吳會(huì)會(huì)

（北京師范大學(xué)教育學(xué)部，北京100875）

作為教育學(xué)和法學(xué)中一個(gè)極其引人注目和充滿(mǎn)生機(jī)的分支學(xué)科，我國(guó)教育法學(xué)成為確定的研究領(lǐng)域的歷史不到40 年。在近40 年的學(xué)科發(fā)展歷程中，教育法學(xué)學(xué)者見(jiàn)證了民辦學(xué)校發(fā)展壯大并成為教育體系中的重要主體，帶著強(qiáng)烈的介入現(xiàn)實(shí)的研究初衷，對(duì)民辦教育法律規(guī)范研究形成了豐富而獨(dú)具特色的問(wèn)題意識(shí)和學(xué)術(shù)脈絡(luò)。從歷時(shí)性研究來(lái)看，我國(guó)民辦教育法律體系的形成、完善過(guò)程與學(xué)界的研究脈絡(luò)有較高的重合度。一些與民辦教育發(fā)展息息相關(guān)的“點(diǎn)”被納入研究視野，并有三條清晰的主線：一是在1997年《社會(huì)力量辦學(xué)條例》出臺(tái)至2002年《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民促法》）頒行之前，推動(dòng)民辦教育立法成為學(xué)者們重點(diǎn)討論的話題；二是在2003年《民促法》正式實(shí)施以后，有關(guān)法律實(shí)施困境與問(wèn)題反思的研究構(gòu)成主流；三是表現(xiàn)出對(duì)民辦學(xué)校分類(lèi)管理議題的持續(xù)關(guān)注，分別在2010 年、2016年前后形成研究熱潮。學(xué)術(shù)史是思想性的歷史[1]，學(xué)術(shù)史梳理是學(xué)科研究的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。教育研究長(zhǎng)期以來(lái)存在的一個(gè)較為普遍的問(wèn)題是忽視對(duì)研究主題的學(xué)術(shù)史回顧，由此不僅造成重復(fù)研究的大量出現(xiàn)，而且難以形成穩(wěn)定的學(xué)術(shù)積淀。學(xué)術(shù)史考察有助于梳理、厘清民辦教育法律規(guī)范研究的脈絡(luò)與學(xué)術(shù)傳統(tǒng)，對(duì)于提高教育法學(xué)學(xué)科的自我批判意識(shí)、逐步建立學(xué)術(shù)規(guī)范具有基礎(chǔ)性和工具性作用。本文以1997年至2019 年“中國(guó)知網(wǎng)”收錄的1391 篇研究論文、相關(guān)著作和博士學(xué)位論文為分析對(duì)象，以標(biāo)識(shí)性歷史或政策事件、根本性理論命題、關(guān)鍵概念及代表性觀點(diǎn)爭(zhēng)論為切入點(diǎn)，以“辨章學(xué)術(shù)、考鏡源流”[2]。

一、推動(dòng)民辦教育立法：學(xué)者的共同呼聲（1997-2002年）

盡管1985 年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》、1993 年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》和1998 年《面向21 世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》等政策文件以及1982 年《中華人民共和國(guó)憲法》、1997年《社會(huì)力量辦學(xué)條例》和1999年《中華人民共和國(guó)高等教育法》等法律法規(guī)都曾明確指出國(guó)家積極鼓勵(lì)各方力量以多種形式參與辦學(xué)，但在2002 年《民促法》出臺(tái)之前，始終沒(méi)有一部權(quán)威的、專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)調(diào)整民辦教育法律關(guān)系[3]。制定什么樣的民辦教育法律、其背后的法律基礎(chǔ)為何、民辦教育立法何為等問(wèn)題由此擺在了學(xué)者們面前。

（一）圍繞社會(huì)教育權(quán)論證民辦學(xué)校存在的合法性

教育法視野中的民辦教育研究必然首要涉及民辦學(xué)校存在的合法性，即社會(huì)有沒(méi)有權(quán)利舉辦學(xué)校。學(xué)者們側(cè)重于從法理上肯定社會(huì)力量辦學(xué)的權(quán)利，推定、論證社會(huì)教育權(quán)的權(quán)利來(lái)源與性質(zhì)。

