穆華桂

摘 要：黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這一重大決策部署對于全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家具有非常重要的意義。實施鄉(xiāng)村生態(tài)振興戰(zhàn)略，必須加強制度建設。法治是最成熟最定型的制度形式，在大力加強生態(tài)振興的進程中，必須重視法治，以營造好的法治環(huán)境推進生態(tài)振興。

關鍵詞：恩施州;生態(tài)振興;法治約束

中圖分類號：D602? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）02-0036-02

鄉(xiāng)村生態(tài)振興是一項極其復雜的系統(tǒng)工程，它涵蓋社會生活各個方面。保護鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。最完善、最定性、最規(guī)范、最穩(wěn)定的制度便是法治，因此，必須加強鄉(xiāng)村生態(tài)振興法治建設。

一、生態(tài)振興與法治約束

（一）生態(tài)振興與法治的契合

生態(tài)振興需要法律的規(guī)范性提供秩序。在生態(tài)振興建設過程中，要保護好生態(tài)，就會涉及利益的沖突、資源的配置、糾紛的化解，所有這些都需要最具有規(guī)范性的法律提供秩序、保駕護航，達到人與自然的和諧統(tǒng)一。

生態(tài)振興需要法律的強制性提供權威。法區(qū)別于倫理道德、風俗習慣等其他社會規(guī)范，它具有特殊的強制性。在生態(tài)振興過程中，必須依靠法治的強制力，對于傷害自然生態(tài)的違法、犯罪行為實施強有力的法律制裁。

生態(tài)振興需要法律的穩(wěn)定性提供認同。在生態(tài)振興進程中應當加強科學立法，遵循立法程序、立法精神，不能隨意改變，更不能因領導人的更替和他們個人的好惡、看法的改變而隨意改變，不斷增強公眾對于生態(tài)振興的法律認同與支持。

（二）恩施州生態(tài)振興亟須法治約束

恩施州生態(tài)振興條件優(yōu)良必須倍加珍惜和保護。自然生態(tài)條件優(yōu)良。生態(tài)是恩施州的最大優(yōu)勢，也是恩施州最寶貴的財富。恩施州在國家西部大開發(fā)、國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略調整和國土主體功能分區(qū)中有許多政策優(yōu)惠以及湖北省確立“鄂西生態(tài)文化旅游圈”的戰(zhàn)略構想等有利條件。恩施州基本沒有高消耗、高排放、高污染的工業(yè)企業(yè)，在生態(tài)振興中，改造和轉換的成本較小。

恩施州生態(tài)環(huán)境脆弱亟需規(guī)制保護。恩施州生態(tài)環(huán)境因資源和構造具有兩面性，一方面，自然稟賦獨特，為生態(tài)振興提供了無法復制和替換的優(yōu)勢條件，另一方面，其特殊的國土地質構造，又造成了生態(tài)資源環(huán)境的極端脆弱，一旦破壞，很難在短期內得到恢復，甚至永遠無法恢復。

二、恩施州生態(tài)法治約束現(xiàn)狀

（一）生態(tài)文明建設法治約束逐步增強

政策上，州委、州政府先后下發(fā)了《中共恩施州委恩施州人民政府關于加強生態(tài)文明建設的實施意見》、《恩施州人民政府“十二五”節(jié)能減排實施方案》等一系列政策性文件。法規(guī)上，先后頒布實施了《恩施土家族苗族自治州水土保持條例》、《恩施土家族苗族自治州經濟林木管理條例》、《恩施土家族苗族自治州清江保護條例》等自治條例等。執(zhí)行上，州政府主要領導切實擔起了環(huán)境質量改善和主要污染物減排的第一責任，并將環(huán)境質量改善、主要污染物減排等作為縣市考核的重要內容。

（二）生態(tài)振興法治約束有待強化

1.國家環(huán)境立法尚不完備，恩施州無權無力改變

環(huán)境權及法律體系不健全。表現(xiàn)在兩方面：一是環(huán)境權未被確認。許多國家把環(huán)境權作為公民基本權利載入本國憲法，但我國《憲法》未能從公民的角度宣告環(huán)境權，還是有些遺憾。二是環(huán)境法律體系整體層級不高。比如我國《環(huán)境保護法》并非全國人大頒發(fā)，和相關單行法如《水法》、《森林法》、《土地管理法》等在一同一個法律層級上，難以起到統(tǒng)帥的作用。

