廣西財政廳課題組

扶貧小額信貸是為建檔立卡貧困戶量身定制的金融精準扶貧產(chǎn)品，其政策要點是“5萬元以下，3年期以內(nèi)、免擔(dān)保免抵押、基準利率放貸、財政貼息、縣建風(fēng)險補償金”，扶貧小額信貸已成為精準扶貧、精準脫貧的金融服務(wù)產(chǎn)品。自2014年12月國務(wù)院扶貧辦等五部委《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見》印發(fā)以來，廣西黨委、政府高度重視扶貧小額信貸工作，認真貫徹落實政策，出臺了相應(yīng)政策保障措施并積極探索。廣西扶貧小額信貸主要分為“戶貸戶用”和“戶貸企用”兩種模式，其中“戶貸企用”模式在扶貧小額信貸啟用之初迅速在廣西發(fā)展起來，并成為扶貧小額信貸資金發(fā)放和使用的主要途徑。

2017年底，國家各級扶貧工作會議重新審視了小額扶貧貸款在我國精準扶貧工作中所取得的成效，并發(fā)現(xiàn)“戶貸企用”扶貧小額信貸所存在的重大問題。隨后廣西已全面禁止新發(fā)放小額扶貧貸款采用“戶貸企用”模式，但“戶貸企用”占全區(qū)扶貧小額信貸資金量的比重仍然很大。隨著2019年第三季度開始進入全區(qū)還款高峰期，扶貧小額信貸委托企業(yè)經(jīng)營管理不善、企業(yè)法人代表失聯(lián)、分紅不及時、本金逾期未還等問題顯現(xiàn)，不僅存在引發(fā)系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險的隱患，也可能會增加貧困戶經(jīng)濟負擔(dān)、影響脫貧質(zhì)量，有悖于當(dāng)初中央出臺扶貧小額信貸政策的初衷，防范化解扶貧小額信貸風(fēng)險迫在眉睫。

為深入掌握“戶貸企用”扶貧小額信貸資金的具體情況，防控化解重大風(fēng)險，本文以2019年7～8月廣西財政廳與各市財政局采取“上下聯(lián)動”方式，隨機抽取37家“戶貸企用”小額信貸企業(yè)(扶貧實體企業(yè)，非政府融資公司)開展會計信息質(zhì)量檢查為切入點，全面了解分析目前委托經(jīng)營企業(yè)狀況。在此基礎(chǔ)上，揭示“戶貸企用”扶貧小額信貸資金存在的風(fēng)險隱患，提出有效防范化解重大風(fēng)險的對策機制，推動廣西扶貧小額信貸工作健康、穩(wěn)定、有序發(fā)展，助力高質(zhì)量打贏全區(qū)脫貧攻堅戰(zhàn)。

一、“戶貸企用”扶貧小額信貸的發(fā)展概述

2014年，根據(jù)中央出臺的《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見》以及自治區(qū)《關(guān)于創(chuàng)新和加強扶貧開發(fā)工作的若干意見》《關(guān)于加強金融支持扶貧開發(fā)的實施意見》等相關(guān)政策文件，廣西將創(chuàng)新金融扶貧服務(wù)機制作為扶貧開發(fā)工作的重要決策部署，明確依托扶貧龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等經(jīng)濟組織，引導(dǎo)金融機構(gòu)向扶貧對象發(fā)放扶貧貼息貸款。2016年，自治區(qū)政府辦公廳印發(fā)的《脫貧攻堅貧困戶小額信貸實施方案》中，提出了“對確無經(jīng)驗?zāi)芰Φ钟匈J款需求的貧困戶，可按照‘量化到戶、股份合作、入股分紅、滾動發(fā)展’的方式，在風(fēng)險可控的前提下，與扶貧龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社建立利益聯(lián)結(jié)，用獲得的小額信貸資金參與扶貧特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)建設(shè)，集中使用”的表述。在隨后出臺的一系列具體政策措施中，各級政府、部門積極引導(dǎo)和支持貧困戶利用扶貧小額貸款資金入股企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等市場主體合作經(jīng)營或入股分紅，解決有能力但無產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件和自我發(fā)展能力弱的貧困戶增收問題。這種以貧困戶合作與委托經(jīng)營申請小額扶貧信貸的方式，徹底改變了原有傳統(tǒng)貸款模式，進一步了推進了扶貧小額信貸金融創(chuàng)新工作，也解決了貧困戶不愿貸、不積極、不主動的放貸難問題，“戶貸企用”扶貧小額信貸也因此在廣西迅速發(fā)展起來。

綜上，“戶貸企用”扶貧小額信貸是指廣西建檔立卡貧困戶根據(jù)有關(guān)扶貧政策規(guī)定，向金融機構(gòu)申請并獲得貸款(5萬元/戶)后，按照當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一要求委托給當(dāng)?shù)仄髽I(yè)使用，由企業(yè)按8%的固定回報率給予分紅的一種借貸模式。實踐證明，“戶貸企用”扶貧小額信貸在短期內(nèi)一定程度上實現(xiàn)了既解決農(nóng)村企業(yè)融資難的問題，又讓貧困戶獲得一定收益的目標。