秦惠民的著作《走入教育法制的深處——論教育權(quán)的演變》最早將社會(huì)教育權(quán)界定為“各種社會(huì)力量依法享有的教育舉辦權(quán)和監(jiān)督權(quán)”[4]。勞凱聲從教育權(quán)在家庭、國(guó)家與社會(huì)之間權(quán)力分配的角度審視社會(huì)教育權(quán)，認(rèn)為其是公共物品市場(chǎng)化運(yùn)作的體現(xiàn)[5]。在秦、勞二位將社會(huì)教育權(quán)作為教育權(quán)的形態(tài)之一開(kāi)展研究的基礎(chǔ)上，覃壯才將社會(huì)教育權(quán)視為來(lái)源于習(xí)慣法和傳統(tǒng)契約關(guān)系并受實(shí)體法規(guī)限的權(quán)利，論證其權(quán)利義務(wù)主體間關(guān)系的平等[6]。忻福良進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)社會(huì)教育權(quán)與國(guó)家教育權(quán)在法律地位上的平等性[7]，肯認(rèn)了中國(guó)民辦學(xué)校存在的價(jià)值與發(fā)展前景。

從社會(huì)教育權(quán)的視角探討民辦學(xué)校何以存在的法源問(wèn)題，對(duì)學(xué)界或語(yǔ)焉不詳、或載籍闕如、或并未重視的問(wèn)題進(jìn)行了破解和延伸，提出的見(jiàn)解具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值。以此為基點(diǎn)，后續(xù)研究進(jìn)一步關(guān)注到社會(huì)教育權(quán)的子權(quán)利——社會(huì)辦學(xué)權(quán)。通過(guò)梳理西方的人民主權(quán)說(shuō)、國(guó)民自由權(quán)說(shuō)等觀點(diǎn)，并從1982 年頒布的《憲法》中尋找法律依據(jù)，將社會(huì)辦學(xué)定性為國(guó)家無(wú)法剝奪的、實(shí)在的自然權(quán)利[8]278-290。

（二）圍繞公益性與營(yíng)利性的關(guān)系討論民辦學(xué)校營(yíng)利的合法性

民辦學(xué)?？煞駹I(yíng)利是學(xué)界的一個(gè)焦點(diǎn)話題。圍繞《教育法》第二十五條第二款中“不得以營(yíng)利為目的”之表述，學(xué)者們展開(kāi)了民辦教育公益性與營(yíng)利性的關(guān)系之辯。有的學(xué)者直接從公益性、營(yíng)利性分別指向價(jià)值與行為兩個(gè)不同層面出發(fā)，討論確保民辦教育公益性、引導(dǎo)民辦學(xué)校合理營(yíng)利的路徑[9]；有的學(xué)者通過(guò)區(qū)分作為所有權(quán)基本權(quán)能的“收益權(quán)”與一般意義上取得“收益”的權(quán)利，理解民辦學(xué)校公益性的法律基礎(chǔ)與意義[10]；還有學(xué)者提出“教育民營(yíng)化”“教育市場(chǎng)”“學(xué)校市場(chǎng)化公益行為”等標(biāo)識(shí)性概念或觀點(diǎn)，間接肯認(rèn)民辦學(xué)校營(yíng)利的合法性[5]。此階段的討論是在“公共教育”與“教育民營(yíng)化”主題之下開(kāi)展的前期研究，也是不可或缺的、前提性的立法取向分析。

研究的具體貢獻(xiàn)體現(xiàn)在：第一，奠定了民辦教育法律和政策的價(jià)值基調(diào)。相關(guān)研究對(duì)“不得以營(yíng)利為目的”問(wèn)題的思考，既表達(dá)了通過(guò)法律途徑為民辦學(xué)校營(yíng)造寬松發(fā)展空間的觀點(diǎn)，也是對(duì)傳統(tǒng)教育觀的突破。無(wú)論是勞凱聲早期提出的“不以營(yíng)利為目的是法律賦予的外在性質(zhì)，教育的公益性質(zhì)并不必然排斥營(yíng)利性行為的存在”之論斷[11]，抑或文東茅提出的“公益性與營(yíng)利性之間的非矛盾性”之觀點(diǎn)[12]，均建立在這一階段的探索性研究之上。隨著研究成果日漸豐富，有些學(xué)者的觀點(diǎn)對(duì)比早期已發(fā)生變化。例如，勞先生在《回眸與前瞻：我國(guó)教育體制改革30年概觀》一文中雖然重申教育可以營(yíng)利，但因擔(dān)憂(yōu)營(yíng)利將產(chǎn)生一系列教育倫理問(wèn)題，故在早期研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步思考對(duì)民辦學(xué)校營(yíng)利進(jìn)行限制并要求明確價(jià)值定位[13]。第二，對(duì)民辦教育屬性問(wèn)題形成初步認(rèn)識(shí)，教育產(chǎn)品屬性論、公共教育理論被旁征博引。既贊同公益性和營(yíng)利性在民辦教育領(lǐng)域可以共存，也對(duì)如何堅(jiān)守公益性、如何規(guī)范營(yíng)利行為進(jìn)行思考。

