摘 要：監(jiān)察建議是我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)治理腐敗問題的重要職權(quán)之一，《監(jiān)察法》涉及的主要有四個(gè)條款，搭建了該項(xiàng)制度的基本框架，表現(xiàn)出公權(quán)性、合法性、治理性與程序性等特征。監(jiān)察建議的類型化設(shè)置有兩種路徑：一是承前啟后的承繼進(jìn)路，二是自上而下的政治進(jìn)路。監(jiān)察建議職權(quán)的本質(zhì)是由對(duì)人監(jiān)察向?qū)κ卤O(jiān)督進(jìn)行的適當(dāng)延伸。在《監(jiān)察法》具體實(shí)施過程中，宜將監(jiān)察建議定位成“末端治理”過程中的“前端治理”手段，用以發(fā)揮其防范、效能與銜接功能。按法教義學(xué)的建構(gòu)方法，監(jiān)察建議職權(quán)在具體運(yùn)行上應(yīng)兼具合法性與合理性標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察建議;治理;監(jiān)察法;監(jiān)察機(jī)關(guān)

中圖分類號(hào)：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168（2020）02-0079-09

一、引 言

黨的十八大以來，黨和國(guó)家為深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，整合和優(yōu)化了國(guó)家權(quán)力配置[1]，同時(shí)通過法治手段將黨領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作確定下來，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）應(yīng)運(yùn)而生。按《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以就監(jiān)察對(duì)象所在單位存在的特定問題提出建議，此即為監(jiān)察建議制度。通過考察，《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《行政監(jiān)察法》）曾系統(tǒng)地建構(gòu)過這項(xiàng)制度，而《監(jiān)察法》吸收并承繼了相關(guān)內(nèi)容。《監(jiān)察法》中有關(guān)監(jiān)察建議制度的規(guī)定主要包括四個(gè)條款：第11條規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)在履行相關(guān)職責(zé)時(shí)具備監(jiān)察建議權(quán);第13條規(guī)定派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員按授權(quán)具有監(jiān)察建議權(quán);第45條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果依法對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議;第62條規(guī)定有關(guān)單位無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。這四條規(guī)定從主體、客體、內(nèi)容等方面劃定了監(jiān)察建議制度的框架。可以看出，監(jiān)察建議擁有國(guó)家強(qiáng)制力作保證，這與一般工作建議存在本質(zhì)區(qū)別。本文選擇監(jiān)察建議為研究對(duì)象，主要基于以下兩方面考慮。

其一，自《行政監(jiān)察法》頒布以來，學(xué)界關(guān)于監(jiān)察建議的研究一直處于邊緣狀況①，存在理論研究不夠深入的問題。就現(xiàn)有研究成果來看，秦前紅教授的論文主要從監(jiān)察機(jī)關(guān)的法定職權(quán)出發(fā)，主張監(jiān)察建議在定位上區(qū)別于“一般監(jiān)督”[2]，屬于一種法教義學(xué)分析方法。本文試圖從監(jiān)察建議制度形成的內(nèi)外因素出發(fā)，明確該制度的定位與功能，并進(jìn)一步闡釋該制度的本質(zhì)是將對(duì)人監(jiān)察延伸至對(duì)事監(jiān)督的具體設(shè)計(jì)[3]。

其二，本選題通過系統(tǒng)考察監(jiān)察建議的多重面向，為考察中國(guó)監(jiān)察體制改革提供一種微觀視角。依現(xiàn)有的改革方向，國(guó)家監(jiān)察職權(quán)須避免監(jiān)察本位主義誤區(qū)，尤其要避免監(jiān)察建議淪為命令。因此，有必要對(duì)監(jiān)察建議職權(quán)予以準(zhǔn)確定位，以便指導(dǎo)規(guī)范運(yùn)行。

總的來說，本文選擇這樣一項(xiàng)微觀制度作為研究對(duì)象，目的在于通過“小題大做”的方式關(guān)注國(guó)家監(jiān)察職權(quán)規(guī)范運(yùn)行問題，進(jìn)而為監(jiān)察法治化建設(shè)貢獻(xiàn)點(diǎn)滴智慧。鑒于此，本文試圖通過理論分析方法來正確認(rèn)識(shí)監(jiān)察建議的功能，以便促進(jìn)所有監(jiān)察職權(quán)的發(fā)展和規(guī)范。

二、監(jiān)察建議的生成機(jī)理：現(xiàn)實(shí)與歷史的雙重考量

作為推進(jìn)監(jiān)察體制改革的主要國(guó)家機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)有重要的使命。具體而言，監(jiān)察建議職權(quán)的形成具有特殊的政治和社會(huì)背景，分析其生成機(jī)理有助于厘清“監(jiān)察建議是什么”的問題。

（一）需要與回應(yīng)：通過監(jiān)察建議的治理

1.監(jiān)察建議是反腐治理的基礎(chǔ)方法之一。黨的十八大以來，中國(guó)共產(chǎn)黨在建立長(zhǎng)效反腐機(jī)制中起到關(guān)鍵作用②。中外反腐敗經(jīng)驗(yàn)表明，反腐敗治理須順勢(shì)而為才能事半功倍。黨的十九大以來，黨越發(fā)重視反腐敗的制度建設(shè)，通過制度化反腐來約束權(quán)力，主張形成不敢腐、不能腐、不想腐的長(zhǎng)效機(jī)制。《監(jiān)察法》作為反腐敗制度建設(shè)的重要成果，在第1條詳細(xì)規(guī)定了監(jiān)察體制改革的核心目標(biāo)，第6條詳細(xì)規(guī)定了國(guó)家監(jiān)察工作的總體目標(biāo)，明確提出“標(biāo)本兼治”“綜合治理”“長(zhǎng)效機(jī)制”等目標(biāo)。

