摘 ? 要：為規(guī)范政府融資行為，按照新預算法“開前門、堵后門”的要求，2015年后地方政府需通過發(fā)行地方債特別是專項債為項目建設籌集資金，以支持了地方經濟社會發(fā)展。本文簡要梳理海南專項債歷史發(fā)行情況，分析海南省專項債發(fā)行使用的主要成效及存在的一些問題，并對海南省政府發(fā)行專項債支持自貿港建設提出政策建議。

關鍵詞：專項債;成效評價;政策建議

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.12.011

中圖分類號： F812.5 ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1003-9031（2020）12-0076-07

一、海南省專項債發(fā)行概況

（一）發(fā)行規(guī)模階段性擴大，在地方債占比呈上升趨勢

2015—2020年，海南省累計發(fā)行地方政府專項債 82 期、發(fā)行金額 1206.86 億元。按照專項債發(fā)行籌資用途不同，該專項債發(fā)行大致分為以下兩個階段。2015—2018 年為第一階段，主要完成地方政府債務置換;2019—2020 年為第二階段①，主要是地方政府項目融資和專項債到期償還，是地方政府舉債新形式。2015年專項債發(fā)行58.25億元、占比26.1%;2016年，專項債發(fā)行規(guī)模升至213.61億元、同比激增266.7%，發(fā)行占比迅速提升至38.8%;2017年，專項債發(fā)行回落至199.51億元，同比下降6.6%，發(fā)行占比降至37.2%;2018年，地方政府債務置換面臨收官，專項債發(fā)行規(guī)模又反彈至211.95億元，同比增長6.23%，發(fā)行占比上升至39.6%。2019年，專項債發(fā)行規(guī)模上升至225.86億元，發(fā)行占比首次提高至52.1%;2020年，為應對經濟下行，專項債發(fā)行規(guī)模擴大至297.67億元，同比增長31.8%，發(fā)行占比提高至52.6%。

（二）發(fā)行期限階段性調整，中長期債券占比略微過半

2015—2020年，海南省發(fā)行地方政府專項債平均期限為7.15年，3、5、7、10、15、20、30年期專項債占比分別為8.0%、41.4%、19.3%、27.9%、2.0%、0.3%、1.1%，5年及以下短期債券與5年以上中長期債券比例為49.4：50.6，大致分為三個階段。2015—2017年為第一階段，發(fā)行短期債券略超中長期債券。專項債平均期限為6.51年，發(fā)行品種是3、5、7、10年期，2015、2016、2017年短期和中長期債券比例分別為50.8：49.2、50.4：49.6、50.4：49.6。2018—2019年為第二階段，集中發(fā)行短期債券。專項債平均期限為5.69年，發(fā)行品種仍是3、5、7、10年期，2018、2019年短期和中長期債券比例分別為73.1：26.9、61.7：38.3。2020年為第三階段，集中發(fā)行中長期債券。專項債平均期限為9.88年，停止發(fā)行3年期品種，繼續(xù)發(fā)行5、7、10年期品種，并開始發(fā)行期限更長的15、20、30年期品種，全年短期和中長期債券比例為21.6：78.4。

