燕艷華 齊顧波 初 僑

黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總體目標(biāo)。20 世紀90 年代分稅制改革之后,項目制成為我國社會治理的重要手段[1],并逐漸影響到經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領(lǐng)域。其中包括精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村治理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護等數(shù)十種農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展項目。

農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目(以下簡稱“示范項目”)是國家在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域推進標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn),促進農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力,從而對周邊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域起到示范帶動作用的一種實踐,是項目制在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。從1996 年到2018 年,我國共完成8 批示范項目建設(shè),每批示范項目的建設(shè)周期為三年。其中,國家級示范項目4 272 個,省級示范項目5 781 個,涉及全國2 000 多個縣(區(qū)、市),覆蓋糧食、畜禽、水產(chǎn)、蔬菜、水果等大宗農(nóng)產(chǎn)品和各地優(yōu)勢、特色農(nóng)產(chǎn)品[2]。

受國家宏觀政策調(diào)整和市場經(jīng)濟發(fā)展的影響,農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目的治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化,以農(nóng)業(yè)企業(yè)主導(dǎo)的多元治理結(jié)構(gòu)形式逐漸取代了以政府主導(dǎo)的單一治理結(jié)構(gòu)形式。家庭農(nóng)場、種養(yǎng)殖大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體的規(guī)模不斷發(fā)展擴大,農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會和農(nóng)業(yè)科研院校也日益將服務(wù)范圍延伸到了農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)領(lǐng)域。與此同時,政府自上而下的縱向單一治理結(jié)構(gòu)逐漸暴露出了諸多問題,在多種因素的綜合作用下,多主體參與項目治理的格局逐漸形成。因此有研究認為,多主體參與的項目合作模式將是未來發(fā)展的趨勢,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,尤其是龍頭企業(yè)與家庭農(nóng)場為主體的農(nóng)業(yè)組織格局,成為了項目治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵[3]。

項目治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是一種偶然還是一種必然,其轉(zhuǎn)型的內(nèi)在機理源于政府的有為還是市場的有效,抑或是二者之外的某種耦合?本文借助新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)理論,重點考察農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目治理主體的變遷,探討政府與市場在項目治理變遷過程中的關(guān)系變化。具體而言,本文首先從項目制的視角分析多主體參與項目治理的理論基礎(chǔ)和實踐探索,進而以農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目為例,從歷史維度探索多主體參與項目治理的形成過程及其影響,并從政府和市場關(guān)系的角度分析推動多主體參與項目治理形成的因素。

一、多主體參與項目治理的理論基礎(chǔ)和實踐探索

項目治理是一種制度框架,體現(xiàn)了項目參與各方和其他利益相關(guān)方之間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的制度安排,在此框架下完成一個完整的項目交易[4]。其治理結(jié)構(gòu)不同于常規(guī)組織結(jié)構(gòu),它是為完成特定目標(biāo)而形成的組織單位[5],類似于“臨時委員會”的組織形態(tài)[6]。但是,這種臨時組建的結(jié)構(gòu)形式應(yīng)該是怎樣的一種形態(tài)?一種觀點認為這種形態(tài)應(yīng)該是政府層級之間的自上而下縱向關(guān)系,即“條條關(guān)系”或“條塊關(guān)系”,其憑借項目組織單元的臨時性、解放性等特征,實現(xiàn)中央政府自上而下治理的意圖[7]。另一種觀點認為這種形態(tài)應(yīng)該是介于科層制與市場化之間,其結(jié)構(gòu)形式與我國的國家結(jié)構(gòu)形式相適應(yīng)[8],即在純粹的等級治理與市場購買之間,還存在著復(fù)合形式,在組織治理形態(tài)上介于兩者之間[9]。因此,有學(xué)者認為,項目治理不僅是一種體制,也是一種能夠使體制積極運轉(zhuǎn)起來的機制,決定著國家、社會集團乃至具體到個人如何建構(gòu)決策和行動策略。它發(fā)掘于體制內(nèi)部,但又進一步調(diào)整了政府與市場的關(guān)系[10]。

