李瑞良，李 燕，沈 潔，扶 超

（云南大學建筑與規(guī)劃學院，云南 昆明 650000）

0 引言

2018年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進城市安全發(fā)展的意見》，對城市安全運行與管理作出戰(zhàn)略部署。在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展從規(guī)模擴張向質量提升階段轉變之際［1］，作為人類生存空間的城市面臨著日益多元化的“不確定性擾動”，既有地震、泥石流、城市內澇、社會暴恐等“急性沖擊”，又有環(huán)境惡化、交通擁堵、失業(yè)率高、食品不安全、人口老齡化加劇等“慢性壓力”。無論是步入后城市化階段的西方發(fā)達國家還是城市化進程方興未艾的中國，城市的安全與可持續(xù)發(fā)展是實踐界和理論界共同關注的焦點，是事關國計民生、人民福祉和人類生存的重大問題［2］。

為有效防范化解城市重大安全風險，國內外積極探尋促進城市可持續(xù)發(fā)展和建設安全城市的新理念、新路徑?！绊g性城市”正符合城市可持續(xù)發(fā)展的內在要求，成為建設安全城市的全新戰(zhàn)略選擇。同時，建設韌性城市既是新時代推動“平安城市”建設的重要抓手，又是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的題中應有之義。

1 文獻綜述

1973年，加拿大生態(tài)學家霍林將“韌性”引入生態(tài)領域并提出“生態(tài)韌性”概念。此后，“韌性”理念被應用于諸多領域，也為城市科學的研究提供了新思維、新視野［3］。

學者們關于“韌性城市”的研究聚焦于3個方面：一是對“韌性城市”基本概念、特征的描述性研究。Ahern［4］將韌性城市定義為“城市系統(tǒng)在吸收和緩沖擾動中優(yōu)化、重組系統(tǒng)結構進而達到系統(tǒng)整體平穩(wěn)運行狀態(tài)”，并提出韌性城市5大特征；美國洛克菲勒基金會將韌性城市定義為“城市內部的個人、社區(qū)、機構、商業(yè)和系統(tǒng)所具有的，面對慢性壓力與嚴重沖擊都可以生存、適應和正常發(fā)展的能力”［5］。二是韌性城市評價指標體系的構建及城市韌性度的測評研究。劉嚴萍等［6］認為城市韌性體現(xiàn)在人、物、社會經(jīng)濟系統(tǒng)的敏感度、應對力、交互度和成長度上，并主張以此為基礎構建城市韌性評價指標體系；張明斗等［7］對中國30個省市區(qū)地級以上城市的韌性度進行綜合測評，實證分析并得出相應結論。三是韌性城市的建設與實證研究。王曼琦等［8］以美國新奧爾良為例，總結梳理了其韌性城市建設的具體做法與實踐經(jīng)驗。隨著研究的深入，韌性城市也從理論探索延伸至具體實踐，如聯(lián)合國國際減災戰(zhàn)略（United Nations International Strategy for Disaster Reduction，UNISDR）提出的“讓城市具有韌性（making cities resilient）”競選計劃，四川成都加入該項計劃；洛克菲勒基金會也發(fā)起了“全球100韌性城市計劃（100 Resilient Cities）”，中國有4座城市入選該計劃。

綜上所述，國內外學者對城市的安全與可持續(xù)發(fā)展給予了高度關注。然而，與西方發(fā)達國家相比，中國韌性城市理論研究與建設實踐尚處于起步階段。因此，在梳理相關文獻和評價云南省少數(shù)民族地區(qū)韌性城市建設的基礎上，借鑒國際經(jīng)驗并基于新時代的發(fā)展機遇和新型城鎮(zhèn)化的目標要求對民族地區(qū)塑造韌性城市進行多維度探討是本研究目的所在。

2 實證分析

2.1 研究區(qū)域及數(shù)據(jù)來源

2.1.1 云南少數(shù)民族地區(qū)概況

云南省下轄16個州/市。其中，少數(shù)民族自治州有8個。截至2018年年末，少數(shù)民族自治州人口有1 848.42萬人、生產(chǎn)總值5 777.53億元、土地面積19.37萬km2，分別占全省總人口的38.27%、生產(chǎn)總值的32.31%和土地總面積的49.15%。然而，特殊的地理位置和地形、地貌使少數(shù)民族地區(qū)地震、泥石流等自然災害頻發(fā)，生態(tài)脆弱、環(huán)境承載力較低，集位置邊疆性、民族復雜性、經(jīng)濟落后性、生態(tài)脆弱性和江河上源性等特征于一體［9］，其安全韌性城市的建設對全省乃至整個西南地區(qū)均具有示范作用。

