王曙光 李冰冰

(1.北京大學(xué)，北京 100871；2.清華大學(xué)，北京 100084)

一、引言

為了彌補(bǔ)農(nóng)村領(lǐng)域機(jī)構(gòu)空白和金融服務(wù)不充分問題，銀監(jiān)會(huì)自2007年開始放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。隨著村鎮(zhèn)銀行的數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，覆蓋廣度和深度也在不斷提升，村鎮(zhèn)銀行成為農(nóng)村金融市場(chǎng)的一支生力軍。

總體上來看，村鎮(zhèn)銀行的政策性屬性很強(qiáng)，自成立之日起，便在地區(qū)布局、股東設(shè)置、業(yè)務(wù)范圍等方面面臨著一系列嚴(yán)格的監(jiān)管政策。在地區(qū)布局上，要求村鎮(zhèn)銀行實(shí)行“東西掛鉤、城鄉(xiāng)掛鉤、發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)掛鉤”的政策。在股東設(shè)置上，村鎮(zhèn)銀行雖屬于獨(dú)立法人，但其最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，對(duì)最大銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、單個(gè)自然人、單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人持股進(jìn)行嚴(yán)格設(shè)定。業(yè)務(wù)范圍上，村鎮(zhèn)銀行不得發(fā)放異地貸款，票據(jù)業(yè)務(wù)和同業(yè)業(yè)務(wù)也受到嚴(yán)格約束。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)村鎮(zhèn)銀行的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行嚴(yán)格把控，同時(shí)要求其發(fā)放貸款堅(jiān)持小額、分散原則，對(duì)同一借款人的貸款余額、單一集團(tuán)企業(yè)客戶授信余額進(jìn)行限制，并要求在公司治理中設(shè)立“三農(nóng)”與小微企業(yè)金融服務(wù)委員會(huì)，將“支農(nóng)支小”相關(guān)業(yè)務(wù)指標(biāo)納入考核。(1)以上政策規(guī)定見于2007年《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、2010年《關(guān)于加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)有關(guān)事宜的通知》、2011年《關(guān)于調(diào)整村鎮(zhèn)銀行組建核準(zhǔn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》、2012年《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行有關(guān)事項(xiàng)的通知》、2014年《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》、2014年《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行公司治理的指導(dǎo)意見》、2014-2018年《農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》、2018年《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行相關(guān)業(yè)務(wù)監(jiān)管的通知》。

本文從多任務(wù)委托代理理論視角出發(fā)，為理解村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管政策邏輯提供一個(gè)分析框架。監(jiān)管政策使得村鎮(zhèn)銀行面臨雙重委托關(guān)系。第一重委托代理關(guān)系是監(jiān)管機(jī)構(gòu)和村鎮(zhèn)銀行的委托代理關(guān)系，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的委托任務(wù)包含兩個(gè)方面：一方面政策對(duì)村鎮(zhèn)銀行的定位為“立足縣域、服務(wù)社區(qū)、支農(nóng)支小”，村鎮(zhèn)銀行需要完成“支農(nóng)支小”任務(wù)；另一方面村鎮(zhèn)銀行需要控制一般商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)。第二重委托代理關(guān)系是村鎮(zhèn)銀行股東與經(jīng)營管理層之間，村鎮(zhèn)銀行需要完成盈利性目標(biāo)。雙重委托代理關(guān)系下，村鎮(zhèn)銀行圍繞三項(xiàng)委托任務(wù)進(jìn)行決策和運(yùn)營：監(jiān)管層的“支農(nóng)支小”政策任務(wù)、控制商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)和股東層的盈利性目標(biāo)。本文分析發(fā)現(xiàn)在當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)信用環(huán)境下，村鎮(zhèn)銀行總有激勵(lì)去追尋盈利，而忽視風(fēng)險(xiǎn)控制和“三農(nóng)”服務(wù)目標(biāo)，因此，政府需要加強(qiáng)激勵(lì)約束機(jī)制以引導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行“控制風(fēng)險(xiǎn)”和“支農(nóng)支小”，尤其需要出臺(tái)更加精準(zhǔn)的監(jiān)管政策和補(bǔ)貼扶持政策，實(shí)施差異化監(jiān)管，并進(jìn)行相關(guān)制度創(chuàng)新。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)關(guān)于村鎮(zhèn)銀行及其監(jiān)管政策的研究

