fèi)用支付及收取方法、收費(fèi)費(fèi)率、收費(fèi)系統(tǒng)技術(shù)、費(fèi)用的運(yùn)用方法、低收入人群收費(fèi)方法及配套措施等(Miranda et al.，1996；Skumatz,1993;落合由起子，1996)。

(二)生活垃圾收費(fèi)制度的公平性問題

Alderden(1990)、Fletcher(1992)認(rèn)為，計(jì)量收費(fèi)制比定額收費(fèi)制更為公平，因?yàn)槭褂酶嗬幚矸?wù)的個(gè)人必須支付更高的價(jià)格。也有學(xué)者指出，計(jì)量收費(fèi)制的公平性在于該制度根據(jù)垃圾的數(shù)量和特性征收費(fèi)用來(lái)實(shí)現(xiàn)處理費(fèi)負(fù)擔(dān)的公平化，但是這種公平是有限度的，因?yàn)槔y以像水、電那樣對(duì)其數(shù)量進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)量(松澤裕和大迫政浩，1995)。部分學(xué)者對(duì)計(jì)量收費(fèi)的公平性表示懷疑，如Miller(1993)認(rèn)為，沒有確鑿的證據(jù)表明計(jì)量收費(fèi)減少了住宅垃圾的產(chǎn)生，計(jì)量收費(fèi)方式可能對(duì)低收入居民不公平，同時(shí)許多地區(qū)缺乏對(duì)該制度的政治支持。他的大部分結(jié)論基于觀察性證據(jù)和對(duì)一些固體廢物處理專家的采訪。

(三)生活垃圾收費(fèi)制度的實(shí)施效果

Wertz(1976)通過建立模型來(lái)確定定額收費(fèi)及計(jì)量收費(fèi)方式對(duì)控制居民垃圾產(chǎn)生量的作用，認(rèn)為與定額收費(fèi)制相比，計(jì)量收費(fèi)制具有促進(jìn)居民主動(dòng)減少垃圾排放量的作用。Callan和Thomas(1997)認(rèn)為，計(jì)量收費(fèi)制度能夠提高垃圾分類回收率。Fullerton和Kinnaman(1995)調(diào)查了美國(guó)弗吉尼亞州實(shí)施垃圾計(jì)量收費(fèi)制對(duì)75戶家庭的影響，發(fā)現(xiàn)樣本家庭每周排放的垃圾重量平均下降14%，體積減小37%，可回收材料重量增加15.7%。Miranda等(1994)對(duì)美國(guó)21個(gè)樣本城市在實(shí)行計(jì)量收費(fèi)方式前后的垃圾排放量進(jìn)行對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)實(shí)行計(jì)量收費(fèi)制度后，這些地區(qū)的垃圾排放量平均減少了40%，而垃圾回收量平均增長(zhǎng)率為128%，證明了實(shí)施生活垃圾收費(fèi)制度的有效性。Jenkins(1991)認(rèn)為，對(duì)生活垃圾按量收費(fèi)不僅可以達(dá)到垃圾減量化的效果，還能提高社會(huì)福利。同時(shí)，也有部分學(xué)者證明與未實(shí)行計(jì)量收費(fèi)制的城市相比，實(shí)施計(jì)量收費(fèi)制的城市回收計(jì)劃參與程度更高，回收率也更高(Adamec,1991；Skumatz,1989;Sproule & Cosulich,1988;Skumatz,1990)。

(四)生活垃圾收費(fèi)制度對(duì)居民意識(shí)的影響

山川肇和植田和弘(1996)、天野智順(1996)指出，收費(fèi)和居民減量行動(dòng)的關(guān)系并不是單純的“因?yàn)槔召M(fèi)化會(huì)使居民花錢，所以居民會(huì)減少垃圾排放”，而是有償化成為提高人們對(duì)垃圾問題和環(huán)境問題關(guān)注的契機(jī)。Reschovsky和Stone(1994)對(duì)湯普金斯縣居民對(duì)垃圾貼標(biāo)簽計(jì)劃的態(tài)度進(jìn)行調(diào)查，其中65%的受訪者表示他們贊成該計(jì)劃的實(shí)施，垃圾貼標(biāo)簽即居民需先付費(fèi)購(gòu)買標(biāo)簽，垃圾袋外面貼好付費(fèi)標(biāo)簽才會(huì)被收集。Morris和Byrd(1993)聲稱，垃圾收費(fèi)制度使人們更加了解自己的行為如何影響環(huán)境，并可能使公民更加支持環(huán)境保護(hù)。研究文獻(xiàn)中的大量證據(jù)表明，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，社區(qū)居民大力支持其收費(fèi)體系。在被調(diào)查的賓夕法尼亞州普凱西鎮(zhèn)的居民中，有93%的人同意該鎮(zhèn)實(shí)行計(jì)量收費(fèi)制，在其他社區(qū)也能達(dá)到類似的滿意度(Goldberg,1990)。華盛頓西雅圖的居民中大約有90%贊成他們使用的收費(fèi)系統(tǒng)，并且在伊利諾伊州伍德斯托克市和新澤西州高橋市實(shí)施垃圾收費(fèi)后，幾乎沒有居民抱怨和投訴(Morris & Byrd,1993;Riggle,1989)。也有一些市民反對(duì)垃圾收費(fèi)，他們認(rèn)為這是免費(fèi)垃圾服務(wù)的損失，人們以前從未意識(shí)到他們需要為垃圾付費(fèi)(Stone & Harrison,1991;Scarlett,1993;Bender et al.,1994；Canterbury,1996)。除了必須為廢物收集直接付費(fèi)外，公民還擔(dān)心可能失去部分聯(lián)邦所得稅的財(cái)產(chǎn)稅扣除額(Kemper & Quigley,1976)。

