營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)研究課題組

(區(qū)域發(fā)展與改革研究院， 沈陽(yáng) 110870)

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是黨的十八大以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入嶄新的發(fā)展階段，營(yíng)商環(huán)境已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要評(píng)價(jià)維度。營(yíng)商環(huán)境的概念源于世界銀行提出的加快發(fā)展各國(guó)私營(yíng)部門(mén)新戰(zhàn)略，是衡量和評(píng)估各國(guó)私營(yíng)部門(mén)發(fā)展環(huán)境的指標(biāo)體系。目前，營(yíng)商環(huán)境的概念已經(jīng)從單純的投資環(huán)境評(píng)價(jià)拓展到廣義的地區(qū)發(fā)展環(huán)境評(píng)估[1-5]。

《政府工作報(bào)告》是中華人民共和國(guó)政府的一種公文形式，各級(jí)政府都必須在每年召開(kāi)的當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)會(huì)議和政治協(xié)商會(huì)議(俗稱“兩會(huì)”)上向大會(huì)主席團(tuán)、與會(huì)人大代表和政協(xié)委員發(fā)布這一報(bào)告。政府工作報(bào)告的形成，需要經(jīng)過(guò)起草報(bào)告、征求意見(jiàn)、提交報(bào)告、接受代表審議等多個(gè)階段。一般報(bào)告中包含“一年內(nèi)工作回顧”、“當(dāng)年工作任務(wù)”以及“政府自身建設(shè)”和“其他”等。每個(gè)“五年規(guī)劃”開(kāi)始之年，報(bào)告中還需包含過(guò)去五年的總結(jié)和此后五年的基本規(guī)劃。

從內(nèi)容上看，《政府工作報(bào)告》是地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的集中體現(xiàn)。一份工作報(bào)告要在有限的篇幅內(nèi)全景展示地區(qū)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面取得的成就、未來(lái)的發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)。報(bào)告是政府對(duì)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的認(rèn)知、環(huán)境總體發(fā)展走勢(shì)的研判，是地區(qū)發(fā)展?jié)摿托判囊约暗貐^(qū)的規(guī)劃能力和規(guī)劃工作的執(zhí)行能力等信息的綜合體現(xiàn)。這些信息不僅反映了地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)計(jì)學(xué)指標(biāo)，而且映射了管理者的心理活動(dòng)，是一個(gè)地區(qū)營(yíng)商環(huán)境是否優(yōu)良的重要體現(xiàn)。因此，通過(guò)對(duì)《政府工作報(bào)告》的信息挖掘可以從一個(gè)新的視角對(duì)地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行認(rèn)知[6-8]。

一、基于《政府工作報(bào)告》的營(yíng)商環(huán)境指數(shù)體系

根據(jù)《政府工作報(bào)告》提供的信息，評(píng)估地區(qū)年度各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成程度，以反映政府執(zhí)行能力的強(qiáng)弱；通過(guò)評(píng)估地區(qū)年度各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)設(shè)定的超前性能力和條件，反映政府的發(fā)展信心和地方發(fā)展?jié)摿λ絒9]。這些評(píng)估內(nèi)容可以綜合反映地區(qū)在政務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、法治環(huán)境等方面的外部環(huán)境條件。為此，課題組針對(duì)上述評(píng)估內(nèi)容開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)了包含綜合執(zhí)行效率指數(shù)(BGE-Index)、指標(biāo)執(zhí)行能力指數(shù)(BGC-Index)、發(fā)展?jié)摿χ笖?shù)(BGD-Index)等在內(nèi)的指數(shù)體系，為定量評(píng)估營(yíng)商環(huán)境提供參考。

(一) 綜合執(zhí)行效率指數(shù)

1. 基本思路

綜合執(zhí)行效率指數(shù)(BGE-Index)評(píng)估地方政府在基本面(A)、非基本面(C)兩個(gè)方面的綜合執(zhí)行效率表現(xiàn)。該指數(shù)由兩部分構(gòu)成：一是地區(qū)基本面指標(biāo)的完成表現(xiàn)；二是地區(qū)非基本面年度拓展性規(guī)劃開(kāi)展的各項(xiàng)工作完成程度。

(1) 基本面。支撐地區(qū)發(fā)展的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系，反映了一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)力構(gòu)成。選取地區(qū)生產(chǎn)總值(DS)、固定資產(chǎn)投資(GT)、社會(huì)消費(fèi)品零售總額(SL)、利用外商直接投資(LW)、財(cái)政收入(CS)、城市居民人均可支配收入(CR)、農(nóng)民人均純收入(NR)7項(xiàng)指標(biāo)，令αi=某基本面指標(biāo)年度實(shí)際完成值/某基本面指標(biāo)年度目標(biāo)值，得到