目前關(guān)于村鎮(zhèn)銀行的研究大多集中于其經(jīng)營績效及影響因素、股權(quán)結(jié)構(gòu)及治理模式等。村鎮(zhèn)銀行成立以來，機(jī)構(gòu)數(shù)量、信貸規(guī)模、凈利潤不斷增長，財(cái)務(wù)績效指標(biāo)逐步改善，服務(wù)廣度和深度逐步提高，但是存在吸儲(chǔ)困難，機(jī)構(gòu)分布偏向東部地區(qū)，服務(wù)對(duì)象偏離農(nóng)戶等問題。[1][2][3]上述問題的原因包括村鎮(zhèn)銀行受到多種制度約束，[4]資本實(shí)力薄弱、政府扶持政策欠缺、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不足等，[5][3]而銀行業(yè)競爭加劇則會(huì)降低村鎮(zhèn)銀行的財(cái)務(wù)績效提高其社會(huì)績效[6]。從治理模式來看，出于利益最大化、承擔(dān)村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任和對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行兜底支持的考量，主發(fā)起行大多采用絕對(duì)控股模式，[7][8]這決定了發(fā)起行在村鎮(zhèn)銀行公司治理中占絕對(duì)主導(dǎo)地位，[9]短期內(nèi)有利于發(fā)揮主發(fā)起行的優(yōu)勢(shì)、控制風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展，但是長期隱藏著內(nèi)部人控制、發(fā)起行過度控制等問題，[10]為此，研究者提出了如調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)、調(diào)整主發(fā)起行制度等不同的政策建議。[11][12][13][14]

目前對(duì)于村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管政策研究較少，已有研究主要從實(shí)踐層面分析村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管政策。研究者普遍認(rèn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)村鎮(zhèn)銀行采取的控制商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管措施，應(yīng)該在監(jiān)管指標(biāo)、公司治理、業(yè)務(wù)準(zhǔn)入等方面采取“差異化監(jiān)管政策”。[15][16][17][18]而一些特殊性監(jiān)管政策，如針對(duì)支持三農(nóng)和小微企業(yè)方面的監(jiān)管政策、對(duì)村鎮(zhèn)銀行立足本地防止本地資金外流方面的監(jiān)管政策，則被認(rèn)為監(jiān)管指標(biāo)不夠明確。[19][20][21]此外村鎮(zhèn)銀行的扶持補(bǔ)貼政策則應(yīng)該進(jìn)一步維持并加強(qiáng)。[22][23]

總結(jié)來看，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)于村鎮(zhèn)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)及治理模式在理論和實(shí)證上討論較多，但是對(duì)于監(jiān)管政策的討論更多的集中于實(shí)際操作層面的總結(jié)，較為雜亂，缺乏從理論層面的梳理分析。

(二)委托代理理論與村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管研究

委托代理理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的重要理論，主要研究委托人如何通過最優(yōu)契約的設(shè)計(jì)來激勵(lì)代理人，一般來講，代理人擁有委托人很難觀測(cè)到的私人信息，在信息不對(duì)稱的情況下，通過激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)來使得代理人為委托人的利益而行動(dòng)。早期的委托代理理論集中于分析單一任務(wù)的情況，然而這在很大程度上與現(xiàn)實(shí)不符。Holmstrom和Milgrom[24]最先創(chuàng)立了多項(xiàng)任務(wù)的委托代理理論，在其理論中，代理人面臨著多項(xiàng)任務(wù)，增加對(duì)其中一項(xiàng)任務(wù)的激勵(lì)，會(huì)導(dǎo)致代理人將精力從其他任務(wù)中轉(zhuǎn)出，這種情況下的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)無疑比單任務(wù)情況下的機(jī)制設(shè)計(jì)更加復(fù)雜。之后大量研究運(yùn)用這一理論分析不同問題，如公司內(nèi)部激勵(lì)問題、[25]大學(xué)教師的激勵(lì)問題、[26]法律訴訟問題[27]等。白重恩等[28]利用多任務(wù)委托代理理論分析了中國的國有企業(yè)改革的問題，由于國有企業(yè)承擔(dān)著提供就業(yè)和社會(huì)保障的任務(wù)，因此需要謹(jǐn)慎選擇對(duì)于國有企業(yè)管理者的激勵(lì)機(jī)制。