但從2017年廣西財政廳對貧困縣開展財政專項扶貧資金檢查情況得出的結(jié)論來看,在各級政府主導(dǎo)的扶貧模式下,“戶貸企用”扶貧小額信貸資金逐漸暴露了根本性的問題，尤其是各地扶貧小額信貸大部分采取委托經(jīng)營方式，僅由企業(yè)按期分紅，極少有企業(yè)引導(dǎo)貧困戶參與生產(chǎn)活動或提供勞務(wù)及生產(chǎn)原料供應(yīng)，貧困戶可持續(xù)性收入差，小額信貸資金未發(fā)揮“造血”功能，單純的“輸血”讓貧困戶實質(zhì)性脫貧難，也違背了扶貧小額信貸激發(fā)貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，提高農(nóng)村農(nóng)民獲得各種財產(chǎn)的機會和能力，積極調(diào)動貧困戶自主發(fā)展積極性，實現(xiàn)脫貧致富的政策初衷，失去了其原有意義。這種政策執(zhí)行偏差滋生出“戶貸企用”模式所產(chǎn)生的一系列的突出問題，亟待引起重視。結(jié)合廣西現(xiàn)狀，在脫貧攻堅的最后沖刺階段，各級政府和部門務(wù)必重點關(guān)注和處理好“戶貸企用”扶貧小額信貸的后續(xù)發(fā)展趨勢。

二、“戶貸企用”扶貧小額信貸資金情況

(一)廣西“戶貸企用”扶貧小額信貸現(xiàn)狀

2016年初，“戶貸企用”模式在廣西范圍內(nèi)推出后發(fā)展迅速，后來成為扶貧小額信貸資金發(fā)放和使用的主要途徑。雖然自2017年12月7日起新增的扶貧小額信貸資金不得再用于“戶貸企用”模式，但“戶貸企用”扶貧小額信貸占全區(qū)貸款總額比重仍然較大。廣西扶貧小額信貸主要由農(nóng)村信用聯(lián)社、郵儲銀行、農(nóng)行、村鎮(zhèn)銀行4家銀行發(fā)放，其中農(nóng)村信用聯(lián)社發(fā)放的扶貧小額信貸資金余額占全區(qū)貸款余額的99%以上。下面以廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村信用聯(lián)社提供的數(shù)據(jù)為例進行說明。

圖1反映了2016年12月31日至2019年6月30日“戶貸企用”扶貧小額信貸余額以及自主經(jīng)營扶貧小額信貸的余額。截至2019年8月底，全區(qū)扶貧小額信貸余額115.56億元，其中“戶貸企用”余額52.69億元，占扶貧小額信貸貸款余額的45.60%，輻射帶動貧困戶戶數(shù)10.82萬戶?！皯糍J企用”扶貧小額貸款委托經(jīng)營主體共計960家，其中以中小企業(yè)及農(nóng)民專業(yè)合作社為主，合計859家，委托經(jīng)營主體與扶貧貸款貧困戶的合作關(guān)系主要有委托合作型和入股經(jīng)營型。

圖1 廣西壯族自治區(qū)全區(qū)扶貧小額信貸余額情況資料來源：廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村信用聯(lián)社提供。

根據(jù)廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村信用聯(lián)社提供的數(shù)據(jù)，2019年全區(qū)到期小額信貸金額168.93億元，涉及37.19萬貧困戶，到期貸款占貸款余額的84.38%；其中，7～12月全區(qū)扶貧小額信貸到期金額152.78億元，占全年到期貸款金額的90.44%。

2019年全區(qū)“戶貸企用”到期貸款金額共計99.38億元，占全區(qū)到期貸款金額的58.83%，其中7～12月全區(qū)“戶貸企用”到期金額94.19億元，占全年“戶貸企用”到期貸款金額的94.78%。

表1反映了檢查的37家企業(yè)扶貧小額信貸資金到期情況。檢查的37家企業(yè)均是從各縣承接資金量排名前3中隨機選取的，共承接小額信貸資金10.05億元，2019年到期貸款金額共計約8.5億元，占委托金額的84.57%；其中7～12月到期貸款金額7.44億元，占委托金額的74.03%，占全年到期貸款金額87.53%。

表1 2019年扶貧企業(yè)承接小額信貸資金到期情況 單位：萬元

綜上所述，“戶貸企用”還款期的高度集中以及還款金額大幅上升，給風(fēng)險防控敲響了警鐘。

(二)廣西“戶貸企用”經(jīng)營模式的類別

結(jié)合檢查的37家企業(yè)情況來看，廣西“戶貸企用”小額扶貧信貸經(jīng)營模式，按收益兌付方式、貸款承接方式的不同，可分為下列幾種。

1.按收益兌付方式，可分為按年單利分紅兌付和復(fù)利分紅一次性兌付兩種。

(1)按年單利分紅兌付。委托企業(yè)承接扶貧小額信貸進行合作或委托經(jīng)營并按一定比例收益分配給貧困戶，其中前3年每年按不低于合作或委托經(jīng)營資金的8%的比例分配給貧困戶，后2年貸款收回后視企業(yè)經(jīng)營狀況適當(dāng)增減，仍享受每年收益分配且比例不低于原合作或委托經(jīng)營資金的3%。該方式每年有分紅，較容易被貧困戶接受，檢查的37家企業(yè)絕大部分采取該方式兌付給貧困戶。

(2)復(fù)利分紅一次性兌付。委托企業(yè)前3年每年按不低于合作或委托經(jīng)營資金的8%的收益分配給貧困戶，收益計入貧困戶當(dāng)年家庭收入，但原則上不發(fā)放給貧困戶，而作為該貧困戶自有資金繼續(xù)注入合作企業(yè)，企業(yè)每年按不低于貧困戶繼續(xù)注入的自有資金的8%的比例，以復(fù)利形式(利滾利)給貧困戶計付收益。3年貸款到期后貧困戶將以除去貸款本金的所得收益繼續(xù)與企業(yè)合作經(jīng)營或委托經(jīng)營，企業(yè)每年按不低于5%的比例將收益分配給貧困戶，分配比例上不封頂，原則上合同期限不低于5年。若企業(yè)因經(jīng)營不善，出現(xiàn)虧損、倒閉或資不抵債時，要優(yōu)先退還貧困戶合作或委托經(jīng)營的自有資金，貧困戶負贏不負虧。該方式存在一定風(fēng)險，前3年貧困戶未取得任何收益，如企業(yè)在此期間出現(xiàn)經(jīng)營不善倒閉失聯(lián)，貧困戶本金、收益雙損失，檢查的37家企業(yè)僅有2家企業(yè)采取該模式兌付給貧困戶。