(1)

對(duì)A′進(jìn)行無(wú)量綱化處理，即

A=A′/A0

(2)

其中，A0為基本面基期值。

(2) 非基本面。各地區(qū)根據(jù)自己的實(shí)際發(fā)展需要和能力所及，在基本面以外統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)經(jīng)濟(jì)等各方面工作事項(xiàng)，反映一個(gè)地區(qū)的進(jìn)取愿景及其實(shí)現(xiàn)能力?；灸Ｐ蜑?/p>

C=∑C′/n

(3)

式中：C′=C實(shí)際/C計(jì)劃，表示某地區(qū)、某年、某項(xiàng)規(guī)劃工作實(shí)際完成情況與規(guī)劃目標(biāo)的比率，反映了當(dāng)年每件事的執(zhí)行完成程度，該項(xiàng)目不存在基本指標(biāo)；n表示當(dāng)年規(guī)劃完成、規(guī)劃未完成、未規(guī)劃完成三種情況項(xiàng)數(shù)總和。

2. 指數(shù)基本模型

構(gòu)建綜合執(zhí)行效率指數(shù)模型，即

BGE=A+C2

(4)

其中，平方體現(xiàn)的是一種激勵(lì)系數(shù)的作用，計(jì)算方法是經(jīng)過(guò)數(shù)學(xué)推演和試驗(yàn)得出的結(jié)論。該指標(biāo)執(zhí)行得好，指數(shù)增加，體現(xiàn)了獎(jiǎng)勵(lì)性正向激勵(lì)；執(zhí)行得不好，則體現(xiàn)了懲罰性負(fù)向激勵(lì)。用來(lái)鼓勵(lì)多謀事，杜絕不做事反而指數(shù)表現(xiàn)良好的現(xiàn)象發(fā)生。

(二) 指標(biāo)執(zhí)行能力指數(shù)

指標(biāo)執(zhí)行能力指數(shù)(BGC-Index)評(píng)估地方政府在基本面、非基本面兩個(gè)方面的指標(biāo)實(shí)際完成程度。該指數(shù)由兩部分構(gòu)成：一是基本面執(zhí)行能力系數(shù)λ；二是非基本面執(zhí)行能力系數(shù)β。

1. 基本面執(zhí)行能力系數(shù)

反映基本面指標(biāo)規(guī)劃承諾和實(shí)際完成之間的“靠譜”程度，計(jì)算公式為

λ=A′-1

(5)

其中，λ≥0，系數(shù)呈正值，表示能恰好或更好地執(zhí)行完成，λ數(shù)值越大說(shuō)明“靠譜”程度越高；λ≤0，系數(shù)呈負(fù)值，表示不能很好地規(guī)劃并完成，說(shuō)明“不靠譜”，且λ絕對(duì)值越大說(shuō)明“不靠譜”程度越高。

2. 非基本面執(zhí)行能力系數(shù)

反映非基本面指標(biāo)規(guī)劃承諾和實(shí)際完成之間的“靠譜”程度，計(jì)算公式為

β=C-1

(6)

其中，β≥0，系數(shù)呈正值，表示能恰好或更好地執(zhí)行完成，β數(shù)值越大說(shuō)明“靠譜”程度越高；β≤0，系數(shù)呈負(fù)值，表示不能很好地規(guī)劃并完成，說(shuō)明“不靠譜”，且β絕對(duì)值越大說(shuō)明“不靠譜”程度越高。

3. 指數(shù)基本模型

運(yùn)用專(zhuān)家咨詢法確定λ和β的權(quán)重分別為0.6和0.4，構(gòu)建指標(biāo)執(zhí)行能力指數(shù)基本模型，即

BGC=0.6λ+0.4β

(7)

(三) 地區(qū)發(fā)展信心指數(shù)

構(gòu)建地區(qū)發(fā)展信心指數(shù)P的基本模型，即

P=A+(γC)2

(8)

式中，γ為地區(qū)發(fā)展信心系數(shù)，γ=n/100，反映地區(qū)每年在基本面以外規(guī)劃謀事(項(xiàng)目)的數(shù)量系數(shù)。該數(shù)值反映了地區(qū)的“進(jìn)取心”和發(fā)展信心，用來(lái)消除同質(zhì)化評(píng)價(jià)效果，以鼓勵(lì)想做事、多謀事、多做事。

(四) 發(fā)展?jié)摿χ笖?shù)