一些研究將多任務(wù)委托代理理論應(yīng)用于國有銀行和商業(yè)銀行的研究。李波、單漫與[29]基于這一理論分析了國有商業(yè)銀行的經(jīng)營者同時(shí)面臨利潤目標(biāo)和政策性目標(biāo)時(shí)的薪酬機(jī)制。蔣海等[30]則分析了商業(yè)銀行的多重委托和多任務(wù)特點(diǎn)，認(rèn)為商業(yè)銀行面臨著盈利目標(biāo)和控制銀行風(fēng)險(xiǎn)雙重目標(biāo)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制相關(guān)的激勵(lì)約束機(jī)制，否則會(huì)使得銀行更偏重追尋經(jīng)營業(yè)績。

但是利用多任務(wù)委托代理理論將多重激勵(lì)問題納入到一個(gè)理論框架下對(duì)村鎮(zhèn)銀行的研究很少。有研究者[31]基于單任務(wù)委托代理理論分析了監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)服務(wù)的最優(yōu)激勵(lì)機(jī)制。但是其單任務(wù)的設(shè)定制約了模型的解釋力，難以進(jìn)行更多維度的監(jiān)管政策的分析。本文考慮了監(jiān)管者、股東與經(jīng)營者的多重代理以及經(jīng)營者的多重目標(biāo)問題，使得模型分析更具一般性， 有助于深入揭示村鎮(zhèn)銀行的激勵(lì)契約設(shè)計(jì)，同時(shí)對(duì)于村鎮(zhèn)銀行制度創(chuàng)新也有啟發(fā)意義。

三、模型構(gòu)建

(一)雙重委托關(guān)系下的多任務(wù)目標(biāo)決策

模型主要包括兩大要素：雙重委托代理關(guān)系和多任務(wù)目標(biāo)。

從一般意義上來講，村鎮(zhèn)銀行治理隸屬于銀行治理，蔣海等[30]闡述了銀行治理中的多重委托代理關(guān)系，這包括銀行股東與經(jīng)營者之間、存款人和其他債權(quán)人與銀行之間、政府特許經(jīng)營下監(jiān)管當(dāng)局與銀行之間、社會(huì)公眾與監(jiān)管當(dāng)局之間的多重委托代理。為了簡化分析，可以將政府監(jiān)管當(dāng)局看作存款人、其他債權(quán)人、社會(huì)公眾的利益保護(hù)者或者代言人，并且村鎮(zhèn)銀行承載著諸多政策性使命，因而監(jiān)管層與村鎮(zhèn)銀行之間存在著委托代理關(guān)系。第二重委托代理關(guān)系是銀行股東與經(jīng)營層之間的關(guān)系。目前村鎮(zhèn)銀行的股東主要包括三種類型：一是發(fā)起行作為股東；二是其他法人股東，包括其他地方性金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)法人股東；三是自然人股東。綜合來看，村鎮(zhèn)銀行的股東仍然是以盈利性作為核心利益訴求，股東與經(jīng)營層之間存在著以盈利性為核心的委托代理關(guān)系。雙重委托代理關(guān)系下，村鎮(zhèn)銀行就面臨多任務(wù)目標(biāo)約束。

村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營目標(biāo)具有多重性。一是需要選擇最佳資產(chǎn)組合，通過最優(yōu)資產(chǎn)配置實(shí)現(xiàn)銀行價(jià)值和股東權(quán)益最大化。二是需要控制銀行風(fēng)險(xiǎn)，保證銀行穩(wěn)健經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)債權(quán)人風(fēng)險(xiǎn)最小化。風(fēng)險(xiǎn)控制有助于增進(jìn)社會(huì)福利，但會(huì)減少銀行的獲利機(jī)會(huì)，降低資產(chǎn)收益和利潤水平。三是為“三農(nóng)”及小微企業(yè)提供有效金融服務(wù)，發(fā)展支農(nóng)貸款業(yè)務(wù)以及支持小微企業(yè)貸款業(yè)務(wù)，完成“支農(nóng)支小”目標(biāo)。但是由于信息不對(duì)稱，村鎮(zhèn)銀行開展“支農(nóng)支小”業(yè)務(wù)的成本較高，風(fēng)險(xiǎn)較大，收益較低，如果增加支農(nóng)支小業(yè)務(wù)，會(huì)降低利潤水平。以上三項(xiàng)任務(wù)中，選擇最佳資產(chǎn)組合實(shí)現(xiàn)利潤最大化是銀行股東自身的利益要求，而控制銀行風(fēng)險(xiǎn)和支農(nóng)支小可以看作是監(jiān)管機(jī)構(gòu)委托村鎮(zhèn)銀行來實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