反腐敗治理是對(duì)腐敗行為的預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和懲治。為了推進(jìn)反腐敗治理，中國(guó)逐漸建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的反腐敗體制。為了適應(yīng)這種體制，監(jiān)察工作應(yīng)在方法上進(jìn)行創(chuàng)新，其工作機(jī)制及其職能設(shè)置需要有所調(diào)整。監(jiān)察建議制度的建立正是這種調(diào)整的表現(xiàn)之一。建議一般都是為了改進(jìn)某方面工作的對(duì)策，在監(jiān)察工作中賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)建議權(quán)是為了配合反腐治理需要，用以改正被監(jiān)察單位存在的特定問題。在以往的黨政監(jiān)督工作中，談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查、予以誡勉、監(jiān)察建議、處分、問責(zé)、移送司法機(jī)關(guān)都是監(jiān)督的重要手段。但監(jiān)察建議與一般工作建議不同，它具有一定的法律強(qiáng)制力。這種介于柔性與剛性之間的職權(quán)屬于反腐敗治理的中間手段，是監(jiān)察工作類型的創(chuàng)新。

2.監(jiān)察建議符合長(zhǎng)效反腐要求。監(jiān)察體制改革需要建立長(zhǎng)效反腐機(jī)制?！侗O(jiān)察法》是監(jiān)察體制改革的重大法律成果，標(biāo)志著國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)入建立長(zhǎng)效機(jī)制的新階段。在這一階段，要將《監(jiān)察法》所架構(gòu)的制度框架進(jìn)行深化和細(xì)化。具體而言，以運(yùn)用和發(fā)揮監(jiān)察職權(quán)為中心的《監(jiān)察法》實(shí)施需要回應(yīng)反腐敗長(zhǎng)效治理的要求，而監(jiān)察建議制度著眼于腐敗的預(yù)防，很好地回應(yīng)了這種要求。

首先，監(jiān)察人員在職務(wù)與知識(shí)方面具有優(yōu)勢(shì)，可以很好地發(fā)現(xiàn)問題并提供建議。在監(jiān)督和調(diào)查中，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以掌握監(jiān)察對(duì)象及其所在單位的全面情況，對(duì)腐敗的發(fā)生環(huán)境及其走向進(jìn)行專業(yè)判斷。在具體監(jiān)察工作中，監(jiān)察人員具有優(yōu)勢(shì)。一是在監(jiān)督、調(diào)查中，具有發(fā)現(xiàn)問題的機(jī)會(huì)，通過監(jiān)督（派駐）觀察、材料核實(shí)等方式可以具體和深入地了解監(jiān)察對(duì)象及其所在單位的問題。相比較而言，監(jiān)察人員掌握的信息都比較全面，為監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)察建議提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二是監(jiān)察人員具有一定的監(jiān)察經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，可以有效地甄別、判斷以及預(yù)測(cè)深層問題。因此，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察建議權(quán)可以充分發(fā)揮其預(yù)防作用。

其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有多重職能，回應(yīng)了長(zhǎng)效反腐治理的現(xiàn)實(shí)需求。監(jiān)察建議的重要性在于其改進(jìn)、預(yù)防的實(shí)際功效回應(yīng)了監(jiān)察體制改革需求。從糾正廉政建設(shè)、改善職責(zé)履行到普及法治道德、引導(dǎo)政策落

實(shí)，監(jiān)察建議以相對(duì)靈活的方式滿足了反腐治理常態(tài)化、科學(xué)化的要求?？偟膩碚f，監(jiān)察建議制度符合反腐敗長(zhǎng)效治理的需求，是促進(jìn)廉政建設(shè)的重要手段。

（二）監(jiān)察建議形成的雙重進(jìn)路

1.調(diào)查模式：承前啟后的承繼進(jìn)路。監(jiān)察委員會(huì)整合了原反腐敗機(jī)關(guān)的職權(quán)和資源。

在多到一的整合邏輯中，原來監(jiān)察部和國(guó)家預(yù)防腐敗局的職能已調(diào)整到國(guó)家監(jiān)察職能中，在整合過渡上具有承繼性。原行政監(jiān)察建議與國(guó)家監(jiān)察建議在外延上不同，但內(nèi)涵上具有一致性。原有的行政監(jiān)察建議屬于一種內(nèi)部行政行為，被調(diào)整到國(guó)家監(jiān)察后產(chǎn)生了由內(nèi)部監(jiān)督到外部監(jiān)督的變化。雖然原有的內(nèi)部行政行為與國(guó)家監(jiān)察行為存在主體結(jié)構(gòu)上的變化，但目的都在于治理腐敗。發(fā)現(xiàn)問題、解決問題是二者的重要目標(biāo)，建議行為并不是針對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為本身，而是為了讓所在單位變得更好。不管是行政監(jiān)察建議還是國(guó)家監(jiān)察建議，都試圖在監(jiān)察過程中提出修正方案，目標(biāo)具有一致性。

