劉軻軻　劉威

【摘 要】 經(jīng)過(guò)多年的理論研究與實(shí)踐探索，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟在現(xiàn)實(shí)中得以開(kāi)始實(shí)施，這是中國(guó)法治向前邁進(jìn)一大步的充分表現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)作為法定的監(jiān)督機(jī)關(guān)，與其他主體相比在行政公益訴訟中具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于防止行政權(quán)力濫用，維護(hù)權(quán)力平衡，保證行政機(jī)關(guān)依法行政，建設(shè)法治國(guó)家具有非常重要的意義。但實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟面臨重重困難，本文即是在此基礎(chǔ)上對(duì)其加以分析研究，希望可以提出切實(shí)解決該困難的建議，為檢察事業(yè)科學(xué)發(fā)展，法治中國(guó)建設(shè)貢獻(xiàn)自己的綿薄之力。

【關(guān)鍵詞】 檢察機(jī)關(guān) 行政公益訴訟 困難 建議

行政公益訴訟是指有權(quán)主體認(rèn)為行政主體違法行使行政職權(quán)，使公共利益遭到侵害，利害關(guān)系上雖不與自己直接相關(guān)，但出于維護(hù)公益的目的，由特定機(jī)關(guān)依法向人民法院提起的行政訴訟。對(duì)公共利益的理解目前學(xué)術(shù)界認(rèn)為公共利益的內(nèi)涵主要有兩層，一層是指社會(huì)公共利益，涉及社會(huì)全部或部分成員所享有的利益?！吧婕拔拿鞯纳鐣?huì)生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、個(gè)人生活方面的利益、保護(hù)道德的利益、保護(hù)社會(huì)資源的利益以及經(jīng)濟(jì)、政治和文化進(jìn)步方面的利益等?！盵1]二是指國(guó)家公共利益，“涉及政治組織社會(huì)的生活并以政治組織社會(huì)名義提出的主張、要求或愿望?！盵2]

一、我國(guó)行政公益訴訟的發(fā)展及其重要意義

（一）我國(guó)行政公益訴訟的發(fā)展

我國(guó)最初的公益訴訟來(lái)自于一部分社會(huì)成員的自覺(jué)，其中主要是律師自發(fā)組織的，后來(lái)社會(huì)組織逐漸成為提出公益訴訟的主體。2015年7月2日，最高人民檢察院公布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，開(kāi)始了由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的司法實(shí)踐。2017年6月27日，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度正式被全國(guó)人大常委會(huì)寫(xiě)入《行政訴訟法》，其內(nèi)容主要為“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！盵3]就這樣行政公益訴訟制度在我國(guó)的得到初步確立。

（二）建立行政公益訴訟的制度重要意義

1.有利于構(gòu)建社會(huì)主義法治社會(huì)

構(gòu)建社會(huì)主義法治社會(huì)要求堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，在依法治國(guó)方面，必須構(gòu)建嚴(yán)密的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，保障社會(huì)的穩(wěn)定和諧，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展。為此通過(guò)建立行政公益訴訟制度，能夠解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在的各種矛盾和問(wèn)題，為社會(huì)發(fā)展中侵害公共利益的情況提供一條合法的救濟(jì)途徑，從而保證社會(huì)的安定祥和，更好的構(gòu)建社會(huì)主義法治社會(huì)。

2.有利于完善行政訴訟制度

由于近年來(lái)公共利益遭受侵害的問(wèn)題越發(fā)突出，同時(shí)又缺少對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的強(qiáng)有力的外部機(jī)制，導(dǎo)致大量濫用行政權(quán)力的案例頻發(fā)，對(duì)公共利益造成了極大損害，為此需要加快建立保護(hù)公益的司法制度就顯得尤為迫切。在這一背景下，行政公益訴訟制度的建立也就順理成章。一方面，行政公益訴訟的建立踐行了行政訴訟法保證行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，防止行政權(quán)力濫用的立法宗旨，同時(shí)也保證了公益免受不法行政行為的侵害。另一方面，我國(guó)法律在維護(hù)公共利益方面還不夠完善，急需建立一種新的制度來(lái)解決這一嚴(yán)重問(wèn)題。行政公益訴訟制度的建立恰恰能夠填補(bǔ)這一不足之處。