本文接下來根據(jù)Holmstrom和Milgrom[24]的模型，首先設(shè)定委托人(監(jiān)管機(jī)構(gòu)和股東)和代理人(村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營者)的效用函數(shù)和成本函數(shù)，分別構(gòu)建兩者的目標(biāo)函數(shù)，然后分兩步求解最大化目標(biāo)函數(shù)的解。

(二)基準(zhǔn)模型

村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營者需要付出三種努力，追逐利潤的努力e1，控制銀行風(fēng)險(xiǎn)的努力e2，開展支農(nóng)支小活動(dòng)的努力e3。三種努力水平是隱藏信息，監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法直接觀測(cè)到村鎮(zhèn)銀行在這三種任務(wù)上付出努力的程度，但在這三項(xiàng)任務(wù)上的努力程度可以通過觀測(cè)一些外在指標(biāo)來得到反映，如追逐利潤的努力可以通過觀測(cè)銀行利潤水平(用R表示)得到反映，控制銀行風(fēng)險(xiǎn)的努力可以通過觀測(cè)村鎮(zhèn)銀行的資產(chǎn)質(zhì)量(或風(fēng)險(xiǎn)水平，用L表示)得到反映、“支農(nóng)支小”的努力程度可以通過觀測(cè)“支農(nóng)支小”績效(如涉農(nóng)貸款指標(biāo)，用M表示)得到反映。假設(shè)觀測(cè)到的這三種努力的貨幣化產(chǎn)出函數(shù)為：

R(>e1)=f(e1)+ε1

L(>e2)=g(e2)+ε2

M(>e3)=h(e3)+ε3

εi～N(>0，σ2i)，i=1，2，3

R(>e1)表示銀行的利潤水平，是追逐利潤的努力e1的函數(shù)，因?yàn)椴⒉荒芡耆^測(cè)到真實(shí)的追逐利潤的努力e1，因此會(huì)存在一個(gè)擾動(dòng)項(xiàng)ε1。L(>e2)、M(>e3)分別表示村鎮(zhèn)銀行的資產(chǎn)質(zhì)量和“支農(nóng)支小”績效，分別是控制銀行風(fēng)險(xiǎn)的努力e2、“支農(nóng)支小”活動(dòng)的努力e3的函數(shù)，同樣存在擾動(dòng)項(xiàng)ε2和ε3。ε1，ε2，ε3的方差協(xié)方差矩陣記為Σ，假設(shè)σ2i≠0，σij=0，三項(xiàng)產(chǎn)出之間協(xié)方差為0。方差反映了任務(wù)的可度量性，方差越大，說明任務(wù)產(chǎn)出的衡量中噪音越大，任務(wù)產(chǎn)出的衡量很難真實(shí)反映努力程度；方差越小，說明任務(wù)產(chǎn)出可以較好地反映真實(shí)努力程度。

為防范銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)村鎮(zhèn)銀行制定了嚴(yán)格的監(jiān)管指標(biāo)，不符合監(jiān)管要求會(huì)受到處罰甚至停業(yè)整頓。在模型中，假設(shè)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)施補(bǔ)償機(jī)制，將村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制努力進(jìn)入激勵(lì)契約，設(shè)置監(jiān)管當(dāng)局對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的激勵(lì)約束(獎(jiǎng)罰)系數(shù)。同樣，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)支農(nóng)業(yè)務(wù)也進(jìn)行獎(jiǎng)懲。由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題，導(dǎo)致“支農(nóng)支小”的金融服務(wù)成本較高、風(fēng)險(xiǎn)較大，因此這里暫時(shí)簡單假設(shè)“支農(nóng)支小”任務(wù)不會(huì)給村鎮(zhèn)銀行帶來私人收益，但是會(huì)給社會(huì)帶來收益，因此M(>e3)全部歸監(jiān)管當(dāng)局所有。為了激勵(lì)村鎮(zhèn)銀行進(jìn)行“支農(nóng)支小”服務(wù)，監(jiān)管當(dāng)局需要提供一定的激勵(lì)性政策補(bǔ)貼。因此，村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營者的報(bào)酬函數(shù)為：

S(>e1，e2，e3)=β1R(>e1)+β2L(>e2)+β3M(>e3)

R(>e1)表示村鎮(zhèn)銀行追逐利潤帶來的收益，這部分收益歸村鎮(zhèn)銀行，β1為股東提供給經(jīng)營者的激勵(lì)。β2為監(jiān)管當(dāng)局對(duì)村鎮(zhèn)銀行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制的激勵(lì)約束(獎(jiǎng)罰)系數(shù)，β3為監(jiān)管當(dāng)局對(duì)村鎮(zhèn)銀行進(jìn)行支農(nóng)支小業(yè)務(wù)的激勵(lì)約束(獎(jiǎng)罰)系數(shù)。