1. 資源系數(shù)

選取上一年度基本面7項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)際完成值作為地區(qū)發(fā)展的資源因素，根據(jù)各指標(biāo)基期值量綱化后計(jì)算得到資源系數(shù)R的計(jì)算公式，即

R=(DS+GT+SL+LW+CS+CR+NR)/7=

(DS/DS0+GT/GT0+SL/SL0+LW/LW0+

CS/CS0+CR/CR0+NR/NR0)/7

(9)

式中，以0為下標(biāo)的參數(shù)是相應(yīng)指標(biāo)的基期值。

2. 指數(shù)基本模型

構(gòu)建發(fā)展?jié)摿χ笖?shù)(BGD-Index)基本模型，即

BGD=RP

(10)

二、指數(shù)計(jì)算與排序

課題組對(duì)全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的2018年《政府工作報(bào)告》進(jìn)行了文本分析，計(jì)算了省級(jí)層面的上述各項(xiàng)指數(shù)并進(jìn)行排序。選擇全國(guó)全部省會(huì)城市、直轄市，廣東、江蘇、浙江、山東、吉林、黑龍江等省份的主要城市，遼寧省全部14個(gè)地級(jí)和副省級(jí)城市合計(jì)72個(gè)城市為研究對(duì)象，對(duì)各地區(qū)2018年《政府工作報(bào)告》進(jìn)行信息抽取，計(jì)算市級(jí)層面各項(xiàng)指數(shù)并進(jìn)行排序。需要說(shuō)明的是，由于數(shù)據(jù)為人工采集，可能存在遺漏錯(cuò)誤，具體的數(shù)據(jù)詳見(jiàn)表1、2。

表1 全國(guó)各省(含直轄市、自治區(qū))2018年執(zhí)行能力指數(shù)和2019年發(fā)展信心和潛力指數(shù)排名

表2 全國(guó)主要城市2018年執(zhí)行能力指數(shù)和2019年發(fā)展信心和潛力指數(shù)排名

表2(續(xù))

表2(續(xù))

三、以東北地區(qū)為例的分析

由表1可知：從省級(jí)層面看，2018年吉林省的綜合執(zhí)行效率指數(shù)和指標(biāo)執(zhí)行能力指數(shù)均列第10名，優(yōu)于遼寧省(分列第16和第15名)、黑龍江省(均列第29名)，說(shuō)明在東北三省中吉林省執(zhí)行能力最好，遼寧省略居其后。從2019年地區(qū)發(fā)展信心指數(shù)和發(fā)展?jié)摿χ笖?shù)來(lái)看，遼寧省表現(xiàn)最好，分列第4名和第7名，位居全國(guó)前列；吉林省緊隨其后，分列第12和第19名，表現(xiàn)較好；黑龍江省分列第25名和第22名。這說(shuō)明經(jīng)過(guò)多年的不懈努力，東北振興出現(xiàn)良好勢(shì)頭，特別是遼寧省，可能率先實(shí)現(xiàn)振興?？梢?jiàn)，遼寧省需要提高執(zhí)行能力，努力營(yíng)造一流營(yíng)商環(huán)境；黑龍江省在各個(gè)方面尚存在較大差距，還需不斷努力。東北三省在指數(shù)上表現(xiàn)出的差異，說(shuō)明東北振興之路任重而道遠(yuǎn)。

東北地區(qū)部分城市2018年執(zhí)行能力指數(shù)和2019年發(fā)展信心和潛力指數(shù)排名如表3所示。

表3 東北地區(qū)部分城市2018年執(zhí)行能力指數(shù)和2019年發(fā)展信心和潛力指數(shù)排名

表3(續(xù))

從市級(jí)層面看，2018年吉林、長(zhǎng)春、鐵嶺、朝陽(yáng)、沈陽(yáng)、大連等地區(qū)的綜合執(zhí)行效率指數(shù)和指標(biāo)執(zhí)行能力指數(shù)排名靠前。在2019年地區(qū)發(fā)展信心指數(shù)和發(fā)展?jié)摿χ笖?shù)中，沈陽(yáng)表現(xiàn)最為搶眼，將是東北振興的龍頭地區(qū)；吉林、長(zhǎng)春、大連表現(xiàn)良好，位列前30名；而鐵嶺、朝陽(yáng)則表現(xiàn)得差強(qiáng)人意。這是由于這些地區(qū)雖然各項(xiàng)指標(biāo)完成得“中規(guī)中矩”，但是信心指數(shù)等偏低，表明其發(fā)展信心不足、在行為上過(guò)于保守。