（三）圍繞條款內(nèi)容設(shè)計(jì)闡釋民辦教育立法的合法性

把《社會(huì)力量辦學(xué)條例》上升為法律是人們的期待。結(jié)合對(duì)中國(guó)民辦教育發(fā)展實(shí)踐的檢視以及域外私立教育立法經(jīng)驗(yàn)的譯介，圍繞法律條款內(nèi)容設(shè)計(jì)，陸續(xù)產(chǎn)生了一批研究民辦教育法律制度的著作和文章，民辦教育立法何為問(wèn)題愈加明晰。

通過(guò)梳理著作發(fā)現(xiàn)，全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)教育室和香港大學(xué)中國(guó)教育研究中心編寫(xiě)的《民辦教育研究與立法探索》一書(shū)從民辦教育概念、民辦學(xué)校法律地位、政府與民辦學(xué)校的關(guān)系、投資與回報(bào)、校產(chǎn)歸屬、師資、內(nèi)部管理等方面探討立法內(nèi)容[14]。王炳照主編的《中國(guó)私學(xué)·私立學(xué)?！っ褶k教育研究》提出制定《民辦教育法》的立法建議，對(duì)后續(xù)研究具有啟示意義[15]。

相關(guān)研究之于民辦教育立法的價(jià)值有三。首先，立法的意義不斷被強(qiáng)調(diào)，立法時(shí)機(jī)、名稱(chēng)、出發(fā)點(diǎn)、適用范圍、立法進(jìn)程與特點(diǎn)等相關(guān)問(wèn)題在探析與爭(zhēng)辯中受到更多關(guān)注，法的職能、立法將產(chǎn)生的法律效應(yīng)、法律調(diào)整對(duì)象成為核心問(wèn)題。例如，《民辦教育的發(fā)展與規(guī)范》（2000 年）、《民辦教育研究與立法探索》（2001年）、《聚焦民辦教育立法》（2001 年）、《中國(guó)民辦教育立法研究》（2001 年）等專(zhuān)著對(duì)上述問(wèn)題均有系統(tǒng)性呈現(xiàn)。其次，立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題先后被提出。如關(guān)于“不得以營(yíng)利為目的”原則的法律界定，關(guān)于產(chǎn)權(quán)歸屬，其間夾雜著公立學(xué)校轉(zhuǎn)制的是與非，尤以對(duì)國(guó)有民辦二級(jí)學(xué)院轉(zhuǎn)制問(wèn)題的討論為多。最后，民辦教育不同主體之間圍繞權(quán)利與義務(wù)形成的復(fù)雜關(guān)系構(gòu)成了討論民辦教育立法的特有范式，這直接關(guān)系到民辦教育法律的框架和內(nèi)容設(shè)計(jì)，“規(guī)范更多”還是“授權(quán)更多”成為貫穿其中的主線。

二、探討立法學(xué)理問(wèn)題：圍繞民辦學(xué)校的發(fā)展與規(guī)范展開(kāi)（2003-2010年）

關(guān)于民辦教育立法的學(xué)理思考貫穿立法過(guò)程并持續(xù)存在，對(duì)該法后續(xù)修訂產(chǎn)生了重要影響。最核心且為學(xué)者們普遍討論的內(nèi)容有四，分別是民辦學(xué)校法律地位、民辦學(xué)校監(jiān)管、“合理回報(bào)”與“分類(lèi)管理”、民辦學(xué)校治理。