那么村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營者的實(shí)際收入為

π(>e1，e2，e3)=β1R(>e1)+β2L(>e2)+β3M(>e3)-C(>e1，e2，e3)

為了簡化分析，假設(shè)監(jiān)管當(dāng)局和村鎮(zhèn)銀行股東為風(fēng)險(xiǎn)中性，村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營者是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。假設(shè)村鎮(zhèn)銀行的效用函數(shù)為U(>π)=-e-rπ，其中r為絕對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避程度，π為其收入。那么將前面得到的實(shí)際收入函數(shù)代入，得到村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營者的期望效用函數(shù)為：E[U(>π(>e1，e2，e3))]>=E[-exp[-rπ(>e1，e2，e3)]>]>

其中，βTΣβ是經(jīng)營者收益的方差。

村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營者的確定性等值為：

其最大化目標(biāo)函數(shù)為

求一階導(dǎo)數(shù)，得到進(jìn)行每一種努力所帶來的邊際收益為：

(三)最優(yōu)激勵(lì)系數(shù)求解

接下來求解最優(yōu)的激勵(lì)系數(shù)。求解上面一階條件得到：

進(jìn)一步，

監(jiān)管當(dāng)局的目標(biāo)函數(shù)為：

(>IC)e1∈argβ1f'=C1，e2∈argβ2g'=C2，e3∈argβ3h'=C3

在最優(yōu)化條件下，參與約束(IR)的等式成立，代入監(jiān)管機(jī)構(gòu)目標(biāo)函數(shù)中，可得

由此可以求得：

(>g')2-[rσ22C22+(>g')2]>β2+rσ22g''β22=0

(>h')2-[rσ23C33+(>h')2]>β3+rσ23g''β32=0

如果g''=0，那么

以上解出了最優(yōu)的激勵(lì)系數(shù)。

從這一求解結(jié)果中，可以得到關(guān)于最優(yōu)激勵(lì)政策的幾點(diǎn)啟示：

四、模型拓展與監(jiān)管政策思考

(一)村鎮(zhèn)銀行對(duì)“支農(nóng)支小”的投入與監(jiān)管政策

前面假設(shè)三項(xiàng)任務(wù)之間不存在沖突，本部分進(jìn)一步假設(shè)當(dāng)三項(xiàng)任務(wù)之間存在沖突時(shí)，村鎮(zhèn)銀行如何在三項(xiàng)任務(wù)之間權(quán)衡。假設(shè)村鎮(zhèn)銀行的努力在各項(xiàng)任務(wù)之間是相互替代的，即總努力程度為e1+e2+e3，并且由于村鎮(zhèn)銀行規(guī)模較小，這一總努力程度存在上限，即

e1+e2+e3E

最優(yōu)化條件下，目標(biāo)函數(shù)變?yōu)椋?/p>

可以看到，此時(shí)銀行在不同活動(dòng)之間會(huì)存在權(quán)衡，只有當(dāng)增加支農(nóng)努力帶來的凈收益(β3h'-C3)大于將該努力用于盈利活動(dòng)帶來的凈收益(β1f'-C1)時(shí)，銀行才會(huì)增加支農(nóng)活動(dòng)。如果β1f'-C1?β3h'-C3，即經(jīng)營其他盈利業(yè)務(wù)的收益遠(yuǎn)大于“支農(nóng)支小”帶來的收益，那么村鎮(zhèn)銀行總會(huì)放棄“支農(nóng)支小”業(yè)務(wù)，而去尋求更有利于增加利潤的業(yè)務(wù)。就當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況來看，β1f'-C1?β3h'-C3這一假設(shè)是成立的。這可以從村鎮(zhèn)銀行的以下表現(xiàn)反映出來。一是村鎮(zhèn)銀行傾向于去做票據(jù)業(yè)務(wù)及其他高風(fēng)險(xiǎn)、高收益業(yè)務(wù)，甚至不惜采取違規(guī)手段開展業(yè)務(wù)。例如，2012年末，全國有70多家村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款和小微企業(yè)貸款占全部貸款比重不足50%，60多家村鎮(zhèn)銀行違規(guī)辦理票據(jù)業(yè)務(wù)(2)《監(jiān)管層直斥村鎮(zhèn)銀行偏離“支農(nóng)支小”》 http：//bank.hexun.com/2013-03-16/152141102.html。二是壘大戶問題。如調(diào)查發(fā)現(xiàn)，[34]2012年末天津5家村鎮(zhèn)銀行貸款余額排名前10位的企業(yè)中，貸款余額在千萬元以上的近40家，且非農(nóng)企業(yè)占絕大多數(shù)。三是經(jīng)營地域選擇。村鎮(zhèn)銀行發(fā)起者在布局時(shí)更多考慮盈利性目的，更多地選擇在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、潛在優(yōu)質(zhì)客戶資源較多的地區(qū)設(shè)點(diǎn)，如經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的縣城甚至是市區(qū)，并且對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村金融服務(wù)缺乏。[1][35]

