趙文文

目前國(guó)際社會(huì)，國(guó)家之間存在大量的諒解備忘錄使用的實(shí)踐，在“一帶一路”背景下為共同推進(jìn)在政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、投資貿(mào)易暢通、資金融通、人員交流等領(lǐng)域開(kāi)展合作，實(shí)現(xiàn)國(guó)家間共同發(fā)展目標(biāo)，將地緣毗鄰、經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)、人文交流的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為務(wù)實(shí)合作、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的優(yōu)勢(shì)，截至2019年10月底，中國(guó)已經(jīng)同137 個(gè)國(guó)家和30 個(gè)國(guó)際組織簽署197 份共建“一帶一路”合作文件，[1]一帶一路網(wǎng)，https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/roll/77298.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2019年11月15日。其中大部分以諒解備忘錄命名。但至今關(guān)于諒解備忘錄的法律性質(zhì)尚未形成統(tǒng)一的國(guó)際法規(guī)則或國(guó)家實(shí)踐，沒(méi)有制定專門或者包含有關(guān)諒解備忘錄法律性質(zhì)條款的國(guó)際性條約，關(guān)于諒解備忘錄的法律性質(zhì)仍存在較大爭(zhēng)議，值得探究。一方面，研究諒解備忘錄的法律性質(zhì)對(duì)規(guī)范國(guó)際法主體之間主要是國(guó)家之間的諒解備忘錄的使用起到積極的促進(jìn)作用；另一方面，研究諒解備忘錄的法律性質(zhì)進(jìn)而分析歸納其帶來(lái)的各種可能的法律后果對(duì)相關(guān)的國(guó)際爭(zhēng)端的解決甚至該類國(guó)際爭(zhēng)端的預(yù)防具有重要意義。對(duì)諒解備忘錄的法律性質(zhì)問(wèn)題進(jìn)行探究，分析相關(guān)學(xué)術(shù)觀點(diǎn)、司法實(shí)踐及國(guó)家主張，對(duì)其帶來(lái)的可能的法律后果進(jìn)行分析歸納，符合現(xiàn)實(shí)需求，具有理論和實(shí)踐意義。

一、諒解備忘錄的內(nèi)涵與外延

諒解備忘錄的使用一般表示該文件不具有法律約束力，但我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一項(xiàng)條約有時(shí)也會(huì)被稱為諒解備忘錄，例如，1992年《關(guān)于履行轉(zhuǎn)讓有關(guān)雙重用途材料設(shè)備準(zhǔn)則的諒解備忘錄》，[2]參見(jiàn)[英]安托尼·奧斯特：《現(xiàn)代條約法與實(shí)踐》，江國(guó)青譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第21頁(yè)。這樣的使用現(xiàn)狀會(huì)給國(guó)際交往帶來(lái)一定的阻礙，給人們以誤導(dǎo)。一方面，一些人認(rèn)為因該名稱的使用，相應(yīng)的文件不可能是條約；另一方面，一些人則認(rèn)為相應(yīng)文件因進(jìn)行了條約登記而必然是條約。因而，對(duì)諒解備忘錄的法律性質(zhì)進(jìn)行梳理對(duì)促進(jìn)國(guó)際交往地有序進(jìn)行尤為重要，在對(duì)其法律性質(zhì)分析之前，需要首先明確諒解備忘錄的內(nèi)涵與外延。

（一）諒解備忘錄的內(nèi)涵

諒解備忘錄的內(nèi)涵可從以下三個(gè)層面進(jìn)行分析。第一個(gè)層面，廣義的諒解備忘錄指是兩個(gè)（雙邊）或兩個(gè)以上（多邊）當(dāng)事人（參加方）之間，表達(dá)了當(dāng)事人（參加方）之間共同行動(dòng)的合意。它通常適用于當(dāng)事方（參加方）之間無(wú)法律承諾或不建立法律層面執(zhí)行協(xié)議的情況。它是比君子協(xié)定更為正式的一種選擇。它不僅指國(guó)際公法意義上的一種國(guó)際文書(shū)類型，還包括私人企業(yè)之間的無(wú)法律約束力的協(xié)議及政府各部門之間、政府機(jī)構(gòu)與民間組織之間的協(xié)議。[3]Investopedia, available at: https://www.investopedia.com/terms/m/mou.asp, last access on November 10 ,2019.第二個(gè)層面，狹義的諒解備忘錄指國(guó)際公法層面的諒解備忘錄，如聯(lián)合國(guó)法律事務(wù)廳編寫的《條約手冊(cè)》中規(guī)定，諒解備忘錄一詞通常用來(lái)表示典型條約或國(guó)際協(xié)定之外的、不太正式的國(guó)際文書(shū)，并指框架國(guó)際協(xié)定項(xiàng)下的實(shí)際的運(yùn)作安排，它還用來(lái)規(guī)定各種技術(shù)性或詳細(xì)的事項(xiàng)。諒解備忘錄一般由一份文書(shū)組成，由國(guó)家和/或國(guó)際組織簽訂。聯(lián)合國(guó)通常與會(huì)員國(guó)締結(jié)諒解備忘錄，以便組織其維持和平行動(dòng)或安排聯(lián)合國(guó)會(huì)議。聯(lián)合國(guó)還與其他國(guó)際組織締結(jié)合作諒解備忘錄。聯(lián)合國(guó)認(rèn)為，如果諒解備忘錄是由當(dāng)事方提交的，或者聯(lián)合國(guó)就是當(dāng)事方，則這些備忘錄應(yīng)具有約束力，并應(yīng)予以登記。[4]聯(lián)合國(guó)條約集《條約手冊(cè)》，https://treaties.un.org/Pages/Resource，最后訪問(wèn)時(shí)間：2019年11月15日。從聯(lián)合國(guó)《條約手冊(cè)》給出的定義中，我們可以確定兩點(diǎn)：第一，諒解備忘錄不是典型的條約；第二，諒解備忘錄在一定條件下，可被認(rèn)定為非典型的條約。對(duì)于其作為當(dāng)事方簽訂的或由當(dāng)事方提交聯(lián)合國(guó)登記的諒解備忘錄，聯(lián)合國(guó)承認(rèn)其約束力。然而，就各參加方而言，諒解備忘錄何時(shí)構(gòu)成非典型條約及諒解備忘錄不構(gòu)成條約會(huì)帶來(lái)哪些后果似乎并不明朗。因而，國(guó)際公法層面的諒解備忘錄既可能是較君子協(xié)議更為正式但不具備法律約束力的一種國(guó)際文書(shū)，也可能因符合某些條件而被認(rèn)定為條約。第三個(gè)層面，更小范圍的諒解備忘錄僅指后者，即條約的一種名稱，例如，李浩培先生在2003年版的《條約法概論》中，在“條約的名稱”一節(jié)將其定義為處理較小事項(xiàng)的條約，并以1963年6月20日《美、蘇關(guān)于建立直接通信聯(lián)絡(luò)的諒解備忘錄》為例。[5]參見(jiàn)李浩培：《條約法概論》，法律出版社2003年版，第27頁(yè)。再如，周忠海教授主編的《國(guó)際法》一書(shū)中，在“條約的名稱”下也有類似的規(guī)定，即諒解備忘錄通常用作國(guó)際法主體間就具體問(wèn)題達(dá)成協(xié)議的名稱，如1995年《中華人民共和國(guó)外交部和新加坡共和國(guó)外交部關(guān)于建立磋商制度的諒解備忘錄》。[6]參見(jiàn)周忠海主編：《國(guó)際法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017年版，第153頁(yè)。綜上，第二個(gè)層面的諒解備忘錄更符合國(guó)際社會(huì)對(duì)其使用的現(xiàn)狀，也更容易帶來(lái)分歧與爭(zhēng)議，因此，本文主要分析第二個(gè)層面的諒解備忘錄的法律性質(zhì)。