（一）“民辦非企業(yè)單位”定位下的民辦學(xué)校法律地位

民辦學(xué)校法律地位是民辦教育立法中的關(guān)鍵性問(wèn)題，也是討論民辦學(xué)校權(quán)利及其保護(hù)的基本前提。學(xué)者們對(duì)民辦學(xué)校應(yīng)享有與公辦學(xué)校平等的法律地位持較為一致的意見(jiàn)，提出民辦學(xué)校作為“民辦非企業(yè)單位法人”與《民法通則》《公司法》《企業(yè)破產(chǎn)法》等法律的規(guī)定存在抵觸，直擊民辦學(xué)校法人性質(zhì)模糊可能會(huì)引發(fā)的人事、終止辦學(xué)問(wèn)題[16-19]，道出這種“無(wú)處安放”的法人身份之尷尬。為化解民辦學(xué)校法人類(lèi)型的歸屬困境，“準(zhǔn)公益性或準(zhǔn)營(yíng)利性法人說(shuō)”“第三部門(mén)說(shuō)”“混合說(shuō)”“營(yíng)利與非營(yíng)利法人二元分類(lèi)說(shuō)”先后被提出，社團(tuán)法人、財(cái)團(tuán)法人、事業(yè)單位法人、準(zhǔn)公益法人、營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人成為標(biāo)識(shí)性概念[20][8]295-319。其中，獨(dú)立學(xué)院作為公辦高校優(yōu)質(zhì)教育資源外延性擴(kuò)張過(guò)程中的新生主體，以及中國(guó)特殊背景下民辦高等教育發(fā)展的獨(dú)特形式，其法律地位又區(qū)別于一般的民辦學(xué)校。研究認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院不僅創(chuàng)立了新的高等教育資源配置方式，而且有利于在保證民辦教育公益性與投資者取得合理回報(bào)之間取得平衡[21]。此外，還有研究認(rèn)為獨(dú)立學(xué)院與舉辦者在法律身份上相分離、具有獨(dú)立的法人資格[22]，傾向于將其定位為“公益性企業(yè)法人”[23]，認(rèn)為民辦二級(jí)學(xué)院轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立學(xué)院的實(shí)質(zhì)在于“民辦”性質(zhì)得到明確[24]。民辦學(xué)校、教師和學(xué)生的權(quán)利及其保護(hù)是與民辦學(xué)校法律地位密不可分的論題。一是民辦學(xué)校。研究闡述了民辦學(xué)校權(quán)利來(lái)源于父母教育權(quán)以及民辦學(xué)校的私立性，尤其關(guān)注民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)及其法律保護(hù)，形成了民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)屬于舉辦者、作為法人的學(xué)校、社會(huì)公共群體以及多元化產(chǎn)權(quán)等觀點(diǎn)[8]294-295。與產(chǎn)權(quán)有關(guān)的營(yíng)利、回報(bào)、股份、財(cái)團(tuán)法人等問(wèn)題則是學(xué)界“繞不開(kāi)”的研究點(diǎn)。二是民辦學(xué)校教師。由于《民促法》規(guī)定民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師具有同等法律地位，學(xué)者們集中關(guān)注了何謂同等法律地位、是否及如何享有同等法律地位[25-29]，認(rèn)識(shí)到“同等”是指理論意義上的“平等”，而非現(xiàn)實(shí)意義上的“完全一樣”。三是民辦學(xué)校學(xué)生。研究將民辦學(xué)校與學(xué)生之間的關(guān)系視為契約關(guān)系，點(diǎn)明保障學(xué)生的受教育權(quán)是《民促法》研究及相關(guān)制度構(gòu)建與完善無(wú)法回避的議題[30-32]。

（二）“合理回報(bào)”抑或“分類(lèi)管理”之論爭(zhēng)

在立法明確“合理回報(bào)”提法后的較長(zhǎng)時(shí)間里，論者基于政策目的和法理邏輯，對(duì)“合理回報(bào)”作為法律概念的準(zhǔn)確性和適切性提出質(zhì)疑，認(rèn)為難以確定何種程度或限度的回報(bào)謂為“合理”[33-34]，實(shí)踐中面臨的不合理、不合法境地[35]將對(duì)民辦教育財(cái)政、稅收、用地、社保政策產(chǎn)生制度框束。“合理回報(bào)”作為物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的立法本意在一些學(xué)者看來(lái)是“言不由衷，自相矛盾”[36-37]。取消“合理回報(bào)”、實(shí)行“分類(lèi)管理”在學(xué)界獲得廣泛認(rèn)同，被評(píng)價(jià)為解決民辦教育公益性和逐利性矛盾、實(shí)現(xiàn)法律概念周延以及與國(guó)際私立教育法制取向保持一致的必要選擇[38]。在一片贊成的觀點(diǎn)中，也有部分學(xué)者對(duì)“分類(lèi)管理”可能引致舉辦者在選擇學(xué)校性質(zhì)時(shí)的猶豫心理、限制營(yíng)利性民辦學(xué)校的權(quán)益表示擔(dān)憂(yōu)，堅(jiān)持“時(shí)機(jī)不成熟論”，傾向于暫時(shí)保留具有中國(guó)特色的“合理回報(bào)”制度[39-40]。隨著分類(lèi)管理被納入政策議程，“合理回報(bào)”抑或“分類(lèi)管理”之論爭(zhēng)逐漸平息。