因此在現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)和農(nóng)村金融環(huán)境下，政府必需提供足夠強(qiáng)的激勵(lì)約束機(jī)制(足夠大的β3)去引導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，只要監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供的激勵(lì)不足，村鎮(zhèn)銀行便總有擴(kuò)展非農(nóng)業(yè)務(wù)的動(dòng)力。目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策傾向于不斷限定村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務(wù)范圍，減少村鎮(zhèn)銀行尋找盈利性業(yè)務(wù)的空間，從而逼迫村鎮(zhèn)銀行集中于本地貸款業(yè)務(wù)和“支農(nóng)支小”業(yè)務(wù)。如在票據(jù)業(yè)務(wù)的監(jiān)管上，2010年發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)有關(guān)事宜的通知》提到“村鎮(zhèn)銀行應(yīng)于2010年6月末以前處置已承接的主發(fā)起行票據(jù)，原則上不得承接新的票據(jù)，使信貸資金真正用于支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。2018年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行相關(guān)業(yè)務(wù)監(jiān)管的通知》進(jìn)一步對(duì)村鎮(zhèn)銀行的同業(yè)和票據(jù)業(yè)務(wù)進(jìn)行限制。然而，村鎮(zhèn)銀行總會(huì)在監(jiān)管政策下找到最有利于自身發(fā)展的選擇。只要激勵(lì)/懲罰政策力度不足，難以形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，村鎮(zhèn)銀行偏離支農(nóng)支小目標(biāo)的傾向就更加強(qiáng)烈。即使存在懲罰性政策，只要該懲罰導(dǎo)致的負(fù)效應(yīng)低于盈利得到的正效應(yīng)，懲罰措施的效果將會(huì)受到影響。此外，過于嚴(yán)格的監(jiān)管政策可能一定程度上不利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，激勵(lì)約束政策需要考慮多種因素，需要更加精準(zhǔn)化、科學(xué)化，政策制定難度很大。

(二)提高村鎮(zhèn)銀行服務(wù)三農(nóng)的內(nèi)生動(dòng)力

當(dāng)前的激勵(lì)政策確定的思路是從監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角度提供外生動(dòng)力，然而選擇精準(zhǔn)的激勵(lì)約束政策很困難，那么是否有其他途徑能夠更好地促使村鎮(zhèn)銀行服務(wù)三農(nóng)？從前面模型中可以發(fā)現(xiàn)，村鎮(zhèn)銀行偏離三農(nóng)業(yè)務(wù)的原因是由于β1f'-C1?β3h'-C3，如果改變其他參數(shù)，使得以上不等式不成立，β3h'-C3至少不低于β1f'-C1，那么便可以改變村鎮(zhèn)銀行在不同任務(wù)之間的努力程度的分配，提高村鎮(zhèn)銀行“支農(nóng)支小”的內(nèi)在動(dòng)力。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要改善當(dāng)前的農(nóng)村金融服務(wù)環(huán)境，這體現(xiàn)在兩方面，一是加強(qiáng)競爭降低村鎮(zhèn)銀行從事其他業(yè)務(wù)的利潤水平(減少β1f'-C1)，二是降低“支農(nóng)支小”成本提高村鎮(zhèn)銀行“支農(nóng)支小”業(yè)務(wù)的收益(提高β3h'-C3)。

首先，可以看到是由于非農(nóng)業(yè)務(wù)及其他大額業(yè)務(wù)的利潤率較高，從而導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行偏離涉農(nóng)業(yè)務(wù)和小微業(yè)務(wù)。如果可以引入更多的銀行機(jī)構(gòu)，增加農(nóng)村金融市場(chǎng)的競爭，降低其他非農(nóng)及大企業(yè)業(yè)務(wù)的利潤率，使得村鎮(zhèn)銀行從事三農(nóng)以外業(yè)務(wù)的利潤空間減少，那么將會(huì)迫使村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務(wù)下沉。在競爭充分的情況下，村鎮(zhèn)銀行將自發(fā)去開拓三農(nóng)業(yè)務(wù)和小微企業(yè)業(yè)務(wù)。