2.1.2 數(shù)據(jù)來源

文章數(shù)據(jù)來源于2010—2019年《云南省統(tǒng)計年鑒》和各地州歷年統(tǒng)計年鑒及《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

2.2 測度方法與過程

2.2.1 指標選取

從“城市經(jīng)濟韌性”“城市社會韌性”“城市基礎設施韌性”“城市生態(tài)韌性”4個維度共選取12個指標，構建云南少數(shù)民族地區(qū)韌性城市評價指標體系（如表1所示）。

表1 云南少數(shù)民族地區(qū)韌性城市評價指標及權重

2.2.2 數(shù)據(jù)的標準化

對以上指標進行無量綱化處理，以消除原始變量量綱的影響。具體如下：

對于數(shù)值越大越好的正向指標：

對于數(shù)值越小越好的負向指標：

2.2.3 確定指標權重

為避免主觀因素的影響，采用熵權法確定指標權重。具體計算步驟如下：

計算第j個指標下第i年指標值的比重Pij，公式如下：

計算第j項指標的信息熵值e，公式為：

2.2.4 計算城市韌性指數(shù)

運用線性加權法計算城市韌性指數(shù)W，公式為：

2.3 結果與分析

云南少數(shù)民族地區(qū)安全韌性水平的時序動態(tài)演化特征。

2.3.1 整體而言，少數(shù)民族地區(qū)城市安全韌性水平顯著提升

由圖1可知：10年間，8個少數(shù)民族地區(qū)城市韌性水平呈波浪式上升趨勢。城市綜合韌性指數(shù)的提升與其生態(tài)文明建設、經(jīng)濟社會發(fā)展水平等密不可分。近年來，民族地區(qū)依托豐富的自然、人文資源，大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，在促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時保護生態(tài)環(huán)境、推動綠色發(fā)展。

2.3.2 城市安全韌性水平差異較大

8個少數(shù)民族地區(qū)分布范圍較廣，地區(qū)間自然資源、人口、社會經(jīng)濟等差異明顯，城市安全韌性水平建設差異較大。2018年，怒江州城市安全韌性水平最高（0.37），而大理韌性水平最低（0.34），二者相差0.03。究其原因，獨特的自然環(huán)境使怒江州植被覆蓋率高（75.64%）、生物多樣性豐富，城市生態(tài)環(huán)境自身功能發(fā)揮較好。同時，憑借獨特的自然條件和區(qū)位優(yōu)勢，怒江發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)和外貿(mào)經(jīng)濟取得較大收益。

3 云南少數(shù)民族地區(qū)安全韌性城市建設中的問題討論

云南少數(shù)民族地區(qū)依托獨特的自然與人文資源，積極響應國家戰(zhàn)略、推進生態(tài)文明建設，城市安全韌性水平總體向好發(fā)展。但也存在不足與短板，致使整個民族區(qū)域韌性城市建設地區(qū)間差異明顯，不利于整體水平的提升。

3.1 經(jīng)濟發(fā)展粗放，城市經(jīng)濟韌性尚待提高

長期以來，囿于經(jīng)濟發(fā)展滯后等原因，少數(shù)民族地方政府大力追求經(jīng)濟指標增長，創(chuàng)造條件吸引投資以帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。然而，其主要發(fā)展資源密集型產(chǎn)業(yè)且資源利用粗放、低效，導致資源開采過度與枯竭，人為破壞生態(tài)環(huán)境。以資源換取經(jīng)濟增長并對生產(chǎn)過程中的安全與可持續(xù)發(fā)展關注不足，導致城市經(jīng)濟結構不合理、發(fā)展后勁不足，不利于城市的安全健康與可持續(xù)發(fā)展。

3.2 公眾參與積極性不高，城市社會韌性較低

圖1 云南省8個少數(shù)民族地州城市韌性綜合測度

韌性城市的建設是一項系統(tǒng)工程，需要政府，企業(yè)，NGO，公眾等多元主體共同參與，以多元治理促進城市社會韌性的提升與建設。然而，云南少數(shù)民族地區(qū)民族多元復雜、風俗各異、經(jīng)濟差異明顯且公眾參與的法律制度不健全、積極性不高，市民“公共韌性”較弱，其韌性城市建設中社會韌性短板較為突出。