(五)計(jì)量收費(fèi)產(chǎn)生的非法傾倒現(xiàn)象

隨著計(jì)量收費(fèi)制度的深入實(shí)施，也有學(xué)者對(duì)計(jì)量收費(fèi)制的政策效果產(chǎn)生了懷疑，認(rèn)為可能產(chǎn)生非法傾倒的現(xiàn)象。學(xué)者們對(duì)非法傾倒現(xiàn)象是否真實(shí)存在展開了激烈討論。Yamakawa和Ueta(2002)分析了日本219個(gè)垃圾收費(fèi)城市的非法傾倒現(xiàn)象，其中38%的市政府對(duì)該現(xiàn)象表示擔(dān)心。Kim等(2008)使用固定效應(yīng)面板回歸模型對(duì)2001～2003年韓國(guó)民眾向16個(gè)地方政府報(bào)告的非法傾倒事件進(jìn)行計(jì)量分析，得出計(jì)量收費(fèi)制確實(shí)會(huì)對(duì)非法傾倒產(chǎn)生影響。垃圾袋單價(jià)上漲1%，導(dǎo)致非法傾倒舉報(bào)的數(shù)量增加3%，同時(shí)指出韓國(guó)于2000年開始實(shí)行舉報(bào)非法傾倒垃圾的獎(jiǎng)勵(lì)制度，但該手段并不是很有效。盡管如此，一些學(xué)者仍認(rèn)為不必為非法傾倒現(xiàn)象過于擔(dān)心。Skumatz和Freeman(2006)的研究表明，非法傾倒只在少數(shù)地區(qū)存在且延續(xù)時(shí)間并不長(zhǎng)。Linderhof等(2001)指出，非法傾倒在荷蘭奧斯特贊幾乎不存在。因?yàn)閵W斯特贊的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)加上對(duì)非法傾倒的罰款力度，在威懾方面非常有效。此外，荷蘭人口密度高，更易受到社會(huì)監(jiān)督，與其他國(guó)家相比，非法傾倒水平較低。

國(guó)外對(duì)垃圾收費(fèi)制度的研究重點(diǎn)是設(shè)計(jì)與評(píng)價(jià)。學(xué)者們一方面基于對(duì)政策工具的設(shè)計(jì)，開展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、數(shù)據(jù)分析、法規(guī)制定等工作；另一方面通過案例研究垃圾收費(fèi)的正向及負(fù)向效果，并評(píng)估政策實(shí)施績(jī)效，優(yōu)化政策內(nèi)容。國(guó)外研究注重?cái)?shù)據(jù)收集工作，主要包括與當(dāng)?shù)毓賳T面談、直接打電話給住戶以及對(duì)住戶垃圾進(jìn)行實(shí)際測(cè)量。各國(guó)學(xué)者從多角度對(duì)制度設(shè)計(jì)實(shí)施全過程進(jìn)行探析，著眼于解決實(shí)際問題，為形成自上而下的頂層制度設(shè)計(jì)提供參考。

三、日本及歐盟代表性國(guó)家城市生活垃圾收費(fèi)制度演進(jìn)

發(fā)達(dá)國(guó)家在其工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中面臨著嚴(yán)重的垃圾問題，多年來(lái)對(duì)垃圾管理持續(xù)進(jìn)行探索，生活垃圾收費(fèi)制度已經(jīng)趨于成熟。本文重點(diǎn)介紹日本及歐盟部分國(guó)家生活垃圾收費(fèi)制度演進(jìn)歷程，以理清國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展趨勢(shì)，為我國(guó)生活垃圾收費(fèi)制度的改革提供借鑒與參考。

(一)日本城市生活垃圾收費(fèi)制度演進(jìn)

日本較早開始探索城市生活垃圾收費(fèi)制度，本文根據(jù)日本垃圾收費(fèi)的法律依據(jù)、收費(fèi)方式和收費(fèi)實(shí)施率(收費(fèi)城市占總城市的比重)將其演進(jìn)歷程分為以下四個(gè)階段。

1.垃圾收費(fèi)制度萌芽階段(1941～1953年)。

日本推行生活垃圾收費(fèi)制度始于20世紀(jì)40年代。1941年，日本政府重新修訂1900年制定的《污物掃除法》(鞠阿蓮和陳潔，2016)，規(guī)定地方自治體可以征收一定的生活垃圾處理費(fèi)，該法被視為最早的日本生活垃圾收費(fèi)法律依據(jù)。第二次世界大戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)，垃圾種類和數(shù)量增多，也帶來(lái)嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，一些城市開始收取垃圾費(fèi)，收費(fèi)方式以定額制為主。以1951年為例，日本有40個(gè)城市進(jìn)行全量垃圾收費(fèi)，1個(gè)城市進(jìn)行部分垃圾收費(fèi)即僅大件垃圾收費(fèi)；在進(jìn)行全量垃圾收費(fèi)的城市中，29個(gè)實(shí)行定額收費(fèi)，7個(gè)實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，3個(gè)實(shí)行準(zhǔn)計(jì)量收費(fèi)(山川肇和矢野潤(rùn)也，2008)。其中，定額收費(fèi)制指每月或每年都要繳納確定金額垃圾處理費(fèi)的制度；計(jì)量收費(fèi)制是以體積、重量、指定容器為單位進(jìn)行垃圾收費(fèi)；盡管費(fèi)用同樣由體積、重量、指定容器決定，但按月或按年進(jìn)行支付的稱為準(zhǔn)計(jì)量收費(fèi)制，這是由于考慮到這種收費(fèi)方式對(duì)垃圾減量化的激勵(lì)作用相對(duì)較弱而區(qū)分出來(lái)的。除此之外，準(zhǔn)計(jì)量收費(fèi)制的統(tǒng)計(jì)中還加入了根據(jù)收集頻率收費(fèi)和綜合運(yùn)用多種收費(fèi)制度的個(gè)體。

