(四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 四川 成都 610065)

土地制度是我國(guó)的基本制度。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)土地制度經(jīng)歷了向公有化改制和以家庭為單位的承包經(jīng)營(yíng)模式變遷，農(nóng)村發(fā)展煥發(fā)出勃勃生機(jī)。但是，由于長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)本質(zhì)沒(méi)有改變，嚴(yán)重阻礙了土地作為生產(chǎn)要素的市場(chǎng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，這不僅使城鄉(xiāng)要素共融面臨障礙，進(jìn)而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使城鄉(xiāng)差異進(jìn)一步擴(kuò)大，還對(duì)農(nóng)民權(quán)益實(shí)現(xiàn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成極大困擾。對(duì)此，在公有制基礎(chǔ)上，圍繞進(jìn)一步放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)村土地制度改革逐步拉開(kāi)帷幕。本文以四川省成都市郫都區(qū)三道堰鎮(zhèn)青杠樹(shù)村為例，實(shí)地調(diào)研考察其具體做法，發(fā)現(xiàn)相應(yīng)問(wèn)題并究其原因，為入市提出幾點(diǎn)建議。

一、郫都區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市

(一)入市基本情況

四川省成都市郫都區(qū)是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)城市之一，自入市試點(diǎn)政策頒布以來(lái)，郫都區(qū)按照入市規(guī)模界定明確、項(xiàng)目布局合理規(guī)范、入市主體多樣創(chuàng)新、收益分配完善周全和完善配套的政策機(jī)制的工作規(guī)劃，借助農(nóng)村集體資產(chǎn)管理公司為工具載體，實(shí)施了土地入市，為進(jìn)一步深化改革積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

(二)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市程序

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基本程序首先需要頒發(fā)土地的所有權(quán)證書(shū)準(zhǔn)備入市，其次由入市主體提出申請(qǐng)和方案并且由本集體經(jīng)濟(jì)組織村民的三分之二人表決和政府的審查通過(guò)可由公共資源交易中心實(shí)施，最后進(jìn)行簽訂合同及繳納出讓款、調(diào)節(jié)金等費(fèi)用的手續(xù)。

二、青杠樹(shù)村的基本概況

青杠樹(shù)村坐落于四川省成都市郫縣三道堰鎮(zhèn)。該村三個(gè)方位都臨近河流，擁有美麗的山水風(fēng)景美麗，富有適合人居的生態(tài)環(huán)境和田園風(fēng)光，呈現(xiàn)出川西平原景觀風(fēng)貌，具有當(dāng)?shù)卮ㄎ骶用裉厣?、山林盤(pán)繞的風(fēng)光，到了春天更是鳥(niǎo)語(yǔ)花香。這里更是成都市府河的源頭，柏條河和徐堰河相交于此。到郫縣縣城有8km，到成都市區(qū)16km，是此鎮(zhèn)離市區(qū)最近的一個(gè)村。

青杠樹(shù)村的規(guī)劃理念是打造田園綜合體，利用了周?chē)恿鞯沫h(huán)繞優(yōu)勢(shì)，沿著河流打造綠色生態(tài)，借助溝渠將水引進(jìn)院落。借助林盤(pán)布局的天然地形，通道該彎則彎，不刻意筑路，村子里儼然一副山青水綠，溝渠環(huán)繞的生態(tài)樂(lè)園模樣。

三、青杠樹(shù)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的具體方法及取得的成效

(一)入市主體的形成和構(gòu)成

村委會(huì)沒(méi)有法人的主體地位，成立資產(chǎn)管理公司為入市主體，韓書(shū)記為法人，成員包括原來(lái)村委會(huì)成員和11個(gè)社的社長(zhǎng)，村民攜帶愿意入市的集體建設(shè)用地指標(biāo)入股，成為股東，這樣的做法充分平衡了人均土地面積分配不均衡現(xiàn)象。韓書(shū)記說(shuō)因?yàn)槁殬I(yè)經(jīng)理人不了解農(nóng)村，所以該村沒(méi)有采用職業(yè)經(jīng)理人制度，不能制定好的政策。下設(shè)股東會(huì)來(lái)討論形成具體方案。另設(shè)監(jiān)事會(huì)來(lái)對(duì)公司進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)事會(huì)設(shè)3—5人，在股東代表中產(chǎn)生，具體由11個(gè)設(shè)的社長(zhǎng)投票決定，公司工作人員可以得到1000元/月的補(bǔ)貼和電話(huà)費(fèi)等的報(bào)銷(xiāo)。