3.有利于保護(hù)社會(huì)公共利益

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)文明程度的提高，社會(huì)公眾對(duì)基本權(quán)益的重視程度也在不斷加強(qiáng)。為此對(duì)損害社會(huì)公共利益的容忍程度發(fā)生了鮮明的變化，社會(huì)公眾迫切需要一種合法有效途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的保護(hù)，因此司法機(jī)關(guān)迫切需要建立一種全新的制度來(lái)滿(mǎn)足社會(huì)公眾的這一需求，同時(shí)也是完善國(guó)家治理體系現(xiàn)實(shí)需要。公共利益事關(guān)全體社會(huì)成員，它需要一套完善的制度來(lái)保障。而通過(guò)建立行政公益訴訟制度，就是對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行保護(hù)的全新嘗試。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的角色定位

檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟的角色定位主要有以下幾種學(xué)說(shuō)：

一是原告人說(shuō)。該學(xué)說(shuō)的主要觀點(diǎn)是它主要是檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟處于原告的地位，也即意味著與一般行政訴訟原告人有著相似的權(quán)利義務(wù)，但檢察機(jī)關(guān)只是出于維護(hù)社會(huì)公共利益而參加訴訟，并不享有訴權(quán)上的利害關(guān)系。[4]這一觀點(diǎn)從訴訟參與人的角度考察檢察機(jī)關(guān)的身份角色，滿(mǎn)足訴訟程序的形式要件。但是該學(xué)說(shuō)忽略了行政公益訴訟與普通行政訴訟相比，檢察機(jī)關(guān)并不享有訴的利益，與被訴結(jié)果也不存在利害關(guān)系這一根本不同。

二是行政公訴人說(shuō)。該觀點(diǎn)廣受研究檢察權(quán)的學(xué)者支持。所謂行政公訴，是指“檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)過(guò)程中，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為違反了有關(guān)法律規(guī)定，侵害了公民、法人和其他社會(huì)組織的合法權(quán)益，危害了國(guó)家和社會(huì)公共利益，依照行政訴訟程序向法院提起訴訟?！盵5]該學(xué)說(shuō)認(rèn)為公訴權(quán)并不僅局限在刑事訴訟中，在行政訴訟中也應(yīng)存在公訴權(quán)的身影。[6]但這一學(xué)說(shuō)對(duì)行政公益訴訟與行政公訴沒(méi)有做出明確的區(qū)分。因?yàn)橹黧w身份是行政公訴重點(diǎn)，而行政公益訴訟更強(qiáng)調(diào)公益本身。行政公訴人說(shuō)僅僅只能表明檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)能，并不能反映行政公益訴訟根本特征，因此該說(shuō)法說(shuō)并不準(zhǔn)確。

三是公益代表人說(shuō)?！皺z察官自誕生之日起，就是社會(huì)公共利益的化身，與國(guó)家利益、公共利益相伴而生?！盵7]為了切實(shí)保護(hù)公共利益，讓檢察機(jī)關(guān)成為行政公益訴訟的啟動(dòng)主體與行政公益訴訟的本質(zhì)特征相符，所以把檢察機(jī)關(guān)的訴訟角色定位成公益代表人。[8]在行政公益訴訟中檢察官應(yīng)堅(jiān)守職業(yè)道德，公平公正，做到利益雙方的平衡，公共利益是否受到侵害是檢察官?zèng)Q定訴訟的關(guān)鍵因素。然而該學(xué)說(shuō)也存在較為明顯的缺點(diǎn)：一是公益的含義豐富，包括國(guó)家利益、社會(huì)利益、特殊群體利益等，而檢察機(jī)關(guān)較多地代表國(guó)家利益，一定程度上會(huì)使檢察機(jī)關(guān)兼顧的利益重心有所偏向;二是與被訴行政行為不存在利害關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)最終能否啟動(dòng)行政公益訴訟存在不確定性;三是該學(xué)說(shuō)將檢察機(jī)關(guān)作為公益代表機(jī)關(guān)，并不符合憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的定位。

（三）資源配置不均

行政公益訴訟案件的辦理，需要做的工作涉及到方方面面。這對(duì)檢察人員的素質(zhì)提出了很高的要求，既要懂得偵查方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，還要學(xué)會(huì)如何與企業(yè)、群眾等相關(guān)人員溝通交流提高證據(jù)的搜集效率，同時(shí)還要具備熟練撰寫(xiě)相關(guān)文書(shū)的能力。這種全面高素質(zhì)的檢察人員在我國(guó)長(zhǎng)期存在重刑輕民的觀念下是極度缺乏的。這導(dǎo)致司法資源配置不均，再加上現(xiàn)階段民行檢察隊(duì)伍存在力量薄弱、專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不高、戰(zhàn)斗能力不足的等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了行政公益訴訟工作的開(kāi)展。