2.垃圾收費(fèi)制度推廣階段(1954～1969年)。

1954年，日本制定了《清掃法》，該法的特點(diǎn)是新設(shè)“特別清掃區(qū)”，把該區(qū)域內(nèi)的垃圾處理作為市町村的職責(zé)(王文英，2012)。該法律擴(kuò)大了市政當(dāng)局對(duì)垃圾處理的責(zé)任范圍，相應(yīng)地，收費(fèi)自治體數(shù)量急劇增長(zhǎng)。該時(shí)期主要以定額收費(fèi)制征收垃圾處理費(fèi)，收繳成本低，方便高效。在1957年被調(diào)查的458個(gè)市中，垃圾收費(fèi)的城市為229個(gè)，其中實(shí)行定額收費(fèi)制的城市有147個(gè)，垃圾收費(fèi)實(shí)施率達(dá)50%(山川肇和矢野潤(rùn)也，2008)。

3.垃圾收費(fèi)制度出現(xiàn)反復(fù)階段(1970～1990年)。

1970年，日本制定《廢棄物處理與清掃法》，將廢棄物分為產(chǎn)業(yè)廢棄物和一般廢棄物，后者也就是生活垃圾，由地方自治體處置(江麗麗，2014)。之后十年間，實(shí)施垃圾收費(fèi)的自治體數(shù)量急轉(zhuǎn)直下，占比從50%降到10%左右，多數(shù)地區(qū)都放棄收費(fèi)而實(shí)行免費(fèi)垃圾收集。直到20世紀(jì)90年代初期，垃圾收費(fèi)的自治體數(shù)量都維持在較低水平。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1980年在618個(gè)城市中，執(zhí)行垃圾收費(fèi)制度的有140個(gè)城市，其中實(shí)行定額、計(jì)量收費(fèi)的城市分別為24個(gè)和17個(gè)，而實(shí)行垃圾免費(fèi)收集的自治體多達(dá)445個(gè)(山川肇和矢野潤(rùn)也，2008)，多數(shù)地區(qū)取消定額收費(fèi)而實(shí)行免費(fèi)化收集。

垃圾收費(fèi)地區(qū)數(shù)量減少有多種原因。首先，定額收費(fèi)制存在嚴(yán)重的公平性問題，收費(fèi)金額與垃圾排放量不掛鉤，不僅起不到垃圾減量化的激勵(lì)作用，還有可能因?yàn)樾睦硎Ш庠斐蓤?bào)復(fù)性排放。其次，免費(fèi)化趨勢(shì)增強(qiáng)可能與居民服務(wù)、收費(fèi)方式的改變、手續(xù)費(fèi)收取工作等問題有關(guān)(月刊廃棄物編集部，1986)，也可能與市町村合并導(dǎo)致的收費(fèi)區(qū)域變動(dòng)有關(guān)(內(nèi)藤敏樹，2006)。山川肇和植田和弘(2001)指出，垃圾非法傾倒也是需要考慮的因素。即在計(jì)量收費(fèi)制下，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，垃圾非法處置現(xiàn)象嚴(yán)重，市政當(dāng)局不得不取消收費(fèi)。

4.垃圾收費(fèi)制度規(guī)范普及階段(1991年至今)。

1991年,日本《廢棄物處理與清掃法》重新修訂,首次對(duì)個(gè)人的責(zé)任義務(wù)提出要求，即公眾要配合國(guó)家和地方政府實(shí)施廢棄物減量化工作，自行處理自產(chǎn)垃圾并進(jìn)行分類，盡可能選擇資源環(huán)保型產(chǎn)品(張佳梅，2011)。1999年，日本制定了新的《地方自治法》。該法規(guī)定，地方公共組織有權(quán)收取垃圾費(fèi)，可以根據(jù)各地具體情況制定不同的垃圾收費(fèi)政策，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由規(guī)章制度規(guī)范(鞠阿蓮和陳潔，2016)。該法意味著垃圾收費(fèi)權(quán)力正式下放給地方政府，成為日本地方政府制定垃圾收費(fèi)政策的新的法律依據(jù)。2000年6月，日本政府頒布實(shí)施了《循環(huán)型社會(huì)形成促進(jìn)基本法》，首次引入“3R”概念，即實(shí)現(xiàn)廢棄物的減量化、再利用、再循環(huán)，提出要在五年內(nèi)建立以循環(huán)再利用為核心的環(huán)境保護(hù)法律體系，同時(shí)從宏觀層面對(duì)公民在垃圾處理方面的責(zé)任、義務(wù)做出了規(guī)定。此階段日本完善了生活垃圾收費(fèi)制度的法律和政策依據(jù)，在政策體系上形成了以基本法統(tǒng)領(lǐng)綜合法，根據(jù)《地方自治法》各地方自治體因地制宜制定政策的模式。基本法即《循環(huán)型社會(huì)形成促進(jìn)基本法》，綜合性法律包括《再生資源利用促進(jìn)法》和《廢棄物處理與清除法》(張佳梅，2011)。