（二）諒解備忘錄的外延

依參加方的數(shù)目，可將諒解備忘錄大致分為雙邊的諒解備忘錄與多邊的諒解備忘錄，大多數(shù)是雙邊的，[7]參見(jiàn)[英]安托尼·奧斯特：《現(xiàn)代條約法與實(shí)踐》，江國(guó)青譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第44頁(yè)。從國(guó)家實(shí)踐分析也確實(shí)如此。以中國(guó)為例，依據(jù)“中華人民共和國(guó)—條約數(shù)據(jù)庫(kù)”，文件名稱中出現(xiàn)諒解備忘錄或備忘錄的共有534 項(xiàng)，其中7 項(xiàng)為多邊諒解備忘錄，而剩余的527 項(xiàng)均為雙邊諒解備忘錄。依文書(shū)的獨(dú)立性，可將諒解備忘錄分為原生性諒解備忘錄與派生性諒解備忘錄。前者自身具有獨(dú)立性，不需依靠其他國(guó)際文書(shū)而獨(dú)立存在，具有原生性的特點(diǎn)。與此對(duì)應(yīng)，派生性諒解備忘錄表現(xiàn)為對(duì)原生性國(guó)際文書(shū)（主要是條約）的解釋、說(shuō)明、補(bǔ)充。依文書(shū)的有效期限，可將諒解備忘錄分為附有效期的諒解備忘錄與不附有效期的諒解備忘錄。此外，依文書(shū)的性質(zhì)，大致可以分為兩類：一類是具有法律約束力的諒解備忘錄，另一類是不具有法律約束力的諒解備忘錄。通過(guò)前文分析，最后一種分類的標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定尚未形成統(tǒng)一的國(guó)際法規(guī)則或國(guó)家實(shí)踐，在國(guó)際交往中易導(dǎo)致參加方的分歧與沖突。因此，本文也將主要分析諒解備忘錄獲得條約地位的條件，及無(wú)法獲得條約地位時(shí)，又將對(duì)各參加方產(chǎn)生怎樣影響。

二、諒解備忘錄的法律性質(zhì)分析

（一）法律性質(zhì)爭(zhēng)議分析

1.學(xué)術(shù)爭(zhēng)議分析

針對(duì)諒解備忘錄的法律性質(zhì)的學(xué)術(shù)爭(zhēng)議，主要分為一元論和二元論。前者代表學(xué)者如當(dāng)代國(guó)際法學(xué)者揚(yáng)·克拉伯茨(Jan Klabbers)教授，他認(rèn)為區(qū)分諒解備忘錄與條約是無(wú)意義的?？死慕淌谡J(rèn)為國(guó)家之間締結(jié)的每一項(xiàng)“協(xié)定”都具有規(guī)范性質(zhì)（它以此性質(zhì)試圖影響后續(xù)的行為）而并不是為了從屬于另一法律體系（如國(guó)內(nèi)法）而制定的，每一項(xiàng)這樣的協(xié)定就是一項(xiàng)條約，（依據(jù)《維也納條約法公約》中所定義的）條約與諒解備忘錄之間是沒(méi)有區(qū)別的，因?yàn)樗鼈兌俭w現(xiàn)為一種協(xié)定，并宣稱存在道德和政治約束協(xié)議以及所謂“軟法”的流行觀念提出了挑戰(zhàn)，并認(rèn)為意向并不是決定性的。[8]See Sinclair Ian, The American Journal of International Law, vol.91, no.4.Rev.(1997), pp.748-750.而著名國(guó)際法學(xué)家安東尼·奧斯特（Anthony Aust）教授提出了條約與諒解備忘錄二分法，并對(duì)克拉伯茨教授的觀點(diǎn)進(jìn)行了批判。第一，他認(rèn)為克拉伯茨教授的觀點(diǎn)與國(guó)際法委員會(huì)定義的條約含義不符，條約應(yīng)當(dāng)包含國(guó)家創(chuàng)設(shè)法律義務(wù)的意向；同時(shí)，依據(jù)維也納會(huì)議記錄，瑞士代表提出明確排除“政治宣言和君子協(xié)定”的提案遭到拒絕，因?yàn)檫@被認(rèn)為是沒(méi)有必要的，這些文件由于不被“國(guó)際法所調(diào)整”已經(jīng)被排除在外了。因此，條約與“政治宣言和君子協(xié)定”是有明顯區(qū)別的，這也被維也納會(huì)議記錄和國(guó)際法院的司法實(shí)踐所證實(shí)。第二，他認(rèn)為克拉伯茨教授的觀點(diǎn)與國(guó)家自由行使（或不行使）締約權(quán)的基本原則不符，在條約法和一般國(guó)際法中沒(méi)有這樣的原則或規(guī)則要求國(guó)家之間的事物都必須以條約方式進(jìn)行。第三，他認(rèn)為克拉伯茨教授的觀點(diǎn)與國(guó)家實(shí)踐不符，事實(shí)上存在國(guó)家傾向于締結(jié)不具備法律約束力的文件，并以1997年北約成員國(guó)與俄羅斯簽訂的基礎(chǔ)文件為例。[9]參見(jiàn)[英]安托尼·奧斯特：《現(xiàn)代條約法與實(shí)踐》，江國(guó)青譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第42～44頁(yè)。筆者比較認(rèn)同二元論的主張，聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1970年全體一致通過(guò)的《關(guān)于各國(guó)依聯(lián)合國(guó)憲章建立友好關(guān)系及合作之國(guó)際法原則之宣言》，其中規(guī)定了國(guó)家主權(quán)平等原則，主權(quán)是一個(gè)國(guó)家最根本的屬性，是國(guó)家固有的，在國(guó)際法上體現(xiàn)為對(duì)內(nèi)的最高權(quán)力和對(duì)外的獨(dú)立，這當(dāng)然應(yīng)該包含締約或者不締約的自由。此外，各參加方有關(guān)諒解備忘錄的性質(zhì)之間分歧與沖突的出現(xiàn)及英美澳等國(guó)政府部門已針對(duì)諒解備忘錄和條約的區(qū)分出臺(tái)了相關(guān)指導(dǎo)性文件，二元論無(wú)論從理論還是實(shí)踐角度都更具有說(shuō)服力。二元論實(shí)質(zhì)僅解決了為何區(qū)分諒解備忘錄和條約，但尚未解決的是如何具體進(jìn)行區(qū)分及未被認(rèn)定為條約的諒解備忘錄具有什么樣的影響。

2.法律文本分析

當(dāng)一項(xiàng)諒解備忘錄為派生性的，通常認(rèn)為沒(méi)有必要確認(rèn)一項(xiàng)輔助性文件的準(zhǔn)確的法律性質(zhì)，并適用《維也納條約法公約》第31 條之規(guī)定，它們?yōu)楣s的解釋提供了寶貴的指導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)被理解為締結(jié)這些公約的“上下文”的一部分。[10]參見(jiàn)[英]安托尼·奧斯特：《現(xiàn)代條約法與實(shí)踐》，江國(guó)青譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第31頁(yè)?！毒S也納條約法公約》中并無(wú)針對(duì)諒解備忘錄法律性質(zhì)的直接規(guī)定，這樣的解讀僅提供了回避該問(wèn)題的理由，并未給出該問(wèn)題的答案，但事實(shí)上真的沒(méi)必要確認(rèn)嗎？似乎并不是這樣的，國(guó)家實(shí)踐層面針對(duì)這種派生性諒解備忘錄的法律性質(zhì)也會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議，例如，美英希思羅機(jī)場(chǎng)使用者費(fèi)用仲裁案。此外，對(duì)于原生性諒解備忘錄又如何進(jìn)行法律適用？這些問(wèn)題在公約中依舊找不到確切的答案。在諒解備忘錄大量使用的情況下，它們的法律適用問(wèn)題不應(yīng)再被國(guó)際公約所忽視。