青杠樹(shù)村同時(shí)實(shí)行“1+4”雙軌運(yùn)行的治理模式：即構(gòu)建村黨組織、議事決策組織、自治組織、公共服務(wù)組織、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司共同參與的新型基層治理機(jī)制，此機(jī)制能夠促進(jìn)村居民的自我管理、教育和服務(wù)機(jī)制。積極構(gòu)建黨建工作，推進(jìn)村居民議事機(jī)制，提倡將全力還給居民，同時(shí)推進(jìn)居民自治，旨在優(yōu)化居民間的關(guān)系；同時(shí)完善公共服務(wù)設(shè)施，便利居民的生活，集中科學(xué)化管理集體資產(chǎn)，建立市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

(二)具體的土地整治做法

以2008年的產(chǎn)卻頒證為依據(jù)，充分尊重農(nóng)民意愿開(kāi)展土地整治工作。韓書(shū)記表示，在整治之前，村委會(huì)的人員先對(duì)以前進(jìn)行過(guò)整治的村進(jìn)行實(shí)地的調(diào)研訪談，對(duì)其做法深入了解進(jìn)行分析，總結(jié)出做法的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，形成相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的紙質(zhì)文檔，通過(guò)村到社再下發(fā)到農(nóng)民手上進(jìn)行討論并接受反饋意見(jiàn)，對(duì)農(nóng)民群眾做了三次的思想工作，針對(duì)農(nóng)民反映的零碎問(wèn)題合并后進(jìn)行討論，最后形成完整的整治方案。

(三)取得的成效

青杠樹(shù)村從拆舊到建新再到分戶(hù)的過(guò)程只需一年的而時(shí)間，對(duì)比以前繁復(fù)的程序大概需要三年時(shí)間，明顯效率較高。至今已成功入市4宗土地，面積為269畝，最高的成交價(jià)格達(dá)到120萬(wàn)元/畝。成交的企業(yè)大部分為一、三產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，主要經(jīng)營(yíng)文旅、酒店等。

另外，郫都區(qū)的黨委和區(qū)政府要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，顯示該區(qū)在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、土地改革、金融改革和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面的成效，在青杠樹(shù)村加快建立了，農(nóng)產(chǎn)品會(huì)展中心和農(nóng)產(chǎn)品交易中心為實(shí)施國(guó)家振興戰(zhàn)略奠定了堅(jiān)實(shí)的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。

四、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在的問(wèn)題及原因

(一)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地沒(méi)有準(zhǔn)確定義

在試點(diǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的過(guò)程中，青杠樹(shù)村將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地初步定義為農(nóng)民的宅基地，即青杠樹(shù)村進(jìn)行集經(jīng)建入市使用的土地全部來(lái)源均為通過(guò)農(nóng)民集中居住安置后節(jié)余的土地。

通過(guò)對(duì)青杠樹(shù)村村支書(shū)的訪談得知，如果嚴(yán)格按照“經(jīng)營(yíng)性”進(jìn)行入市，所能使用的土地太少且太過(guò)零散，所以最終將整治的宅基地也進(jìn)行入市。因此，如果由于對(duì)“經(jīng)營(yíng)性”的界定不明確，而導(dǎo)致大量農(nóng)村集體進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地過(guò)程中通通將宅基地作為對(duì)象之一進(jìn)行入市，必然會(huì)產(chǎn)生：一是農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象。農(nóng)村集體為了通過(guò)宅基地整治集中安置節(jié)余指標(biāo)入市，迫使農(nóng)民上樓，雖然集中居住從一定程度上提高了農(nóng)民的居住水平，但是由于居住點(diǎn)的選擇不一，會(huì)增加農(nóng)民生活成本。二是損害農(nóng)民權(quán)益，在入市過(guò)程中，會(huì)不會(huì)因?yàn)樽非罂己嘶蛘哒?jī)，而通過(guò)各種手段使農(nóng)民參與入市，進(jìn)而丟失其宅基地。