多主體參與項目治理的形成,并不是偶然,而是有其深刻的理論和社會實踐基礎(chǔ)。治理理論認為:“以政府為主體、以縱向命令控制為特征的傳統(tǒng)層級制治理模式,已經(jīng)無法應(yīng)對政府面臨的各種危機,因此,國家應(yīng)該進行分權(quán)化和去中心化改革,讓市場、社會組織等多元主體更多地參與公共事務(wù)[11]?！眾W斯特羅姆夫婦基于深刻的理論分析和豐富的實證分析,創(chuàng)立了多中心治理理論。這一理論打破了以往認為只有國家或市場是解決公共事務(wù)治理之道的定式思維,提出了政府與市場之外新的可能性方式,即在政府、市場兩個中心之外引入社會,作為“第三個中心”[12]?？v觀我國改革開放40 年以來的治理變革,主要方向是從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從管制政府到服務(wù)政府[13]。這一變革的結(jié)果是,政府不再采用完全控制的方式,而是與市場、第三部門間保持一種平等合作的伙伴關(guān)系[14],并力求采用一種新的治理方式,即“網(wǎng)格化治理”[15]“整體性治理”[16]“多元治理”[17]“協(xié)同治理”[18]“多中心治理”[19]“參與式治理”[20]“元治理”[21]或“復(fù)合治理”[22]。目前,多元共治的理念和方法已經(jīng)應(yīng)用到社會發(fā)展的各領(lǐng)域,包括村級治理[23]、危機管理[24]、農(nóng)村公共服務(wù)[25]、市場監(jiān)管[26]、網(wǎng)絡(luò)治理[27]等。從其特征來看,多元共治主要表現(xiàn)為:多元主體,開放、復(fù)雜的共治系統(tǒng),以對話、競爭、妥協(xié)、合作和集體行動為共治機制,以共同利益為最終產(chǎn)出[17]。但是,多元主體參與治理卻可能誘發(fā)無政府主義、無序參與等“烏合之眾”行為,使得多元治理產(chǎn)生合法性危機[28]。要突破這種困境和危機,應(yīng)整合多元主體間的不同目標(biāo)定位和行動理念,清晰界定多元主體間的職責(zé)邊界[29]。

那么,我國多主體參與項目治理,是政府有意干預(yù),還是市場自發(fā)調(diào)節(jié)的結(jié)果?林毅夫根據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)的分析認為,中國過去經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是有為政府和有效市場共同作用的結(jié)果[30]。我國農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目的治理結(jié)構(gòu)從單一政府管理轉(zhuǎn)變到多主體參與共治的模式,離不開政府的支持和引導(dǎo)。多元共治不是政府退出,也并不意味著“小政府、弱政府”,而是“小政府、強政府、大社會”的模式[17]。政府采用項目制的形式對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進行扶持,與農(nóng)業(yè)本身的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)地位和農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目的外部性是密不可分的。但是,在項目治理過程中,一旦出現(xiàn)政府干預(yù)過多、干預(yù)不當(dāng)或者政府越位,就會產(chǎn)生“政府失靈”,進一步導(dǎo)致(資源)浪費和收入分配不公[31]。因此,政府干預(yù)并不是解決項目治理的唯一方案[32]。市場作為調(diào)節(jié)資源配置的重要手段,可以解決“政府失靈”帶來的部分問題。二者應(yīng)該是相輔相成、缺一不可的關(guān)系[33]。而政府引導(dǎo)市場組織和社會組織參與項目治理,是為了更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。市場中的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在輻射帶動、盈利能力、資金來源、市場導(dǎo)向、產(chǎn)品認證、品牌建設(shè)、銷售渠道等方面具有顯著的優(yōu)勢[34],其參與項目對實現(xiàn)項目目標(biāo)起到重要作用。但是市場的盲目性也會進一步導(dǎo)致惠農(nóng)項目的公共性受到損害,產(chǎn)生諸多問題:在當(dāng)?shù)匦纬闪耸袌鰤艛?削弱了基層組織的力量[35];項目核心受益者被排擠,致使項目治理結(jié)構(gòu)的分化與不均衡問題[36]。綜合分析來看,在我國當(dāng)前的項目治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中,政府的主導(dǎo)作用不可忽視[37]。但隨著市場經(jīng)濟改革的不斷深入,以農(nóng)業(yè)企業(yè)主導(dǎo)的市場組織應(yīng)發(fā)揮更重要的作用[38]。因此,協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系從而充分發(fā)揮有為政府和有效市場在項目治理過程中的雙重作用[39],是實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目目標(biāo)的關(guān)鍵。

二、多主體參與項目治理的形成與影響

(一)多主體參與項目治理的形成路徑

1996 年,原國家技術(shù)監(jiān)督局(國家質(zhì)檢總局前身之一)為響應(yīng)《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)的決定》的號召,開始在全國開展農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目建設(shè),主要由國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會、省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等主管部門批準(zhǔn)立項及驗收。1996 年以來,我國共建設(shè)國家級農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目4 756 個(包括正在建設(shè)的第九批示范項目)。從圖1 的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,我國示范項目的建設(shè)數(shù)量從第一批(1996 年開始)到第六批不斷增加,到2008 年第六批開始建設(shè)示范項目時,示范項目數(shù)量已達到了1 280 個,相當(dāng)于第一批的19 倍之多。之后的三批示范項目,數(shù)量呈現(xiàn)明顯下降的趨勢,第九批審批的示范項目僅有236 項。

圖1 不同批次建設(shè)的示范項目數(shù)(個)