3.國(guó)家實(shí)踐分析

諒解備忘錄由于保密性、不拘于形式、生效更快、易于修正等優(yōu)勢(shì)在國(guó)際交往中被廣泛使用，但同時(shí)由于它們的法律性質(zhì)的不確定性導(dǎo)致國(guó)家層面的沖突頻發(fā)。如，1963年科威特與伊拉克簽訂關(guān)于共同邊界的《伊拉克與科威特協(xié)定備忘錄》并由科威特于1964年予以登記。1990年伊拉克入侵科威特后，伊拉克堅(jiān)持它從來(lái)不受該協(xié)定備忘錄的拘束。這種國(guó)家實(shí)踐中的沖突，在英美之間體現(xiàn)得較為突出。鑒于英美之間合作實(shí)踐，當(dāng)美國(guó)國(guó)防部官員得知英國(guó)正式對(duì)諒解備忘錄提出質(zhì)疑，其感到非常不安，盡管美國(guó)和大多數(shù)其他國(guó)家改府均認(rèn)可諒解備忘錄的法律約束力。[11]JOHN H.McNeill, J, International Agreements: Recent U.S.-UK Practice Concerning the Memorandum of Understanding, American Journal of International Law, (1994), p.822.這主要體現(xiàn)在美英希思羅機(jī)場(chǎng)使用者費(fèi)用仲裁案中，英國(guó)認(rèn)為本案的主要爭(zhēng)議文件之一1983年4月6日《關(guān)于機(jī)場(chǎng)用戶收費(fèi)的美英諒解備忘錄》不是一項(xiàng)具有法律約束力的國(guó)際協(xié)議，而后來(lái)仲裁庭事實(shí)上支持了英國(guó)的主張，認(rèn)定諒解備忘錄可作為潛在的重要解釋的輔助性資料，但不產(chǎn)生在目前的仲裁中可執(zhí)行的獨(dú)立的法律權(quán)利和義務(wù)。[12]See Award on the First Question, U.S./UK [1992] Arbitration concerning Heathrow Airport User Charges, ch.6, p.131, para.6.8.到1991年底，英國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)家在簽訂國(guó)際協(xié)定時(shí)，越來(lái)越傾向于只簽署諒解備忘錄，并認(rèn)為它們是“君子協(xié)定”，而不是具有法律約束力的條約。[13]JOHN H.McNeill, J, International Agreements: Recent U.S.-UK Practice Concerning the Memorandum of Understanding, American Journal of International Law, (1994), p.822.至1993年，美國(guó)與英國(guó)之間約達(dá)成了22 項(xiàng)防務(wù)諒解備忘錄，其中有些具有條約性質(zhì)，有些顯然不具備，但也被美國(guó)作為條約進(jìn)行了登記。加拿大、澳大利亞與美國(guó)之間也存在這樣的問(wèn)題，于是 “帽子協(xié)議”（Chapeau Agreement）的解決方式便產(chǎn)生了。各國(guó)之間簽訂一項(xiàng)屬于條約性質(zhì)的帽子協(xié)議，規(guī)定有關(guān)武裝服役人員的法律地位與責(zé)任事故等方面的內(nèi)容，在今后的合作防務(wù)計(jì)劃協(xié)議中需要規(guī)定這些事項(xiàng)時(shí)便可直接適用。這樣既滿足了美國(guó)對(duì)于某些事項(xiàng)上法律約束力的追求，同時(shí)也不與英國(guó)、加拿大、澳大利亞國(guó)內(nèi)的締約規(guī)定相違背，此外還可以避免逐個(gè)防務(wù)協(xié)議經(jīng)過(guò)議會(huì)通過(guò)的程序困境。[14]參見(jiàn)[英]安托尼·奧斯特：《現(xiàn)代條約法與實(shí)踐》，江國(guó)青譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第3～4頁(yè)?！懊弊訁f(xié)議”也許是解決諒解備忘錄法律性質(zhì)的一個(gè)新辦法，但它無(wú)法適用于所有類型的協(xié)議。在出現(xiàn)新情況時(shí)，還需要確定其他解決辦法。目前針對(duì)該問(wèn)題，各國(guó)往往在產(chǎn)生國(guó)際爭(zhēng)端時(shí)才發(fā)現(xiàn)，極少能做到簽署國(guó)際文件時(shí)明確其法律性質(zhì)以防患于未然。下面我們分析一下美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞政府部門對(duì)諒解備忘錄法律性質(zhì)的主張。

（1）美國(guó)

美國(guó)法律顧問(wèn)辦公室在《非約束性文件指南》中規(guī)定，應(yīng)避免在文件是否具有法律約束力方面產(chǎn)生歧義。在談判一項(xiàng)不具約束力的文書(shū)時(shí)，雙方或所有各方應(yīng)確認(rèn)他們了解這項(xiàng)文書(shū)不會(huì)產(chǎn)生國(guó)際法下的約束性義務(wù)。對(duì)于不具約束力的文件的名稱，談判者應(yīng)避免使用“條約”或“協(xié)議”。盡管不具約束力的文件通常使用諸如“諒解備忘錄”之類的名稱，但請(qǐng)注意僅將文件稱為“諒解備忘錄”并不會(huì)自動(dòng)向美國(guó)表示該文件不受國(guó)際法約束。美國(guó)已經(jīng)簽署了認(rèn)為具有約束力的諒解備忘錄。[15]Guidance on Non-Binding Documents，US Department of State, available at: https://web.archive.org/web/20140927101612/http://www.state.gov/s/l/treaty/guidance/, last access on November 15 2019.

（2）英國(guó)

英國(guó)下議院新聞辦公室發(fā)布的關(guān)于條約相關(guān)的文件中規(guī)定諒解備忘錄不是條約，不受國(guó)際法調(diào)整。但這種不具約束力的協(xié)定在盟國(guó)政府之間的使用相當(dāng)普遍，例如，防御方面的安排。英國(guó)政府通常沒(méi)有義務(wù)向議會(huì)提交這種性質(zhì)的協(xié)議，有時(shí)可能匯報(bào)簽署情況，但內(nèi)容可能不會(huì)透露。另，解釋性備忘錄不以諒解備忘錄形式公布。[16]Treaties, House of Commons Information Office, available at: https://www.parliament.uk/documents/comm ons-information-office/p14.pdf, last access on November 15 2019.同時(shí)，英國(guó)外交和聯(lián)邦辦公室在《條約和諒解備忘錄：實(shí)踐和程序指南》中規(guī)定，有些條約被稱為諒解備忘錄，這是令人困惑的。諒解備忘錄與條約之間的主要區(qū)別在于是否有意建立具有法律約束力的義務(wù)。[17]Treaties and Memoranda of Understanding (MOUs), Treaty Section Legal Directorate Foreign and Commonwealth Office, available at: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/2939 76/Treaties_and_MoU_Guidance.pdf, last access on November 15 2019.

（3）加拿大

加拿大條法司在《根據(jù)國(guó)際法沒(méi)有約束力的國(guó)際文件》（諒解備忘錄）中規(guī)定，雖然加拿大最近的實(shí)踐表明諒解備忘錄或安排不具有法律約束力，但并不是所有的國(guó)家都如此看待這樣的文書(shū)，僅稱為“諒解備忘錄”或“安排”，不足以確保該文書(shū)的一些參加方不把該文書(shū)看作受國(guó)際公法支配的協(xié)定。各部門和機(jī)構(gòu)在談判一個(gè)不具有約束力的安排前，應(yīng)負(fù)責(zé)查清楚其他的參加方同意該安排在國(guó)際公法上是不具有約束力的。[18]International Instruments that are not binding under Public International Law (Memoranda of Understanding), Department of Foreign Affairs, Trade and Development, available at: https://treaty-accord.gc.ca/procedures.aspx?lang=eng, last access on November 15 2019.

（4）澳大利亞

澳大利亞外交與貿(mào)易部條約秘書(shū)處在《如何選擇文書(shū)》中規(guī)定，澳大利亞認(rèn)為，國(guó)際文件僅分為兩類：具有條約地位的文件和低于條約地位的文件。條約具有法律約束力,其他文件則絕對(duì)不具有。我們與之談判文書(shū)的其他國(guó)家有時(shí)會(huì)認(rèn)為低于條約地位的文書(shū)可能具有法律約束力。旨在僅記錄各方關(guān)于其未來(lái)意圖的文件，通常（但不總是）被稱為諒解備忘錄具有低于條約地位，但如果文件包含這樣的意圖即另一方未能履行其在文書(shū)中的承諾時(shí)，澳大利亞將可以某種方式執(zhí)行這些承諾，此時(shí)該文件可獲得條約地位。因此，必須考慮該文書(shū)是否需要具有法律約束力。[19]Choose your Instrument, Department of Foreign Affairs and Trade, available at: https://web.archive.org/web/ 20140214035953, last access on November 15 2019.