這一時(shí)期日本生活垃圾收費(fèi)制度呈現(xiàn)以計(jì)量收費(fèi)制為主、多元化收費(fèi)方式并存、收費(fèi)政策引導(dǎo)資源化率提高等特點(diǎn)，收費(fèi)制度制定和實(shí)施流程化。根據(jù)廢棄物處理事業(yè)實(shí)際情況調(diào)查數(shù)據(jù)，與1980年相比，2000年計(jì)量收費(fèi)個(gè)體數(shù)量由17個(gè)增加到96個(gè)，定額收費(fèi)個(gè)體由24個(gè)微增到35個(gè)(山川肇和矢野潤(rùn)也，2008)，垃圾收費(fèi)事業(yè)開始恢復(fù)，計(jì)量收費(fèi)制開始占主導(dǎo)地位。各時(shí)間點(diǎn)的城市生活垃圾收費(fèi)方式如表1所示。

表1 各階段城市生活垃圾收費(fèi)方式的變化 單位：個(gè)

21世紀(jì)以來(lái)，日本城市生活垃圾收費(fèi)實(shí)施率持續(xù)上升，如圖1所示。截至2020年9月，根據(jù)山谷修作的調(diào)查，日本全國(guó)815個(gè)城市中，實(shí)施垃圾收費(fèi)的有477個(gè)，收費(fèi)實(shí)施率為58.5%。在實(shí)行垃圾收費(fèi)的城市中，有453個(gè)城市采用單一計(jì)量收費(fèi)制，所占比率達(dá)55.6%(山谷修作，2020)。

圖1 21世紀(jì)以來(lái)日本城市生活垃圾收費(fèi)實(shí)施率 資料來(lái)源：山谷修作(2020)。

這一時(shí)期，計(jì)量收費(fèi)制逐漸演化出多種形式，其本質(zhì)都與垃圾排放量有關(guān)，包括單一計(jì)量制、累進(jìn)計(jì)量制、定額免費(fèi)制、收費(fèi)補(bǔ)助組合制和定額計(jì)量組合制。具體特點(diǎn)如表2所示。

表2 各類生活垃圾收費(fèi)方式的特點(diǎn)

為了進(jìn)行垃圾有效收費(fèi)，日本根據(jù)垃圾處理計(jì)劃的目標(biāo)不斷對(duì)收費(fèi)制度框架進(jìn)行調(diào)整，制定了明確的垃圾收費(fèi)制度戴明循環(huán)(PDCA)環(huán)節(jié)(鞠阿蓮，2018)。即實(shí)施某一生活垃圾收費(fèi)制度前一年，根據(jù)具體情況進(jìn)行研討，判斷制度實(shí)施可行性，并進(jìn)行收費(fèi)體系框架設(shè)計(jì)，制定出詳細(xì)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)辦法、收費(fèi)用途和其他并用對(duì)策。在生活垃圾收費(fèi)制度實(shí)施當(dāng)年，先召開市民說(shuō)明會(huì)，介紹制度相關(guān)內(nèi)容并廣泛征求市民意見，利用媒體進(jìn)行制度信息和環(huán)保知識(shí)普及，同時(shí)與環(huán)境廳、工商部門等相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，與周邊市町村進(jìn)行充分交流協(xié)商，以避免出現(xiàn)跨區(qū)域丟棄垃圾的行為。新的生活垃圾收費(fèi)制度實(shí)施后每年都要對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行檢查評(píng)價(jià)，每五年進(jìn)行一次綜合評(píng)估和相應(yīng)調(diào)整，以適應(yīng)新的變化，優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)。這些基本環(huán)節(jié)即為生活垃圾收費(fèi)制度的PDCA環(huán)節(jié)(見表3)。

表3 日本生活垃圾收費(fèi)制度的PDCA環(huán)節(jié)

(二)歐盟代表性國(guó)家城市生活垃圾收費(fèi)制度演進(jìn)

為應(yīng)對(duì)歐洲各國(guó)日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，歐共體20世紀(jì)70年代就開始制定環(huán)保政策并建立垃圾處理制度。1992年，歐洲內(nèi)部統(tǒng)一大市場(chǎng)形成，歐共體成員國(guó)之間實(shí)現(xiàn)了商品、資本、人員、勞務(wù)的自由流通，進(jìn)一步提升了各國(guó)的工業(yè)化和城市化發(fā)展水平，產(chǎn)生的生活垃圾種類和數(shù)量也不斷增加。歐盟國(guó)家意識(shí)到這一問題的嚴(yán)重性，根據(jù)本國(guó)國(guó)情，分別采取各種收費(fèi)措施來(lái)對(duì)生活垃圾進(jìn)行管理。但由于歐盟各國(guó)間存在較大差異，同一個(gè)國(guó)家不同城市也有各自的計(jì)劃和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，難以劃分統(tǒng)一的收費(fèi)推演階段，在這里主要介紹部分代表性國(guó)家的生活垃圾收費(fèi)制度發(fā)展模式和趨勢(shì)。