（三）發(fā)行利率先降后升至高位，隨后近三年持續(xù)回落

2015—2020年，海南省發(fā)行地方政府專項債加權平均利率為3.47%，3、5、7、10、15、20、30年期專項債加權平均利率分別為3.23%、3.51%、3.52%、3.43%、3.67%、3.56%、3.73%，大致分為三個階段。2015—2016年為第一階段，發(fā)行利率下行。發(fā)行初期，在以降低化債成本為導向的置換制度合力推動下，2015年專項債平均利率為3.52%，2016年下降58個基點至2.94%。2015年5、7、10年期專項債平均利率分別為3.41%、3.65%、3.65%;2016年3年期平均利率僅為2.70%，5、7、10年期平均利率分別為2.79%、3.16%、3.10%。2017年為第二階段，發(fā)行利率快速攀升。2017年，金融去杠桿、市場環(huán)境趨緊，專項債發(fā)行利率推至歷史最高位，專項債平均利率為4.12%，較2016年上升118個基點。3、5、7、10年期平均利率分別為4.12%、4.15%、4.09%、4.11%，分別較2016年上升141.8、136.1、92.3、100.5個基點。2018—2020年為第三階段，發(fā)行利率持續(xù)下行。在此階段，央行引導市場利率下行，2018年、2019年、2020年專項債平均利率分別為3.97%、3.38%、3.13%，分別較上年下行15.5、58.6、24.6個基點。2018年，3、5、7、10年期平均利率分別為3.73%、3.95%、3.98%、4.26%，與2017年相比，除10年期上升15.1個基點外，3、5、7年期分別下降39.5、19.8、10.9 個基點。2019年，3、5、7、10年期平均利率分別為3.13%、3.35%、3.36%、3.56%，分別較2018年下行59.4、59.8、62.1、69.7個基點。2020年，5、7、10年期平均利率分別為2.86%、3.05%、3.13%，分別較2019年下行49.5、30.5、43.6個基點，首次發(fā)行15、20、30年期平均利率分別為3.67%、3.56%、3.73%。

（四）發(fā)行渠道日趨多元化，銀行承銷比例很高

2015—2020年，先后參與承銷海南省專項債的機構有55家，其中銀行22家、證券公司32家、其他機構（中金公司）1家，各自承銷比例為93.57%、6.26%、0.17%，大致分為兩個階段。2015—2017年為第一階段，全部由銀行承銷。2015、2016、2017年，分別有15、16、17家銀行承銷當年發(fā)行的專項債。2018—2020年為第二階段，銀行和證券公司等機構共同參與承銷。2018年，17家銀行、11家證券公司承銷當年專項債，各自承銷比例為76.8%、23.2%;2019年，18家銀行、2家證券公司承銷當年專項債，各自承銷比例為98.9%、1.1%;2020年，19家銀行、27家證券公司、1家其他機構（中金公司）參與當年專項債承銷，各自承銷比例為91.27%、8.03%、0.71%。

二、專項債發(fā)行使用產生的主要成效

（一）有利于促進地方財政穩(wěn)健運行

1.籌集財力資金。為支持海南省自貿區(qū)（港）建設，2018—2020年累計發(fā)行新增專項債617億元，為地方政府大約籌集了8.6%的財力資金。在此期間，海南省面臨著減稅降費、新舊發(fā)展動能轉換、房地產業(yè)轉型升級以及疫情沖擊等多重因素考驗，財政收入下行壓力加大，財政收支矛盾加劇，專項債資金進入財政資金池后，有效彌補財力缺口，在未下達項目使用前，還可在一定程度上發(fā)揮統籌作用，用來臨時調節(jié)財力余缺。

2.降低融資成本。2015—2018年海南省累計發(fā)行置換專項債347.33億元，用于置換主要以銀行貸款方式形成的政府存量債務，由于置換專項債利率普遍低于銀行貸款2～3個百分點，由此測算，發(fā)行置換專項債為地方政府每年節(jié)省利息開支7～10億元。新增專項債、再融資專項債利率最高不超過4.49%，最低達到2.42%，資金成本一般低于當時同類銀行貸款基準利率或LPR報價利率1～1.5個百分點，由此測算，發(fā)行新增專項債、再融資專項債至少可為地方政府每年節(jié)省利息開支12.6～18.8億元。利用市場化方式發(fā)行專項債，籌集資金規(guī)范高效、費用低廉，涉及的承銷手續(xù)費率為0.05～0.1%、服務費率為0.008～0.01%，交易成本遠低于其他融資方式。

3.緩釋債務風險。2015—2018年，海南省根據當年發(fā)債額度有序安排發(fā)行不同期限置換債，可按被置換銀行貸款到期先后順序，延展即將到期的政府存量債務，將集中到期風險予以分散，大大緩解歷史存量債務償還壓力。2019—2020年，全省專項債到期累計償還81.28億元，累計發(fā)行再融資專項債48.53億元，到期再融資比接近六成，可有效緩解償債壓力。2020年，開始發(fā)行10年期以上新增專項債，籌措長期資金有利于地方財政有足夠時間應對償債義務，平滑集中到期風險。2017—2020年，全省累計發(fā)行642億元項目收益專項債①，占比新增專項債近八成，由于項目自身能產生足夠現金流，有明確收益來源覆蓋償還專項債本息，債務風險因被項目有效隔離而降低。