在早期(1996—2002 年)示范項目的立項審批中,以地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局為核心的政府組織是示范項目的主要承擔(dān)者(如圖1 所示),地方農(nóng)技推廣機構(gòu)、科研院所及其它相關(guān)的行政機構(gòu)是項目的主要參與方。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,前兩批示范項目中政府組織參與比例分別占到100%、99.22%(如圖2 所示)。這一階段的示范項目主要采用“政府承擔(dān)+政府實施”的治理模式(如圖3 所示),農(nóng)業(yè)企業(yè)和社會組織參與示范項目的比例很少,前兩批項目分別只占到了7.58%、7.03%。這種模式的突出表現(xiàn)是,政府采用自上而下的管理模式,通過行政命令的方式向下級分配任務(wù),從而達到項目治理的目的。這種模式將政府作為項目治理的主導(dǎo)者,短期來看,政府確實能夠高效的完成了項目目標(biāo);但長期來看,這種強制性安排往往會忽視基層農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)的差異化需求,容易導(dǎo)致資源分配不均或難以解決地方農(nóng)業(yè)實際問題。

案例1：第八批A 市的國家級農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目。項目承擔(dān)單位是市人民政府,參加單位包括市質(zhì)監(jiān)局、農(nóng)業(yè)局、畜牧局、農(nóng)機管理局、水利局等相關(guān)單位,市質(zhì)監(jiān)局負責(zé)整個項目協(xié)調(diào)和具體落實,屬于典型的政府主導(dǎo)型示范項目。項目建設(shè)期間,市質(zhì)監(jiān)局根據(jù)國家質(zhì)檢總局考核要求和省質(zhì)監(jiān)局指示,建立了項目協(xié)調(diào)機構(gòu),制定詳細的實施方案,并組織各區(qū)縣相關(guān)職能部門簽訂了項目目標(biāo)責(zé)任書,將示范項目任務(wù)通過層層分解,完成了順利交接。期間,市質(zhì)監(jiān)局組織了農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)班十余次,并督促相關(guān)部門和農(nóng)業(yè)企業(yè)完成地方標(biāo)準(zhǔn)制訂42 項。最終,項目通過了考核驗收,并取得了90 分的優(yōu)異成績。盡管該市示范項目按照項目考核規(guī)則和要求順利完成了示范項目,但也暴露出了諸多問題：由于項目資金的分配方式是以承擔(dān)單位為主,所以許多示范企業(yè),并沒有真正享受項目的實惠,從而大大降低其開展標(biāo)準(zhǔn)化工作的積極性;示范區(qū)在目標(biāo)設(shè)定過程中,除了政府部門,許多農(nóng)業(yè)企業(yè)以及部分社會組織并沒有真正參與到目標(biāo)商定,導(dǎo)致實施過程政府目標(biāo)與示范企業(yè)目標(biāo)出現(xiàn)錯亂;信息傳遞需要經(jīng)過市到縣再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)最后到村,或者是從市到縣再到示范企業(yè),層次越多導(dǎo)致信息溝通受阻,許多示范點的問題難以真正反映到市里;政府與科研單位,共同制定的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)劃,難以滿足農(nóng)業(yè)企業(yè)的實際需求,導(dǎo)致實施過程部分工作流于形式。因此,政府強制性的標(biāo)準(zhǔn)化干預(yù),并不能幫助農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶等利益相關(guān)群體解決生產(chǎn)過程中標(biāo)準(zhǔn)化問題。(來源：A 市國家級農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)調(diào)研材料,調(diào)研時間：2014 年3 月至2017 年12 月)

在示范項目發(fā)展到一定階段后(2003—2012 年),我國市場組織逐漸發(fā)展壯大,并積極參與到項目建設(shè)中,尤其是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織和家庭農(nóng)場等新型的經(jīng)營主體。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示(如圖2 所示),從第四批到第六批,我國農(nóng)業(yè)企業(yè)參與示范項目的比例有了顯著提高,從第二批的7.09%上升到了第六批的50.17%,充分體現(xiàn)了市場組織在示范項目中的地位和作用。同期,我國農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會、農(nóng)業(yè)科研院所等組織參與示范項目的比例也有提高,但增長不顯著。這一時期,我國農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目的治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化,“政府/企業(yè)承擔(dān)+多主體共同實施”的模式形成。政府開始重視新型經(jīng)營主體在項目建設(shè)中的地位,充分發(fā)揮市場機制在項目資源配置中的作用,“公司+基地+農(nóng)戶+標(biāo)準(zhǔn)”的產(chǎn)業(yè)組織模式迅速推廣。

圖2 各批次示范項目中不同類型組織參與項目建設(shè)的比例(%)