（三）“公益”與“營(yíng)利”之辯下民辦學(xué)校監(jiān)管的理由與方式

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)民辦教育飛速發(fā)展的背后出現(xiàn)了民辦學(xué)校倒閉等風(fēng)險(xiǎn)事件。國(guó)家對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)管問(wèn)題逐漸進(jìn)入學(xué)者視野，研究指向國(guó)家教育權(quán)與社會(huì)教育權(quán)之間的博弈。從民辦學(xué)校性質(zhì)所要求的國(guó)家調(diào)控出發(fā)，論證社會(huì)教育權(quán)劃定的國(guó)家調(diào)控民辦學(xué)校的范圍，即限于保障與實(shí)現(xiàn)民辦學(xué)校辦學(xué)的基本權(quán)利，克服“潛在的”營(yíng)利動(dòng)機(jī)對(duì)教育服務(wù)公益屬性的侵蝕，維護(hù)公共利益[41]。學(xué)者們從教學(xué)內(nèi)容、辦學(xué)行為、教育質(zhì)量等方面檢視政府監(jiān)管方式的適切性，建議政府按照權(quán)力性與非權(quán)力性干預(yù)權(quán)進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管[42]，并結(jié)合監(jiān)管工具、結(jié)果使用等闡述分類(lèi)監(jiān)管的內(nèi)容及重點(diǎn)。

（四）現(xiàn)代學(xué)校制度背景下的民辦學(xué)校治理

民辦學(xué)校辦學(xué)行為欠規(guī)范、組織制度不健全、教師權(quán)益缺保障等問(wèn)題日益突出，引發(fā)學(xué)者在現(xiàn)代學(xué)校制度背景下基于法人類(lèi)型、規(guī)范辦學(xué)的視角討論民辦學(xué)校治理問(wèn)題。他們主張按照決策與管理相分離的思路，參照“公司法人”和“非營(yíng)利法人”的特征，將產(chǎn)權(quán)形式與治理結(jié)構(gòu)相聯(lián)系，基于內(nèi)外部治理兩個(gè)方面提出“利益相關(guān)者共同治理”模式，闡述合理建構(gòu)民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的路徑[43-46]。

上述研究由立法導(dǎo)向邁向主體權(quán)益保障的趨勢(shì)較為明顯。就數(shù)量而言，“問(wèn)題—對(duì)策”“事實(shí)—理論”類(lèi)研究較多，深入、透徹的法理研究較少；關(guān)于民辦學(xué)校權(quán)利及其法律保護(hù)的研究較多，有關(guān)民辦學(xué)校教師、學(xué)生權(quán)利及其法律保護(hù)的研究較少。此外，將法學(xué)方法論運(yùn)用于民辦學(xué)校分類(lèi)監(jiān)管與治理等具體問(wèn)題研究的成果較少，宏觀理論研究較為缺乏，有影響力的系統(tǒng)性探討尚未形成。更為重要的是，教育法學(xué)學(xué)科的特有視角與獨(dú)特價(jià)值未能充分彰顯，這一定程度上使得民辦教育立法的學(xué)理研究“根基”不穩(wěn)。

三、探析法律關(guān)注焦點(diǎn)：“分類(lèi)管理”何以可能（2011-2019年）

自2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》提出“探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)管理”以來(lái)，關(guān)于民辦學(xué)校分類(lèi)管理的專(zhuān)門(mén)性研究或者聚焦于營(yíng)利性或非營(yíng)利性民辦學(xué)校的研究相對(duì)較多。尤其在2016 年11 月7 日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法>的決定》后，不僅“分類(lèi)管理”作為一種理論視角或政策背景的研究?jī)?nèi)容不斷增加，而且其作為一項(xiàng)法律制度的貫徹落實(shí)問(wèn)題愈受關(guān)注。研究既涉及新《民促法》正式確立分類(lèi)管理法律制度之前的“四分法”“三分法”“二分法”之討論，也包括“分類(lèi)管理”勢(shì)在必行之后諸如分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、配套政策等政策執(zhí)行問(wèn)題。