3.3 缺乏安全韌性城市建設的頂層設計與戰(zhàn)略引領

韌性城市建設需要有頂層設計，形成制度規(guī)范以確保建設的規(guī)范化、長效化。然而，云南少數(shù)民族地區(qū)尚未制定安全韌性城市建設的專項行動計劃，韌性城市建設缺乏戰(zhàn)略層面的指導。美國紐約在韌性城市建設中出臺《一個更強大，更有韌性的紐約》計劃，并以此為基礎制定全面詳實的行動措施，指導城市建設的具體開展［10］。

3.4 安全韌性城市建設的法律保障不足

韌性城市的建設不僅要有頂層設計，也需要法律保障，確保建設的制度化、法治化。云南少數(shù)民族地區(qū)尚未出臺針對韌性城市的專門法律，缺乏法律的保障與監(jiān)督使其安全韌性城市建設整體效果不佳，對韌性城市建設重視度有待提高。而英國倫敦在韌性城市建設中十分重視法律法規(guī)的保障作用，先后出臺《市政意外法》《氣候法》等法律、法規(guī)，以保障韌性城市的建設［11］。

4 多維視角下云南少數(shù)民族地區(qū)韌性城市建設的對策措施

韌性城市的建設是一項系統(tǒng)工程，包括城市經(jīng)濟韌性、社會韌性、基礎設施韌性和生態(tài)韌性等多維度、全方位的建設。

4.1 城市經(jīng)濟韌性建設

城市經(jīng)濟韌性強調經(jīng)濟體結構的多元化和生產(chǎn)要素的自由高效化，以體制機制的優(yōu)化和科技創(chuàng)新提升城市經(jīng)濟活力，增強城市抵御外部經(jīng)濟風險的能力，推動地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)、高質量發(fā)展。首先，云南少數(shù)民族地區(qū)理應改變其單一資源型產(chǎn)業(yè)結構，推動經(jīng)濟結構多元化、經(jīng)營方式多樣化。經(jīng)濟結構多元化，包括改革民族地區(qū)經(jīng)濟體制、擴大對外貿(mào)易、以科技創(chuàng)新培育新的經(jīng)濟增長點、拓展市場空間，進而增強民族地區(qū)城市經(jīng)濟體內生動力。其次，優(yōu)化勞動力結構，提升要素投入質量。作為重要的生產(chǎn)要素，勞動力的數(shù)量與素質對經(jīng)濟發(fā)展有著重要影響。地方政府應鼓勵教育和技能培訓并加強勞動力素質培養(yǎng)以及數(shù)量結構的調整，促進勞動力結構優(yōu)化升級。此外，在城市化進程加快和城市規(guī)模不斷擴張的背景下，理應積極推動土地利用的規(guī)范化、制度化，從而提升民族地區(qū)土地利用經(jīng)濟效率。

4.2 城市社會韌性建設

城市的韌性歸根結底體現(xiàn)于人，具有韌性文化的市民方可成就有韌性的城市［12］。因此，韌性城市社會更多強調城市主體——市民的能動性與適應性，在關注城市物理層面“抗逆力”的同時重視韌性文化的塑造。

韌性城市社會建設包括街道網(wǎng)絡等基礎設施的可達性和安全性、居民健康、城市居民防災意識的培養(yǎng)等。所以，關注城市風險源的識別與評估、基礎設施的更新改造對民族地區(qū)提升城市社會韌性具有重要作用。同時，多渠道開展城市居民防災意識的培養(yǎng)，塑造城市安全韌性文化。云南少數(shù)民族地區(qū)理應在綜合運用新媒體技術手段實現(xiàn)防災救災信息共享的同時，改變單一式政府主導型城市災害治理模式、暢通居民參與渠道，積極組織開展應急演練活動以提高市民應災能力，不斷加強城市居民的防災意識，并塑造居民“防災有方、遇災不亂、災后強韌”的韌性文化。