綜上，我們不難發(fā)現(xiàn)美國(guó)與英國(guó)、加拿大、澳大利亞在諒解備忘錄的法律性質(zhì)的主張上是有差異的，美國(guó)認(rèn)為不應(yīng)默認(rèn)諒解備忘錄不具有法律拘束力，相反英國(guó)、加拿大、澳大利亞則主張默認(rèn)諒解備忘錄不具有法律拘束力，但是各國(guó)都意識(shí)到這種認(rèn)識(shí)上的差異，規(guī)定在外交談判中應(yīng)該明確各方的主觀意圖，盡力避免因各方對(duì)諒解備忘錄效力認(rèn)識(shí)上的差異所帶來(lái)的問(wèn)題。

（二）諒解備忘錄與條約

通過(guò)前文的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)探究諒解備忘錄的法律性質(zhì)，首先我們必須解決哪些諒解備忘錄可以被認(rèn)定為條約進(jìn)而產(chǎn)生條約的法律效力。

1.條約的內(nèi)涵與特征

1969年《維也納條約法公約》第2 條（a）項(xiàng)，稱“條約”者，謂國(guó)家間所締結(jié)而以國(guó)際法為準(zhǔn)之國(guó)際書(shū)面協(xié)定，不論其載于一項(xiàng)單獨(dú)文書(shū)或兩項(xiàng)以上相互有關(guān)之文書(shū)內(nèi)，亦不論其特定名稱如何。1986年《關(guān)于國(guó)家和國(guó)際組織或國(guó)際組織相互間的條約法公約》第2 條亦有類似的規(guī)定。李浩培先生認(rèn)為，條約是至少兩個(gè)國(guó)際法主體意在原則上按照國(guó)際法產(chǎn)生、改變或廢止相互權(quán)利義務(wù)的意思表示的一致。[20]參見(jiàn)李浩培：《條約法概論》，法律出版社2003年版，第3頁(yè)。依據(jù)周忠海教授主編的《國(guó)際法》（第三版），“條約是兩個(gè)或兩個(gè)以上的國(guó)際主體（主要是國(guó)家）依據(jù)國(guó)際法締結(jié)的確定相互權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的書(shū)面協(xié)議。”[21]周忠海主編：《國(guó)際法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017年版，第150頁(yè)。依據(jù)馬呈元教授主編的《國(guó)際法》（第五版），“條約是兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)際法主體（主要是國(guó)家）之間根據(jù)國(guó)際法締結(jié)的確定相互權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的協(xié)定?！盵22]馬呈元主編：《國(guó)際法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2019年版，第109頁(yè)。通過(guò)以上的定義分析歸納得出，條約的基本特征有五項(xiàng)。第一，條約的主體是國(guó)際法主體（主要指國(guó)家），條約的締結(jié)主體至少有兩個(gè)。1952年，國(guó)際法院在“英伊石油公司案”中明確指出，伊朗政府與英伊石油公司簽訂的特許協(xié)議只是一個(gè)政府與一個(gè)外國(guó)公司之間的協(xié)議，不產(chǎn)生國(guó)際法上的權(quán)利和義務(wù)。第二，條約以國(guó)際法為準(zhǔn)。條約應(yīng)受國(guó)際法的調(diào)整，主要體現(xiàn)為條約法的相關(guān)規(guī)定。締約方是否具有締約能力與締約權(quán)，協(xié)議是否為自由同意的結(jié)果，協(xié)議內(nèi)容是否符合強(qiáng)行法規(guī)則，依據(jù)《維也納條約法公約》以上情形都可對(duì)條約的效力產(chǎn)生影響。第三，條約是基于國(guó)家間“合意”而締結(jié)。第四，條約的目的和內(nèi)容是確定締約方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也就是說(shuō)國(guó)家的意圖在于創(chuàng)立、變更或廢止法律上權(quán)利義務(wù)。第五，條約通常是書(shū)面形式的。1969年《維也納條約法公約》及1986年《關(guān)于國(guó)家和國(guó)際組織或國(guó)際組織相互間的條約法公約》均要求條約的書(shū)面形式。然而，依據(jù)1969年《維也納條約法公約》第3 條(a)項(xiàng)之規(guī)定，本公約不適用于國(guó)家與其他國(guó)際法主體間所締結(jié)之國(guó)際協(xié)定或此種其他國(guó)際法主體間之國(guó)際協(xié)定或非書(shū)面國(guó)際協(xié)定，此一事實(shí)并不影響此類協(xié)定之法律效力。即非書(shū)面形式并不會(huì)對(duì)條約的效力產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，僅產(chǎn)生不適用《公約》的效力。1986年《關(guān)于國(guó)家和國(guó)際組織或國(guó)際組織相互間的條約法公約》也有類似的規(guī)定?；跅l約的特征分析及代表性國(guó)家的主張，我們可以發(fā)現(xiàn)各國(guó)在諒解備忘錄的法律性質(zhì)上存在分歧，但各國(guó)達(dá)成共識(shí)的是對(duì)“創(chuàng)立、變更或廢止法律上權(quán)利義務(wù)”的國(guó)家意圖的重視。因此，下文將主要從“創(chuàng)立、變更或廢止法律上權(quán)利義務(wù)”的證據(jù)著手分析諒解備忘錄和條約之間的關(guān)系。

2.諒解備忘錄與條約之間的關(guān)系

諒解備忘錄在一定條件下可被認(rèn)定為條約，獲得條約的法律地位，進(jìn)而對(duì)參加方產(chǎn)生法律約束力。正如阿諾德·鄧肯·麥克奈爾（Arnold Duncan McNair）教授[23]See JOHN H.McNeill, J, International Agreements: Recent U.S.-UK Practice Concerning the Memorandum of Understanding, American Journal of International Law, (1994), p.823.以及《維也納公約》評(píng)注所承認(rèn)的外交文件的標(biāo)題或其他名稱不是決定該文件是否具有法律約束力的依據(jù)，起草者的意圖才是決定性的。[24]See ILC, “Report of the International Law Commission on the Work of its 18st Session” (4 May-19 July 1966) UN Doc A/CN.4/191.但這種國(guó)家意圖僅是一個(gè)抽象的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定起來(lái)并不容易，需要具體的證據(jù)以落實(shí)。下面我們將從程序和實(shí)體兩個(gè)角度尋找認(rèn)定包含“創(chuàng)立、變更或廢止法律上權(quán)利義務(wù)”的國(guó)家意向的具體證據(jù)。

（1）程序標(biāo)準(zhǔn)

