孫婧

摘 要：通過(guò)對(duì)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、人力資源與社會(huì)保障部、民政部等政府機(jī)構(gòu)發(fā)布的公報(bào)和年鑒中社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)指標(biāo)情況的梳理，研究了我國(guó)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)體系的現(xiàn)狀和發(fā)展變化，分析了社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)性不強(qiáng)、全面性不夠、規(guī)范性不足等突出問(wèn)題，并提出了改善建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障;統(tǒng)計(jì)體系;現(xiàn)狀

中圖分類號(hào)：D632.1? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）02-0120-04

黨的十九屆四中全會(huì)從堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度對(duì)“完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系”作出了要求。社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)體系是社會(huì)保障體系在數(shù)據(jù)指標(biāo)上的客觀反映，也是社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)全面完整的制度基礎(chǔ)。自20世紀(jì)90年代我國(guó)社會(huì)保障體系逐步建立以來(lái)，社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)工作不斷發(fā)展。同時(shí)，一些學(xué)者對(duì)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)制度和體系建設(shè)進(jìn)行了系統(tǒng)研究，提出了具有建設(shè)性的指導(dǎo)意見。謝啟南（1998）[1]對(duì)我國(guó)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)制度的意義、范疇、存在問(wèn)題和建立原則進(jìn)行了分析，系統(tǒng)列出了涉及各部門的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，探索了社會(huì)保障體系綜合評(píng)價(jià)方法。袁國(guó)敏、林治芬（2013）[2]分析了社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)建設(shè)存在的問(wèn)題，并對(duì)社會(huì)保障內(nèi)容進(jìn)行了分類和界定，建立了九個(gè)板塊的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。隨著社會(huì)保障體系的不斷完善，社會(huì)保障的內(nèi)容、方式和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)發(fā)生了一些變化。2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革對(duì)社會(huì)保障部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分進(jìn)行了一定調(diào)整，在此基礎(chǔ)上研究我國(guó)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)體系的現(xiàn)狀、變化和存在的問(wèn)題，有利于優(yōu)化社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)工作，提高社會(huì)保障治理水平。

一、我國(guó)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)體系發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)國(guó)際社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)慣例，狹義的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利（優(yōu)撫安置），廣義的社會(huì)保障還包括就業(yè)促進(jìn)、住房保障、公共衛(wèi)生等內(nèi)容[3]。我國(guó)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)工作涉及到國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、人力資源和社會(huì)保障部、民政部、醫(yī)療保障局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、衛(wèi)生健康委、國(guó)務(wù)院扶貧辦等多個(gè)部門，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要來(lái)源于部門行政記錄和一些統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目，數(shù)據(jù)發(fā)布主要集中在三個(gè)部門——國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、人社部、民政部。通過(guò)對(duì)這三個(gè)部門2013年和最新年份統(tǒng)計(jì)公報(bào)與年鑒指標(biāo)情況的梳理，得到我國(guó)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)體系的大體狀況和發(fā)展變化。

（一）國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局是政府綜合統(tǒng)計(jì)部門，不承擔(dān)社會(huì)保障具體職能，涉及的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)職能是綜合整理和提供社會(huì)保障基本統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。從工作實(shí)際看，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局主要是對(duì)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)的社會(huì)保障指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，其自身統(tǒng)計(jì)的社會(huì)保障指標(biāo)較少。詳見表1。

在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2018年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)中，社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的內(nèi)容和分布與2013年相比發(fā)生了一些明顯變化。（1）將位于原第十一章“衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)”中的社會(huì)救助指標(biāo)與原第九章“人民生活和社會(huì)保障”中的社會(huì)保險(xiǎn)指標(biāo)合并為一段，列在第九章“人民收入消費(fèi)和社會(huì)保障”中，增強(qiáng)了社會(huì)保障指標(biāo)體系的整體性和完整性。（2）豐富了農(nóng)村貧困數(shù)據(jù)。從原第九章“人民生活和社會(huì)保障”調(diào)整到第一章“綜合”，單獨(dú)成段凸顯了其重要性。（3）根據(jù)工作內(nèi)容變化，將農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)調(diào)整為農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)人數(shù)，將資助城市困難群眾參加醫(yī)療保障人數(shù)、資助農(nóng)村困難群眾參加新農(nóng)合人數(shù)調(diào)整為資助困難群眾參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù);將反映住房保障情況的指標(biāo)由城鎮(zhèn)保障性安居工程住房改為新增棚戶區(qū)改造數(shù)、農(nóng)村地區(qū)建檔立卡貧困戶危房改造數(shù)。（4）在就業(yè)保障領(lǐng)域增加了城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率數(shù)據(jù)。