2.按貸款承接方式不同，分可為直接承接和轉(zhuǎn)貸承接。

(1)直接承接。在政府部門審核把關(guān)下，遴選出當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)較強的扶貧實體企業(yè)，由扶貧實體企業(yè)與貧困戶、金融機構(gòu)簽訂三方協(xié)議，獲得貧困戶的小額信貸資金，直接用于自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并按期兌付分紅收益，到期由企業(yè)統(tǒng)一歸還本金。扶貧實體企業(yè)是指從事生產(chǎn)經(jīng)營的國有企業(yè)、民營企業(yè)和專業(yè)合作社等。該方式相當(dāng)于在一定程度上引導(dǎo)和扶持企業(yè)穩(wěn)定壯大產(chǎn)業(yè)實力，從而促進和帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，但缺點是有可能因企業(yè)經(jīng)營管理不善，使貧困戶的貸款本息和征信記錄受損，引發(fā)各類矛盾風(fēng)險。

(2)轉(zhuǎn)貸承接。政府為推動扶貧小額信貸的發(fā)放，在政府部門主導(dǎo)作用下，選擇安全性較高的政府融資公司與貧困戶、金融機構(gòu)簽訂三方協(xié)議，政府融資公司獲得貧困戶的小額信貸資金，并負責(zé)按期兌付分紅收益和歸還本金。政府融資公司本身不具體從事生產(chǎn)經(jīng)營，不產(chǎn)生經(jīng)營利潤，因此將獲得的貧困戶的小額信貸資金轉(zhuǎn)貸給其他扶貧實體企業(yè)進行投資，承擔(dān)投資盈虧風(fēng)險。該方式優(yōu)點是可以降低因?qū)嶓w企業(yè)經(jīng)營不善而導(dǎo)致貧困戶收益和本金受損的風(fēng)險，但缺點是資金未能發(fā)揮“造血”功能，帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)和貧困戶內(nèi)生動力發(fā)展，且有變相融資之嫌，發(fā)生虧損時由財政兜底，造成當(dāng)?shù)刎斦С鰤毫?，違背市場經(jīng)濟規(guī)律，因此后期已明確不允許再使用該方式。本文所述的企業(yè)，均為扶貧實體企業(yè)，而不是政府融資公司。檢查的37家企業(yè)涉及34個縣，其中有4個縣是通過政府融資公司轉(zhuǎn)貸獲得小額信貸資金的扶貧實體企業(yè)。

三、廣西“戶貸企用”扶貧小額信貸存在的風(fēng)險

(一)當(dāng)前廣西“戶貸企用”扶貧小額信貸面臨的主要問題

1.企業(yè)自身償貸能力極低，部分企業(yè)已資不抵債。據(jù)統(tǒng)計，檢查的37家企業(yè)共接受“戶貸企用”資金100500.2萬元，其中，資產(chǎn)負債率超過100%的企業(yè)有13家，涉及“戶貸企用”資金35336.5萬元；資產(chǎn)負債率在90%～99%的企業(yè)有3家，涉及“戶貸企用”資金8323萬元；資產(chǎn)負債率在80%～89%的企業(yè)有5家，涉及“戶貸企用”資金7722萬元；資產(chǎn)負債率在70%～79%的企業(yè)有5家，涉及“戶貸企用”資金12164.6萬元；資產(chǎn)負債率在60%～69%的企業(yè)有4家，涉及“戶貸企用”資金8551萬元；資產(chǎn)負債率在50%～59%的企業(yè)有5家，涉及“戶貸企用”資金20935.1萬元。綜上，資產(chǎn)負債率超過50%以上的企業(yè)共35家，涉及資金共93032.2萬元，個數(shù)占比94.6%，資金占比92.57%。而廣西扶貧龍頭企業(yè)標準的認定原則上要求資產(chǎn)負債率不超過50%，雖該項指標不是衡量企業(yè)的唯一標準，但一定程度上反映了企業(yè)當(dāng)時的財務(wù)狀況，是一項重要的參考數(shù)值，顯而易見，絕大部分企業(yè)在長期未能保持良好的償債能力和企業(yè)經(jīng)營活動能力。

2.企業(yè)經(jīng)營效益差，部分企業(yè)經(jīng)營狀況停滯或倒閉。在檢查的37家企業(yè)中，有11家企業(yè)2016～2018年連續(xù)三年虧損，收入持續(xù)下滑，生產(chǎn)規(guī)模建設(shè)與投資收益嚴重不匹配，特別是南寧A縣某有限公司目前已經(jīng)倒閉；有5家企業(yè)2017～2018年連續(xù)兩年虧損，如B縣廣西某木業(yè)有限公司對外投資失利，未及時止損，2017年、2018年虧損嚴重，累計虧損735.68萬元；C縣廣西某脫貧開發(fā)有限責(zé)任公司部分項目停滯，所有項目均無任何收益,2017年、2018年經(jīng)營利潤分別為-796.78萬元和-1907.83萬元；有7家企業(yè)2018年也陸續(xù)出現(xiàn)虧損，如D縣廣西某生物化工有限公司因受中美貿(mào)易摩擦影響目前停工停產(chǎn)，F(xiàn)縣廣西某工貿(mào)有限公司因生產(chǎn)工藝不成熟、廢品率過高導(dǎo)致成本增加，加之受市場沖擊2018年虧損嚴重，2018年凈利潤為-1182.07萬元。上述企業(yè)歸還本金有很大困難。