4.3 城市基礎設施韌性建設

韌性基礎設施強調城市基礎設施（能源供應、供水排水、交通運輸、環(huán)保環(huán)衛(wèi)等設施）對災害的抵御、吸收并保持較強的抗沖擊能力和適應力以及快速恢復至正常運行的能力，其與城市的物質條件密切相關。首先，理應設計并建設受力結構合理、受力性能較強的基礎設施結構及構件。其次，為城市基礎設施系統(tǒng)預留空間，即增大基礎設施冗余度。在《韌性企業(yè)》一書中，約翰·謝菲認為理應增加重大基礎設施的“冗余容量”。在城市基礎設施韌性建設層面，就意味著少數(shù)民族地區(qū)要設計某些具有可替代性的功能系統(tǒng)、制定多重疏散路線，為應急管理人員提供后備電網(wǎng)或通信系統(tǒng)，或者提供社區(qū)避難所和飲食儲備，以多重備份來增加基礎設施系統(tǒng)的靈活性和可靠性。再次，以韌性技術增強城市基礎設施的動態(tài)適應性。例如，多民族地區(qū)在城市雨水排放系統(tǒng)建設中，利用生態(tài)技術將城市降水進行多渠道疏散。與此同時，多民族地區(qū)也可將城市雨水儲存在公共綠地、雨水花園、湖泊等區(qū)域進行“收集—凈化—再利用”，在實現(xiàn)防洪減災的同時兼顧資源的重復利用。最后，強化基礎設施韌性評估。在完成城市基礎設施工程建設后，理應聘請專業(yè)技術人員開展工程質量評估與驗收，確保工程的質量安全。

城市基礎設施韌性的建設具有綜合性，包括建設前的韌性設計、建設中的韌性備份和建設后的韌性評估全過程，只有這樣方可確保民族地區(qū)基礎設施工程的質量與安全，提升其基礎設施的抗沖擊能力，從而為市民創(chuàng)造安全舒適的空間環(huán)境提供物質保障。

4.4 城市生態(tài)韌性建設

城市是一定程度的人工——自然生態(tài)系統(tǒng)，其中的生產(chǎn)、生活系統(tǒng)和自然生態(tài)等子系統(tǒng)需良性運作、協(xié)調發(fā)展［13］。基于對城市自然資源和生態(tài)環(huán)境保護的考慮，云南少數(shù)民族地區(qū)理應在城市規(guī)劃、建設、管理的全環(huán)節(jié)保持城市內部用地的多樣性和外部邊界的合理區(qū)間，防止城市過度蔓延導致森林、農(nóng)場、自然保護區(qū)等非建設用地的減少而破壞其生態(tài)環(huán)境，做到保護生物多樣性的同時提升生態(tài)韌性。即民族地區(qū)城市要處理好內部建設用地與非建設用地以及外部生態(tài)用地之間的相互關系。一方面，確保城市內部居住、辦公、商貿(mào)、工業(yè)、游憩、綠地、社會服務、教育科研和基礎設施等用地布局的合理性；另一方面，要保證城市外部邊界耕地、林地、綠地、水域和園地等大版塊城市生態(tài)用地對保護城市環(huán)境和物種多樣性、促進城市可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮的重要作用。此外，云南少數(shù)民族地區(qū)生物多樣性豐富，在城市開發(fā)建設時調整和合并小面積斑塊來形成較大范圍自然保護區(qū)，并在自然保護區(qū)規(guī)劃中設置一定范圍的緩沖區(qū)以避免城市硬質邊界的侵蝕與擴張［14］。

城市生態(tài)韌性的建設不僅關注城市內部用地的多樣性與差異性，其更強調城市及其周圍各種生態(tài)用地的協(xié)調發(fā)展和“共同體”關系，將城市看作是一個完整的“人工—自然生態(tài)系統(tǒng)”進行開發(fā)與建設，實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)人與自然的和諧共生。

5 結語

亞里士多德曾說：“人們來到城市，是為了生活；人們居住在城市，是為了生活得更好”。為了實現(xiàn)現(xiàn)代城市發(fā)展中人類的這一共同訴求，關注安全、質量、可持續(xù)發(fā)展的“韌性城市”理念應運而生。“韌性城市”的研究與建設始于災害管理，發(fā)軔于對城市安全的理解與探討，形成于各國安全城市建設的具體實踐，歸于人本主義的關懷。作為一項系統(tǒng)工程，云南少數(shù)民族地區(qū)韌性城市建設包括城市經(jīng)濟韌性、社會韌性、基礎設施韌性和生態(tài)韌性的全方位塑造。其核心是轉變傳統(tǒng)防范風險思維，堅持常態(tài)預防與非常態(tài)化解相結合，由末端應急轉向全過程管理，努力實現(xiàn)城市風險災害預防的常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，以構建兼顧生態(tài)健康、工程質量、經(jīng)濟活力、社會安全的韌性城市。