1.隊(duì)伍力量薄弱

我國(guó)長(zhǎng)期存在重刑輕民的觀念，加之行政公益訴訟案件的辦理存在極大的難度，各地檢察機(jī)關(guān)很多畏而不戰(zhàn)，將大量的司法資源配置在了公訴、偵監(jiān)等部門(mén)。這限制了很多優(yōu)秀的法律人員不能留在民行檢察部門(mén)發(fā)展，這種狀況的持續(xù)下去，勢(shì)必會(huì)加劇行政公益訴訟工作難以得到有效的進(jìn)行，使很多損害公共利益的情況得不到救濟(jì)。

2.專(zhuān)業(yè)知識(shí)匱乏

行政公益訴訟具有較高的專(zhuān)業(yè)性，需要檢察人員具備相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。這里的專(zhuān)業(yè)知識(shí)不僅僅包括行政法方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，同時(shí)還包括行政公益訴訟案件證據(jù)涉及到的相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)。這一部分的知識(shí)具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，很難在短時(shí)間內(nèi)學(xué)會(huì)，這也就導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)很難在短時(shí)間內(nèi)根本上解決這一現(xiàn)狀。因此在實(shí)務(wù)中檢察機(jī)關(guān)不得不依賴(lài)外部力量來(lái)解決調(diào)取證據(jù)與證據(jù)分析中存在的問(wèn)題。

3.實(shí)戰(zhàn)能力不足

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的基礎(chǔ)和前提是調(diào)查取證，但由于行政公益訴訟對(duì)檢察人員還相對(duì)陌生，檢察人員辦案思維還過(guò)于陳舊，未能適應(yīng)這一新型案件在調(diào)查取證與傳統(tǒng)行政案件之間的差異，因此在辦理行政公益訴訟案件時(shí)，檢察人員的針對(duì)性和策略性嚴(yán)重不足，不能形成完整的證據(jù)鏈，對(duì)案件事實(shí)把握不清楚，最終無(wú)法依法證明公共利益遭受確定損害，這樣最終會(huì)影響法院對(duì)案件的審理，使得檢察機(jī)關(guān)的處境非常的被動(dòng)。庭審是行政公益訴訟的核心環(huán)節(jié)，檢察官在庭審中的出色表現(xiàn)是案件取得勝敗與否的關(guān)鍵因素，而這又與檢察官是否具備在庭審中具備庭審的控制能力和證據(jù)展示能力息息相關(guān)。而這些能力歸根到底取決于檢察人員在平時(shí)的工作中不斷磨練，總結(jié)失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，刻苦學(xué)習(xí)與努力付出取得的。但這些內(nèi)容由于很多檢察人員輕視大意，缺少刻苦鉆研的精神，導(dǎo)致實(shí)戰(zhàn)能力嚴(yán)重不足，很大程度上減緩了行政公益訴訟的發(fā)展。

四、對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的建議

（一）完善相關(guān)法律制度

雖然新行政訴訟法對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主體資格、線(xiàn)索來(lái)源、案件領(lǐng)域、訴前程序等有相關(guān)的規(guī)定，并且為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度做了總體架構(gòu)。但行政公益訴訟中還存在一些問(wèn)題需要法律加以明確。如案件從哪里獲得、行政公益訴訟如何啟動(dòng)、統(tǒng)一的訴訟時(shí)效以及檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的角色定位等。

針對(duì)行政公益訴訟案件受案范圍過(guò)窄，案件來(lái)源單一這一問(wèn)題，司法機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)司法解釋?zhuān)鞔_規(guī)定檢察機(jī)關(guān)不僅可以在行使職責(zé)過(guò)程中主動(dòng)獲取，也可以接受其它國(guó)家機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交的案件與公民、法人、社會(huì)組織的舉報(bào)、控告或反映的案件。

