曾文革 高穎

摘要：科技進(jìn)步推動(dòng)全球海洋治理體系變革，不斷沖擊現(xiàn)行海洋法的有關(guān)規(guī)定，法律滯后問(wèn)題普遍存在。深海技術(shù)的進(jìn)步使得海底區(qū)域采礦成為現(xiàn)實(shí)，制定國(guó)際海底區(qū)域采礦規(guī)章迫在眉睫?，F(xiàn)階段，《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開(kāi)發(fā)規(guī)章》（草案）歷經(jīng)三稿，結(jié)構(gòu)趨近合理，內(nèi)容不斷完善，但是，各國(guó)在繳費(fèi)與惠益分享機(jī)制、擔(dān)保國(guó)責(zé)任、海洋環(huán)境保護(hù)等核心議題上仍爭(zhēng)議較大。當(dāng)下，需要在平等協(xié)商、合作共贏的海洋命運(yùn)共同體理念指引下，統(tǒng)籌完善繳費(fèi)機(jī)制和惠益分享機(jī)制，逐步完善擔(dān)保國(guó)責(zé)任的歸責(zé)原則和責(zé)任范圍，構(gòu)建全方位、多層次的海洋環(huán)境保護(hù)制度。我國(guó)應(yīng)當(dāng)更新理念，深入研究采礦規(guī)章的具體制度并完善國(guó)內(nèi)深海法律制度，為商業(yè)開(kāi)采提供法律保障。

關(guān)鍵詞：國(guó)際海底區(qū)域;采礦規(guī)章;海洋命運(yùn)共同體;海洋治理;區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃;零和博弈

中圖分類號(hào)：D99文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章分類號(hào)：1674-7089（2020）01-0094-12

作者簡(jiǎn)介：曾文革，博士，重慶大學(xué)法學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師;高穎，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

一、國(guó)際海底區(qū)域采礦規(guī)章與勘探實(shí)踐

國(guó)際海底區(qū)域（International Seabed Area，下文簡(jiǎn)稱“區(qū)域”）是指國(guó)家管轄范圍以外的海床、洋底及其底土。因“區(qū)域”蘊(yùn)藏著豐富的礦產(chǎn)資源，已成為21世紀(jì)各國(guó)矚目的新疆域。目前，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)形成以人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則為核心，以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（下文簡(jiǎn)稱《公約》）及《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》（下文簡(jiǎn)稱《執(zhí)行協(xié)定》）為基礎(chǔ)的深海法律體系。針對(duì)勘探活動(dòng)，以多金屬結(jié)核、多金屬硫化物、富鈷鐵錳結(jié)殼三種主要礦產(chǎn)資源為代表的探礦和勘探規(guī)章已經(jīng)頒布?？茖W(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，陸地礦產(chǎn)資源日益枯竭，深海活動(dòng)正逐步從勘探階段過(guò)渡到開(kāi)采階段。西方發(fā)達(dá)國(guó)家利用資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)做好了開(kāi)采的準(zhǔn)備，但是深海礦產(chǎn)開(kāi)采活動(dòng)具有特殊的法律和商業(yè)屬性，不僅需要科學(xué)技術(shù)，更需要完善的法律規(guī)范以協(xié)調(diào)各方利益。在勘探向開(kāi)采過(guò)渡的關(guān)鍵期，必須堅(jiān)持立法先行。