案例2：第九批B 市的國家級農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目。項目承擔(dān)單位是某農(nóng)民專業(yè)合作社,參與單位是B 縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和B 縣農(nóng)業(yè)委員會,典型的農(nóng)民專業(yè)合作社主導(dǎo)的示范項目。該合作社屬于技術(shù)服務(wù)型合作社,會員主要是當(dāng)?shù)孛⒐N植戶,會員數(shù)量于2019 年達到了1735 戶。盡管該項目屬于合作社主導(dǎo)的項目,但在項目實施過程中已經(jīng)形成了以農(nóng)民專業(yè)合作社為核心的多元化利益群體和服務(wù)體系(如圖3 所示)。采取“合作社+種植戶+標(biāo)準(zhǔn)+銷售”的運行模式推廣,應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)把小農(nóng)戶串聯(lián)起來進行規(guī)?；a(chǎn),采取一對一的技術(shù)服務(wù)生產(chǎn)方式和協(xié)議保護價收購,帶動了農(nóng)民按標(biāo)準(zhǔn)化管理芒果的積極性;政府不會過多干預(yù)合作社開展的項目實施工作,而是作為服務(wù)者的身份為合作社提供技術(shù)、政策和人員的支持;為了抵御自然災(zāi)害帶來的損失,合作社與A 保險公司簽訂了《食品安全責(zé)任保險》,并組織種植戶與B 保險公司簽訂了《芒果種植保險地方政策性保險單》;同時,在項目實施和服務(wù)方面,合作社建立了三級標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)：合作社作為技術(shù)所有者和標(biāo)準(zhǔn)制定者,負責(zé)向服務(wù)中心提供技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn);服務(wù)中心作為標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)推廣者,負責(zé)向種植戶提供技術(shù)服務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)管理;種植戶作為生產(chǎn)經(jīng)營者,負責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的實施與技術(shù)的應(yīng)用。這種多元主體協(xié)同參與的治理模式,能夠較大的滿足多數(shù)相關(guān)者的利益訴求,對標(biāo)準(zhǔn)化項目的實施和推廣起到了很好的推動作用。(來源：B 市國家級農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)調(diào)研材料,調(diào)研時間：2019 年3 月。)

圖3 B 市國家級農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目多主體參與治理模式圖

經(jīng)過項目建設(shè)的高速發(fā)展期后,我國農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目在數(shù)量上出現(xiàn)了重大調(diào)整(如圖2所示),第七批、第八批和第九批示范項目的建設(shè)數(shù)量分別調(diào)到了460 個、472 個和236 個。盡管這一時期我國示范項目的建設(shè)數(shù)量有了顯著下降,但項目治理結(jié)構(gòu)并沒有太大變化。相反,農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社參與示范項目的數(shù)量并沒有下降,農(nóng)業(yè)企業(yè)參與示范項目的比例上升到了79.35%,政府不再是項目的主要承擔(dān)者和建設(shè)者。這一時期,我國農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目在政府和市場雙重作用的影響下形成了一種更加扁平化的治理結(jié)構(gòu)(如圖4 所示),進一步優(yōu)化了政府和企業(yè)的主體關(guān)系,建立了“市場組織/社會組織承擔(dān)+多元主體參與+政府服務(wù)”的治理結(jié)構(gòu)模式。政府組織在簡政放權(quán)的同時提高了市場組織在項目建設(shè)中的主體地位,有為政府和有效市場的治理結(jié)構(gòu)模式逐漸形成。

圖4 多主體參與項目治理的形成路徑

(二)多主體參與項目治理的影響

1.項目主體地位

多主體參與項目治理直接影響了項目參與方的利益分割和地位變化。項目承擔(dān)單位是示范項目參與方中最具有話語權(quán)的一方,對示范項目成敗承擔(dān)著直接責(zé)任。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,隨著新型經(jīng)營主體和社會組織的加入,項目的主體地位也發(fā)生了顯著的變化(如圖5 所示)。從承擔(dān)單位這一主體來看,政府組織承擔(dān)的示范項目數(shù)呈現(xiàn)逐批下降的趨勢,由第一批的100%下降到第九批的37.29%。政府地位的下降并不表明政府角色的缺失。數(shù)據(jù)顯示,除政府直接承擔(dān)的項目外,仍有40%左右的項目由政府間接參與。與此相對應(yīng)的是以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為代表的新型經(jīng)營主體和社會組織所承擔(dān)的示范項目數(shù)達到了62.71%。

圖5 不同類型組織承擔(dān)示范項目的比例(%)