針對(duì)檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟何時(shí)啟動(dòng)的情況，我認(rèn)為有必要讓最高人民檢察院協(xié)同最高人民法院研究發(fā)布司法解釋和相關(guān)規(guī)范細(xì)則，從而最終對(duì)檢察機(jī)關(guān)何時(shí)提起行政公益訴訟有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。另外檢察機(jī)關(guān)的行政公訴人角色定位，相關(guān)法律應(yīng)盡快予以規(guī)定。明確檢察機(jī)關(guān)以何種角色提起行政公益訴訟，對(duì)檢察機(jī)關(guān)從程序上認(rèn)清自身的位置有一個(gè)方向性的參考，也對(duì)法院以何種態(tài)度處理行政公益訴訟案件有一個(gè)清晰的思路，從而達(dá)到一種共識(shí)，這會(huì)極大的避免分歧的產(chǎn)生。

針對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟勝訴后執(zhí)行得不到貫徹實(shí)施的問(wèn)題，我認(rèn)為解決的辦法是發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法定監(jiān)督職能，加大對(duì)不執(zhí)行行政公益訴訟判決結(jié)果的處罰力度，同時(shí)地方政府要提高自身覺(jué)悟，嚴(yán)格遵守國(guó)家法律，保證行政公益訴訟判決結(jié)果的切實(shí)履行。檢察機(jī)關(guān)要靈活運(yùn)用各種手段，發(fā)揮自身的長(zhǎng)處，兼顧各方利益，切實(shí)保證行政機(jī)關(guān)糾正自身的違法行為，從而達(dá)到對(duì)公共利益全面保護(hù)的目的，實(shí)現(xiàn)自身的司法價(jià)值。

（二）健全社會(huì)配套機(jī)制

現(xiàn)階段行政公益訴訟還處于初級(jí)階段，而社會(huì)的各項(xiàng)改革和配套機(jī)制還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的需要相適應(yīng)。而解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于對(duì)內(nèi)改革與對(duì)外協(xié)調(diào)相結(jié)合，排除地方阻力干擾。

從財(cái)政保障上來(lái)看，當(dāng)前很多地方基層檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物分離的制度還沒(méi)有得到有效的貫徹落實(shí)，這使檢察權(quán)大大受到地方力量的限制，很難做到獨(dú)立自主發(fā)展。要有效解決這一問(wèn)題，必須加快省級(jí)以下地方法院、檢察院人財(cái)物司法改革的步伐，爭(zhēng)取地方政府的理解支持與密切配合，只有這樣才能使基層的檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟工作徹底解除后顧之憂(yōu)。針對(duì)審理環(huán)節(jié)缺乏保障的問(wèn)題，解決之法在于加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)建設(shè)與財(cái)政經(jīng)費(fèi)傾斜。

同時(shí)各級(jí)法院應(yīng)團(tuán)結(jié)各方面力量、充分利用司法資源，增強(qiáng)審判隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)性，并盡快建立公益訴訟的專(zhuān)門(mén)審判組織。行政公益訴訟自身的專(zhuān)業(yè)性特點(diǎn)要求法官要定期到高等院校培訓(xùn)，學(xué)習(xí)相關(guān)專(zhuān)業(yè)的知識(shí)，特別是加強(qiáng)環(huán)境法律知識(shí)和相關(guān)的技能培訓(xùn)。法院審理檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案件需要在財(cái)政上進(jìn)行專(zhuān)門(mén)預(yù)算或經(jīng)費(fèi)傾斜，這樣才會(huì)使地方各級(jí)法院受理、審理檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)具有較高的積極性。

針對(duì)地方因素干擾審判工作，應(yīng)采取司法管轄制度改革，從制度上解決這一難題。對(duì)于行政公益訴訟鑒定成本過(guò)高的問(wèn)題，增加鑒定機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)保障才是根本的解決之道。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟工作的順利開(kāi)展，需要各地區(qū)建設(shè)一批高資質(zhì)高水平的鑒定機(jī)構(gòu)與鑒定人才。特別是針對(duì)環(huán)境資源與食品保護(hù)相關(guān)的行政公益訴訟案件要建立專(zhuān)項(xiàng)基金，由該基金承擔(dān)涉及環(huán)境公益和食藥安全公益的鑒定費(fèi)用，這會(huì)大大減輕檢察機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。

（三）加強(qiáng)民行檢察隊(duì)伍建設(shè)

當(dāng)前我國(guó)急需改變落后的司法隊(duì)伍現(xiàn)狀，因此要加快組成一批高素質(zhì)的基層民行檢察隊(duì)伍。主要原因在于：