立法缺乏統(tǒng)一性和明確性。比如，在新的《水污染防治法》規(guī)定，不按規(guī)定在飲用水源保護區(qū)設置排污口，不僅要拆除設置，而且還要罰款;但根據(jù)《水法》規(guī)定，相關行為只要求先拆除并恢復原狀，只有在規(guī)定的時間內不拆除時才會罰款。這給涉水法律的實施帶來尷尬和困擾。

法條規(guī)定與變化實際不相適應。比如《恩施土家族苗族自治州清江保護條例》規(guī)定，排污單位和個體經營者只要在排放標準和排放總量控制指標范圍內，經過審批就可以向清江排放。但現(xiàn)實清江河流的現(xiàn)狀是，如果繼續(xù)允許排放，后果將不堪設想。

2.生態(tài)執(zhí)法困難重重，恩施州無法超越其外

環(huán)境監(jiān)管體制不順。恩施州在清江保護問題上，州及縣市都沒有統(tǒng)一的組織協(xié)調機構，管理不統(tǒng)一、多頭執(zhí)法，沒有形成合力。同時，由于環(huán)境污染造成的損害往往涉及好幾個區(qū)域，這種區(qū)域的外部性造成政府相互推卸責任。

環(huán)境監(jiān)管能力不足。環(huán)境監(jiān)管人員及經費不足。以利川市森林公安為例，經費上，財政預算只有地方公安的1/6;人員上，林地面積450萬畝，僅有29名森林民警。有限的警力不僅要辦理數(shù)百起行政案件和數(shù)十起刑事案件，還要承擔森林防火和林業(yè)主管部門安排的其它工作。

3.生態(tài)司法功能錯位，恩施州不可能獨善其身

環(huán)境糾紛處理與賠償制度不統(tǒng)一。在我國現(xiàn)行的環(huán)境法律中，對于涉及環(huán)境損害的賠償，《民法總則》則規(guī)定為過錯責任，有過錯的前提還會承擔責任，而《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》規(guī)定為無過錯責任，無論有無過錯都要承擔責任。導致同一違法行為可能會有不同的責任認定，給法律的執(zhí)行和操作帶來困擾。

環(huán)境責任追究機制存在弊端。受重經濟輕環(huán)保思想影響，將環(huán)境犯罪行為當成一般的環(huán)境違法行為。我國《刑法》在分則中專設了“破壞環(huán)境資源保護罪”，但這個罪的構成要件是公私財產遭受重大損失或人身傷亡，而在實踐中，很多行為比如違法排污行為并沒有造成公私財產的損失很人身傷亡，但環(huán)境破壞嚴重，仍無法依據(jù)《刑法》追責。行政干預和地方保護主義嚴重?，F(xiàn)行體制下法院的經費、人事等重要事項受制于地方黨委、政府，行政干預和地方保護主義的行為使審判人員難以獨立辦案。

4.生態(tài)守法意識淡薄，教育塑造任重道遠

政府在決策上，明知道生態(tài)脆弱，但仍毫無顧忌地上項目;在具體執(zhí)行上，抓經濟手段完備、效果明顯，抓生態(tài)辦法不多、收效甚微。監(jiān)管上，沒能做到多管齊下。企業(yè)由于產業(yè)端位低，高投入、高消耗、高污染、成為一種無奈;且不經處理排放若不受懲處，企業(yè)當然為之。公民生態(tài)意識還停留在不觸犯國家強制性法律規(guī)定的層面上，沒有養(yǎng)成自覺的生態(tài)文明觀。

三、強化恩施州生態(tài)振興的法治約束

（一）樹立生態(tài)法治理念

要樹立生態(tài)法治理念。理念是行動的先導。要明確綠色生態(tài)是恩施州最大的財富，在鄉(xiāng)村振興中，要認識到生態(tài)振興在五個振興中的地位和作用，正確認識生態(tài)環(huán)保與經濟發(fā)展的關系，把生態(tài)法治理念融入血液、深入骨髓，成為一種高度的行為和道德自覺。

（二）構建環(huán)境法律體系

良法是前提。針對我國環(huán)境法律體系不完備、內容滯后、缺乏操作性和實踐性等問題，要充分運用民族區(qū)域自治的優(yōu)勢，盡力完善生態(tài)環(huán)境法規(guī)。