因此，監(jiān)察建議在法律條文方面具有一定的承繼性。《監(jiān)察法》上的監(jiān)察建議條款很大程度源于原《行政監(jiān)察法》的條款。例如，《監(jiān)察法》第11條、第45條規(guī)定了在處置職能中設(shè)定監(jiān)察建議，與原《行政監(jiān)察法》第23條、第24條在檢查和調(diào)查結(jié)果后設(shè)定監(jiān)察建議具有一致性。另外，《監(jiān)察法》第62條與原《行政監(jiān)察法》第45條在法律責(zé)任的設(shè)定上具有一致性，都是針對(duì)“拒不執(zhí)行”和“無正當(dāng)理由拒不采納”這兩種情況，且他們?cè)谪?zé)任承擔(dān)方式上幾乎一樣。

2.監(jiān)督模式：自上而下的政治進(jìn)路。國(guó)家監(jiān)察體制改革是黨和國(guó)家在治理現(xiàn)代化方面采取的重要舉措。黨的十八大之后，黨中央提出全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這就需要國(guó)家在整體層面具備一套完備、成熟、定型的制度，通過有效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家及社會(huì)的治理[4]。在以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的國(guó)家治理體系中，執(zhí)政黨的主導(dǎo)與推動(dòng)至關(guān)重要[5]，黨的十九屆二中全會(huì)也強(qiáng)調(diào)國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革?？偟膩砜矗轮袊?guó)成立以來的政法傳統(tǒng)強(qiáng)調(diào)黨的引領(lǐng)和整合功能[6]（pp.123-130），決定了反腐敗策略與權(quán)力監(jiān)督體系應(yīng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

在政治系統(tǒng)推動(dòng)下，立法通常被視為帶有特定目的的手段。自上而下（頂層設(shè)計(jì)）的政治改革決定了《監(jiān)察法》與民刑等部門法在立法技術(shù)上存在差異，這主要在于，集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制決定了《監(jiān)察法》的基本思路是賦權(quán)（監(jiān)察權(quán)）模式。在行使監(jiān)察權(quán)過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)面對(duì)不同的監(jiān)察對(duì)象，優(yōu)先考量的是如何完成監(jiān)察目的，即高效率解決監(jiān)察對(duì)象的特定問題。因此，監(jiān)察職權(quán)的運(yùn)行要注重效能，不僅要注重事后治理，更要注重預(yù)防工作，建立剛性和柔性并濟(jì)的職能手段。剛性更多表現(xiàn)為高壓、快速、命令等方式，而柔性則致力于內(nèi)在治理效能，并盡量與相關(guān)單位形成合作或協(xié)同。這樣，監(jiān)察建議應(yīng)被視為一種相對(duì)柔性的治理手段，能通過談話、建議、反饋等過程性手段達(dá)到監(jiān)察體制改革的最終目的。

從《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察建議的具體條文看，其第13條規(guī)定派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員具有授權(quán)監(jiān)督和提出監(jiān)察建議的權(quán)限。這一條款的形成很大程度上源自黨組織的內(nèi)部監(jiān)督，可稱之為“監(jiān)督模式”。派駐監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，在黨的十九大上，黨章增加了派駐紀(jì)律檢查組和紀(jì)律檢查員制度的規(guī)定，目的在于發(fā)揮“探頭”作用③。黨內(nèi)法規(guī)的重大修改客觀上促進(jìn)了國(guó)家監(jiān)察法律規(guī)范的建立與變動(dòng)。例如，黨章修正案正式確立了派駐制度，同時(shí)也讓派駐制度進(jìn)入法律系統(tǒng)，這種雙軌制改革增強(qiáng)了派駐監(jiān)督的獨(dú)立性、權(quán)威性和合法性，符合監(jiān)察體制改革的政治要求。據(jù)此，在政治主導(dǎo)的派駐法律制度中，監(jiān)察建議作為一項(xiàng)新的職能被納入進(jìn)來。

三、監(jiān)察法實(shí)施過程中監(jiān)察建議的定位與功能

監(jiān)察法實(shí)施需要系統(tǒng)性地發(fā)揮監(jiān)察職能，只有各要素之間協(xié)調(diào)發(fā)揮作用才能實(shí)現(xiàn)。監(jiān)察職能的行使需要通過多樣的監(jiān)察手段，監(jiān)察建議即為其中之一。由于監(jiān)察建議的主動(dòng)性、表意性與程序性特征與權(quán)威高效的反腐敗的客觀要求完全契合，為了盡可能發(fā)揮監(jiān)察建議的功能，需要在監(jiān)察職能系統(tǒng)上準(zhǔn)確定位，任何超越或低估都可能造成該系統(tǒng)的不協(xié)調(diào)。