1.愛爾蘭。

歐洲環(huán)境署將愛爾蘭列為人均廢物產(chǎn)生量最高的國(guó)家。2003年，愛爾蘭環(huán)境部與地方政府規(guī)定，地方當(dāng)局可以對(duì)與生活垃圾有關(guān)的服務(wù)收費(fèi)，并設(shè)定了2005年在全國(guó)范圍內(nèi)根據(jù)重量或體積實(shí)行計(jì)量收費(fèi)的目標(biāo)。但由于之前垃圾處理服務(wù)由一般稅收承擔(dān)，許多愛爾蘭人擔(dān)心被雙重收費(fèi)，部分城市發(fā)生了抗議活動(dòng)，但實(shí)際上，計(jì)量收費(fèi)制一經(jīng)實(shí)施就被廣泛接受。2017年，愛爾蘭當(dāng)局宣布了一個(gè)新的生活垃圾收費(fèi)框架，為廢物收集者和公民提供了更大的靈活性，即他們可以選擇支付安排，包括一系列定價(jià)選項(xiàng)如固定收費(fèi)、按體積收費(fèi)、按重量收費(fèi)、按重量限額收費(fèi)或這些要素的組合。在這一新框架下，愛爾蘭各市統(tǒng)一費(fèi)率正在逐步取消(Alzamora,2020)。

2.德國(guó)。

1972年，德國(guó)頒布實(shí)施了《廢棄物處理法》，確立了污染者付費(fèi)的原則，這是德國(guó)第一部針對(duì)廢棄物處理的環(huán)境法。1996年實(shí)施的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》將垃圾綜合處理引入循環(huán)經(jīng)濟(jì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，德國(guó)與垃圾管理相關(guān)的法律約有800項(xiàng)，行政條例約5000項(xiàng)(王燕和施維蓉，2008)。

20世紀(jì)90年代之前，德國(guó)采用較多的是按照居民住房面積收取垃圾費(fèi)，主要是考慮城市衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施成本隨著城市面積和城市人口的增加而增加，因此即使某居民區(qū)在一定時(shí)期內(nèi)可能不產(chǎn)生垃圾，但由于居民區(qū)的存在，必然會(huì)產(chǎn)生一定的環(huán)境衛(wèi)生固定成本。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，德國(guó)轉(zhuǎn)變末端治理的生活垃圾管理思路，而注重從源頭進(jìn)行垃圾減量。1991年6月，德國(guó)正式實(shí)施《廢物分類包裝條例》，引入生產(chǎn)者延伸責(zé)任制，即生產(chǎn)商對(duì)產(chǎn)品整個(gè)生命周期負(fù)責(zé)。根據(jù)該條例的要求，德國(guó)組建了雙元回收系統(tǒng)(DSD)，旨在建立一個(gè)平行于政府環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的廢物回收體系(周素文，2011)。該系統(tǒng)專門負(fù)責(zé)包裝廢物的回收和循環(huán)利用，并通過向包裝材料生產(chǎn)企業(yè)、灌裝企業(yè)和零售企業(yè)提供綠點(diǎn)標(biāo)志獲利。該系統(tǒng)的出現(xiàn)對(duì)垃圾回收行業(yè)進(jìn)行全新改革，在垃圾處理過程中引入市場(chǎng)行為，走市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化道路，同時(shí)也對(duì)居民進(jìn)行垃圾分類起到良好的激勵(lì)作用。

伴隨著垃圾分類的開展，實(shí)施計(jì)量收費(fèi)制的地區(qū)逐漸增多，大多按照容器大小或清運(yùn)頻次進(jìn)行收費(fèi)。由于德國(guó)的社區(qū)獨(dú)立住宅居民占很大比例，能夠?qū)ι罾a(chǎn)生源頭進(jìn)行有效監(jiān)管，為推行計(jì)量收費(fèi)制創(chuàng)造了良好條件。

目前，德國(guó)各城市的收費(fèi)辦法各有不同，但其中最鮮明的特征是遵循分質(zhì)分類收費(fèi)的原則制定垃圾分類政策。對(duì)混裝垃圾實(shí)行高標(biāo)準(zhǔn)的收費(fèi)費(fèi)率，而對(duì)可回收利用的廢棄物減收或免收垃圾處理費(fèi)，對(duì)包裝垃圾不對(duì)居民收費(fèi)，而由生產(chǎn)方付費(fèi)。德國(guó)通過各種經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)居民主動(dòng)進(jìn)行垃圾分類，同時(shí)建立起垃圾處理與各利益相關(guān)方的聯(lián)系，充分調(diào)動(dòng)各方的積極性。

3.荷蘭。

20世紀(jì)90年代中期之前，由于可以自由決定收費(fèi)方式，幾乎所有的荷蘭城市都實(shí)行統(tǒng)一價(jià)格收費(fèi)。計(jì)量收費(fèi)于1992年首次在奧斯特贊市引入，目前以多種形式存在。2015年的統(tǒng)計(jì)資料顯示，荷蘭約40%的城市收取可變垃圾處理費(fèi)用，而且這個(gè)數(shù)字一直在增加。2019年居民人均年支付垃圾處理費(fèi)567歐元，但大城市與小城市之間這一數(shù)值的差異很大(Alzamora，2020)。