在統(tǒng)計(jì)年鑒中，社會(huì)保障指標(biāo)的內(nèi)容和分布與2013年相比變化不大，社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助的指標(biāo)沒(méi)有按照統(tǒng)計(jì)公報(bào)的調(diào)整思路進(jìn)行合并，依然分列在不同章節(jié)，也未涵蓋城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率等數(shù)據(jù)。變化主要是在“人民生活”章節(jié)新增了農(nóng)村貧困人口和貧困發(fā)生率情況，在“衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)”章節(jié)刪去了新農(nóng)合、社會(huì)福利企業(yè)和優(yōu)撫安置情況。在《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒——2019》中，社會(huì)保障指標(biāo)主要分布在：第四章就業(yè)與工資，包含分地區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員及失業(yè)率，與2013年年鑒保持一致。第六章人民生活，包含農(nóng)村貧困人口和貧困發(fā)生率，為新增指標(biāo)。第七章財(cái)政，包含社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育支出、住房保障支出，與2013年一致。第二十二章衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)，包含孤兒和家庭收養(yǎng)情況、社會(huì)救助情況、醫(yī)療救助情況、福利彩票銷售情況、殘疾人事業(yè)基本情況，與2013年相比刪去了新農(nóng)合、社會(huì)福利企業(yè)和優(yōu)撫安置情況。第二十四章公共管理、社會(huì)保障和社會(huì)組織，包含社會(huì)保險(xiǎn)基金收支及累計(jì)結(jié)余、社會(huì)保險(xiǎn)基本情況、分地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)情況、分地區(qū)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)情況、分地區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)情況、分地區(qū)城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)、分地區(qū)城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金收支情況、分地區(qū)工傷保險(xiǎn)情況、分地區(qū)生育保險(xiǎn)情況，與2013年相比基本一致，刪去了參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)的歷年情況表，調(diào)整了分地區(qū)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)情況表的位置。

（二）人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)

人力資源和社會(huì)保障部的社會(huì)保障職能主要包括養(yǎng)老、失業(yè)、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，統(tǒng)計(jì)工作由規(guī)劃財(cái)務(wù)司負(fù)責(zé)。

人社部每年發(fā)布人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。對(duì)比2013年度和2018 年度公報(bào)，統(tǒng)計(jì)體系由八個(gè)部分調(diào)整為五個(gè)部分。第一部分為勞動(dòng)就業(yè)，包含就業(yè)總?cè)藬?shù)、分城鎮(zhèn)和三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)、農(nóng)民工就業(yè)人數(shù)、新增就業(yè)人數(shù)、城鎮(zhèn)登記失業(yè)情況、幫助零就業(yè)家庭就業(yè)情況、高校畢業(yè)生“三支一扶”情況，與2013年相比又新增了城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率、貧困勞動(dòng)力就業(yè)情況。第二部分為社會(huì)保險(xiǎn)，包含基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)，由于國(guó)家醫(yī)療保障局在機(jī)構(gòu)改革后單獨(dú)設(shè)立，人社公報(bào)中不再發(fā)布醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。第三部分為人才人事。第四部分為勞動(dòng)關(guān)系。第五部分為行風(fēng)和基礎(chǔ)建設(shè)。

人社部發(fā)布的《中國(guó)人力資源與社會(huì)保障年鑒》分為文獻(xiàn)卷和工作卷。文獻(xiàn)卷包括上年度人力資源和社會(huì)保障重要文獻(xiàn)和人力資源和社會(huì)保障大事記。工作卷包括人力資源和社會(huì)保障工作概覽、全國(guó)人力資源和社會(huì)保障工作、地方人力資源和社會(huì)保障工作、人力資源和社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)資料。其中，社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)資料分為綜合、就業(yè)與失業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)與技能鑒定、勞動(dòng)關(guān)系與監(jiān)察、社會(huì)保障、人才隊(duì)伍建設(shè)六個(gè)方面。

（三）民政部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)