（一）監(jiān)察建議的定位：“末端治理”過程中的“前端治理”手段

1.《監(jiān)察法》實(shí)施過程中須進(jìn)行必要的職能拓展。無論基于縱向的歷史視角還是橫向的比較視野，監(jiān)察制度都不屬于新生事物。目前，針對(duì)國(guó)家公職人員或國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)察制度在多數(shù)國(guó)家都已建立。相關(guān)研究表明，目前各國(guó)監(jiān)察制度有兩種典型模式：一是救濟(jì)式監(jiān)察，二是反腐敗式監(jiān)察。救濟(jì)式監(jiān)察是指監(jiān)察機(jī)關(guān)除了具有監(jiān)督、檢查等監(jiān)察處置權(quán)外，還具有處理人民申訴的功能，如瑞典、西班牙、法國(guó)等國(guó)的監(jiān)察機(jī)關(guān);反腐敗式監(jiān)察是指設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行反腐敗追訴，其職能表現(xiàn)在對(duì)腐敗犯罪的偵查權(quán)以及一般違法或違紀(jì)的調(diào)查及監(jiān)察處置權(quán)，以中國(guó)香港的廉政公署、新加坡的反貪局為代表[7]。

在“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的既定目標(biāo)下，中國(guó)的監(jiān)察制度被視為反腐敗監(jiān)督模式是比較恰當(dāng)?shù)?，但又與中國(guó)香港的廉政公署及新加坡反貪局有很大區(qū)別。以《監(jiān)察法》為核心的改革成果強(qiáng)調(diào)標(biāo)本兼治和反腐長(zhǎng)效機(jī)制。主要原因在于：中國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)須符合“標(biāo)本兼治、綜合治理”的監(jiān)察工作要求，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅對(duì)違紀(jì)違法及腐敗犯罪具有調(diào)查權(quán)、處置權(quán)，而且具有反腐治理的監(jiān)管權(quán)。據(jù)此，監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督公職人員過程中，可通過公正的調(diào)查結(jié)論和觀察效果適當(dāng)延伸至對(duì)事監(jiān)督。

2.監(jiān)察建議職能屬于“前端治理”范疇。當(dāng)前，中國(guó)在不斷追求公共治理轉(zhuǎn)型，自上而下的系統(tǒng)性改革與治理方略正在形成[8]。在國(guó)家監(jiān)察體制改革中，頂層設(shè)計(jì)與反腐治理的系統(tǒng)性改革取得成效。在反腐治理領(lǐng)域，針對(duì)治標(biāo)和治本，可以引入“末端治理”和“前端治理”概念。“前端治理”以“前端預(yù)防”取代“末端治理”為基本思想，要求從源頭上減少污染物[9]。在標(biāo)本兼治的反腐治理過程中，違紀(jì)違法及腐敗犯罪行為類似于污染物，監(jiān)察建議意味著需要進(jìn)行預(yù)防腐敗、扼制腐敗工作，可稱之為“前端治理”。

國(guó)家監(jiān)察體制改革使監(jiān)察機(jī)關(guān)形成一種集權(quán)模式[10]，現(xiàn)有問題在于中國(guó)目前的法治不是非常成熟，普遍性意識(shí)和規(guī)則并未完全形成，對(duì)于專門的監(jiān)督權(quán)力也需要考量干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)及本國(guó)的監(jiān)察制度生長(zhǎng)土壤[7]。目前監(jiān)察權(quán)主要以對(duì)人監(jiān)察為主，制度化的對(duì)事監(jiān)督職權(quán)很容易越界。監(jiān)察建議屬于典型的職權(quán)拓展類型，需要恪守一定的職權(quán)邊界。具體而言，監(jiān)察建議是以標(biāo)本兼治為目標(biāo)的職能擴(kuò)展，但這種拓展只適宜在特殊情況下發(fā)揮。

據(jù)此，我們需要區(qū)分“前端治理”與“末端治理”的核心對(duì)象。由于“末端治理”是針對(duì)違法違紀(jì)與腐敗犯罪問題，實(shí)際上就是針對(duì)有問題的公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮其對(duì)人監(jiān)察的主體職能;而“前端治理”不同，其主要目的是長(zhǎng)效防腐機(jī)制，主要針對(duì)制度環(huán)境、廉潔從政從業(yè)等情況，應(yīng)發(fā)揮其對(duì)事監(jiān)督的主體職能?？梢?，監(jiān)察建議作為“前端治理”的主要手段，應(yīng)發(fā)揮對(duì)事監(jiān)督職能。所以，《監(jiān)察法》第45條規(guī)定的監(jiān)察建議的兩個(gè)方面，實(shí)際上就是要發(fā)揮其對(duì)事監(jiān)督職能。此外，面對(duì)一個(gè)權(quán)力集中的國(guó)家機(jī)關(guān)，不能將建議變?yōu)槊?，就是說在對(duì)事監(jiān)督中不發(fā)揮管理作用，而是要發(fā)揮前端治理作用。

3.監(jiān)察建議應(yīng)伴隨“末端治理”來發(fā)揮。如前所述，監(jiān)察建議屬于“前端治理”范疇。由于監(jiān)察建議屬于柔中帶剛的手段，在外在形式和強(qiáng)制效力上高于一般的談話提醒、批評(píng)教育、要求說明情況等。