3.違規(guī)使用貸款。雖然扶貧小額信貸政策明確規(guī)定了資金用途，但仍有部分委托經(jīng)營企業(yè)違反規(guī)定使用，未用于自身生產(chǎn)發(fā)展或者轉(zhuǎn)借挪用。檢查發(fā)現(xiàn)，有7家企業(yè)將“戶貸企用”扶貧小額信貸資金共11056.54萬元進行違規(guī)抽逃或用于轉(zhuǎn)借第三方等。

4.部分企業(yè)使用“戶貸企用”后資金分紅、投資回報不理想。根據(jù)協(xié)議規(guī)定，企業(yè)在收到委托資金后即要兌付當(dāng)年分紅，很多企業(yè)在沒有產(chǎn)生效益或現(xiàn)金流不足的情況下，只能使用本金支付分紅款，小額信貸資金使用效益大打折扣。據(jù)不完全統(tǒng)計，檢查中發(fā)現(xiàn)有11家企業(yè)共使用“戶貸企用”本金4077.83萬元支付分紅款，有5家企業(yè)截至檢查日還拖欠2018年分紅款775.5萬元。

5.部分企業(yè)逾期未還本金及兌付分紅，貧困戶權(quán)益受損。由于經(jīng)營效益差，經(jīng)營管理不善，部分企業(yè)到期無法償還貸款本金，還出現(xiàn)拖欠分紅未付情況，目前只能想辦法通過對外融資、借款形式籌集資金歸還，然后企業(yè)外債負擔(dān)并未從根源上緩解，加之企業(yè)自身發(fā)展動力不足，后續(xù)隱藏巨大風(fēng)險。檢查的37家企業(yè)，2019年到期需償還資金共計84985.2萬元，涉及扶貧企業(yè)31家，截至2019年9月10日，已到期償還貸款資金39906.04萬元，尚未償還本金45079.16萬元。如H縣某養(yǎng)殖有限公司等3家企業(yè)至今未兌付2018年分紅收益，到期本金償還甚是困難；B縣廣西某木業(yè)有限公司對外投資失敗，資金有去無回，到期本金還款金額較大，目前公司資金不足以償還貸款；C縣廣西某食品有限公司、G縣某農(nóng)牧食品集團有限公司逾期未還貸款本金分別為390萬元、623萬元，后續(xù)陸續(xù)到期本金償還不堪想象；H縣某能源科技有限公司小額信貸資金被原委托企業(yè)抽逃，承接了現(xiàn)有債務(wù)，但公司經(jīng)營微薄，已拖欠三年分紅收益246萬元，更無力償還貸款本金；F縣某制絲有限責(zé)任公司用扶貧小額信貸資金來償還公司商業(yè)貸款，未能用于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，企業(yè)利潤微薄，分紅收益負擔(dān)重，到期償還困難。

6.大部分企業(yè)財務(wù)管理混亂，會計信息失真嚴重。大部分企業(yè)內(nèi)部控制和財務(wù)管理制度不健全，會計基礎(chǔ)管理非常薄弱，未按規(guī)定對企業(yè)自身的經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行會計核算，會計核算不真實，會計基礎(chǔ)管理不規(guī)范，會計信息質(zhì)量失真嚴重，企業(yè)財務(wù)報告沒有真正反映企業(yè)真實的經(jīng)營狀況和經(jīng)營活動；有的甚至未做賬，無法了解企業(yè)真實的經(jīng)營狀況。檢查的37家企業(yè)中，有27家企業(yè)內(nèi)部控制和財務(wù)管理極不健全，占比72.98%。如廣西某科技股份有限公司財務(wù)管理混亂，賬表、賬實不符，隨意沖賬調(diào)整，大額資金支出無依據(jù)，會計信息失真嚴重；H縣某養(yǎng)殖有限公司未建立會計賬簿，會計資料不齊全，大額資金轉(zhuǎn)給個人，資金去向不明，無法判斷其經(jīng)營狀況；廣西某電動汽車制造有限公司費用支出均無原始憑證，賬表、賬實嚴重不符，會計信息嚴重失真，無法判斷其經(jīng)營效益。

(二)風(fēng)險原因分析

1.政府部門方面。

(1)縣級政府沒有把好入口關(guān)?！皯糍J企用”是廣西為實現(xiàn)脫貧攻堅任務(wù)而設(shè)計的金融扶貧產(chǎn)品，由于部分縣級政府及相關(guān)部門在項目前期準備工作不充分，沒有精準細化明確一些配套措施和政策口徑，導(dǎo)致在具體操作過程中留下較大風(fēng)險隱患，例如，大部分縣(區(qū))均沒有制定委托企業(yè)的具體準入條件和嚴格的篩選程序，有的企業(yè)甚至剛成立不久尚未形成產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)就獲得委托資金，有些企業(yè)經(jīng)營原本就不理想或不是朝陽產(chǎn)業(yè)等。此外，委托企業(yè)中涉農(nóng)中小企業(yè)占有一定比重，據(jù)調(diào)查，我國中小微企業(yè)平均生命周期僅3年，與扶貧小額貸款期限相同，部分企業(yè)在承接貸款審查之初時經(jīng)營狀況良好，風(fēng)險沒有顯現(xiàn)，但受市場行情變化或自身因素影響后續(xù)經(jīng)營狀況惡化，容易出現(xiàn)無法及時還款的情形。