2.項目資金配置

國家進行項目制治理的一個目的是轉(zhuǎn)移中央財政支付,提高地方財政的積極性。農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目的資金來源主要分為三部分:國家專項撥款、地方配套資金以及企業(yè)和農(nóng)戶自籌資金。在早期項目的單一治理模式下,項目資金主要來源于地方政府配套資金和國家專項撥款(如圖6 所示)。從第一批和第二批的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,地方配套資金分別占到了92.33%和62.11%,國家專項撥款分別占到了6.1%和31.86%。隨著農(nóng)業(yè)企業(yè)參與度的提升,示范項目資金來源的結(jié)構(gòu)比例也發(fā)生了顯著改變。企業(yè)和農(nóng)戶自籌的資金比例由第一批的0.85%上升到了第九批的98.57%;地方配套資金的比例由第一批的92.33%下降到了第九批的0.89%。這說明,示范項目的實施很好地調(diào)動了地方農(nóng)業(yè)企業(yè)的積極性。但是,企業(yè)和農(nóng)戶用于標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的自籌資金主要來源于銀行貸款,這是“項目”帶給農(nóng)業(yè)企業(yè)的隱性權(quán)利。有研究指出,項目制對地方也產(chǎn)生了諸多負面效應(yīng):增加地方政府財政支出缺口;拉大城鄉(xiāng)和地區(qū)間的差距;地方政府和企業(yè)為追逐項目引起的惡性競爭等[7]。

圖6 各批次示范項目中不同類型資金投入比例

3.項目協(xié)商機制

農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目按照實施的主要流程包括選擇和確定示范點、制定實施方案、建立協(xié)調(diào)機構(gòu)、構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系、起草缺失標(biāo)準(zhǔn)、開展標(biāo)準(zhǔn)宣傳和培訓(xùn)、評估標(biāo)準(zhǔn)實施效果、項目考核驗收等重要事宜。隨著項目參與主體的變化,項目利益相關(guān)者的協(xié)商機制也發(fā)生了改變(如表1 所示)。在早期項目治理中,政府是項目的主要承擔(dān)者和參與者,是許多重要事宜的決策者和執(zhí)行者,主要通過自上而下行政命令式的干預(yù)方式實現(xiàn)信息的傳達和交流,其他市場組織和社會組織在項目中的參與度不高,缺少自由表達的權(quán)力和渠道。隨著這些市場組織和社會組織的力量不斷壯大,示范項目的多元治理結(jié)構(gòu)體系形成,示范項目的協(xié)商機制趨向更加民主。農(nóng)業(yè)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、科研院所、農(nóng)民專業(yè)合作社等組織通過政府部門的項目座談會、研討會等方式參與到重要事宜的協(xié)商中,表達自己的利益訴求。盡管許多方的示范項目在推動多主體治理結(jié)構(gòu)形成的過程中帶有較強的行政命令,但這些利益相關(guān)者本身的利益訴求是其能夠有效表達和地方實現(xiàn)民主協(xié)商的根本[40]。這種多主體參與的項目治理結(jié)構(gòu)在決策過程中吸納來自不同部門、不同領(lǐng)域科學(xué)家和實踐者的意見,能夠從一定程度上提高項目的決策效果。

表1 不同類型項目治理形式的協(xié)商機制

三、多主體參與項目治理的條件與因素

(一)政府適時適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控

王勇認為,正因為民間或市場的自發(fā)力量無法回避制度或政策約束,導(dǎo)致經(jīng)濟處于非常無奈的境地,所以政府就必須采取行動,改革放松這些約束①王勇.有為政府與中國宏觀政策.企業(yè)家日報,2015-11-08(W02)。。我國示范項目治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的首要條件是我國政府對制度約束的改革和放松。政府對市場的改革離不開適時適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控,這是實現(xiàn)“有為政府”的必要條件。林毅夫在《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)》中,強調(diào)發(fā)揮政府因勢利導(dǎo)的補充作用,即要明確政府“有所為”和“有所不為”[41]。而農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),對于提高農(nóng)產(chǎn)品的市場流通效率和其市場競爭力,使農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和經(jīng)營者有序、公平競爭,使消費者吃到安全衛(wèi)生的食品,都是至關(guān)重要的。相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和法律需要政府來制定,因而是政府宏觀調(diào)控的重要領(lǐng)域。政府在推進農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過程中,采用的是一種漸進式的改革模式。在早期示范項目建設(shè)過程中,我國市場經(jīng)濟發(fā)展還不夠成熟,政府主導(dǎo)項目的審批、立項和建設(shè),在引導(dǎo)和推動示范區(qū)發(fā)展方面起到了很好地促進和帶動作用。隨著我國市場化改革的不斷深入,農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社在項目建設(shè)過程中的作用逐漸顯現(xiàn)。政府通過降低制度約束降低項目準(zhǔn)入門檻擴大市場組織在項目中的參與度,從而利用市場組織的優(yōu)勢開展項目實施階段的主要工作。政府在進行市場干預(yù)的過程中,逐步認識到簡政放權(quán)的價值和市場組織的優(yōu)勢。因此,在項目建設(shè)發(fā)展的成熟期,政府進一步調(diào)整了與企業(yè)的關(guān)系,允許更多地農(nóng)業(yè)企業(yè)不僅可以參與到項目建設(shè)中,甚至有條件的企業(yè)可以承擔(dān)項目實施的全部任務(wù),政府僅負責(zé)項目的審批和監(jiān)督工作。