以目前政治進(jìn)路而言，“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”則可能引起監(jiān)察建議的某種專斷，這種預(yù)防公權(quán)不當(dāng)運(yùn)用的職能手段應(yīng)適當(dāng)保持謙抑性。據(jù)此，在監(jiān)察建議運(yùn)用條件和時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，監(jiān)察建議應(yīng)隨著“末端治理”行為開展。也就是說，監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)察建議權(quán)需要伴隨著個(gè)案監(jiān)督、調(diào)查及處置來進(jìn)行。同時(shí)，監(jiān)察建議屬于對(duì)事監(jiān)督，所謂沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議須基于充分的調(diào)查結(jié)論和觀察效果。只有在日常監(jiān)督和調(diào)查中才能甄別所在單位存在的問題，所以《監(jiān)察法》第13條、第45條都規(guī)定監(jiān)察建議需要依據(jù)一定的結(jié)果。因此，在監(jiān)察法實(shí)施過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議須符合職能定位要求。具體而言，監(jiān)察建議需要在對(duì)人監(jiān)察的“末端”被提出，對(duì)應(yīng)的就轉(zhuǎn)變成對(duì)事監(jiān)督的“前端”手段。既然是對(duì)事監(jiān)督，就只能針對(duì)相關(guān)單位，而不能針對(duì)個(gè)人。

（二）監(jiān)察建議的功能：治理效能化

功能，是指事物或方法蘊(yùn)藏的有利作用[11]（p.3）。按照系統(tǒng)論的分析方法，結(jié)構(gòu)與功能呈基本范疇式的對(duì)應(yīng)關(guān)系，與生物有機(jī)體一樣，一個(gè)社會(huì)要想得到延續(xù)就必須滿足自身的基本需要;社會(huì)系統(tǒng)中各個(gè)部分也需要協(xié)調(diào)地發(fā)揮作用以維持社會(huì)的良性運(yùn)行[12]（p.502）。在將監(jiān)察建議定位為治理方式的條件下，其功能發(fā)揮旨在預(yù)防和扼制不良職權(quán)行為，對(duì)接“標(biāo)本兼治、綜合治理”的監(jiān)察工作要求。

1.防范功能。監(jiān)察建議作為監(jiān)察機(jī)關(guān)在“前端治理”中的一種職能手段，致力于長(zhǎng)效反腐治理，其首要功能是防范。在日常監(jiān)督和個(gè)案調(diào)查、處理中，監(jiān)察人員掌握相關(guān)信息情況，加之其專業(yè)性、經(jīng)驗(yàn)性，能夠?qū)ΡO(jiān)察對(duì)象所在單位存在的問題進(jìn)行甄別、判斷和預(yù)測(cè)，繼而就相關(guān)問題進(jìn)行提醒和提出建議。

首先，按《監(jiān)察法》第11條和第45條，監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)特定問題提出監(jiān)察建議。實(shí)際上，這些問題不是針對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為本身，而是旨在被監(jiān)督單位未來能更好地進(jìn)行廉政建設(shè)和履行職責(zé)而被提出。針對(duì)單位問題提出改進(jìn)意見是能動(dòng)發(fā)揮監(jiān)察職權(quán)的表現(xiàn)，不僅可以監(jiān)督單位廉政風(fēng)氣、履職行為，而且可以針對(duì)制度建設(shè)、環(huán)境優(yōu)化等方面由點(diǎn)到面地提出改進(jìn)意見，符合監(jiān)察建議的“前端治理”功能。因此，監(jiān)察建議的能動(dòng)特征具有前瞻性和預(yù)防功能。

其次，按《監(jiān)察法》第13條，派駐（出）監(jiān)督中，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以提監(jiān)察建議。主要原因在于，派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員在日常監(jiān)督中接觸公職人員機(jī)會(huì)較多，對(duì)被監(jiān)督公職人員的言行、作風(fēng)、履職甚至口碑等情況都比較了解，可以全面觀察并發(fā)現(xiàn)監(jiān)察單位的深層問題。同時(shí)，相關(guān)監(jiān)察人員的中立、專業(yè)眼光更有利于發(fā)現(xiàn)問題，提出的建議相對(duì)具有針對(duì)性和準(zhǔn)確性。監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)單位存在的小問題、大苗頭提出建議，可以起督促作用，具有預(yù)防效果。

據(jù)此，監(jiān)察委員會(huì)無論是基于處置還是基于派駐監(jiān)督形成監(jiān)察建議，其核心目標(biāo)都在于解決單位在職權(quán)運(yùn)行及制度環(huán)境方面的問題。由于建議大多屬于柔性治理范疇，因而賦予監(jiān)察建議一定強(qiáng)制執(zhí)行力，就能保障這種“前端治理”的順利實(shí)施。

2.效能功能。處置職能是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)查證屬實(shí)的違規(guī)違法（可能包括犯罪）問題依照法律規(guī)定進(jìn)行審查并給予相應(yīng)的處理。按《監(jiān)察法》第45條規(guī)定，處置職能包括政務(wù)處分、問責(zé)決定或提出問責(zé)建議、移送司法、提出監(jiān)察建議、無問題撤銷案件等。監(jiān)察建議作為其中之一具有特殊性，因?yàn)槠渌幹寐毮芏坚槍?duì)被調(diào)查對(duì)象，唯獨(dú)監(jiān)察建議是針對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位。前面多次論及，監(jiān)察建議作為對(duì)事監(jiān)督的“前端治理”，需要在對(duì)人監(jiān)察中被附帶提起。就個(gè)案而言，監(jiān)察建議作為一種處置對(duì)策，實(shí)際上屬于一種觸發(fā)機(jī)制，即以單位問題為導(dǎo)向進(jìn)行預(yù)防機(jī)制建設(shè)。在處置階段提出的監(jiān)察建議不同于監(jiān)督、調(diào)查階段，在個(gè)案的處理層面提出建議意味著其具有正式性。如果在個(gè)案調(diào)查過程中提出監(jiān)察建議，可能導(dǎo)致建議提出的時(shí)機(jī)不成熟，