(2)委托協(xié)議缺少制約機制，資金投向隨意，加劇違約風(fēng)險。檢查發(fā)現(xiàn)大部分委托協(xié)議內(nèi)容不完整、不細化或不合理，沒有明確收益分紅時間、資金用途、還款責(zé)任、退出機制、違約追責(zé)、抵押擔(dān)保風(fēng)險應(yīng)對機制等，有的協(xié)議甚至無公章、無簽字和日期，未形成法律效力，一旦企業(yè)出現(xiàn)狀況，極易發(fā)生“跑路”、失聯(lián)事件，逃避償還責(zé)任，本金收回風(fēng)險加劇。

(3)相關(guān)部門后續(xù)監(jiān)管不力，缺乏有效跟蹤機制。政府相關(guān)主管部門后續(xù)跟蹤監(jiān)管不夠，缺乏動態(tài)監(jiān)控，未能及時發(fā)現(xiàn)貸款資金使用不合規(guī)、貸款企業(yè)經(jīng)營不正常、收益分紅拖欠等問題并制定相應(yīng)的應(yīng)對措施。

2.金融機構(gòu)方面。

(1)信息不對稱，增加風(fēng)險評估成本。委托企業(yè)主要以中小民營企業(yè)為主，普遍存在信息不平衡、信息可得性偏低，金融機構(gòu)不能實時有效地獲取委托企業(yè)各方面信息加以分析研判而做出正確評估，因此容易過低或過高預(yù)估風(fēng)險值，最終導(dǎo)致各方的利益都受到損害。如金融機構(gòu)在對企業(yè)貸款退出的方式選擇上，若貸款退出金額要求過大，可能致使企業(yè)資金鏈斷裂而難以繼續(xù)生存，從而產(chǎn)生負面情緒，進而降低還款意愿，讓金融機構(gòu)原本只是潛在的信貸資金風(fēng)險轉(zhuǎn)變成現(xiàn)實風(fēng)險；若退出金額要求過小，又可能會因低估風(fēng)險程度而導(dǎo)致銀行資產(chǎn)損失。此外，由于扶貧小額貸款具有“市場因素較弱、政治因素較深，政府政策需要、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要、企業(yè)扶持需要”等多種特性，不僅增加金融機構(gòu)風(fēng)險評估成本，還容易引發(fā)各類現(xiàn)實風(fēng)險。

(2)風(fēng)險保障較低，金融機構(gòu)壞賬風(fēng)險壓力大。根據(jù)政策文件要求，企業(yè)承接扶貧小額信貸資金，要與貧困戶、金融機構(gòu)簽訂《三方貸款資金使用(監(jiān)管)協(xié)議》，大部分企業(yè)并未向金融機構(gòu)提供相應(yīng)足值、有效的抵(質(zhì))押物給予風(fēng)險保障。據(jù)統(tǒng)計，檢查的37家企業(yè)中有一半以上企業(yè)無足值抵押擔(dān)保物，如發(fā)生經(jīng)營虧損風(fēng)險，扶貧貸款很難收回。此外，按照《廣西壯族自治區(qū)扶貧小額信貸風(fēng)險補償金管理辦法(修訂)》要求，“戶貸企用”小額信貸扶貧資金不得動用風(fēng)險補償金，金融機構(gòu)承擔(dān)風(fēng)險極高，且目前區(qū)內(nèi)缺乏相關(guān)保險機構(gòu)對扶貧貸款設(shè)立信用保證險種，貸款損失無有效保障。

(3)政府決策主導(dǎo)，監(jiān)管主觀性不強。金融機構(gòu)發(fā)放扶貧小額信貸行為更多的是來自政府要求的行政壓力，如扶貧小額信貸發(fā)放率與政績掛鉤,很多地方政府直接分配轄區(qū)內(nèi)各級金融機構(gòu)的扶貧小額信貸任務(wù),政府對于脫貧攻堅的政治承諾以及各種脫貧計劃的干預(yù)與介入程度，都不同程度地影響金融機構(gòu)對于小額扶貧信貸的經(jīng)營決策。此外，有的縣級金融機構(gòu)的風(fēng)險防控機制和監(jiān)管機制不夠健全，加上主觀能動性不強，未能履職盡責(zé)，導(dǎo)致在實踐中一些風(fēng)險防控政策未能落地見效，沒有發(fā)揮風(fēng)險控制和內(nèi)部監(jiān)督作用,加大風(fēng)險積累的可能性。

3.企業(yè)自身方面。

(1)思想認識存在誤區(qū)。部分縣對扶貧小額信貸的政策解釋宣傳不到位，使部分企業(yè)錯誤地認為，“戶貸企用”小額信貸資金是政府扶貧補助資金，今后可能不用償還，即使經(jīng)營虧損了，責(zé)任也不大，因此沒有提前謀劃還款來源，也沒有預(yù)留籌資時間。

(2)內(nèi)部控制制度不健全。大部分扶貧企業(yè)是民營企業(yè)或私營企業(yè)，缺乏財務(wù)管理意識，沒有建立健全財務(wù)管理制度和內(nèi)部控制制度，未配備相應(yīng)的財務(wù)管理人員，財務(wù)管理混亂，無法真實反映企業(yè)的真實財務(wù)狀況和經(jīng)營成果。在缺乏財務(wù)管理戰(zhàn)略思想下，內(nèi)部控制制度缺失，缺乏抵御市場風(fēng)險的能力，一旦外部市場環(huán)境出現(xiàn)變化和波動，對風(fēng)險敏感性不足，未及時調(diào)整經(jīng)營策略，加之企業(yè)自身規(guī)模有限，極易陷入資金短缺和經(jīng)營管理困難的局面。