從新中國成立至今,我國出臺了9 部與農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目相關(guān)的政策文件(如表2 所示),這些政策文件對我國示范項目的治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重要影響。在有計劃的商品經(jīng)濟時期,我國逐步開始放開市場,相應(yīng)的政府職能部門也進行了調(diào)整,農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理體制逐漸完善,我國頒布了第一部中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法和農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法,標(biāo)志著我國以經(jīng)濟建設(shè)為中心的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作,進入法制管理的新階段。1992 年之后,我國進入了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展時期。1995 年,我國頒布的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)管理辦法為農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目建設(shè)奠定了制度基礎(chǔ),明確了當(dāng)時示范項目建設(shè)的責(zé)任主體和參與組織,主要為地方政府組織。1996 年我國頒布的“關(guān)于加強農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)監(jiān)測工作,促進高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的意見”首次明確了市場的導(dǎo)向作用,但由于當(dāng)時的市場組織發(fā)展不夠成熟,導(dǎo)致示范項目的參與主體主要還是政府組織的相關(guān)部門。2003年,我國頒布了“國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作的意見”,提出了農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化的工作方針“政府大力推動、市場正確引導(dǎo)、龍頭企業(yè)帶動、農(nóng)民積極實施”,這一方針對示范項目的參與主體產(chǎn)生了重要影響。許多農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)積極申報項目,從而尋求政府項目資金和先進技術(shù)的支持。2007 年我國頒布了“國家農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)管理辦法(試行)”,該辦法是對1995 年農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)管理辦法的重新修訂。此時的文件中對示范項目參與主體的要求已經(jīng)不局限于政府組織,而是更加鼓勵農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、行業(yè)(產(chǎn)業(yè))協(xié)會和農(nóng)民專業(yè)合作組織積極承擔(dān)示范區(qū)建設(shè)工作。2015 年頒布的“深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案”是為了更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好政府和市場關(guān)系,希望能夠?qū)崿F(xiàn)政府與市場共治,尤其是充分發(fā)揮市場主體的作用。2018 年頒布的“中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法”,進一步拓展了示范項目的參與主體,除了企業(yè)、社會團體和教育、科研機構(gòu)之外,還包括學(xué)會、協(xié)會、商會、聯(lián)合會、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟等社會團體等。

表2 我國農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范示范項目相關(guān)制度

(二)逐步完善的市場機制

有效的市場條件對項目治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型意義重大。林毅夫認為,只有在充分競爭、完善有效的市場體系之下形成的價格信號,才能使企業(yè)家按照當(dāng)時要素稟賦所決定的比較優(yōu)勢進行技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的選擇,從而使整個國家具有競爭優(yōu)勢[46]。1993 年十四屆三中全會正式確立了社會主義市場經(jīng)濟的改革方向,明確了市場對資源配置的基礎(chǔ)作用。1995 年,十四屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010 年遠景目標(biāo)的建議》,對國有企業(yè)提出了“抓大放小”的改革策略,許多企業(yè)由此成為市場經(jīng)濟中自主經(jīng)營、自我激勵、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟實體①田國強.對當(dāng)前中國改革及平穩(wěn)轉(zhuǎn)型意義重大的三個問題.第一財經(jīng)日報,2016-10-24(A10)。。2001 年,我國加入WTO,實現(xiàn)貿(mào)易自由化。2013 年,十八屆三中全會與時俱進地強調(diào),市場在資源配置中起決定性作用,這意味著需要消除對市場所遺留的一些干預(yù)、扭曲,讓資源由市場進行配置[33]。我國逐步完善的市場機制催生了一大批農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等新型的經(jīng)營主體,為項目治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型提供了堅實的市場基礎(chǔ)。

圖7 1996 年—2017 年我國農(nóng)業(yè)企業(yè)數(shù)量(單位：萬個)

受到市場經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的影響,我國農(nóng)業(yè)企業(yè)迅速發(fā)展,由1996 年的14.8 萬個提高到了2017 年的192.68 萬個,增長超過了12 倍(如圖7 所示)。農(nóng)業(yè)企業(yè),尤其是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè),不僅是聯(lián)結(jié)農(nóng)戶和市場的紐帶[42],同樣也是實現(xiàn)示范項目治理目標(biāo)的重要力量[43]。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)所具有技術(shù)優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、資金優(yōu)勢和信息優(yōu)勢,使其有能力完成政府交辦的項目任務(wù),是地方政府部門在推進項目治理過程中不可或缺的力量[35]。農(nóng)民專業(yè)合作社參與示范項目也受市場作用的影響。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,我國農(nóng)民專業(yè)合作社的數(shù)量從2007 年的2.64 萬個增長到了2017 年的193.3 萬個,增長了73 倍(如圖8 所示)。市場上涌現(xiàn)的農(nóng)民專業(yè)合作組織也希望通過承擔(dān)和參與項目獲取政策和資金等方面支持。但是,與農(nóng)業(yè)企業(yè)相比,其技術(shù)條件、資金實力和管理經(jīng)驗都具有一定劣勢,進一步導(dǎo)致其承擔(dān)或參與示范項目的數(shù)量并不是很高。因此,農(nóng)民專業(yè)合作社參與項目治理有其必然性,也有其局限性。