總的來(lái)說(shuō)，垃圾收費(fèi)價(jià)格不僅在國(guó)家之間千差萬(wàn)別，在國(guó)內(nèi)也存在較大差距，這是因?yàn)楦鱾€(gè)城市都在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市密度和市民習(xí)慣等各方面存在差異，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也因地制宜，因此城市是負(fù)責(zé)垃圾收費(fèi)的主體。在國(guó)家層面建立原則性的法律框架下，各市政當(dāng)局可按實(shí)際情況自行制定收費(fèi)方案?？v觀歐盟各城市垃圾收費(fèi)方式，雖然不同地區(qū)有所不同，但整體發(fā)展趨勢(shì)都是推行垃圾計(jì)量收費(fèi)，按多產(chǎn)生多付費(fèi)的原則，通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)取得更好的垃圾減量和資源化效果。市場(chǎng)化也成為建立城市生活垃圾處理收費(fèi)制度的邏輯主線，政府除對(duì)私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行法律監(jiān)控外,其他方面均按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行。這一管理方式不僅為垃圾處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展拓寬了資金來(lái)源,同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了垃圾處理的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。垃圾分類與收費(fèi)結(jié)合同樣也是大勢(shì)所趨，分質(zhì)分類收費(fèi)機(jī)制推動(dòng)了居民主動(dòng)參與生活垃圾分類，也有利于從源頭上削減垃圾產(chǎn)生量。

四、我國(guó)城市生活垃圾收費(fèi)政策演進(jìn)

我國(guó)雖然已經(jīng)推行城市生活垃圾收費(fèi)制度，但并未建立起真正意義上的垃圾收費(fèi)體系。因此，本文探討我國(guó)關(guān)于生活垃圾收費(fèi)的政策文件變遷歷程，梳理其演進(jìn)邏輯，以明確各階段的發(fā)展任務(wù)和出現(xiàn)的問題，分析政策目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)狀態(tài)之間的矛盾，為我國(guó)全面建立起生活垃圾收費(fèi)制度尋找著力點(diǎn)。

(一)探索起步階段(1991～1999年)：應(yīng)該收，先機(jī)構(gòu)，后家庭

1991年9月，建設(shè)部印發(fā)的《城市環(huán)境衛(wèi)生當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施辦法》指出，企事業(yè)單位應(yīng)為垃圾處理服務(wù)承擔(dān)費(fèi)用，對(duì)城市居民垃圾的排放按照“誰(shuí)污染誰(shuí)治理，誰(shuí)排放誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的基本政策，逐步建立收費(fèi)制度。該政策明確提出環(huán)衛(wèi)經(jīng)營(yíng)有償服務(wù)，先向企事業(yè)單位收費(fèi)，確立污染者付費(fèi)原則。1992年7月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)建設(shè)部等部門《關(guān)于解決我國(guó)城市生活垃圾問題的幾點(diǎn)意見》。該意見提出，在對(duì)企事業(yè)單位按量收取生活垃圾清掃、收集、運(yùn)輸和處理費(fèi)的基礎(chǔ)上，逐步向居民征收生活垃圾管理費(fèi)用，收費(fèi)管理辦法由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。1993年9月，《城市生活垃圾管理辦法》正式實(shí)施。該辦法進(jìn)一步明確了垃圾收費(fèi)制度的建立，規(guī)定國(guó)家對(duì)城市生活垃圾的清掃、收集、運(yùn)輸和處理的服務(wù)實(shí)行收費(fèi)制度，市容環(huán)衛(wèi)行政主管部門向委托其清掃、收集、運(yùn)輸和處理生活垃圾的單位和個(gè)人收取服務(wù)費(fèi)，并逐步向居民征收生活垃圾管理費(fèi)用。

此階段我國(guó)尚未進(jìn)行垃圾分類，垃圾處置成本較低，財(cái)政負(fù)擔(dān)不重，僅在一些政策法規(guī)中列出了垃圾收費(fèi)原則，對(duì)企事業(yè)單位開征垃圾處理費(fèi)，標(biāo)志著我國(guó)垃圾處理費(fèi)用開始由財(cái)政負(fù)擔(dān)向垃圾產(chǎn)生者負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變。同時(shí)采用分步走的方法，先向企事業(yè)單位征收，待條件成熟后再向居民征收垃圾處理費(fèi)用。然而，此時(shí)雖然公布實(shí)施了一些收費(fèi)政策，但其規(guī)定過于原則化，表述模糊，缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，使政策法規(guī)操作性不強(qiáng)，在現(xiàn)實(shí)生活中并未真正建立起生活垃圾管理收費(fèi)制度體系。

(二)規(guī)范引導(dǎo)階段(2000～2016年)：必須收，定依據(jù)，低標(biāo)準(zhǔn)

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)開始探索實(shí)施垃圾分類。2000年6月，《關(guān)于公布生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市的通知》中確定北京等8個(gè)城市為生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市，正式拉開了我國(guó)垃圾分類收集試點(diǎn)工作的序幕。2002年6月，國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、建設(shè)部、國(guó)家環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》，要求所有產(chǎn)生生活垃圾的國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、社會(huì)團(tuán)體、城市居民和城市暫住人口等，均應(yīng)按規(guī)定繳納生活垃圾處理費(fèi)，促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化。該文件的出臺(tái)具有里程碑的意義，標(biāo)志著我國(guó)城市生活垃圾收費(fèi)制度開始建立，明確收費(fèi)對(duì)象及相應(yīng)的收費(fèi)辦法，同時(shí)確立了環(huán)衛(wèi)體制改革的方向。2005年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》出臺(tái)，規(guī)定生活垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要達(dá)到保本微利水平。2008年8月，《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》初次在法律條文中明確了垃圾排放收費(fèi)制度，規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可根據(jù)各自的發(fā)展?fàn)顩r，自行制定垃圾排放收費(fèi)制度。2011年4月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作意見》確立垃圾處理工作的指導(dǎo)思想、基本原則和發(fā)展目標(biāo)，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由城市人民政府根據(jù)本地生活垃圾處理成本和居民收入水平等因素合理確定。