而具有調(diào)查結(jié)論后再向相關(guān)單位提出的針對(duì)性建議則更具有說服力，更易于相關(guān)單位接受建議或者制定處理方案。

因此，在處置階段設(shè)置監(jiān)察建議更具治理功能，它以更全面、更正式的方式督促單位改進(jìn)問題。這種在處置中使用監(jiān)察建議的方法構(gòu)建起剛?cè)岵?jì)的監(jiān)察處置措施，導(dǎo)向了對(duì)事監(jiān)督的問題治理，起到事半功倍效果。

3.銜接功能。根據(jù)頂層設(shè)計(jì)，監(jiān)察機(jī)關(guān)具有監(jiān)督、調(diào)查和處置職能。這三種職能劃分可能存在封閉性。有學(xué)者就指出，這種制度設(shè)計(jì)雖然反映出一定的連續(xù)性，但也形成了權(quán)力的封閉空間，缺乏制約機(jī)制[13]。本文認(rèn)為，在“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的國(guó)家監(jiān)察體制下，形成監(jiān)督制約機(jī)制的重點(diǎn)在于促進(jìn)各職能之間形成良性銜接。監(jiān)察建議作為伴隨“末端治理”形成的“前端治理”手段，可有效銜接監(jiān)督和處置職能。根據(jù)《監(jiān)察法》第11條第3款和第45條，監(jiān)察建議可作為一種處置職能;根據(jù)《監(jiān)察法》第13條，監(jiān)察建議可作為一種監(jiān)督職能。在監(jiān)督職能和處置職能中，監(jiān)察建議可以銜接二者差異，讓處置職能帶有柔性治理特征，使監(jiān)督職能可以更好地發(fā)揮。

一般而言，公職人員的問題與單位的廉政建設(shè)、制度環(huán)境密不可分。監(jiān)察工作必須考慮的是，針對(duì)個(gè)案的調(diào)查和處置，如何才能實(shí)現(xiàn)對(duì)所在單位的監(jiān)督？在特殊的對(duì)人監(jiān)察模式下，如在無法追究所在單位及其主要負(fù)責(zé)人法律責(zé)任的情況下，采取監(jiān)察建議是很好的手段，因?yàn)樗删蛦挝坏南嚓P(guān)問題一并監(jiān)督。同時(shí)，在派駐（出）過程中，很多問題或許并沒有達(dá)到違法違紀(jì)的地步，但必須給予一定回應(yīng)，通過建議等處理形式亦可發(fā)揮一定的處置功能。

監(jiān)察建議除了可以發(fā)揮銜接監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能的功能，還起到銜接監(jiān)察體制與司法體制的作用。按《監(jiān)察法》針對(duì)公職人員全覆蓋的原則，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)司法公職人員在依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)、道德操守情況以及職務(wù)違法和職務(wù)犯罪等方面都具有監(jiān)督權(quán)。由于司法工作具有專業(yè)性和特殊性，很多涉及司法專業(yè)的問題也會(huì)被監(jiān)察機(jī)關(guān)所監(jiān)督，如徇私枉法、利用職權(quán)為自己或者他人謀取私利、泄露國(guó)家秘密或者監(jiān)察工作秘密、私自會(huì)見當(dāng)事人及其代理人、接受當(dāng)事人及其代理人的請(qǐng)客送禮等，既有違司法公正和監(jiān)察人員獨(dú)立的原則，又違背秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)原則，完全隔離監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察不符合《監(jiān)察法》的目的。據(jù)此，監(jiān)察機(jī)關(guān)在針對(duì)司法公職人員的監(jiān)察過程中，如果發(fā)現(xiàn)被監(jiān)察對(duì)象在運(yùn)用司法職權(quán)中有違背秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守的情況，但又囿于司法專業(yè)性和復(fù)雜性，則可以對(duì)其提出監(jiān)察建議，以便司法機(jī)關(guān)內(nèi)部采取更好的處置方案。

四、監(jiān)察建議權(quán)運(yùn)行的外在標(biāo)準(zhǔn)

監(jiān)察建議作為腐敗治理的職權(quán)類別，要發(fā)揮其特殊功能，就必須在履行方式上與其它處置職能有所區(qū)別。作為一種法教義學(xué)建構(gòu)，本文認(rèn)為監(jiān)察建議權(quán)須擺脫一種監(jiān)察中心主義的誤區(qū)，要從合法性與合理性兩個(gè)層面來對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。

（一）合法性標(biāo)準(zhǔn)

1.類別化運(yùn)作具合法性。監(jiān)察體制改革的法治化，不僅需要在憲法、法律等制度層面有法可依，而且需要在職權(quán)運(yùn)行領(lǐng)域具有法治邏輯。監(jiān)察權(quán)如果拋棄了合法性原則，也就喪失了其監(jiān)察本質(zhì)，完全的監(jiān)察本位主義只會(huì)使其掉入權(quán)威主義陷阱，“命令-服從”式的監(jiān)察權(quán)發(fā)揮是當(dāng)前中國(guó)監(jiān)察體制改革需要克服的問題，因此強(qiáng)調(diào)監(jiān)察權(quán)的合法性運(yùn)行至關(guān)重要。監(jiān)察建議的合法性運(yùn)行是指作出監(jiān)察建議的主體在針對(duì)特定對(duì)象作出監(jiān)察建議時(shí)必須符合法律規(guī)范的要求。按《監(jiān)察法》規(guī)定，不同主體作出監(jiān)察建議時(shí)必須基于特定問題向特定對(duì)象提出。