(二)收益分配機(jī)制不合理

根據(jù)了解青杠樹(shù)村在實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的過(guò)程的情況，可以發(fā)現(xiàn)青杠樹(shù)村在收益分配過(guò)程中也存在不合理。在這幾年中，農(nóng)民上樓集中居住，生活成本逐年上升，但是通過(guò)入市并未取得任何額外的收益分紅，所以，這從隱形上給農(nóng)民造成了負(fù)擔(dān)。同時(shí)，根據(jù)對(duì)青杠樹(shù)村村支書(shū)訪談得知，青杠樹(shù)村委對(duì)未來(lái)的分紅并沒(méi)有與農(nóng)民形成一致，他們初步設(shè)想是不對(duì)農(nóng)民進(jìn)行分紅，全部收益留給集體用于壯大集體經(jīng)濟(jì)。所以，收益是用于全額分紅還是部分分紅還是全額用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，經(jīng)過(guò)對(duì)村委、農(nóng)民的訪談各執(zhí)己見(jiàn)，這說(shuō)明在收益分配上還是存在矛盾，也說(shuō)明了青杠樹(shù)村收益機(jī)制還具有一定的改進(jìn)空間。

(三)入市運(yùn)作機(jī)制存在一定不透明性

青杠樹(shù)村試點(diǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的整個(gè)過(guò)程,采用的以農(nóng)村資產(chǎn)管理公司的機(jī)制來(lái)進(jìn)行運(yùn)作。根據(jù)與青杠樹(shù)村村支書(shū)的訪談內(nèi)容，他們?cè)谌胧谐跗谒闪⒌馁Y產(chǎn)管理公司架構(gòu)遵循股份制企業(yè)模式，然而運(yùn)作人員幾乎是以村委會(huì)原班人馬擔(dān)任其各個(gè)職能部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)。因此，從這之中可以看出，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中，青杠樹(shù)村的運(yùn)作機(jī)制存在一定不透明性。

(四)入市后運(yùn)作模式競(jìng)爭(zhēng)力不足

青杠樹(shù)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，采用的是農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤即小掛，并采用招商談資的形式引進(jìn)企業(yè)，其目前出讓的四宗土地主要是酒店、觀光等產(chǎn)業(yè)，依據(jù)對(duì)青杠樹(shù)村村支書(shū)的訪談得知，村委對(duì)后續(xù)五宗土地的引進(jìn)企業(yè)主要也是針對(duì)第三產(chǎn)業(yè)，即酒店、觀光等娛樂(lè)服務(wù)。如果大量的鄉(xiāng)村為了實(shí)行振興，采取抵押高額負(fù)債的方式大量搞第三產(chǎn)業(yè)，一旦出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)力不足，而導(dǎo)致沒(méi)落，從而無(wú)法正常債務(wù)，這不僅會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村，會(huì)對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生不可估量的影響，大量的銀行壞賬若需要政府來(lái)兜底，這有增加了政府的財(cái)政支出，這是一個(gè)連環(huán)影響。

五、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市建議

(一)界定好農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍

從法律和現(xiàn)實(shí)的角度，普遍存在對(duì)長(zhǎng)期用地規(guī)劃和公共、公益設(shè)施界定缺失的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地也到處存在權(quán)屬不清的現(xiàn)象，比如土地用途、界限和權(quán)屬界定不清，本文認(rèn)為想要準(zhǔn)確界定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍，應(yīng)該在考慮土地權(quán)屬變化和保證法律穩(wěn)定的同時(shí)，統(tǒng)籌給新舊權(quán)利，使規(guī)則在創(chuàng)新中逐步穩(wěn)定，并留下一定的空間。