(3)風(fēng)險意識淡薄，投資決策較差。有的企業(yè)拿到小額信貸資金，未真正用于自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升硬實力，而是激進對外投資。有的投資未充分論證，僅以規(guī)避風(fēng)險為由，亂“撒胡椒面”，項目散、小、前景不好，導(dǎo)致收益甚微甚至虧損；有的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)或股東“屁股決定腦袋”，毫無風(fēng)險意識，無可研論證和集體決策，投資不了解的市場領(lǐng)域，且未制定止損策略，完善退出機制，導(dǎo)致虧損“雪球”越滾越大。如廣西XX脫貧開發(fā)有限公司，使用貸款資金分散投資了7個不同項目，大部分項目效益不佳或已停滯，均無任何收益；廣西桂平XX木業(yè)公司，一家國有控股企業(yè)，主營板材生產(chǎn)加工銷售，承接扶貧小額信貸后將資金投向電梯公司，沒有經(jīng)過可研分析和“三重一大”，沒有風(fēng)險控制機制，未報主管國資部門，甚至在已知虧損狀態(tài)下，繼續(xù)加大投資本金，未及時止損，存在利益輸送的嫌疑。

(4)利益驅(qū)使，誠信缺失。企業(yè)經(jīng)營的主要目的是追求利潤最大化，因此他們往往容易忽視國家和地方的公共利益，忽視會計法律法規(guī)賦予他們應(yīng)盡的職責(zé)，忽視誠信對一個企業(yè)的重要性。像檢查中經(jīng)常普遍反映企業(yè)存在的內(nèi)部控制制度缺失、會計基礎(chǔ)工作薄弱、財務(wù)管理混亂等問題，其根源就是企業(yè)誠信缺失這類人為主觀因素。因為會計管理越不規(guī)范，賬目越混亂，政府或有關(guān)單位監(jiān)督、審計成本就越高，就越容易蒙混過關(guān)。由于決策者的利益驅(qū)使，使會計信息失真問題在相當(dāng)一部分民營企業(yè)成了久治不愈的頑癥。

四、廣西防范化解“戶貸企用”扶貧小額信貸風(fēng)險的建議

(一)強化風(fēng)險意識，啟動風(fēng)險源頭“保護罩”

1.強化政府部門風(fēng)險意識?！皯糍J企用”小額信貸資金量大，涉及面廣，處置稍有不當(dāng)，會引起社會穩(wěn)定風(fēng)險、金融風(fēng)險和財政風(fēng)險，要傳導(dǎo)壓力，督促各級政府和相關(guān)主管部門強化風(fēng)險意識，積極制定應(yīng)對預(yù)案，將扶貧小額信貸風(fēng)險防控和資金回收工作納入縣級黨委、縣政府扶貧開發(fā)成效考核內(nèi)容，量化考核指標，確?！皯糍J企用”資金風(fēng)險控制到最低限度。

2.強化金融機構(gòu)風(fēng)險意識。自治區(qū)和市級政府、金融監(jiān)管機構(gòu)加大對縣級金融機構(gòu)的政策宣傳和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，強化金融機構(gòu)的主體責(zé)任意識，調(diào)動其主觀能動性，并將小額信貸工作目標完成情況納入對銀行業(yè)金融機構(gòu)支持脫貧攻堅工作考核范圍。

3.強化企業(yè)風(fēng)險意識。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者要在思想上把風(fēng)險意識根植于心，注入風(fēng)險危機意識。政府相關(guān)監(jiān)管部門以及行業(yè)監(jiān)管部門要加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)和引導(dǎo)企業(yè)樹立企業(yè)風(fēng)險防范意識，以實際案例宣傳，轉(zhuǎn)變企業(yè)風(fēng)險觀念，加強風(fēng)險管理，健全企業(yè)內(nèi)部控制制度，提高企業(yè)抵御外部環(huán)境的能力和市場競爭能力。在作投資經(jīng)營決策時，心中始終緊繃一根線，充分考慮風(fēng)險與回報率的權(quán)衡，規(guī)范使用財政、貸款資金。

(二)完善風(fēng)險防控機制，筑牢風(fēng)險管理“防火墻”

1.從政策上抓緊壓實，強化主體責(zé)任。目前，廣西已相繼出臺《廣西壯族自治區(qū)扶貧小額信貸管理辦法》《廣西壯族自治區(qū)扶貧小額信貸到期回收處置方案》《廣西壯族自治區(qū)扶貧小額信貸風(fēng)險補償金管理辦法(修訂)》等一系列制度措施，制度是基礎(chǔ)，落實是關(guān)鍵。自治區(qū)政府部門要進一步加大政策的宣傳和指導(dǎo)力度，建立健全“省負總責(zé)、市縣抓落實、鄉(xiāng)村組織實施”的工作機制，要把扶貧小額信貸工作擺在脫貧攻堅重要位置來抓，層層壓實責(zé)任，倒逼工作落實。明確各級各責(zé)任主體的職責(zé)和分工，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，通過約談、通報、責(zé)任追究等方式壓實主體責(zé)任，形成共擔(dān)責(zé)任、共防風(fēng)險的“一盤棋”模式，切實做好貸款發(fā)放、監(jiān)督管理、按時償還等工作，確保政策落地生根，取得實實在在的成效。