將生態(tài)振興理念在有關刑法、民法、行政等相關法律法規(guī)中予以體現(xiàn)，在恩施州促進相關法律生態(tài)化。實施中納入“破壞生態(tài)罪”概念，嚴格保護鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，并為推進國家刑法在生態(tài)環(huán)保領域的進一步完善作一些構建型的探索和貢獻。

依據(jù)“生態(tài)立州”戰(zhàn)略定位，在區(qū)域范圍內賦予《環(huán)境保護法》“母法”效力。在實施中將污染防治與自然生態(tài)保護并重，保證區(qū)域內生態(tài)保護和污染防治治理并行不悖。

確立公民的環(huán)境權。完善生態(tài)環(huán)境方面的制度，如環(huán)境狀況公示制度、環(huán)境評價制度、企業(yè)排污公示考核制度等，確保公民和相關媒體在生態(tài)環(huán)境方面的知情權和監(jiān)督權。

健全環(huán)境保護標準體系。針對恩施州特殊的環(huán)境特性制定相應的規(guī)范和體系，如就土壤污染、遺傳資源、化學物質污染、生物安全、生態(tài)保護、環(huán)境技術規(guī)范和標準體系、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測等方面的法律法規(guī)制定實施細則。

制定和完善本區(qū)域生態(tài)環(huán)境法規(guī)。根據(jù)《立法法》和《民族區(qū)域自治法》，恩施州有地方立法權和自治立法權，因此要用好用活用足這兩項立法權，制定和修改相關條例。比如《恩施州森林保護條例》、《恩施州建設項目生態(tài)環(huán)境決策及責任追究辦法》、《恩施州生態(tài)環(huán)境狀況定期公示制度》、《恩施州領導干部生態(tài)環(huán)境述職制度》、《恩施州生態(tài)環(huán)境考核評價體系》等等。

（三）構建生態(tài)振興評價指標體系

構建一套評價指標體系，經人民代表大會通過，以引導和約束政績考核、公眾評判、輿論宣傳等;社會經濟發(fā)展指標（農民年均純收入，城鎮(zhèn)單位GDP能耗、水耗，人口自然增長率，村鎮(zhèn)飲用水衛(wèi)生合格率，環(huán)保投資占GDP比例）;區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護指標（退化土地治理率、受保護地區(qū)面積、礦山地復墾率）;農村環(huán)境保護指標（秸桿綜合利用率、畜禽糞便處理率、化肥施用強度、農林病蟲害綜合防治率、農用薄膜回收率、沼氣普及率）;城鎮(zhèn)環(huán)境保護指標（城鎮(zhèn)大氣水體噪聲環(huán)境質量、城鎮(zhèn)固體廢物處理率、城鎮(zhèn)人均公共綠地面積）;森林生態(tài)效益指標（森林覆蓋率、森林生態(tài)價值及測算標準、利用森林生態(tài)價值爭取的生態(tài)補償）;其它指標（城鎮(zhèn)生活清潔能源、城鎮(zhèn)污水處理率、旅游環(huán)境達標率）。

（四）加大執(zhí)法能力建設

加大環(huán)境執(zhí)法力度和環(huán)境處罰力度。深入開展整治違法排污生產經營企業(yè)、保障群眾健康專項行動，加強部門之間的協(xié)調配合，形成合力，完善聯(lián)合執(zhí)法機制，讓跨區(qū)域、跨類別違法行為沒有可乘之機。在執(zhí)法監(jiān)督上下工夫，加強執(zhí)法責任、執(zhí)法監(jiān)督，公權力合理配置建設。

（五）完善環(huán)境司法制度

對環(huán)境損害賠償實行綜合治理。政府部門負責人要樹立正確的政績觀，不能為了經濟發(fā)展對司法審判態(tài)度曖昧。要建立環(huán)境糾紛行政處理制度，在環(huán)保行政主管部門里設立專門的獨立的處理環(huán)境賠償糾紛機構，以非訴訟渠道高效率解決環(huán)境糾紛問題。要從制度上保障社會公眾對環(huán)境的知情權和監(jiān)督權，公開公示監(jiān)督的渠道和方式，形成行政監(jiān)督、公眾監(jiān)督等全方位的監(jiān)督格局。

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