（二）有利于增強區(qū)域經濟調控能力

1.實施積極有為的財政政策拉動投資增長。利用新增專項債籌集建設資金，投向專項債項目，是近些年實施積極財政政策的重要抓手。2018年以來，由于采取歷史最嚴的調控政策，海南省房地產投資持續(xù)下滑， 2018、2019年全省投資同比分別下降12.5%、9.2%，直到2020年前三季度，投資才觸底回升，同比增長8.4%。因普通債項目用途信息未充分披露，單以項目收益專項債估算，并剔除土地儲備專項債后②，假設2019年、2020年前三季度海南省新增專項債資金當期全部投入使用，粗略估算對同期固定資產投資貢獻率分別為4.0%、12.0%，可直接帶動2019、2020年固定資產投資增長3.5、4.0個百分點。此外，考慮到專項債可作為資本金①，假設按專項債占項目總投資額40%的比例②、有10%的項目用款符合政策條件③，2020年前三季度全省265億元新增專項債理論上還有撬動40億元增量投資的潛力，可拉動本年投資增長1.2個百分點。

2.實施積極有為的財政政策促進經濟增長。根據現行專項債資金管理制度，專項債資金通過政府性基金科目支出，籌集后全部投放在債務項目建設上，用款單位使用資金開展生產經營活動，納入地方生產總值核算。假設當期發(fā)債資金全部投入使用，可用項目收益專項債發(fā)行規(guī)模與同期GDP規(guī)模的比率來衡量專項債對地方經濟的貢獻程度：2017—2019年，各年該比率分別為1.3%、2.2%、4.0%;2020年前三季度，該比率為6.9%。上述指標計算結果反映出，隨著海南省項目專項債發(fā)行量的擴大，對地方經濟的貢獻不斷上升，且每年上升幅度均有所擴大，對地方經濟增長的拉動作用越來越明顯。

3.實施積極有為的財政政策協調區(qū)域發(fā)展。一是發(fā)債資金保障南北重點地區(qū)體現效率優(yōu)先。海澄文一體化綜合經濟圈，包含海口市、文昌市和澄邁縣，是海南省北部地區(qū)發(fā)揮輻射帶動作用的重要增長極，全省安排三成半專項債資金支持該地區(qū)發(fā)展;大三亞旅游經濟圈，包含三亞市、樂東縣、陵水縣、保亭縣，是海南省南部地區(qū)發(fā)揮輻射帶動作用的重要增長極，全省安排兩成專項債資金支持該地區(qū)發(fā)展。二是發(fā)債資金覆蓋東中西地區(qū)體現兼顧公平。全省東、中、西地區(qū)經濟發(fā)展水平和財政狀況差異較大，舉債能力和發(fā)債條件不盡相同，在分配專項債資金時，充分考慮到不同地區(qū)實際發(fā)展需求，因地制宜安排債務項目，確保發(fā)債紅利惠及所有地區(qū)。三是發(fā)債資金保障省級項目體現效益原則。省級安排重點專項債項目，多數是具有全局性、綜合性、跨地區(qū)性的大項目，超兩成發(fā)債資金由省本級統籌使用，可確保重點項目順利完工，早日發(fā)揮應有的經濟社會效益。

4.推動財政政策和貨幣政策良性對接配合。2018年以來，海南省經濟下行壓力較大，民間投資信心不足，實體經濟貸款需求疲弱，全省金融機構向企業(yè)的信貸資金投放不及預期。2018年末貸款余額同比下降3.8%，2019年末貸款余額同比增長4.7%，2020年三季度末貸款余額同比增長5.3%，都遠低于全國同期兩位數以上。由于發(fā)行地方專項債納入全省社會融資規(guī)模，在信貸投放不暢的情況下，金融機構通過承銷加持專項債為地方政府融資，再由財政部門支出使用發(fā)債資金導流至實體項目，可以推動廣義貨幣投放;如果再采取“債貸組合”融資模式，以專項債轉作資本金，還會撬動更多金融機構貸款，放大貨幣投放乘數效應。目前來看，只要地方政府在限額之內不過度發(fā)債，通過專項債渠道向實體經濟投放貨幣相對高效，可部分解決全省金融機構貸款發(fā)放不足的問題。