其次，從事三農(nóng)業(yè)務(wù)的成本過高會(huì)阻礙村鎮(zhèn)銀行服務(wù)三農(nóng)的努力程度。為了使村鎮(zhèn)銀行更多的服務(wù)三農(nóng)和小微企業(yè)，需要降低服務(wù)三農(nóng)和小微企業(yè)的經(jīng)營成本，即降低C3。近幾年蓬勃發(fā)展的金融科技和創(chuàng)新，有助于迅速降低服務(wù)三農(nóng)和小微企業(yè)的成本，是一條可行之路。

(三)關(guān)于股權(quán)性質(zhì)的討論

從前面可以看出，村鎮(zhèn)銀行總有激勵(lì)去偏離小農(nóng)，去減少防范風(fēng)險(xiǎn)，這主要是因?yàn)樗綘I股東最大化利潤的目標(biāo)導(dǎo)致。如果改變私營股東的屬性，將村鎮(zhèn)銀行的股權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲泄蓹?quán)，那么村鎮(zhèn)銀行的目標(biāo)函數(shù)就會(huì)改變。此時(shí)，村鎮(zhèn)銀行的利潤函數(shù)改為

對(duì)于股權(quán)結(jié)構(gòu)變化之后的村鎮(zhèn)銀行來說，其收益是固定的工資W，成本仍然為C(>e1，e2，e3)。

假設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以施加一定的約束，使得國有銀行的總努力程度可以達(dá)到一定數(shù)值：

e1+e2+e3≥e

最優(yōu)化條件下，約束等式成立。

股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的村鎮(zhèn)銀行的收益與其對(duì)于三種任務(wù)的投入分配比例無關(guān)，因此村鎮(zhèn)銀行可以任意匹配對(duì)于三種活動(dòng)的努力程度，也愿意完成監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出的任意努力程度要求，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可以從中獲取收益f(>e1)+(>g(>e2))+(>h(>e3))-W。這意味著，如果政府特別關(guān)注三農(nóng)，而市場(chǎng)環(huán)境中對(duì)三農(nóng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)不足，那么可以通過村鎮(zhèn)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化調(diào)整來達(dá)到增強(qiáng)其支農(nóng)支小的內(nèi)在動(dòng)力，尤其是通過增大國有股權(quán)的比例，促使村鎮(zhèn)銀行適度降低其單純逐利性的追求。這一模型給我們的啟示是，未來村鎮(zhèn)銀行的多元化股權(quán)不僅可以吸納更多社會(huì)資本參與以增強(qiáng)其經(jīng)營效率和活力，而且可以適當(dāng)引入部分的國有股權(quán)以增強(qiáng)其履行國家戰(zhàn)略和支農(nóng)支小的動(dòng)力，通過不同類型股權(quán)之間的相互博弈，減緩村鎮(zhèn)銀行單純逐利性的利益需求，以達(dá)到多任務(wù)之間的均衡。

(四)差異化監(jiān)管

五、結(jié)論與建議

(一)本文結(jié)論

本文重點(diǎn)研究了監(jiān)管層-村鎮(zhèn)銀行、股東層-經(jīng)營層雙重委托代理關(guān)系下，村鎮(zhèn)銀行面臨的多任務(wù)目標(biāo)約束及其決策機(jī)制與影響因素。村鎮(zhèn)銀行的多任務(wù)目標(biāo)約束集中于合規(guī)性(銀行風(fēng)險(xiǎn)防控)、政策性(“支農(nóng)支小”)和盈利性三個(gè)維度。村鎮(zhèn)銀行的股權(quán)性質(zhì)決定了村鎮(zhèn)銀行的盈利性沖動(dòng)較強(qiáng)，導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行熱衷于高收益、高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，這與村鎮(zhèn)銀行的政策初衷相背離。實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)和支農(nóng)支小目標(biāo)需要加強(qiáng)激勵(lì)約束機(jī)制，然而制定最優(yōu)的激勵(lì)約束機(jī)制需要分析考核指標(biāo)的精準(zhǔn)性、激勵(lì)約束機(jī)制的強(qiáng)度以及監(jiān)管的差異化問題。需要更加注重改善農(nóng)村金融發(fā)展環(huán)境，提高村鎮(zhèn)銀行“支農(nóng)支小”內(nèi)生動(dòng)力，如提高農(nóng)村金融競爭程度、采用金融科技和金融創(chuàng)新降低農(nóng)村金融服務(wù)成本等。