首先，根據(jù)《監(jiān)察法》第11條、第45條，監(jiān)察機(jī)關(guān)只能就特定問題向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出建議。從合法性角度分析，只有監(jiān)察委員會(huì)和監(jiān)察對(duì)象所在單位才是合法主體，并且前者只能就后者在廉政建設(shè)和履行職責(zé)中存在的問題提出建議，因此其在主體、客體及內(nèi)容方面都具有特定條件。

其次，根據(jù)《監(jiān)察法》第13條，監(jiān)察委員會(huì)派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員只能根據(jù)其日常監(jiān)督就特定問題提出監(jiān)察建議。從合法性角度分析，只有監(jiān)察委員會(huì)派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員和相應(yīng)被監(jiān)督公職人員是合法主體，監(jiān)察建議必須根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法被提出，其主體、客體及內(nèi)容方面都具有特定要素。

2.實(shí)施過程具合法性?！侗O(jiān)察法》中的條款只是監(jiān)察建議的制度框架，相應(yīng)的如監(jiān)察建議的提出程序、監(jiān)察建議內(nèi)容、如何簽發(fā)、如何落實(shí)等實(shí)施細(xì)則，有待在實(shí)踐中被加以明確?？傮w而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)施監(jiān)察建議的過程中應(yīng)具備合法性。

首先，監(jiān)察建議的提出程序須具合法性。要遵循“誰管轄，誰提出”的原則，即兩類監(jiān)察建議主體就自己管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng)提出監(jiān)察建議。對(duì)于指定管轄的監(jiān)察案件，應(yīng)由具體承辦的監(jiān)察機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議。監(jiān)察委員會(huì)派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員只能在授權(quán)范圍內(nèi)提出監(jiān)察建議。

其次，監(jiān)察建議的內(nèi)容須具合法性。監(jiān)察建議主體必須基于監(jiān)督、調(diào)查的具體事實(shí)提出相應(yīng)的監(jiān)察建議，而不是通過道聽途說等方式獲得信息后提出監(jiān)察建議。監(jiān)察建議一般應(yīng)包括以下內(nèi)容：被建議單位基本情況;監(jiān)督、調(diào)查所認(rèn)定的事實(shí)及其證據(jù)和法律依據(jù);具體建議;被建議單位書面回復(fù)落實(shí)情況的期限[14]。

再次，監(jiān)察建議的簽發(fā)須具合法性。監(jiān)察委員會(huì)提出監(jiān)察建議需要遵循內(nèi)部簽發(fā)程序，須報(bào)請(qǐng)相關(guān)負(fù)責(zé)人審批。派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員的監(jiān)察建議，如果是在授權(quán)管理權(quán)限內(nèi)提出的，則需要向相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行書面匯報(bào)。

最后，監(jiān)察建議落實(shí)須具合法性。接受監(jiān)察建議單位應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi)書面回復(fù)對(duì)監(jiān)察建議的采納情況，對(duì)接受的監(jiān)察建議，應(yīng)說明整改情況;對(duì)不接受的監(jiān)察建議，應(yīng)說明不采納的正當(dāng)理由。作出監(jiān)察建議的主體在收到書面回復(fù)的采納情況后，對(duì)實(shí)行整改的，繼續(xù)監(jiān)督其整改情況;對(duì)不接受監(jiān)察建議的，則需要再審查其是否為正當(dāng)理由，如認(rèn)為有正當(dāng)理由，則可以維持，如認(rèn)為無正當(dāng)理由，則需要按《監(jiān)察法》第62條處理。

（二）合理性標(biāo)準(zhǔn)

在實(shí)質(zhì)法治要求下，監(jiān)察權(quán)運(yùn)行需要有序得當(dāng)，不能越俎代庖、跨越監(jiān)督形成命令。監(jiān)察建議是監(jiān)察機(jī)關(guān)能動(dòng)發(fā)揮職權(quán)的一種監(jiān)督手段，也是實(shí)現(xiàn)《監(jiān)察法》第6條中“國(guó)家監(jiān)察工作堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，嚴(yán)厲懲治腐敗”的重要手段。監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派駐機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員在監(jiān)督和調(diào)查中，就特定問題和一般問題都可以提出監(jiān)察建議，這能有效地完善制度與健全機(jī)制?！懊?服從”式的監(jiān)察職權(quán)發(fā)揮也是當(dāng)前中國(guó)監(jiān)察體制改革需要克服的問題，因此，監(jiān)察建議在堅(jiān)持合法性運(yùn)作的前提下，還應(yīng)堅(jiān)持合理性運(yùn)行的原則和方式。