首先，我們分析國(guó)際程序標(biāo)準(zhǔn)的履行與否對(duì)諒解備忘錄效力的影響?；趯?duì)第一次世界大戰(zhàn)期間及其之后發(fā)現(xiàn)的秘密條約的憎惡與反思，自國(guó)際聯(lián)盟時(shí)期起，國(guó)際社會(huì)便開(kāi)始尋求條約的公開(kāi)性。1920年《國(guó)際聯(lián)盟盟約》第18 條規(guī)定“公開(kāi)的和約，公開(kāi)地締結(jié)，此后絕不應(yīng)該有任何形式的秘密國(guó)際諒解，外交始終應(yīng)該坦然、公開(kāi)地進(jìn)行”。此條要求聯(lián)盟的任何會(huì)員國(guó)所訂的每項(xiàng)條約均應(yīng)立即送秘書(shū)處登記并由秘書(shū)長(zhǎng)盡速予以公布，條約未登記以前不具有法律約束力。[25]參見(jiàn)[英]安托尼·奧斯特：《現(xiàn)代條約法與實(shí)踐》，江國(guó)青譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第267頁(yè)。1945年《聯(lián)合國(guó)憲章》第102 條也對(duì)條約的登記與公布作出了規(guī)定，“一、本憲章發(fā)生效力后，聯(lián)合國(guó)任何會(huì)員國(guó)所締結(jié)之一切條約及國(guó)際協(xié)定應(yīng)盡速在秘書(shū)處登記，并由秘書(shū)處公布之。二、當(dāng)事國(guó)對(duì)于未經(jīng)依本條第一項(xiàng)規(guī)定登記之條約或國(guó)際協(xié)定，不得向聯(lián)合國(guó)任何機(jī)關(guān)援引之。”與《國(guó)際聯(lián)盟條約》規(guī)定不同的是，《聯(lián)合國(guó)憲章》中規(guī)定條約未經(jīng)登記并不影響條約在締約國(guó)之間發(fā)生法律效力，僅是不得在聯(lián)合國(guó)機(jī)關(guān)援引使用。然而，聯(lián)合國(guó)的主要司法機(jī)關(guān)國(guó)際法院并沒(méi)有嚴(yán)格地適用這一規(guī)則，例如，在卡塔爾訴巴林案中，雙方當(dāng)事國(guó)同意1987年的雙重?fù)Q文構(gòu)成一項(xiàng)條約，但它并沒(méi)有被登記，法院依舊對(duì)其規(guī)定給予了充分考慮。[26]See Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain (Qatar v.Bahrain) (Merits) [1994] ICJ Rep 4, p.112, paras.17-9.由此，我們可以發(fā)現(xiàn)條約的登記行為可構(gòu)成對(duì)國(guó)家意向認(rèn)證的證據(jù)，但不是決定性證據(jù)。此外，第102 條并沒(méi)有說(shuō)明登記義務(wù)的承擔(dān)者，由一國(guó)單方進(jìn)行登記也是被準(zhǔn)許的，此時(shí)，登記行為僅可作為該當(dāng)事國(guó)將文書(shū)作為一項(xiàng)條約的證據(jù)，其他當(dāng)事國(guó)不抗議也不必然證明其對(duì)文件條約性質(zhì)的接受，因?yàn)閲?guó)家不具有監(jiān)視條約登記的義務(wù)。[27][英]安托尼·奧斯特：《現(xiàn)代條約法與實(shí)踐》，江國(guó)青譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第30頁(yè)。聯(lián)合國(guó)《條約手冊(cè)》雖然規(guī)定秘書(shū)處的審查登記文件的三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)即“至少有兩個(gè)具有締約能力的當(dāng)事方；具有確立國(guó)際法律義務(wù)的意向；該文書(shū)以國(guó)際法為準(zhǔn)”，[28]聯(lián)合國(guó)條約集《條約手冊(cè)》，https://treaties.un.org/Pages/Resource, 最后訪問(wèn)時(shí)間：2019年11月15日。但更多是做形式意義上的審查并尊重登記國(guó)的意愿。例如，1980年到1989年在聯(lián)合國(guó)登記的條約中有四項(xiàng)由美國(guó)進(jìn)行登記的文件明顯屬于諒解備忘錄。[29]參見(jiàn)[英]安托尼·奧斯特：《現(xiàn)代條約法與實(shí)踐》，江國(guó)青譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第271頁(yè)。綜上，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)處登記一份文書(shū)并不賦予它任何其所不具有的地位，但登記行為可作為證明國(guó)家意向的證據(jù)之一。

其次，我們分析國(guó)內(nèi)程序標(biāo)準(zhǔn)的履行與否對(duì)諒解備忘錄效力的影響。1969年《維也納條約法公約》第9 條至第18 條規(guī)定了條約的締結(jié)程序：議定約文、認(rèn)證約文及表示接受條約拘束。同時(shí)通過(guò)“國(guó)家代表在條約約文上，或在載有約文之會(huì)議最后文件上簽署，作待核準(zhǔn)之簽署或草簽”等方式表示對(duì)締約國(guó)內(nèi)締約程序的尊重。但這種尊重的前提是國(guó)家代表應(yīng)該在談判或者簽署時(shí)通過(guò)正式的方式表達(dá)文件需經(jīng)批準(zhǔn)的意思，否則，似乎無(wú)法阻礙國(guó)際文件對(duì)其產(chǎn)生的法律約束力。正如上文所述，國(guó)家不具有監(jiān)視條約登記的義務(wù)，國(guó)家亦不具有監(jiān)視他國(guó)國(guó)內(nèi)締約程序規(guī)定之義務(wù)。《維也納條約法公約》第27 條亦規(guī)定一當(dāng)事國(guó)不得援引其國(guó)內(nèi)法規(guī)定為理由而不履行條約。綜上，國(guó)際文書(shū)的國(guó)內(nèi)程序無(wú)法對(duì)國(guó)際文書(shū)產(chǎn)生法律約束力帶來(lái)阻礙，但同樣也可作為證明國(guó)家意向的證據(jù)之一。

（2）實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)

判斷一份國(guó)際文書(shū)是否屬于有國(guó)際法上有約束力的文件，取決于它是否在簽字國(guó)之間確立了一種具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以及簽字國(guó)在簽署該文件時(shí)的真實(shí)意圖是否旨在確立這種相互關(guān)系。除了文書(shū)中有明文規(guī)定該文書(shū)的法律性質(zhì)及相關(guān)法律后果外，該如何從實(shí)體角度考察國(guó)際文書(shū)簽字方的主觀意圖？國(guó)際法院關(guān)于愛(ài)琴海大陸架案的判決具有重要的參考價(jià)值。1978年國(guó)際法院判決希臘與土耳其愛(ài)琴海大陸架案中認(rèn)可“公報(bào)”在一定條件下可被認(rèn)定為條約，在決定《布魯塞爾聯(lián)合公報(bào)》中所體現(xiàn)的行為或事項(xiàng)的性質(zhì)時(shí)，法院必須首先注意該公報(bào)的實(shí)際措辭及起草情況。[30]李浩培：《條約法概論》，法律出版社2003年版，第28頁(yè)。起草情況主要指文本談判協(xié)商簽署過(guò)程中國(guó)家的態(tài)度表達(dá)，這一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上也給國(guó)家?guī)?lái)了巨大的解釋空間且更多涉及歷史資料的收集以證明自己或?qū)Ψ绞欠窬哂芯喗Y(jié)具有法律約束力的國(guó)際文件的意圖。隨著時(shí)間的流逝，無(wú)論是各當(dāng)事國(guó)的舉證還是國(guó)際裁判機(jī)構(gòu)的認(rèn)定，關(guān)于締約過(guò)程中各方的意圖都略顯復(fù)雜。與此相比，文件的實(shí)際措辭似乎是一個(gè)更為明了的標(biāo)準(zhǔn)，且各國(guó)也開(kāi)始注意文書(shū)措辭方面區(qū)別，美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)家均在相關(guān)文件中對(duì)不同效力文書(shū)的措辭進(jìn)行區(qū)分，其中較為完善的是英國(guó)。

表一 用于表示非條約性質(zhì)的諒解備忘錄和其他安排的術(shù)語(yǔ)[31] See Treaties and Memoranda of Understanding (MOUs), Treaty Section Legal Directorate Foreign and Commonwealth Office, available at: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/293976/Treaties_and_MoU_Guidance.pdf, last access on November 19,2019.

除了措辭之外，部分國(guó)家對(duì)簽署主體也有一定的規(guī)定。與具有一定的獨(dú)立權(quán)力，可以在部門對(duì)部門級(jí)別簽署具有法律約束力的國(guó)際協(xié)議的美國(guó)國(guó)防部不同，英國(guó)國(guó)防部、加拿大國(guó)防部和澳大利亞國(guó)防部在沒(méi)有外長(zhǎng)授權(quán)的情況下，一般無(wú)法簽訂此類協(xié)議。[32]JOHN H.McNeill, J, International Agreements: Recent U.S.-U.K Practice Concerning the Memorandum of Understanding.American Journal of International Law, (1994), pp.824-825.