2.從管理上破解難題，合力嚴密防控體系。一是充分發(fā)揮聯(lián)席會議的作用。各級政府定期召開金融扶貧工作聯(lián)席會議，研究分析風(fēng)險隱患，對可能影響貸款安全的不利情形，主動作為、提前謀劃，聯(lián)合多部門及時采取補救防控措施，并安排部署下一步工作，縣級政府部門要主動將有關(guān)情況匯報自治區(qū)和市級政府及有關(guān)部門。二是強化工作舉措。自治區(qū)政府加強組織領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)督促，定期或不定期到各市、縣進行指導(dǎo)，及時發(fā)現(xiàn)問題、指導(dǎo)解決問題，同時采取分片負責(zé)的方式開展到期貸款回收專題指導(dǎo)工作。各市要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有序推進扶貧小額信貸風(fēng)險防控和到期回收工作；各縣要強化第一主體責(zé)任人的責(zé)任，要守土有責(zé)、守土盡責(zé)，各相關(guān)單位共同協(xié)調(diào)做好扶貧小額信貸管理工作。按照應(yīng)收盡收的原則，提前做好催收工作，研究出臺具有可操作性的回收工作細則或方案，定期召開工作碰頭會，研究風(fēng)險防范措施，解決回收工作存在的問題。

3.從信息數(shù)據(jù)上下功夫，完善風(fēng)險檢測預(yù)警機制。在信息化大數(shù)據(jù)時代的背景下，金融機構(gòu)應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)科技信息平臺深挖數(shù)據(jù)價值，降低信息不對稱導(dǎo)致的風(fēng)險，完善各項風(fēng)險預(yù)警指標，不斷強化貸款風(fēng)險預(yù)警機制，不單是將企業(yè)的經(jīng)營效益作為單一參考指標，還要充分將企業(yè)的經(jīng)營生命周期、財務(wù)異常變動、內(nèi)部控制能力、信用情況、行業(yè)發(fā)展前情等納入綜合檢測指標，對可疑資金流和指標異動及時發(fā)出風(fēng)險預(yù)警，采取應(yīng)對措施；通過完善系統(tǒng)智能化分析功能，評估和預(yù)判出企業(yè)預(yù)期的發(fā)展動力、發(fā)展前景、發(fā)展階段等供政府部門決策參考，降低風(fēng)險評估錯誤，確保信貸效率。

4.從創(chuàng)新上作突破，完善風(fēng)險分擔(dān)體系。目前，廣西各農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)擔(dān)保主要針對發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的貧困戶，對“戶貸企用”中無足值抵押物的非涉農(nóng)中小企業(yè)缺乏信用保險和擔(dān)保服務(wù)。結(jié)合當(dāng)前優(yōu)化營商環(huán)境工作要求，應(yīng)逐步擴大農(nóng)業(yè)保險的范圍、規(guī)模、期限和類型等。同時協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣咝該?dān)保公司和本地實力雄厚的龍頭企業(yè)提供保證擔(dān)保，幫助企業(yè)走出困境，籌集資金。通過“兩手抓”模式加快貸款回收，控制住風(fēng)險同時又幫助企業(yè)渡過難關(guān)，繼續(xù)做強做大，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(三)健全貸款退出機制，嚴判風(fēng)險分類“回收站”

1.堅持問題導(dǎo)向，強化跟蹤排查。建議自治區(qū)相關(guān)主管部門組織有關(guān)市縣扶貧主管部門和金融機構(gòu)將近幾年巡視、審計、財政、紀檢等檢查發(fā)現(xiàn)問題的企業(yè)列入重點名單，予以重點監(jiān)控，加強對問題企業(yè)的跟蹤監(jiān)管，及時處置風(fēng)險隱患。對所有“戶貸企用”的企業(yè)都要都要逐一排查，特別是對“戶貸企用”超過500萬元或涉及貧困戶超過100戶的經(jīng)營主體，要重點關(guān)注，實行掛牌跟蹤監(jiān)管，全面梳理分紅不到位、貸款逾期等風(fēng)險點。

2.分類實施，優(yōu)化退出機制。對“戶貸企用”扶貧小額信貸資金分類處理，按照企業(yè)實際制定還款策略，形成“一企一策”還款催收方案。要強化貸款退出的科學(xué)技術(shù)性，既要防范化解“收不回”帶來的風(fēng)險，也要防止盲目抽貸、“一刀切”帶來的問題。一是優(yōu)化貸款退出的時機選擇，根據(jù)所掌握的企業(yè)的市場前景、財務(wù)狀況等影響因素提前預(yù)判分析，準確把握貸款退出合理時機。二是做好退出數(shù)量決策分析和方式選擇，對經(jīng)營狀況或信用情況良好的企業(yè)，通過“減法”策略應(yīng)對困境企業(yè)，幫助企業(yè)制定分批還款退出計劃，給企業(yè)留有調(diào)整余地，緩解集中還款壓力；對無力還款或信用情況差的企業(yè)，要加強研判，采取果斷措施，盡早收回，嚴控風(fēng)險。

(四)整合信息共享機制，織緊風(fēng)險監(jiān)管“互聯(lián)網(wǎng)”