（一）有關(guān)分類(lèi)方法與標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)理思考

按照何種標(biāo)準(zhǔn)將民辦學(xué)校分成幾類(lèi)，是如何進(jìn)行分類(lèi)管理的方法論問(wèn)題，也是學(xué)者們思考最多、爭(zhēng)議最大之處，主要包括分類(lèi)的種數(shù)之爭(zhēng)和分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容之爭(zhēng)。首先是包括“四分法”“三分法”和“二分法”在內(nèi)的分類(lèi)管理種數(shù)討論[47-52]。其中，“四分法”是按照雙維度劃分的結(jié)果，“三分法”是按照單維度劃分同時(shí)又考慮中間狀態(tài)的混合體，①“二分法”則是按照國(guó)際慣例劃分為營(yíng)利性與非營(yíng)利性。學(xué)者們考慮的是將學(xué)校的真實(shí)類(lèi)型與民辦學(xué)校法人屬性、產(chǎn)權(quán)、稅收、土地、捐贈(zèng)、社保等相關(guān)法律制度或行政實(shí)務(wù)相對(duì)接，意在為民辦學(xué)校的扶持與規(guī)范提供理?yè)?jù)。這些討論伴隨著我國(guó)民辦教育發(fā)展的特殊背景與歷程，背后也折射出法律與現(xiàn)實(shí)利益的復(fù)雜糾纏。由于“四分法”“三分法”要么相對(duì)復(fù)雜，要么可以歸入“二分法”的內(nèi)容，抑或分類(lèi)維度本身存在爭(zhēng)議，“二分法”獲得學(xué)界的更多關(guān)注。隨著新《民促法》頒行并正式實(shí)施，“二分法”在法律層面已然明確。其次是民辦學(xué)校分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容研究。一種是以落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)為指向，按照經(jīng)濟(jì)要素、基于是否營(yíng)利的標(biāo)準(zhǔn)，提出以下分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)——辦學(xué)所得盈利歸屬、學(xué)校固定資產(chǎn)權(quán)屬以及終止辦學(xué)、財(cái)產(chǎn)清算后的剩余資產(chǎn)歸屬[53]，此觀點(diǎn)被廣泛引用。還有一種超越了是否營(yíng)利的既定劃分，或提出以公共性作為立法分類(lèi)規(guī)范的價(jià)值基準(zhǔn)[54]，或基于公法和私法二元分類(lèi)的框架，構(gòu)建“營(yíng)利性-公共性”雙維度的標(biāo)準(zhǔn)[50]。

（二）對(duì)分類(lèi)管理配套制度的系統(tǒng)研究

“分類(lèi)管理”還涉及根據(jù)民辦學(xué)校的法律屬性制定不同的管理制度和差異化的配套政策，對(duì)此學(xué)者們持四種觀點(diǎn)。其一，改革法人登記制度是分類(lèi)的首要前提。宏觀研究認(rèn)為，要明確劃分非營(yíng)利法人與營(yíng)利法人，在制度上分類(lèi)、分別規(guī)范[55]。微觀層次的建議指出，把營(yíng)利性民辦學(xué)校視為商業(yè)機(jī)構(gòu)，其設(shè)立和管理均納入“工商登記”路徑及“商業(yè)法”或“公司法”的調(diào)整范圍，對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校依公益性財(cái)團(tuán)法人進(jìn)行登記管理[56-57]。其二，回避產(chǎn)權(quán)處理的分類(lèi)毫無(wú)意義。研究將“分類(lèi)管理”和“產(chǎn)權(quán)”緊密聯(lián)系起來(lái)，從存續(xù)期間、辦學(xué)與終止時(shí)的歸屬角度探討分類(lèi)細(xì)節(jié)[58]。其三，分類(lèi)調(diào)整、完善稅收制度。非營(yíng)利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收政策，營(yíng)利性民辦學(xué)校享有類(lèi)似企業(yè)或高新技術(shù)企業(yè)的稅收減免優(yōu)惠[53]。其四，分類(lèi)后的民辦學(xué)校享受差異化的財(cái)政支持?；趯?duì)公共財(cái)政支持教育的法理分析，建議根據(jù)生源規(guī)模、辦學(xué)質(zhì)量等給予非營(yíng)利性民辦學(xué)校穩(wěn)定而直接的財(cái)政資助，通過(guò)貸款稅率、稅收優(yōu)惠等給予營(yíng)利性民辦學(xué)校支持[59-60]。