經(jīng)過(guò)檢索中國(guó)的條約數(shù)據(jù)庫(kù)（該數(shù)據(jù)庫(kù)更新至2016年底）[33]中國(guó)條約數(shù)據(jù)庫(kù)，http://treaty.mfa.gov.cn/Treaty/web/index.jsp，最后訪問(wèn)時(shí)間：2019年11月19日。，可以發(fā)現(xiàn)從2010年我國(guó)簽署的諒解備忘錄出現(xiàn)效力條款，但是使用的情況似乎有些混亂，主要有三種模式；第一，具有效力條款同時(shí)規(guī)定文件生效期限，如2010年《中國(guó)國(guó)家能源局與巴基斯坦伊斯蘭共和國(guó)石油和自然資源部關(guān)于成立能源工作組的諒解備忘錄》，其中規(guī)定本諒解備忘錄對(duì)雙方不具有法律約束力；第二，具有語(yǔ)意不明的效力條款，如2010年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部與加拿大環(huán)境部環(huán)境合作諒解備忘錄》，其中規(guī)定本備忘錄的任何規(guī)定不影響雙方在已有的雙邊或多邊協(xié)議中的義務(wù)；第三，不具有效力條款但規(guī)定文件生效期限，如2010年《中華人民共和國(guó)政府與瑞典王國(guó)政府在文化領(lǐng)域合作諒解備忘錄》?；诖?，我們發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)的諒解備忘錄的使用存在一定的問(wèn)題。第一種模式下，文件本身不具有法律拘束力，那么文件生效期限內(nèi)的效力依據(jù)在哪，這個(gè)問(wèn)題不是我國(guó)的獨(dú)有的，應(yīng)該是諒解備忘錄的原生問(wèn)題，具體的效力依據(jù)將在下文進(jìn)行分析；第二種模式下，規(guī)定了該文件效力低于其他已有的協(xié)議，但是與未來(lái)的協(xié)議之間的關(guān)系及文件自身的法律性質(zhì)卻并未明確；第三種模式下，我們似乎也不能輕易得出結(jié)論，未規(guī)定效力條款的諒解備忘錄均具有（或不具有）法律拘束力，畢竟我國(guó)尚未出臺(tái)類似美英等國(guó)的指導(dǎo)性文件以規(guī)定諒解備忘錄的法律性質(zhì)。

3.諒解備忘錄較條約的優(yōu)劣分析

依安東尼·奧斯特教授的觀點(diǎn)及國(guó)家的實(shí)踐情況，諒解備忘錄與條約是兩種不同類型的國(guó)際文書(shū)。一方面，諒解備忘錄由于保密性、不拘于形式、生效更快、易于修正等優(yōu)勢(shì)作為條約的補(bǔ)充在國(guó)際交往中被廣泛使用，但同時(shí)也是這種效力層級(jí)的差異和不確定性，導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為諒解備忘錄不如條約重要，甚至不重要。第一，從遵守層面，因?yàn)檎徑鈧渫洓](méi)有法律拘束力，有時(shí)會(huì)導(dǎo)致參加方不那么認(rèn)真實(shí)施其承諾，這種做法忽視了政治承諾及政府誠(chéng)信的事實(shí)。第二，政府官員對(duì)其有一種輕視的傾向，認(rèn)為諒解備忘錄的起草無(wú)需像制定條約那樣予以密切的注意，這也實(shí)際上帶來(lái)了各國(guó)諒解備忘錄與條約使用混亂的現(xiàn)狀。第三，因?yàn)檎徑鈧渫浀姆删惺?wèn)題，往往缺少國(guó)內(nèi)立法以履行。第四，由于諒解備忘錄不必公開(kāi)，往往也很難查找，這無(wú)疑會(huì)助長(zhǎng)“秘密協(xié)議”的重生。[34]參見(jiàn)[英]安托尼·奧斯特：《現(xiàn)代條約法與實(shí)踐》，江國(guó)青譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第39～41頁(yè)。

（三）諒解備忘錄與軟法

荷蘭學(xué)者琳達(dá)·森登( Linda Senden)認(rèn)為軟法是一種制定法意義上的行為規(guī)則，雖然不具有法律強(qiáng)制拘束力，但卻可能具有某種（間接的）法律效果，而且目的也是為了產(chǎn)生而且有可能產(chǎn)生實(shí)踐影響。[35]Linda Senden, Soft Law in European Community Law, Oxford: Hart Publishing, 2004, p.112.國(guó)內(nèi)具有代表性的是羅豪才教授的界定，他認(rèn)為 “‘硬法’是指那些需要依賴國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律規(guī)范而‘軟法’則是指那些效力結(jié)構(gòu)未必完整無(wú)需依靠國(guó)家強(qiáng)制保障實(shí)施，但能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范?！盵36]羅豪才、宋功德：“認(rèn)真對(duì)待軟法”，《中國(guó)法學(xué)》2006年第2 期，第4頁(yè)。張龑教授從法概念的四維意義上理解硬法和軟法。

表二 硬法、軟法與法的關(guān)系[37] 參見(jiàn)張龑：“軟法與常態(tài)化的國(guó)家治理”，載《中外法學(xué)》2016年第2 期，第320頁(yè)。

張龑教授在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析硬強(qiáng)制性很好理解即規(guī)范性，而軟強(qiáng)制性的背后應(yīng)該是常規(guī)性。[38]參見(jiàn)張龑：“軟法與常態(tài)化的國(guó)家治理”，載《中外法學(xué)》2016年第2 期，第321頁(yè)。在國(guó)際法的語(yǔ)境下，我們不禁聯(lián)想到國(guó)際習(xí)慣法的物質(zhì)要素，而心理要素的缺失也讓其效力上存在一定的瑕疵，但這并不意味著，構(gòu)成軟法的諒解備忘錄毫無(wú)意義。第一，國(guó)際軟法為某些事實(shí)上已經(jīng)存在的國(guó)際習(xí)慣或國(guó)際法規(guī)范起到證明的效力。第二，國(guó)際軟法還經(jīng)常在實(shí)踐中被國(guó)際司法機(jī)構(gòu)援引。第三，國(guó)際軟法主要對(duì)某些國(guó)際爭(zhēng)端起了協(xié)調(diào)與妥協(xié)的作用，從而緩和了該地區(qū)的緊張局勢(shì)，為該地區(qū)的和平與穩(wěn)定創(chuàng)造了條件。第四，國(guó)際軟法在某些國(guó)際性問(wèn)題如環(huán)境問(wèn)題、人權(quán)問(wèn)題上提高了全球性共識(shí)，引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。[39]參見(jiàn)段婷：“國(guó)際軟法的概念及作用分析”，載《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》2011年第13 期，第76頁(yè)。但并不是所有的諒解備忘錄都可定性為軟法，只有那些旨在頒布一般或普遍適用的規(guī)則（盡管沒(méi)有法律拘束力）才可以被認(rèn)定為軟法，然而這種類型的諒解備忘錄都是多邊的，比較而言，大多數(shù)的諒解備忘錄是雙邊的。[40]參見(jiàn)[英]安托尼·奧斯特：《現(xiàn)代條約法與實(shí)踐》，江國(guó)青譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第44頁(yè)。

（四）諒解備忘錄與禁反言原則

從1929年的塞爾維亞貸款案開(kāi)始，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，禁反言被明確作為一項(xiàng)國(guó)際法規(guī)則廣泛適用于國(guó)際司法實(shí)踐，并且已經(jīng)發(fā)展出較為完整的適用規(guī)則。伊恩· 布朗利認(rèn)為，法庭可能利用禁止反言原則來(lái)解決模棱兩可的問(wèn)題，并且將其視為一項(xiàng)公平與正義的原則，其內(nèi)容可以被一些原則所吸收。[41]向仲俠、李蘭：“國(guó)際法上的禁反言原則”，載《政法論壇》2010年第25 期，第160頁(yè)。李浩培先生在《條約法概論》中講到條約法淵源時(shí)，明確指出諸如禁止反言原則等的一般法律原則也是條約法“不可輕視的淵源”。[42]李浩培：《條約法概論》，法律出版社2003年版，第41頁(yè)。學(xué)者普遍認(rèn)為，一般而言，禁止反言在國(guó)際法的淵源中屬于獨(dú)立的一項(xiàng)法律原則。同樣并不是所有的諒解備忘錄都可以適用禁反言原則，一般認(rèn)為在國(guó)際法上適用禁反言規(guī)則要滿足三個(gè)條件：第一，產(chǎn)生禁反言的聲明必須是明確且沒(méi)有歧義的；第二，聲明必須是自愿無(wú)條件并且是有授權(quán)的；第三，一方需對(duì)另一方的聲明產(chǎn)生善意的信賴，即信賴方會(huì)因?yàn)槁暶鞯倪`反而受損或者聲明方因信賴方的信賴而受益。[43]D.W.Bowett, Estoppel before International Tribunals and Its Relation to Acquiescence, 33 Brit.Y.B.Int'l L.176 ,1957, p.202.因此，我們發(fā)現(xiàn)不具有法律拘束力的諒解備忘錄在一定條件下也可以具有法律效果。