各級各部門各領(lǐng)域要形成合力，齊抓共管，整合資源，發(fā)揮各領(lǐng)域優(yōu)勢加強扶貧小額信貸資金貸后監(jiān)管，將監(jiān)管情況及時反饋共享，確保扶貧小額信貸資金安全規(guī)范高效使用。一是加強審計監(jiān)管，建議審計部門加大對扶貧小額信貸資金的審計力度和審計覆蓋面，將審計結(jié)果在一定范圍內(nèi)通報，督促有關(guān)部門積極采取措施不斷加強監(jiān)管。二是加強金融監(jiān)管。人民銀行、銀保監(jiān)會等金融監(jiān)管機構(gòu)要加強對金融機構(gòu)的監(jiān)管，督促縣域金融機構(gòu)做好貸后監(jiān)管工作，對履行管理職責(zé)情況給予適當(dāng)獎懲，對工作不力的嚴格督導(dǎo)問責(zé)。三是加強社會監(jiān)督。扶貧小額信貸的直接利益相關(guān)者是貧困戶，提高貧困戶以及受益群體的風(fēng)險監(jiān)管意識，讓其充分認識到企業(yè)的好壞與自身利益息息相關(guān)，而不是坐等分紅收益、事不關(guān)己。如果企業(yè)倒閉、出現(xiàn)還款困難或誠信缺失拒絕還款，最終分紅收入和信用受損的是貧困戶自己。調(diào)動貧困戶積極參與監(jiān)督的積極性，主動監(jiān)督、主動舉報提供線索，放大社會監(jiān)督效應(yīng)。四是加大處罰力度。財政部門要加大對違反會計法規(guī)、提供虛假會計信息企業(yè)的處罰力度，要堅決依法追究其法律責(zé)任，加大造假成本，使民營企業(yè)不敢做假、不想做假、做不起假。五是公檢法等部門積極配合，做好司法程序準備，必要時可提前介入，發(fā)揮威懾力，依法嚴肅處理。

(五)建立激勵懲處機制，念好道德風(fēng)險“緊箍咒”

1.加大政策宣傳引導(dǎo)。加強扶貧小額信貸政策宣傳導(dǎo)向，突出扶貧小額信貸資金的貸款屬性，提前到企業(yè)宣傳政策，扶貧小額信貸不是救濟金，更不是“唐僧肉”；要說清影響，告誡委托企業(yè)一定要按期還款，不能有“能拖就拖，能不還就不還”的錯誤觀念，對提前、主動或按時還款的企業(yè)予以適當(dāng)鼓勵和宣傳；通過媒體造勢在行業(yè)內(nèi)宣傳，營造良好還款氛圍，打造誠實守信的社會信用環(huán)境，形成貸款應(yīng)按時償還的廣泛認知和自覺認同，進而帶動其他企業(yè)主動償還貸款。

2.重拳打擊惡意失信行為。一是對已經(jīng)倒閉失聯(lián)、“跑路”的失信企業(yè)法人代表，縣扶貧小額信貸風(fēng)險防范和處置領(lǐng)導(dǎo)小組要協(xié)調(diào)公安、檢察院、人民法院等司法部門對其法人進行追逃；聯(lián)合司法部門或紀委監(jiān)察、審計、財政、金融部門對其資產(chǎn)(資金)依法清理、清算、追償處置，優(yōu)先保障貧困戶委托資金得到償還。二是實施扶貧小額信貸委托經(jīng)營企業(yè)黑名單制度，對惡意逃廢委營扶貧小額信貸的企業(yè)，納入廣西信用信息共享平臺“黑名單”，不再獲得金融機構(gòu)的信貸支持，不再享受國家有關(guān)扶持政策，對企業(yè)法人實施限制消費令，增加社會曝光度，提高失信違約成本。

(六)發(fā)揮正向引導(dǎo)作用，創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展“升級版”

1.加強誠信建設(shè)，提升企業(yè)文化素養(yǎng)。政府是推動誠信建設(shè)的建造者和維系者，各級政府各有關(guān)部門要積極發(fā)揮職能作用，引導(dǎo)企業(yè)加強自身誠信建設(shè)，幫助其在市場經(jīng)濟中站穩(wěn)腳跟。如財政部門是會計領(lǐng)域的監(jiān)督管理者，要通過提高會計從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)業(yè)道德水平，提升整個會計行業(yè)的誠信度和公信力，增強企業(yè)的會計誠信等理念；稅務(wù)部門是稅收的管理監(jiān)督部門，注重對企業(yè)納稅信用建設(shè)的宣傳，針對不同企業(yè)強調(diào)宣傳的針對性和多元性，通過稅收優(yōu)惠政策等正向引導(dǎo)，讓企業(yè)不再“聞稅就逃”，增強企業(yè)納稅誠信。

2.加大政策傾斜力度，激發(fā)企業(yè)活力。一是“戶貸企用”模式雖然已全面禁止，但可在今后發(fā)展中對已經(jīng)承接尚且正常經(jīng)營的委托企業(yè)，通過其他方式進行政策扶持，并納入重點支持范圍，如以獎代補、減稅降費等，激發(fā)企業(yè)活力繼續(xù)壯大做強。二是積極探索扶貧小額信貸使用新模式，在結(jié)合實際探索“戶貸企管、戶企共營、戶企共享、戶貸戶還”等發(fā)展模式時，可優(yōu)先考慮信譽良好的委托企業(yè)繼續(xù)帶領(lǐng)貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，繼續(xù)壯大企業(yè)經(jīng)濟實力，促進帶動貧困戶穩(wěn)定增收、穩(wěn)定脫貧。

3.優(yōu)化營商環(huán)境，穩(wěn)定經(jīng)濟健康發(fā)展。一是利用政府威信幫助企業(yè)拓寬銷售渠道，促進本地質(zhì)優(yōu)價美的產(chǎn)品在本地實現(xiàn)內(nèi)部消化，實現(xiàn)產(chǎn)銷對接無縫隙，增加企業(yè)收入來源，緩解企業(yè)資金鏈問題，增強企業(yè)信心，構(gòu)建健康的政企關(guān)系。二是持續(xù)穩(wěn)步推進扶貧小額信貸服務(wù)創(chuàng)新，通過適當(dāng)提高不良貸款容忍度，放寬對企業(yè)貸款要求，優(yōu)先審核評估企業(yè)轉(zhuǎn)商貸需求；針對倒閉企業(yè)，積極做好企業(yè)資產(chǎn)盤活工作，引入接盤主體，幫助企業(yè)起死回生，挽回損失。