概括起來(lái)，2011 年以來(lái)的研究從如何分類(lèi)的維度提供了對(duì)民辦學(xué)校分類(lèi)管理的豐富洞見(jiàn)，對(duì)政府制定民辦教育政策法規(guī)和民辦學(xué)校自身改革發(fā)展具有理論參考價(jià)值。現(xiàn)實(shí)中民辦學(xué)校的分類(lèi)、分流遠(yuǎn)難于理論分類(lèi)。當(dāng)前的研究大多置于“營(yíng)利性與非營(yíng)利性”這一體系框架，以單一的價(jià)值體系與標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判民辦學(xué)校發(fā)展，對(duì)包括幼兒園、中小學(xué)和高校在內(nèi)的民辦學(xué)校類(lèi)型與民辦教育改革的復(fù)雜性與漸進(jìn)性有所忽視，亟須開(kāi)展更具解釋力的分類(lèi)理論研究，在構(gòu)建系統(tǒng)性、可操作的分類(lèi)管理配套制度研究中亦應(yīng)有所突破。

四、未來(lái)的民辦教育法律規(guī)范研究

教育法學(xué)視域下的民辦教育法律規(guī)范研究與我國(guó)民辦教育法制的發(fā)展階段具有密切聯(lián)系。研究將法律與民辦教育議題深深嵌入到民辦學(xué)校及其辦學(xué)行為中，緊密關(guān)注民辦教育法律與政策的互動(dòng)，開(kāi)始關(guān)注與憲法學(xué)、民商法學(xué)等學(xué)科的對(duì)話。無(wú)論是從法源上的學(xué)理討論轉(zhuǎn)向更為直接的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題研究，還是從整體觀照轉(zhuǎn)向具體探微，實(shí)際上都既嵌入了法學(xué)的視角與方法，又離不開(kāi)教育學(xué)的問(wèn)題與本質(zhì)。

不可否認(rèn)，已有研究對(duì)推動(dòng)民辦教育法制建設(shè)與發(fā)展起到了積極的作用。但同時(shí)也要看到，立足于教育法學(xué)視角進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)研究實(shí)際上比較缺乏，一些長(zhǎng)期存在并嚴(yán)重制約民辦教育發(fā)展的問(wèn)題仍未得到足夠關(guān)注與有效解決。學(xué)者們對(duì)民辦高校的法人地位、師生權(quán)益保障、監(jiān)管與規(guī)范等問(wèn)題進(jìn)行了集中性關(guān)注，對(duì)民辦中小學(xué)的相關(guān)研究較少。民辦教育立法的基礎(chǔ)性、整體性研究較多，對(duì)民辦教育法律制度的研究不全、不細(xì)、不深，兼具規(guī)范性、思想性的論作比較缺乏。未來(lái)的民辦教育法律規(guī)范研究應(yīng)著力關(guān)注以下幾方面：

第一，置于民辦學(xué)校發(fā)展的復(fù)雜情境，進(jìn)一步拓展、深化研究?jī)?nèi)容。民辦教育法律問(wèn)題研究缺乏對(duì)國(guó)外私立教育法制特定主題的長(zhǎng)期、持續(xù)和深入探索。由于研究興趣和主題的不斷變化，研究者往往缺乏對(duì)公辦與民辦教育的系統(tǒng)把握，尤其缺乏關(guān)于民辦教育實(shí)踐的透徹性知識(shí)積累，未能自覺(jué)地將研究問(wèn)題置于民辦教育發(fā)展的復(fù)雜情境。未來(lái)研究要深度關(guān)注、分析和討論法律文本，對(duì)新法新政背景下的民辦教育制度設(shè)計(jì)與銜接進(jìn)行反思研究，對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校發(fā)展、民辦學(xué)?！瓣P(guān)聯(lián)交易”、民辦學(xué)校登記與組織屬性變更等問(wèn)題展開(kāi)持續(xù)、深入的探索。