民政部的社會(huì)保障職能主要包括保障老年人、殘疾人、兒童的福利與權(quán)益和慈善事業(yè)等社會(huì)救助領(lǐng)域，統(tǒng)計(jì)工作由規(guī)劃財(cái)務(wù)司負(fù)責(zé)。

對(duì)比民政部發(fā)布的2013年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)和2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系均分為三個(gè)部分。第一部分為綜合，包含行政區(qū)劃、民政部門登記和管理的機(jī)構(gòu)、設(shè)施、人員，投資和支出。第二部分為社會(huì)工作，提供住宿的社會(huì)工作分為養(yǎng)老服務(wù)、精神疾病服務(wù)、兒童福利和救助保護(hù)服務(wù)、其他提供住宿的服務(wù);不提供住宿的社會(huì)工作分為老年人福利、兒童福利和收養(yǎng)登記、殘疾人服務(wù)、社會(huì)救助、慈善事業(yè)和專業(yè)社會(huì)工作、社區(qū)服務(wù)。與2013年統(tǒng)計(jì)公報(bào)相比，社會(huì)救助部分保留了最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)、臨時(shí)救助，按照機(jī)構(gòu)職能調(diào)整刪去了醫(yī)療救助和防災(zāi)減災(zāi)情況;慈善事業(yè)和專業(yè)社會(huì)工作含慈善服務(wù)、專業(yè)社會(huì)工作、福利彩票，刪去了優(yōu)撫安置情況，并且調(diào)整了結(jié)構(gòu)。第三部分為成員組織和其他社會(huì)服務(wù)。

民政部每年發(fā)布民政統(tǒng)計(jì)年鑒?！吨袊?guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒——2018》由六個(gè)部分組成，第一部分是上年度社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，第二部分是社會(huì)服務(wù)主要數(shù)據(jù)圖表，第三部分是社會(huì)服務(wù)綜合統(tǒng)計(jì)資料，第四部分是社會(huì)服務(wù)歷年統(tǒng)計(jì)資料，第五部分是社會(huì)服務(wù)當(dāng)年分省統(tǒng)計(jì)資料，第六部分是附錄。

二、存在的問(wèn)題

（一）系統(tǒng)性不強(qiáng)，沒(méi)有全面統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)體系。

雖然學(xué)界對(duì)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)體系進(jìn)行了積極探索，但一直以來(lái)我國(guó)官方并沒(méi)有建立起一套全面統(tǒng)一的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)體系。一方面，由于社會(huì)保障工作涉及面廣、職能分工交錯(cuò)，導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)職能和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)較為分散，而作為我國(guó)綜合統(tǒng)計(jì)部門的國(guó)家統(tǒng)計(jì)局未安排司局對(duì)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)工作進(jìn)行專項(xiàng)保障，一般由負(fù)責(zé)綜合性統(tǒng)計(jì)工作的國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和整理，缺少對(duì)社保指標(biāo)整體性的梳理和研究。另一方面，部門的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)工作基礎(chǔ)薄弱，一些統(tǒng)計(jì)方法制度與社會(huì)保障的發(fā)展需求和工作實(shí)際不相匹配，影響了社保數(shù)據(jù)的系統(tǒng)性和完整性。

（二）全面性不夠，沒(méi)有完整翔實(shí)的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品

現(xiàn)有社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品內(nèi)容零散、條塊割裂，人社部、民政部、醫(yī)療保障局等部門一般只發(fā)布自身統(tǒng)計(jì)的社保指標(biāo)。人社部發(fā)布的公報(bào)和年鑒中一半是勞動(dòng)保障和人力資源的內(nèi)容，在機(jī)構(gòu)職能調(diào)整后刪去了醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等方面的內(nèi)容;民政部發(fā)布的公報(bào)和年鑒中只有社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)統(tǒng)計(jì)情況，在機(jī)構(gòu)職能調(diào)整后刪去了醫(yī)療救助、防災(zāi)減災(zāi)和優(yōu)撫安置情況。在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)和統(tǒng)計(jì)年鑒中社會(huì)保障指標(biāo)相對(duì)全面，但內(nèi)容不夠翔實(shí)，僅有主要指標(biāo)，缺乏分項(xiàng)數(shù)據(jù)，對(duì)于社會(huì)保障資金、住房保障等方面幾乎沒(méi)有涉及并且內(nèi)容分散，沒(méi)有對(duì)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)指標(biāo)進(jìn)行專項(xiàng)梳理。