圖8 2007—2017 年我國農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量(單位：萬個)

(三)政府的有為需要市場力量

農(nóng)業(yè)本身具有的外部性、公共產(chǎn)品性、弱質(zhì)性和不穩(wěn)定性,要求政府必須通過宏觀調(diào)控的方式對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進行必要的干預(yù)。但是,要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展,政府必須借助市場力量,用市場來檢驗標(biāo)準(zhǔn)實施的有效性,從而為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展注入創(chuàng)新的活力和動力。奧斯特羅姆認為無論是以利維坦為“唯一”的政府解決方案還是以私有化為“唯一”的市場解決方案都存在局限性,政府單一主體或市場單一主體都不能解決公共治理的問題。示范項目治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,包括自下而上的項目申請、項目建設(shè)及相關(guān)矛盾處理、項目評估等一系列內(nèi)容和過程[45],政府組織受到人員、技術(shù)、資金等條件的限制很難獨自承擔(dān)起如此高負荷的任務(wù)[46]。從國家農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目考核細則來看,僅項目建設(shè)階段就包括標(biāo)準(zhǔn)制修訂與采標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)化宣傳、標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)等近20 項工作。而標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作更是一項更為艱巨的任務(wù),需要組織多部門的成員完成標(biāo)準(zhǔn)起草、立項、征求意見、審定、報批等系列工作。通常,一個國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)從立項到報批需要至少3 年的時間。此外,地方政府組織還要應(yīng)對上級部門的項目年度考核和中期考核,更要協(xié)調(diào)好與農(nóng)業(yè)(畜牧業(yè)、漁業(yè))、水利、林業(yè)、糧食等同級部門之間的關(guān)系。而反觀目前開展示范項目治理的政府組織,其所面臨的編制不足、待遇低下、技術(shù)力量薄弱等問題,也限制了其開展項目治理的積極性。因此,從時間和任務(wù)量上來看,單靠地方政府組織這一主體很難完成項目考核目標(biāo)。因此,充分發(fā)揮市場組織和社會組織的優(yōu)勢,成為提升地方政府項目治理成效的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)企業(yè)具有市場優(yōu)勢,能夠在處理好市場與農(nóng)戶關(guān)系的同時協(xié)助政府解決標(biāo)準(zhǔn)實施的問題;農(nóng)業(yè)科研院所具有技術(shù)優(yōu)勢,能夠協(xié)助政府解決標(biāo)準(zhǔn)制定和技術(shù)研發(fā)的問題;地方行業(yè)協(xié)會具有大量的組織信息,能夠動員更多地農(nóng)業(yè)企業(yè)和社會組織參與到標(biāo)準(zhǔn)化推廣中;農(nóng)民專業(yè)合作社與農(nóng)戶聯(lián)接更為緊密,可以為農(nóng)戶提供標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品和服務(wù)。

(四)市場主體有效發(fā)揮作用

企業(yè)的根本目標(biāo)是通過尋求一切可以降低成本、獲取高利潤的方法實現(xiàn)利益最大化[47]。農(nóng)業(yè)企業(yè)參與項目治理,除了外部的政治原因外,通過項目直接或間接獲取更多的經(jīng)濟利益,才是其參與項目的根本動力。承擔(dān)項目建設(shè)的農(nóng)業(yè)企業(yè),可以直接從中央或地方政府那里獲得一定數(shù)額的資金支持。而對于參與項目建設(shè)的農(nóng)業(yè)企業(yè),雖然可能不能直接獲得國家和地方政府的專項撥款,但通過項目座談會和研討會等形式可以直接與當(dāng)?shù)卣畬崿F(xiàn)政治關(guān)聯(lián),為其提供政策、信息或者技術(shù)等方面的支持從而提高其市場競爭力[48]。有研究顯示,政治關(guān)聯(lián)可以為企業(yè)權(quán)益提供強大的保護傘[49],并提升企業(yè)績效[50]。而在農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目治理的過程中,農(nóng)業(yè)企業(yè)通過采用和制定先進的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)提高其標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)水平,不僅可以得到政府的財政支持,還可利用標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)門檻提高產(chǎn)品質(zhì)量塑造良好的市場品牌。此外,農(nóng)業(yè)企業(yè)通過項目參與國家和地方政府組織的培訓(xùn)班、座談會和研討會,也可了解國家標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展動態(tài),提升自我標(biāo)準(zhǔn)化意識和先進管理理念。這些都是項目以外的農(nóng)業(yè)企業(yè)所無法觸及的。而農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會、農(nóng)業(yè)科研院所參與農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目也有其各自的利益訴求。農(nóng)民專業(yè)合作社與農(nóng)業(yè)企業(yè)的不同之處在于,其目標(biāo)不是自身利益最大化而是為合作社成員提供產(chǎn)品、生產(chǎn)等方面服務(wù)從而實現(xiàn)社員利益最大化。農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會和農(nóng)業(yè)科研院所相較于前兩類,其公益性較強,是為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供市場信息和農(nóng)業(yè)技術(shù)的社會性服務(wù)組織。但無論是市場組織還是社會組織,其根本目的都是為了在參與項目建設(shè)的過程中,獲取同行業(yè)其他組織不可獲取的財政補貼、政治關(guān)聯(lián)、農(nóng)業(yè)技術(shù)、政策支持等,從而實現(xiàn)本組織發(fā)展的目標(biāo)。