這一時(shí)期我國(guó)垃圾收費(fèi)政策不斷加碼，地方執(zhí)行力度增大，針對(duì)垃圾收費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)制定了更加細(xì)化的管理辦法?；诖龠M(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化目的，我國(guó)開始建立城市生活垃圾收費(fèi)制度，明確收費(fèi)用于補(bǔ)償生活垃圾收運(yùn)、處理成本及合理盈利。在中央政府各部門制定的收費(fèi)原則下，大多數(shù)城市都根據(jù)各自情況對(duì)生活垃圾處理頒布了地方性法規(guī)和政府規(guī)章，如《北京市城市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》《北京市征收城市生活垃圾處理費(fèi)實(shí)施辦法》。但是這一時(shí)期的城市生活垃圾收費(fèi)仍屬于行政事業(yè)收費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于垃圾收集、運(yùn)輸和處理的經(jīng)營(yíng)成本，收費(fèi)方式多為定額收費(fèi)制，總體收繳率不高，市民對(duì)垃圾收費(fèi)的認(rèn)知程度低，且沒有出臺(tái)關(guān)于拒繳垃圾處理費(fèi)的處罰措施，垃圾處理市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化程度不高，政府仍需投入大量資金。

(三)深化完善階段(2017年至今)：規(guī)范收，流程化，效率化

2017年3月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，要求部分地區(qū)先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類，并完善生活垃圾處理收費(fèi)制度以推進(jìn)垃圾分類工作。2018年7月，《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》提出對(duì)非居民用戶推行垃圾計(jì)量收費(fèi)，對(duì)分類垃圾與混合垃圾差別化收費(fèi)，提高混合垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確提出到2020年底前，全國(guó)城市及建制鎮(zhèn)全面建立生活垃圾處理收費(fèi)制度；到2025年，適應(yīng)綠色發(fā)展要求的價(jià)格機(jī)制更加完善，并落實(shí)到全社會(huì)各方面各環(huán)節(jié)。該意見將全面建立城市生活垃圾收費(fèi)制度提上議事日程，規(guī)定兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的目標(biāo)，首提計(jì)量收費(fèi)和差別化收費(fèi)。2020年4月，《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂通過，將對(duì)城市生活垃圾進(jìn)行分類計(jì)價(jià)、計(jì)量收費(fèi)等差別化管理寫入法律條文。

此階段垃圾收費(fèi)制度推進(jìn)速度加快，對(duì)生活垃圾收費(fèi)體系做出系統(tǒng)規(guī)定，允許各地自行制定生活垃圾收費(fèi)制度。特別是依托于垃圾分類工作的開展，逐漸建立起分類垃圾與混合垃圾差別化的收費(fèi)制度，提倡計(jì)量收費(fèi)制，探索建立“激勵(lì)+約束”的收費(fèi)機(jī)制，來(lái)真正促進(jìn)垃圾分類和減量化、資源化、無(wú)害化處理，建立標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的垃圾收費(fèi)流程，以低成本、高效率地征收費(fèi)用。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)部分城市也開始有關(guān)垃圾計(jì)量收費(fèi)的實(shí)踐與探索工作，但是有關(guān)垃圾計(jì)量收費(fèi)制度的探索，都僅限于對(duì)非居民主體所產(chǎn)生的生活垃圾進(jìn)行收費(fèi)，多數(shù)仍然還是將垃圾計(jì)量收費(fèi)停留在政策的推動(dòng)階段，距離全面落地實(shí)施尚有一定的距離。

五、國(guó)外城市生活垃圾收費(fèi)制度的演進(jìn)對(duì)我國(guó)的啟示

從日本、歐盟部分國(guó)家實(shí)施垃圾收費(fèi)制度的演進(jìn)來(lái)看，各國(guó)都在不斷進(jìn)行政策調(diào)整，通過垃圾收費(fèi)為城市生活垃圾處理提供資金支持,采用經(jīng)濟(jì)手段提高垃圾處理的管理效率,通過細(xì)致而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠?jì)量收費(fèi)制度推動(dòng)垃圾減量,促進(jìn)資源合理回收利用,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)垃圾處理市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，為我國(guó)現(xiàn)階段推行垃圾收費(fèi)制度改革提供了以下經(jīng)驗(yàn)。