（三）有利于增強可持續(xù)發(fā)展能力

1.彌補基礎設施發(fā)展短板。由于地理位置和歷史原因，海南省在物流交通和水電供應等基礎設施方面長期存在短板問題，嚴重影響省內營商環(huán)境，難以對建設自由貿易港形成有力支撐。為有效緩解上述短板問題，2017—2020年，省政府累計發(fā)行基礎設施專項債223.6億元、收費公路專項債92.9億元、旅游交通軌道專項債18億元等三種項目收益專項債，再加上以往發(fā)行的普通專項債，有數百億元專債資金專門用于省內“五網”基礎設施建設、完善高速公路和高鐵網絡、機場升級改造等。

2.發(fā)展社會民生和公共服務事業(yè)。海南省建設自由貿易港，需要嚴守生態(tài)環(huán)保底線，不斷改善城鄉(xiāng)人居生活環(huán)境，大力發(fā)展科教文衛(wèi)等社會公共服務事業(yè)，才能增強對高端引進人才的吸引力。2017—2020年，全省發(fā)行棚戶區(qū)改造專項債41億元、醫(yī)療衛(wèi)生專項債16.9億元等兩種項目收益專項債，再加上以往發(fā)行的普通專項債，近百億元資金主要用于助力省內市縣同期棚改房開工建設、中央環(huán)保督查整改項目、城鎮(zhèn)及農村污水處理、公共衛(wèi)生服務體系及醫(yī)院和疾病檢測中心建設、幼兒園建設及其他教育文體社會事業(yè)等。

3.夯實產業(yè)園區(qū)經濟發(fā)展物質基礎。目前，海南省規(guī)劃11個重點園區(qū)，作為推動自由貿易港建設的樣板區(qū)和試驗區(qū)，發(fā)揮著政策承接和產業(yè)引領的示范作用。要滿足高水平建設標準，現有園區(qū)有的需前期開發(fā)或改造升級，有的需要完善區(qū)內基礎設施、改善生產保障條件。2017年以后，海南省陸續(xù)發(fā)行過一些土地儲備專項債，用于產業(yè)園區(qū)后期建設的土地收儲。如用于博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行示范區(qū)、江東新區(qū)的一些土地開發(fā)項目等;發(fā)行基礎設施專項債，部分資金也用于園區(qū)內基礎設施項目，如?？?、洋浦2020年發(fā)行的基礎設施專項債券，部分用于江東新區(qū)路網工程和洋浦經濟開發(fā)區(qū)生產生活區(qū)建設;2020年2月份以來，海南省先后發(fā)行3期產業(yè)園區(qū)專項債，累計籌集31.2億元，專門用于投向三亞崖州灣科技城、洋浦經濟開發(fā)區(qū)。

三、應關注問題及建議

（一）應關注的問題

1.專項債對民間投資擠出效應。2019年以來，隨著專項債為政府建設項目提供融資的力度不斷加大，有力地支持了政府采取超常規(guī)措施主導投資，分別拉動全省2019年、2020年前三季度固定資產投資同比增長4.8、5.7個百分點。但2019年、2020年前三季度全省民間投資占比卻分別下降9.4、1.4個百分點，長此以往，過度依靠債務支撐的政府投資將換來民間投資被擠出的巨大代價。

2.專項債項目資源數量質量標準。隨著專項債持續(xù)發(fā)行，且每年發(fā)行規(guī)模不斷攀升，海南省專項債項目潛力空間不如以往，如果沒有足夠數量金額的項目儲備資源，未來即使有財力空間支撐發(fā)債，也很難實現專項債資金與項目的供需匹配，可能造成發(fā)債時機延誤或資源浪費。另外，隨著國家各項專項債管理政策不斷完善，對承接專項債資金的建設項目質量標準要求越來越高，不僅在形式和內容上均強調依法合規(guī)，且更注重具體發(fā)債項目自身收益平衡，這種精細化發(fā)債項目管理模式和以往普通債項目多采用集合打包計算收益的粗放式管理有本質差別。未來發(fā)行專項債，項目既要有量，又要重質，對全省項目立項申報、審批入庫管理提出很大考驗。