四、結(jié)論、建議與討論

本文以農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項目治理主體的變遷路徑為主線,探討了政府單一主體治理向多主體項目治理的轉(zhuǎn)變過程及影響,并就推動這一結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的主要因素進行了分析。研究發(fā)現(xiàn),我國農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)項目多主體治理的結(jié)構(gòu)已經(jīng)基本形成,示范項目的主體地位、資金配置和協(xié)商機制受其影響也隨之發(fā)生顯著變化,而這一結(jié)構(gòu)形式相比政府單一主體治理的形式在推進農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化有效實施層面具有更大意義。推動這一轉(zhuǎn)變的因素既包括“政府適時適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控”和“逐步完善的市場機制”,也包括政府和市場需要的不斷得到滿足,即“政府有為需要市場力量”和“市場主體有效發(fā)揮作用”。

農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),是弱勢產(chǎn)業(yè),離不開政府宏觀調(diào)控。而許多農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體依賴并能夠得益于市場,具有創(chuàng)新和競爭意識,更是農(nóng)業(yè)示范項目治理體系的重要主體。正如林毅夫先生所言:“政府有為,以市場有效為依歸”。所謂的“市場有效,以政府有為為前提”的理念在實際中往往會夸大政府在項目治理過程中的作用。因此處理好政府與市場的邊界,適當(dāng)管住政府的手,適時放開市場的手,厘清項目治理過程中具體任務(wù)的分工,才是項目治理有效實施的重點。一是政府降低項目參與主體的準(zhǔn)入門檻,通過政策、資金等方式鼓勵更多地企業(yè)參與到項目建設(shè)來;二是政府為示范企業(yè)提供配套的配套設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)、農(nóng)業(yè)信息化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)等服務(wù);三是為企業(yè)塑造一個公平、公正、公開的市場環(huán)境,鼓勵企業(yè)大膽探索、創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)化模式,減少對農(nóng)業(yè)企業(yè)在項目治理過程中的過多干預(yù)。

項目治理本身也是一種結(jié)構(gòu),是制度安排、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等不斷變遷的過程。本研究從項目制治理主體轉(zhuǎn)變的角度出發(fā),回應(yīng)了林毅夫先生的“有為政府/有效市場”理論。林毅夫先生認為“有為政府”和“有效市場”二者之間沒有所謂的孰輕孰重,二者是相互補充和依存的關(guān)系。從我國宏觀經(jīng)濟發(fā)展來看,這一理論的確有著重要的現(xiàn)實意義。但是,本文從微觀層面分析項目治理發(fā)現(xiàn),項目制的發(fā)展和變遷并不僅僅是“有為政府”和“有效市場”在發(fā)揮作用,其不同階段多主體的內(nèi)在訴求才是其轉(zhuǎn)變的根本動力。當(dāng)前,我國許多示范項目仍然是政府力量大于市場力量,政府干預(yù)過多導(dǎo)致項目夭折或者效果不好的大有存在,所以如何在政府管控的前提下讓市場去決定資源配置,體現(xiàn)市場主體的需求和利益,才是解決問題的根本舉措。其次,用林毅夫先生的觀點來看,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),應(yīng)該通過“有為政府”的干預(yù)來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)數(shù)量和質(zhì)量的發(fā)展,比如實施的諸多農(nóng)業(yè)項目制。但是從當(dāng)前許多失敗的案例來看,“有效市場”似乎更能成為示范項目成功的理由。因此,推進項目制,要根據(jù)項目本身所處的發(fā)展階段,而不是一味的用政府手段或者市場手段進行調(diào)控。