(二)政策建議

為了更好的促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行發(fā)展，本文提出以下制度改善和創(chuàng)新的政策建議。

第一，進(jìn)一步保障與增強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制。一是進(jìn)一步保障目前的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策，如涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)、定向費(fèi)用補(bǔ)貼等財(cái)政支持政策以及稅收優(yōu)惠政策。針對(duì)部分地區(qū)存在財(cái)政補(bǔ)貼不能按時(shí)到位甚至被挪用的現(xiàn)象，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼政策保障力度。二是加大人民銀行支農(nóng)再貸款政策支持，對(duì)再貸款發(fā)放利率提供優(yōu)惠，對(duì)使用再貸款所需抵押物限制條件適當(dāng)放松。

第二，加強(qiáng)監(jiān)管體制創(chuàng)新，設(shè)計(jì)更加精準(zhǔn)化、差異化的監(jiān)管指標(biāo)。村鎮(zhèn)銀行在注冊(cè)資本、資產(chǎn)規(guī)模、服務(wù)對(duì)象、盈利能力、管理水平等方面與其他商業(yè)銀行差異較大，有必要制定針對(duì)村鎮(zhèn)銀行的特殊政策。不同地區(qū)、不同類型村鎮(zhèn)銀行面臨的外部環(huán)境千差萬別，對(duì)于激勵(lì)措施的敏感性會(huì)有不同，有必要根據(jù)地域分布、資產(chǎn)規(guī)模和經(jīng)營效益將村鎮(zhèn)銀行分類監(jiān)管，因地制宜，發(fā)揮監(jiān)管部門地方分支機(jī)構(gòu)的能動(dòng)性。此外，今后可根據(jù)十多年來村鎮(zhèn)銀行的歷史數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)，在政策精準(zhǔn)性、傳導(dǎo)路徑與機(jī)制等方面做進(jìn)一步的探討，研究最優(yōu)政策組合和最優(yōu)激勵(lì)系數(shù)等問題。

第三，鼓勵(lì)村鎮(zhèn)銀行管理體制創(chuàng)新。一是鼓勵(lì)條件成熟、戰(zhàn)略明晰的村鎮(zhèn)銀行組建投資管理型銀行，有助于對(duì)村鎮(zhèn)銀行進(jìn)行集約化、專業(yè)化管理。二是出臺(tái)引導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行并購重組的指導(dǎo)性文件，通過優(yōu)質(zhì)村鎮(zhèn)銀行的并購重組，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，提升村鎮(zhèn)銀行的管理水平、經(jīng)營水平和風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控能力。三是鼓勵(lì)采取“多縣一行”模式彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融服務(wù)空白。四是鼓勵(lì)村鎮(zhèn)銀行開設(shè)分支機(jī)構(gòu)促進(jìn)網(wǎng)點(diǎn)下沉至鎮(zhèn)、村。

第四，進(jìn)一步優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)。村鎮(zhèn)銀行應(yīng)注重引入更加具有社會(huì)責(zé)任感和長期戰(zhàn)略能力的股東進(jìn)入，比如政府平臺(tái)股東或戰(zhàn)略投資者。通過多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置，不同性質(zhì)股東之間的相互博弈，來達(dá)到村鎮(zhèn)銀行在不同任務(wù)之間的平衡。政府平臺(tái)股東的參股比例可以相機(jī)抉擇，因區(qū)域發(fā)展水平、農(nóng)村金融競爭程度而異。對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)，引入政府股份的比例可以相對(duì)少一些；而對(duì)于貧困地區(qū)，引入政府股份可相對(duì)高一些。

第五，完善農(nóng)村金融服務(wù)環(huán)境。政府可構(gòu)建金融服務(wù)綜合平臺(tái)，將政府資源、銀行資源、信用信息、生產(chǎn)經(jīng)營信息等進(jìn)行整合，降低村鎮(zhèn)銀行“支農(nóng)支小”成本。通過科技、培訓(xùn)等方式鼓勵(lì)村鎮(zhèn)銀行采用金融科技提升能力、實(shí)現(xiàn)金融產(chǎn)品創(chuàng)新。