第二，吸收借鑒法學(xué)學(xué)科的研究方法，繼續(xù)關(guān)注根源性問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)將研究問(wèn)題放在社會(huì)發(fā)展的大背景中進(jìn)行界定與考量，尤其需要對(duì)社會(huì)組織與個(gè)人同國(guó)家具有平等的辦學(xué)權(quán)這一根源性問(wèn)題進(jìn)行必要的關(guān)注與研究。通過(guò)理論闡釋、法理分析與經(jīng)驗(yàn)調(diào)查，全面呈現(xiàn)民辦教育法律制度的價(jià)值、特征、定位與功能，動(dòng)態(tài)揭示民辦教育法律關(guān)系的復(fù)雜性，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步思考如何平衡民辦學(xué)校的合法性與發(fā)展動(dòng)力。為更好地規(guī)范與指導(dǎo)民辦教育發(fā)展實(shí)踐，營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校法律制度的基本構(gòu)型是值得研究的重大課題；在法律規(guī)范的價(jià)值基礎(chǔ)方面，民辦學(xué)校立法分類(lèi)規(guī)范的理論基礎(chǔ)研究有很大的空間；新《民促法》的具體落實(shí)情況不甚理想，民辦教育法律關(guān)系中不同主體之間的關(guān)系應(yīng)該厘清，如何更好地完善法律值得深入探討；民辦教育領(lǐng)域涉及較多的法律糾紛尤其是民事法律糾紛，但目前尚未被納入研究視野，因此涉及民辦教育案件的司法審查很值得關(guān)注、研究；中國(guó)民辦教育與西方國(guó)家私立教育發(fā)展背景與法律環(huán)境的差異性需要認(rèn)真分析。另外，英美等國(guó)實(shí)證取向的教育法學(xué)研究范式值得學(xué)習(xí)并借鑒。為保持教育法學(xué)學(xué)科的生命力，從問(wèn)題出發(fā)的民辦教育法律規(guī)范研究應(yīng)成為未來(lái)的研究轉(zhuǎn)向之一。

第三，合理確定研究主題，研究好具體、特殊的問(wèn)題，“小題大作”同樣具有意義?！吨袊?guó)教育法制評(píng)論》作為教育法學(xué)專(zhuān)業(yè)輯刊和學(xué)者的重要討論陣地，2002年至今刊發(fā)的有關(guān)民辦教育的論文僅有11 篇。無(wú)論從研究數(shù)量還是內(nèi)容看，學(xué)界對(duì)民辦教育的研究熱情和視域都有待進(jìn)一步激發(fā)、開(kāi)拓。雖然新《民促法》的出臺(tái)與實(shí)施為民辦學(xué)校發(fā)展創(chuàng)造了有利的制度空間，但要設(shè)計(jì)相關(guān)的配套制度仍是千頭萬(wàn)緒。社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)的認(rèn)知慣性、辦學(xué)者的偏差心態(tài)、制度設(shè)計(jì)的缺失、監(jiān)督執(zhí)行難以落實(shí)等都是造成此局面的原因。民辦教育發(fā)展實(shí)踐中存在的諸多舊問(wèn)題、新問(wèn)題都值得研究者不斷去發(fā)問(wèn)、提煉，經(jīng)過(guò)逐步的澄清、細(xì)化，最終聚焦到某一個(gè)研究主題。未來(lái)理想的研究主題應(yīng)當(dāng)是非常具體、特殊和易于把握的，如民辦學(xué)校資助問(wèn)題、民辦學(xué)校教師與學(xué)生問(wèn)題、民辦學(xué)校分類(lèi)規(guī)范的法律制度落地問(wèn)題等，都有待投入更多研究精力?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著學(xué)術(shù)及實(shí)踐環(huán)境的改善，未來(lái)的民辦教育法律規(guī)范研究應(yīng)該能對(duì)完善民辦教育法律制度、助力民辦教育政策出臺(tái)、促進(jìn)民辦教育發(fā)展發(fā)揮更大的作用。

注釋

①徐緒卿、王建等討論了“四分法”，即“捐資舉辦、舉辦者要求所有權(quán)但不要求合理回報(bào)、舉辦者要求合理回報(bào)和營(yíng)利性”；方建鋒、黃新茂提出了“三分法”，分別是“準(zhǔn)營(yíng)利、營(yíng)利和非營(yíng)利”以及“捐資型、投資型和出資保值型”。