1.提出的監(jiān)察建議具合理性?！侗O(jiān)察法》第45條規(guī)定，應(yīng)針對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議;第13條規(guī)定，派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員按照管理權(quán)限提出監(jiān)察建議。可以看出，監(jiān)察建議所針對(duì)的問題比較寬泛，需要在監(jiān)督和處置職權(quán)發(fā)揮中具體運(yùn)用。在這種情況下，提出監(jiān)察建議主要針對(duì)相對(duì)嚴(yán)重的問題，并不是所有問題都可以提出監(jiān)察建議，如針對(duì)財(cái)務(wù)漏洞、作風(fēng)專斷、管理不力等影響到整個(gè)單位工作的問題，可以提出監(jiān)察建議。由于監(jiān)察建議具有一定強(qiáng)制力，屬于相對(duì)正式的職權(quán)方式，但實(shí)際監(jiān)督中有很多問題適合采取交流、談話等相對(duì)柔性的方式，所以對(duì)于一般的或相對(duì)不嚴(yán)重的問題則可以直接按《監(jiān)察法》第19條、第45條第1款規(guī)定的談話、要求說明情況、批評(píng)教育、責(zé)令檢查等方式進(jìn)行處理。

2.監(jiān)察建議的內(nèi)容具合理性。在實(shí)際監(jiān)督中，監(jiān)察事務(wù)面廣、復(fù)雜性強(qiáng)，監(jiān)察建議的具體內(nèi)容要具有針對(duì)性，但不能過多干涉專業(yè)管理事務(wù)。如在對(duì)財(cái)務(wù)漏洞、管理方式等問題提出監(jiān)察建議時(shí)，不應(yīng)過多設(shè)定改進(jìn)方案或進(jìn)行專斷化建議。這是因?yàn)?，監(jiān)察建議的核心是提出問題的所在，至于如何整改，則屬于被監(jiān)察單位的內(nèi)部管理事務(wù)，不應(yīng)過多干預(yù)。

3.監(jiān)察建議的落實(shí)具合理性。作出監(jiān)察建議后，建議主體對(duì)被建議主體具有督促效力，在收到被建議單位書面回復(fù)的采納情況后，對(duì)采納情況不應(yīng)過多干預(yù)，應(yīng)將重心放在整改監(jiān)督上來，而不是對(duì)整改事務(wù)進(jìn)行全程指揮。此外，對(duì)有正當(dāng)理由拒絕采納監(jiān)察建議的，應(yīng)結(jié)合單位實(shí)際情況對(duì)這些理由予以綜合考慮，而不是一味對(duì)其進(jìn)行否決。

五、結(jié) 語

本文首先分析了監(jiān)察建議及其制度形成的內(nèi)在要素，從建立長(zhǎng)效機(jī)制的基本目標(biāo)出發(fā)，將監(jiān)察建議的目標(biāo)定位為腐敗治理。由此得出，監(jiān)察建議需要表現(xiàn)出治本的能動(dòng)性。基于上述基本結(jié)論，進(jìn)一步分析了監(jiān)察建議的防范、效能、銜接功能，最后得出的結(jié)論是監(jiān)察建議職權(quán)在運(yùn)行上應(yīng)具有合法性和合理性標(biāo)準(zhǔn)。

在法治軌道上，監(jiān)察機(jī)關(guān)也應(yīng)遵循正當(dāng)法律程序行使職權(quán)，尤其在集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的體制下更要注重對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，對(duì)監(jiān)察職權(quán)的具體設(shè)計(jì)需要把握一定限度，即須從對(duì)人監(jiān)察向?qū)κ卤O(jiān)督適度擴(kuò)展。否則，很可能因制度縫隙太大而出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)[15]，進(jìn)而導(dǎo)致全面的監(jiān)察本位主義。監(jiān)察建議作為一種具體職權(quán)制度，其運(yùn)行好壞直接反映監(jiān)察法治效能，如果被過度擴(kuò)展，就可能會(huì)形成一種命令，這種結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)相比于腐敗問題或許更嚴(yán)重。

注釋：

①據(jù)知網(wǎng)查詢，目前關(guān)于監(jiān)察建議的學(xué)術(shù)論文主要有兩篇。參見秦前紅、石澤華：《基于監(jiān)察機(jī)關(guān)法定職權(quán)的監(jiān)察建議：功能、定位及其法治化》，《行政法學(xué)研究》2019年第2期;譚家超：《〈監(jiān)察法〉實(shí)施過程中監(jiān)察建議的制度建構(gòu)》，《法學(xué)》2019年第7期。

②在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上，王岐山指出：“我們必須增強(qiáng)憂患意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，既要堅(jiān)定果斷剎風(fēng)整紀(jì)，加大辦案力度，堅(jiān)決遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢(shì)頭;又要樹立長(zhǎng)期作戰(zhàn)思想，注重深化改革，健全體制機(jī)制，加強(qiáng)源頭治理，逐步鏟除滋生腐敗的土壤和條件，不斷以反腐倡廉實(shí)際成效推進(jìn)廉潔政治建設(shè)?！眳⒁娡踽剑骸渡钊雽W(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神 努力開創(chuàng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)新局面》，《黨建》2013年第3期。

③中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委官網(wǎng)在其發(fā)布的《黨章修正案為何充實(shí)紀(jì)委派駐制度的內(nèi)容？》一文中提到：“把黨的十八大以來派駐制度改革成果以黨的根本大法的形式固定下來，必將推動(dòng)派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)揮‘探頭作用，鞏固深化黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋成果?！眳⒁奾ttp：//www.ccdi.gov.cn/special/zmsjd/zm19da_zm19da/201803/t20180328_167545.html，2018年3月26日。

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