（三）規(guī)范性不足，沒(méi)有清晰可比的指標(biāo)口徑

目前，我國(guó)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)指標(biāo)在發(fā)布內(nèi)容、發(fā)布機(jī)制和指標(biāo)口徑上都存在不夠規(guī)范的問(wèn)題。一些社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)指標(biāo)含義模糊，對(duì)基礎(chǔ)薄弱、人員統(tǒng)計(jì)專業(yè)素養(yǎng)不強(qiáng)的部門社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)工作造成了較大困擾，也不易與國(guó)際進(jìn)行比較[4]。部分指標(biāo)發(fā)布口徑寬泛籠統(tǒng)，沒(méi)有與理論規(guī)范相協(xié)調(diào)的分項(xiàng)數(shù)據(jù)，比如，統(tǒng)計(jì)年鑒中的財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出包含人社、民政、醫(yī)保、住建等多部門的社會(huì)保障資金。此外，由于一些社保數(shù)據(jù)具有較強(qiáng)的敏感性，沒(méi)有形成定期發(fā)布機(jī)制，也制約了數(shù)據(jù)指標(biāo)的分析和使用。

三、建議

（一）建立社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)體系建設(shè)的責(zé)任機(jī)制

我國(guó)的政府統(tǒng)計(jì)體系由政府綜合統(tǒng)計(jì)和部門統(tǒng)計(jì)組成，在組織領(lǐng)導(dǎo)上實(shí)行的是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)的統(tǒng)計(jì)管理體制。為了更好建設(shè)與新時(shí)代社會(huì)保障工作相適應(yīng)的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)體系，建議從中央層面明確國(guó)家統(tǒng)計(jì)局為社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)體系建設(shè)的工作牽頭單位，負(fù)責(zé)研究和統(tǒng)籌全國(guó)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)體系建設(shè)工作，由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)設(shè)計(jì)管理司承接具體工作，相關(guān)部門按照部門工作職責(zé)負(fù)責(zé)本部門內(nèi)部的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系建設(shè)。

（二）規(guī)范社會(huì)保障指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)和發(fā)布

由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局會(huì)同相關(guān)部門研究建立社會(huì)保障指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)布規(guī)范，為我國(guó)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)提供規(guī)范的制度基礎(chǔ)。一是規(guī)范數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)機(jī)制，建立健全與新時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)的統(tǒng)計(jì)制度，保障和完善統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)建設(shè)。二是規(guī)范數(shù)據(jù)發(fā)布內(nèi)容，著力解決發(fā)布指標(biāo)不夠全面等問(wèn)題。三是規(guī)范數(shù)據(jù)發(fā)布口徑，促進(jìn)數(shù)據(jù)完整規(guī)范、橫向可比。四是規(guī)范數(shù)據(jù)發(fā)布機(jī)制，避免“數(shù)出多門”、數(shù)據(jù)“打架”以及由于統(tǒng)計(jì)時(shí)點(diǎn)不同造成的“一門多數(shù)”等現(xiàn)象。

（三）定期發(fā)布社會(huì)保障專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)和年鑒是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方方面面的綜合反映，但社會(huì)保障指標(biāo)涉及面廣、指標(biāo)體系龐大，難以作為單獨(dú)的章節(jié)列入統(tǒng)計(jì)公報(bào)和年鑒中。建議參照《中國(guó)第三產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《國(guó)家基本公共服務(wù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)》等統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品，由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局或人社部牽頭聯(lián)合相關(guān)部門，以年度專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)公報(bào)或統(tǒng)計(jì)年鑒的形式對(duì)社會(huì)保障數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合整理和發(fā)布。

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An Analysis of the Current Situation of Chinas Social Security Statistics System

SUN Jing

（School of Politics and Public Administration，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：By combing the bulletins issued by the National Bureau of Statistics，the Ministry of Human Resources and Social Security，the Ministry of Civil Affairs and other government agencies and the statistical indicators of social security in the yearbook，we have studied the current situation and development of the statistical system of social security in China，analyzed the outstanding problems such as insufficient systematicness，comprehensiveness and standardization of social security statistics，and put forward some suggestions for improvement.

Key words：social security;statistical system;status quo