3.項目收益專項債創(chuàng)新品種利用能力。截至2020年底，海南省發(fā)行的專項債品種有：普通專項債和項目收益專項債（收費公路、土地儲備、棚戶區(qū)改造、基礎設施、產業(yè)園區(qū)、旅游軌道交通等）。其中，以往大量發(fā)行的與房地產領域相關的土地儲備、棚戶區(qū)改造，現已被國務院和財政部列為“禁區(qū)”①，目前，全省剩下的項目收益專項債只有基礎設施、收費公路、產業(yè)園區(qū)、醫(yī)療衛(wèi)生專項債四種，至今累計發(fā)行金額在專項債中發(fā)行占比27.6%、11.5%、4.0%、2.2%，合計約占四成。近兩年來，國家鼓勵專項債資金投向國家重大戰(zhàn)略、七大重點領域、老舊小區(qū)改造、市政及新型基礎設施建設及疫情防控以及中小銀行補充資本金、“兩新一重”、公共衛(wèi)生設施建設等。據不完全統計，隨著專項債使用范圍不斷擴大，全國地方項目收益專項債早已突破30種以上，而海南省當前加以利用的僅六種，凸顯出項目收益專項債品種創(chuàng)新不足的現狀。

（二）相關建議

1.充分發(fā)揮專項債對民間投資的帶動效應。一是要避免泛化專項債適用范圍，將本可市場化融資的項目包裝成專項債項目，不僅占用專項債額度，還擠壓民間投資空間。二是充分發(fā)揮專項債杠桿效應，用足專項債資本金政策，拓寬政策應用領域，擴大項目實例數量，降低專項債資金占比，以此撬動更多民間資本。三是營造良好投資環(huán)境，做好指導服務工作，充分披露債務項目信息，放開專項債項目投資限制，吸引民間資本優(yōu)先進駐風險低、收益前景好的建設項目，增強民間投資信心。

2.深挖潛力提早儲備好足量優(yōu)質專項債項目。一是適應每年增量高頻發(fā)行、提前加快完成發(fā)行任務、年底下達次年發(fā)債額度提前安排發(fā)行的常態(tài)化管理模式，組織各級政府及相關單位提前謀劃，盡早做好項目入庫準備工作。二是緊跟國家專項債政策動向，對各級政府及相關單位加大培訓指導力度，提升政策水平及運用能力，確保用足用夠政策空間，最大限度挖掘優(yōu)質項目。三是建立專項債激勵機制，加大發(fā)行準備工作考核，加強資金使用監(jiān)督管理，將專項債資源向問題少、風險小、用得好的地區(qū)傾斜，倒逼各級政府提高專項債項目儲備效率和質量。

3.因地制宜深入推進項目收益專項債品種創(chuàng)新。一是充分利用中央支持海南全面深化改革開放的專項債傾斜政策，發(fā)行自由貿易港建設重大項目專項債。二是加大產業(yè)園區(qū)專項債發(fā)行力度，將覆蓋范圍擴展到全省11個重點園區(qū)內的基礎設施、公共服務、環(huán)保開發(fā)等細分領域。三是拓展公共服務領域，發(fā)行養(yǎng)老、老舊小區(qū)改造、教育、應急準備等專項債品種。四是開辟鄉(xiāng)村振興和生態(tài)環(huán)保新領域，發(fā)行高標準農田、鄉(xiāng)村振興、農業(yè)水利、鄉(xiāng)村公路、林業(yè)保護以及供水排水、固廢危廢處理、土壤污染防治、海洋生態(tài)修復等專項債。五是發(fā)行新基建專項債，支持5G網絡、數據中心、人工智能、物聯網等新型基礎設施建設。六是爭取發(fā)行補充中小銀行資本金專項債，注資本地銀行，增強地方銀行抵抗風險和服務實體經濟能力。

（責任編輯：孟潔）

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