圖一 諒解備忘錄法律性質(zhì)歸納

三、“印度洋海洋劃界案”評(píng)析

（一）歷史背景

索馬里和肯尼亞是東非沿海的鄰國(guó)。索馬里位于非洲之角，它的西南部與肯尼亞接壤，肯尼亞則與東北部的索馬里共享土地邊界，其海岸線面向印度洋。兩國(guó)于1982年12月10日簽署了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。肯尼亞和索馬里分別于1989年3月2日和1989年7月24日批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，該公約于1994年11月16日對(duì)各締約方生效。2009年4月7日，肯尼亞外交部長(zhǎng)和索馬里國(guó)家計(jì)劃與國(guó)際合作部長(zhǎng)簽署了《肯尼亞共和國(guó)政府與索馬里過(guò)渡時(shí)期聯(lián)邦政府之間對(duì)于超過(guò)200海里的大陸架外部界限提交給大陸架界限委員會(huì)彼此無(wú)異議的諒解備忘錄》（以下簡(jiǎn)稱“諒解備忘錄”）。2014年8月28日，索馬里聯(lián)邦共和國(guó)提交請(qǐng)求書(shū)，對(duì)肯尼亞共和國(guó)提起訴訟，涉及印度洋海洋空間劃界問(wèn)題。2015年10月7日，肯尼亞就法院管轄權(quán)和請(qǐng)求書(shū)的可受理性提出初步反對(duì)意見(jiàn)。法院于2017年2月2日對(duì)初步反對(duì)意見(jiàn)作出判決[44]判決結(jié)果如下： （1）以十三票對(duì)三票，駁回肯尼亞共和國(guó)提出的第一項(xiàng)初步反對(duì)意見(jiàn)（管轄權(quán)）中以 2009年 4月 7日諒解備忘錄為依據(jù)的內(nèi)容； 以十五票對(duì)一票，駁回肯尼亞共和國(guó)提出的第一項(xiàng)初步反對(duì)意見(jiàn)（管轄權(quán)）中以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第十五部分為依據(jù)的內(nèi)容； （2）以十五票對(duì)一票，駁回肯尼亞共和國(guó)提出的第二項(xiàng)初步反對(duì)意見(jiàn)（可受理性）； （3）以十三票對(duì)三票，認(rèn)定法院具有審理索馬里聯(lián)邦共和國(guó)于2014年8月28日提交之請(qǐng)求書(shū)的管轄權(quán)，并認(rèn)定該請(qǐng)求書(shū)具有可受理性。，法院雖然駁回了肯尼亞的第一項(xiàng)初步反對(duì)意見(jiàn)即國(guó)際法院認(rèn)為索馬里和肯尼亞之間的諒解備忘錄無(wú)法作為阻礙法院管轄權(quán)的依據(jù)，但理由卻不是該諒解備忘錄不具有法律拘束力，而是通過(guò)分析該諒解備忘錄的締結(jié)情況證實(shí)了其目的不是建立解決雙方海洋邊界的爭(zhēng)端解決程序，因而不適用肯尼亞針對(duì)《國(guó)際法院規(guī)約》第36 條第2 款任擇強(qiáng)制性管轄作出的保留[45]“肯尼亞共和國(guó)……接受《國(guó)際法院規(guī)約》第36 條第2 款之規(guī)定，在互惠的基礎(chǔ)和條件下無(wú)需事先的特別同意強(qiáng)制性地接受對(duì)1963年12月12日之后發(fā)生的與該日之后的情況或事實(shí)有關(guān)的所有爭(zhēng)議的管轄，直到在可以通知的情況下通知終止該接受，但以下情況除外：1.爭(zhēng)端當(dāng)事方已同意或應(yīng)同意訴諸其他解決辦法或方法的爭(zhēng)端。”（聯(lián)合國(guó)，《條約匯編》，第531 卷，第114頁(yè)。）。事實(shí)上，國(guó)際法院不僅沒(méi)有否認(rèn)該諒解備忘錄的效力反而首先認(rèn)定該諒解備忘錄具有法律拘束力。下文將針對(duì)各方對(duì)該諒解備忘錄性質(zhì)認(rèn)定問(wèn)題上的主張進(jìn)行分析，其中，我們將著重分析國(guó)際法院論證該諒解備忘錄具有法律拘束力的邏輯與思路并進(jìn)行評(píng)析。

（二）各方主張

1.索馬里的主張

索馬里認(rèn)為該文件尚未完成國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)程序，不具有法律拘束力。它認(rèn)為依據(jù)《索馬里共和國(guó)過(guò)渡聯(lián)邦憲章》（2004年至2012年），“總統(tǒng)有權(quán)簽署有約束力的國(guó)際協(xié)議，但須經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)”，本案中，這樣的批準(zhǔn)并沒(méi)有發(fā)生。盡管諒解備忘錄“沒(méi)有明確要求批準(zhǔn)”，但有關(guān)部長(zhǎng)得到的“授權(quán)”并不構(gòu)成也不能構(gòu)成索馬里放棄批準(zhǔn)要求的“授權(quán)”。[46]Maritime Delimitation in the Indian Ocean (Somalia v.Kenya), Preliminary Objections (Merits) [2017] I.C.J.Reports, p.21, para.39.因此，索馬里主張?jiān)撜徑鈧渫洸痪哂蟹删惺Α?/p>

2.肯尼亞的主張

肯尼亞則從國(guó)際程序和國(guó)內(nèi)程序兩個(gè)層面論述該諒解備忘錄具有法律拘束力。首先，它認(rèn)為該諒解備忘錄完成了《聯(lián)合國(guó)憲章》第102 條的登記程序，應(yīng)對(duì)締約雙方具有法律約束力。其次，肯尼亞認(rèn)為索馬里總理以“全權(quán)證書(shū)”方式授權(quán)部長(zhǎng)簽署諒解備忘錄，同時(shí)諒解備忘錄明確規(guī)定了兩位部長(zhǎng)“均由各自政府正式授權(quán)”。在批準(zhǔn)方面，諒解備忘錄并未提及批準(zhǔn)的必要性，反而規(guī)定了“簽署后”產(chǎn)生“絕對(duì)的”效力。此外，“雙方之間沒(méi)有任何交流表明雙方曾經(jīng)考慮過(guò)批準(zhǔn)的要求”，亦沒(méi)有證據(jù)表明其代表曾被告知過(guò)這一要求?？夏醽喺J(rèn)為，2009年4月，索馬里向大陸架委員會(huì)提交的關(guān)于外大陸架的初步信息也證實(shí)了諒解備忘錄的有效性。[47]2009年4月14日，索馬里向聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)提交了關(guān)于200 英里以外的大陸架外部界限的初步資料，并附有諒解備忘錄的副本。肯尼亞還主張，2009年8月19日（索馬里議會(huì)表決不久后），索馬里總理致聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的信中并沒(méi)有質(zhì)疑諒解備忘錄的有效性，而是在之后才提出質(zhì)疑[48]2009年8月1日，索馬里臨時(shí)聯(lián)邦議會(huì)否決了該文件。2010年3月2日，索馬里常駐聯(lián)合國(guó)代表在轉(zhuǎn)發(fā)了索馬里總理于2009年10月10日寫的信，通知聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)，該諒解備忘錄已被索馬里議會(huì)拒絕，并要求將其視為“不可采取行動(dòng)”的文件。2014年2月4日，索馬里外交和國(guó)際合作部長(zhǎng)在給聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的信中堅(jiān)持認(rèn)為，“該諒解備忘錄尚未生效”。。肯尼亞認(rèn)為，與索馬里國(guó)內(nèi)法的任何抵觸均不影響諒解備忘錄在國(guó)際法下的有效性。[49]Maritime Delimitation in the Indian Ocean (Somalia v.Kenya), Preliminary Objections (Merits) [2017] I.C.J.Reports, p.22, para.40.因此，肯尼亞主張?jiān)撜徑鈧渫浘哂蟹删惺Α?/p>