從建立用地市場(chǎng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)并系統(tǒng)化統(tǒng)一征地、集經(jīng)建入市政策和農(nóng)村宅基地改革之間關(guān)系兩個(gè)角度來(lái)考慮，青杠樹(shù)村把存量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍的行為的合理性需要再考慮，應(yīng)該用更加寬泛的理解方式來(lái)界定入市范圍，只要保證該村落集體不突破農(nóng)村建設(shè)用地的總量，不管是何現(xiàn)狀，各種用途的土地都可以考慮進(jìn)行入市，為了更充分地釋放集體土地的資源潛力，保證農(nóng)民的收入增長(zhǎng)，農(nóng)民保障日益完善，青杠樹(shù)村可以采取通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃，合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)布局的方式來(lái)達(dá)成鄉(xiāng)村振興的目的。

(二)充分保障村民基本權(quán)益

我們應(yīng)該合理處理收益在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織里對(duì)各利益主體的分配比例和方式，與農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定息息相關(guān)。現(xiàn)有的試點(diǎn)案例標(biāo)明，土地增值的收益分配在不同的試點(diǎn)地區(qū)存在較多不同。較發(fā)達(dá)地區(qū)集體留存比例較大，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民留存比例較大，本文調(diào)研的青杠樹(shù)村采用了集體留存比例較大的形式。土地入市獲得的收益的分配問(wèn)題體現(xiàn)了農(nóng)民集體的自治問(wèn)題，集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)該共享土地收益，農(nóng)民集體可自主決定具體資金用途和分配方式及比例。

為了提升青杠樹(shù)村村民的收入水平和為村民基本權(quán)益提供進(jìn)一步的保障，通過(guò)對(duì)青杠樹(shù)村現(xiàn)有的居民就業(yè)和居住情況進(jìn)行分析，拓寬農(nóng)民參與土地增值收益分配的渠道不失為一種方法，能夠?qū)⒓w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市獲得的收益大部分讓農(nóng)民享受到。聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的資產(chǎn)管理人才，與專(zhuān)業(yè)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)合作可以將收益合理化管理，將收益扣除集體社會(huì)福利完善資金，余下的部分由聘請(qǐng)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)管理人進(jìn)行統(tǒng)一管理?？梢杂萌牍煞旨t等新型的分配方式給村民分配收益，既提升了農(nóng)民收入，也增加了集體收益。

(三)強(qiáng)化分配環(huán)節(jié)中的監(jiān)管力度

目前對(duì)于集體資產(chǎn)、入市收益鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社仍然缺乏科學(xué)的監(jiān)督，監(jiān)督的主體不明確，使得集體土地資產(chǎn)有被侵吞或挪用的可能，最終導(dǎo)致集體資產(chǎn)的流失。因此，青杠樹(shù)村應(yīng)該在分配環(huán)節(jié)中的監(jiān)管環(huán)節(jié)的力度進(jìn)行適當(dāng)強(qiáng)化。村集體在分配增值收益的用途時(shí)，應(yīng)該自覺(jué)讓監(jiān)督小組參與分配過(guò)程，這樣做有利于維護(hù)收益使用情況的合理、合規(guī)和公平性，從而規(guī)避一些不必要的隱患風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)更多在地價(jià)評(píng)估、投資建設(shè)、保險(xiǎn)擔(dān)保還有監(jiān)管等方面有突出成績(jī)的中介機(jī)構(gòu)，使其能夠充分地為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供有力的支持與保障。

(四)因地制宜，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

到現(xiàn)在為止，三道堰鎮(zhèn)的青杠樹(shù)村的產(chǎn)業(yè)融合進(jìn)度處于初級(jí)階段，政策體制、法律體制等障礙還沒(méi)有找到解決方法，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體力量相對(duì)弱小，未來(lái)可以考慮以第三產(chǎn)業(yè)為主要發(fā)展力量，保證農(nóng)民的主體地位。