(一)明確發(fā)展階段，把握改革方向

我國(guó)目前正處在生活垃圾收費(fèi)制度改革下的垃圾收費(fèi)推廣普及階段，垃圾收費(fèi)城市數(shù)量增長(zhǎng)較快，以定額收費(fèi)制為主、計(jì)量收費(fèi)工作處在試點(diǎn)階段，與日本垃圾收費(fèi)推廣階段相仿。根據(jù)日本發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)現(xiàn)階段必須鞏固之前取得的成果，防止出現(xiàn)垃圾收費(fèi)實(shí)行一段時(shí)間后又停收的現(xiàn)象，嚴(yán)格制度執(zhí)行，逐步提高征繳率。為確保收費(fèi)工作落實(shí)到位，必須做好制度設(shè)計(jì)，保證收費(fèi)公平，這種公平包括責(zé)任主體公平和責(zé)任承擔(dān)公平，體現(xiàn)在建立環(huán)境污染與責(zé)任承擔(dān)之間的關(guān)系上。即一方面對(duì)所有的垃圾產(chǎn)生者都要收費(fèi)；另一方面根據(jù)多污染多付費(fèi)的原則，建立垃圾排放量與繳費(fèi)金額之間的線性關(guān)系，即計(jì)量收費(fèi)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，計(jì)量收費(fèi)是大勢(shì)所趨，我國(guó)應(yīng)繼續(xù)深化計(jì)量收費(fèi)試點(diǎn)改革，在垃圾減量化的同時(shí)，有效促進(jìn)垃圾回收利用。在計(jì)量收費(fèi)制度推行過程中，要進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，避免出現(xiàn)垃圾非法傾倒和私自焚燒的現(xiàn)象。同時(shí)，各種收費(fèi)方式也不是相互排斥的，有時(shí)需要結(jié)合使用，靈活處理。

(二)制定法律體系，確立基本原則

在日本及歐盟部分國(guó)家，垃圾處理費(fèi)的收取已經(jīng)走向法制化和規(guī)范化的道路，建立起一套系統(tǒng)的法律體系。我國(guó)也應(yīng)逐漸建立起覆蓋垃圾產(chǎn)生、收運(yùn)、處理及回收領(lǐng)域全過程的法律法規(guī)體系，使垃圾從產(chǎn)生到消失都有相關(guān)具體的管理規(guī)范。對(duì)于違反規(guī)定亂收費(fèi)的要予以嚴(yán)懲，根據(jù)污染者付費(fèi)原則，落實(shí)垃圾產(chǎn)生者責(zé)任，通過經(jīng)濟(jì)杠桿，建立垃圾排放量與經(jīng)濟(jì)責(zé)任的關(guān)系，調(diào)整居民排放行為?？梢钥闯?，垃圾收費(fèi)方式不僅在國(guó)家之間千差萬(wàn)別，在同一國(guó)家的不同地區(qū)也存在較大差距，因此我國(guó)各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)地方性法規(guī)，做到收費(fèi)有據(jù)，不同地區(qū)按照各自垃圾產(chǎn)生量、垃圾處理成本、物價(jià)水平、居民承受力等制定不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。從上位法到地方性法規(guī)，建立全方位的垃圾收費(fèi)法律體系。由德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可知，垃圾處理只有走產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化、社會(huì)化的道路才能真正實(shí)現(xiàn)垃圾處理效率的提高。對(duì)此，政府部門應(yīng)鼓勵(lì)生活垃圾收集處理市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，廣泛吸引企業(yè)和社會(huì)資本、技術(shù)投入，拓寬投融資渠道，利用經(jīng)濟(jì)杠桿解決垃圾處理行業(yè)資金來(lái)源問題。

(三)細(xì)化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立配套措施

目前我國(guó)各項(xiàng)收費(fèi)條款并不明確，對(duì)細(xì)節(jié)把握不夠詳盡，給收費(fèi)工作的開展帶來(lái)一定阻礙。因此必須制定標(biāo)準(zhǔn)的垃圾收費(fèi)流程，明確城市垃圾收費(fèi)的主體、職責(zé)、權(quán)利和范圍，對(duì)于收費(fèi)體系、費(fèi)率結(jié)構(gòu)、低收入戶的費(fèi)用減免等都應(yīng)周密規(guī)劃，并制定相應(yīng)的完善措施。

可借鑒日本垃圾收費(fèi)的PDCA環(huán)節(jié)，在新的收費(fèi)制度實(shí)施前，應(yīng)進(jìn)行深入調(diào)研，充分征求群眾意見，以最大限度地得到群眾支持，從而有利于垃圾收費(fèi)工作迅速有效開展。收費(fèi)執(zhí)行過程中，應(yīng)規(guī)范各部門主體責(zé)任，理清住建、環(huán)保、城管、財(cái)政等各部門職責(zé)，分工明確，協(xié)調(diào)合作，防止出現(xiàn)部門之間互相推諉的現(xiàn)象。居民對(duì)收費(fèi)的認(rèn)知和理解是順利開展收費(fèi)工作的關(guān)鍵，因此應(yīng)制定保障措施，通過媒體進(jìn)行宣傳，使群眾知曉垃圾收費(fèi)制度的具體內(nèi)容，告知責(zé)任，提高公民環(huán)保意識(shí)和參與度，自覺規(guī)范自身行為。

同時(shí)也要建立生活垃圾收費(fèi)配套機(jī)制，如生活垃圾分類制度、獎(jiǎng)懲機(jī)制和信用監(jiān)管機(jī)制。進(jìn)行分類垃圾和混合垃圾差別化收費(fèi)，提高混合垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在推廣收費(fèi)的同時(shí)督促分類。對(duì)拒繳垃圾費(fèi)者進(jìn)行懲罰，按未繳納的垃圾費(fèi)金額征收滯納金并處以罰款，必要時(shí)計(jì)入信用檔案，加大違法成本，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督的力度。也可根據(jù)德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，酌情向生產(chǎn)商收取生活垃圾包裝處理費(fèi)，以倒逼企業(yè)改革生產(chǎn)技術(shù)，使用可回收包裝材料，全面協(xié)調(diào)政府、企業(yè)和居民等多方利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)的最佳銜接。