3.國(guó)際法院的判決

國(guó)際法院主要依據(jù)以下四點(diǎn)分析論證該諒解備忘錄具有法律拘束力。第一，文件明確規(guī)定雙方代表經(jīng)過(guò)授權(quán)且該文件簽署即生效，然而并沒(méi)有提及批準(zhǔn)的問(wèn)題。第二，肯尼亞沒(méi)有了解索馬里國(guó)內(nèi)法的義務(wù)。正如法院指出的“各國(guó)沒(méi)有任何法律義務(wù)隨時(shí)了解其他國(guó)家的立法和憲法發(fā)展情況，盡管這些情況可能對(duì)國(guó)際關(guān)系很重要或可能變得很重要”。第三，索馬里有義務(wù)明確表示其對(duì)文件效力的質(zhì)疑。2009年8月19日，在諒解備忘錄被索馬里議會(huì)拒絕之后，索馬里總理在給聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的信中并沒(méi)有質(zhì)疑其有效性。同時(shí)，索馬里亦從未將受到諒解備忘錄約束的任何效力缺陷直接通知肯尼亞。第四，國(guó)際法院援引了《維也納條約法公約》第45 條，指出一國(guó)不得因其國(guó)內(nèi)法關(guān)于締結(jié)條約的權(quán)限的規(guī)定為基礎(chǔ)主張條約無(wú)效。[50]Maritime Delimitation in the Indian Ocean (Somalia v.Kenya), Preliminary Objections (Merits) [2017] I.C.J.Reports, p.25, para.49.鑒于上述情況，國(guó)際法院得出結(jié)論，諒解備忘錄是有效的條約，該條約在簽署后即生效，并根據(jù)國(guó)際法對(duì)當(dāng)事方具有約束力。[51]Maritime Delimitation in the Indian Ocean (Somalia v.Kenya), Preliminary Objections (Merits) [2017] I.C.J.Reports, p.25, para.50.

（三）判決評(píng)析

國(guó)際法院的判決應(yīng)該說(shuō)幾乎完全采納了肯尼亞的主張，論證思路清晰，邏輯嚴(yán)密。同時(shí)針對(duì)“簽署后即生效”這一表述的論證是值得我們?nèi)パ芯康?，“生效”（enter into force）的含義是發(fā)生條約性質(zhì)的法律拘束力還是僅發(fā)生諒解備忘錄的法律效果，[52]Maritime Delimitation in the Indian Ocean (Somalia v.Kenya), Preliminary Objections (Merits) [2017] I.C.J.Reports, pp.19-20, para.37.很明顯不僅是國(guó)際法院甚至是當(dāng)事國(guó)雙方均達(dá)成共識(shí)即為發(fā)生條約性質(zhì)的法律拘束力。但在中國(guó)的條約數(shù)據(jù)庫(kù)中，存在很多諒解備忘錄文本中有類似的表述，例如，2010年《中國(guó)國(guó)家能源局與巴基斯坦伊斯蘭共和國(guó)石油和自然資源部關(guān)于成立能源工作組的諒解備忘錄》，但同時(shí)亦規(guī)定本諒解備忘錄對(duì)雙方不具有法律約束力，因此關(guān)于“生效”的表述在國(guó)家適用實(shí)踐中應(yīng)該說(shuō)并未給予應(yīng)有的重視。此外，在本案中，我們從該諒解備忘錄的文本出發(fā)，按照前文提出的程序標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)也可以得出與法院判決完全相同的結(jié)論。

首先，就程序標(biāo)準(zhǔn)而言，肯尼亞向聯(lián)合國(guó)登記機(jī)關(guān)作出了條約登記而索馬里對(duì)這一登記行為是知曉的，甚至在國(guó)內(nèi)議會(huì)程序結(jié)束后也未立即向聯(lián)合國(guó)登記機(jī)關(guān)表示對(duì)文本效力的質(zhì)疑，同時(shí)依據(jù)《維也納條約法公約》第45 條之規(guī)定，我們可以得出結(jié)論該諒解備忘錄的程序上不存在瑕疵甚至是可以作為雙方均認(rèn)可文本法律拘束力的有力證據(jù)。其次，就實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)而言，雙方在文件起草及簽訂過(guò)程中，代表均以“全權(quán)證書(shū)”的形式得到授權(quán)，且雙方對(duì)“簽署后即生效”的表述亦無(wú)爭(zhēng)議。2009年4月14日，索馬里向聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)提交了關(guān)于200 英里以外的大陸架外部界限的初步資料，并附有諒解備忘錄的副本。[53]Maritime Delimitation in the Indian Ocean (Somalia v.Kenya), Preliminary Objections (Merits) [2017] I.C.J.Reports, pp.14-15, para.17.2009年8月19日（議會(huì)表決后），索馬里總理在致聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的信中亦提及諒解備忘錄，并重申索馬里同意大陸架委員會(huì)考慮肯尼亞的意見(jiàn)。[54]Maritime Delimitation in the Indian Ocean (Somalia v.Kenya), Preliminary Objections (Merits) [2017] I.C.J.Reports, p.15, para.18.此外，就文本的具體措辭而言，正文7 個(gè)條款中出現(xiàn)了4 次shall（應(yīng)該），還出現(xiàn)了agree（同意）、enter into force（生效）等條約用語(yǔ)。綜上，經(jīng)過(guò)程序標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的分析我們可以得出結(jié)論，雙方具有“創(chuàng)立、變更或廢止法律上權(quán)利義務(wù)”的意向，因此，該文本具有條約性質(zhì)，對(duì)雙方均具有法律拘束力。

結(jié) 論

本文在對(duì)諒解備忘錄的內(nèi)涵與外延進(jìn)行歸納后，首先分析了諒解備忘錄與條約之間的關(guān)系，在滿足程序標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的情況下，即在可推知國(guó)家具有“創(chuàng)立、變更或廢止法律上權(quán)利義務(wù)”的共同意向的情況下，諒解備忘錄可被認(rèn)定具有條約性質(zhì)進(jìn)而產(chǎn)生法律拘束力；其次，分析了諒解備忘錄與軟法之間的關(guān)系，當(dāng)其旨在頒布一般或普遍的適用規(guī)則時(shí)，可發(fā)揮軟法的作用，但由于雙邊的諒解備忘錄居多，軟法規(guī)則在諒解備忘錄的適用上具有很大的局限性；最后，分析了諒解備忘錄與禁反言原則的關(guān)系，在諒解備忘錄滿足禁反言原則適用的三要素時(shí)，其可具有一定的法律效果，給國(guó)家行為以約束。此外，在上述規(guī)則均不適用的情況下，諒解備忘錄似乎僅可在政治或者道義領(lǐng)域產(chǎn)生影響。綜上，我們可以發(fā)現(xiàn)諒解備忘錄在一定條件下也可以帶來(lái)法律后果，那么不將其視為條約又有什么意義呢？安東尼·奧斯特教授很好地回答了這一疑問(wèn)，他認(rèn)為一項(xiàng)條約和一項(xiàng)諒解備忘錄之間的區(qū)別可能顯得相當(dāng)微妙，但在法律與外交中，微妙卻是一種必然。[55]參見(jiàn)[英]安托尼·奧斯特：《現(xiàn)代條約法與實(shí)踐》，江國(guó)青譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第46頁(yè)。