2011年，在第17屆國(guó)際海底管理局（以下簡(jiǎn)稱海管局）大會(huì)上，斐濟(jì)代表團(tuán)提出了擬定“區(qū)域”內(nèi)開(kāi)采規(guī)章的建議，被理事會(huì)采納。2012年，第18屆海管局大會(huì)提出了 《關(guān)于擬訂“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核開(kāi)發(fā)規(guī)章的工作計(jì)劃》，國(guó)際海底管理局理事會(huì)：《關(guān)于擬訂“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核開(kāi)發(fā)規(guī)章的工作計(jì)劃》，2012年4月12日，https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/files/documents/isba-18c-4_1.pdf，2019年8月15日。并將其作為海管局的優(yōu)先事項(xiàng)展開(kāi)談判。2017年召開(kāi)的第23屆海管局大會(huì)正式公布了《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開(kāi)發(fā)規(guī)章》草案（1.0版本），International Seabed Authority，“Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area”，Aug.8th，2017， https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/documents/EN/Regs/DraftExpl/ISBA23-LTC-CRP3-Rev.pdf，Aug.15th，2019.并邀請(qǐng)利益攸關(guān)方提出反饋意見(jiàn)。2018年，第24屆海管局大會(huì)充分考量了各方意見(jiàn)，修訂后的《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開(kāi)發(fā)規(guī)章》草案（2.0版本）問(wèn)世。International Seabed Authority， “Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area*”， Jul.9th，https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/files/documents/isba24_ltcwp1rev1-en_0.pdf， Aug.15th，2019. 2019年，第25屆海管局大會(huì)公布了《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開(kāi)發(fā)規(guī)章》草案（3.0版本），International Seabed Authority， “Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area”， Mar.22nd，2019，https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/files/documents/isba_25_c_wp1-e.pdf， Aug.15th，2019. 并要求利益攸關(guān)方于2019年10月20日之前提出反饋意見(jiàn)。

在勘探實(shí)踐方面，截至2019年7月，海管局已經(jīng)核準(zhǔn)了30份勘探計(jì)劃。根據(jù)《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》關(guān)于15年期限的規(guī)定，《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》第26條第1款規(guī)定：“核準(zhǔn)的勘探工作計(jì)劃的期限應(yīng)為15年?？碧焦ぷ饔?jì)劃期滿時(shí)，承包者應(yīng)申請(qǐng)開(kāi)發(fā)工作計(jì)劃，除非承包者已經(jīng)提出申請(qǐng)，或已獲準(zhǔn)延長(zhǎng)勘探工作計(jì)劃，或決定放棄其在勘探工作計(jì)劃所涉區(qū)域的權(quán)利?！?包括中國(guó)在內(nèi)的7個(gè)首批承包者的多金屬結(jié)核勘探合同在2017年相繼到期，延期5年后可能直接轉(zhuǎn)入開(kāi)發(fā)階段。目前，海管局正加快《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開(kāi)發(fā)規(guī)章》（下文簡(jiǎn)稱《采礦規(guī)章》）的談判與制定工作，規(guī)章預(yù)計(jì)將在2020年公布。因此，及時(shí)跟蹤《采礦規(guī)章》的談判進(jìn)程，把握主要爭(zhēng)議點(diǎn)，進(jìn)而提出兼顧我國(guó)利益的完善方案，對(duì)于提升我國(guó)深海規(guī)則制定話語(yǔ)權(quán)具有重要意義。當(dāng)下，需要在海洋命運(yùn)共同體理念的指引下，突破《采礦規(guī)章》談判的制度困境，統(tǒng)籌完善繳費(fèi)機(jī)制和惠益分享機(jī)制，構(gòu)建全方位、多層次的海洋環(huán)境保護(hù)制度，促使規(guī)章盡快通過(guò)，為商業(yè)開(kāi)采提供制度保障。

二、 國(guó)際海底區(qū)域采礦規(guī)章談判的理念更新

現(xiàn)階段，在科學(xué)技術(shù)的推動(dòng)下，產(chǎn)生了諸如“區(qū)域”商業(yè)開(kāi)采、公海保護(hù)區(qū)、海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)發(fā)展等新問(wèn)題，以《公約》為核心的全球海洋治理體系正在經(jīng)歷新一輪變革。關(guān)于《公約》第十一部分“區(qū)域”制度的爭(zhēng)議最大，《執(zhí)行協(xié)定》修改了爭(zhēng)議條款之后，《公約》才得以通過(guò)。以人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則為核心的“區(qū)域”制度本身存在缺陷，再加上制定《采礦規(guī)章》時(shí)，繳費(fèi)與惠益分享機(jī)制、擔(dān)保國(guó)責(zé)任、海洋環(huán)境保護(hù)等新規(guī)定需要新的理念，需要重新審視人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則，為該原則賦予新的時(shí)代內(nèi)涵。中國(guó)倡導(dǎo)的海洋命運(yùn)共同體理念契合全球海洋治理體系變革，合作共贏、惠益共享的核心思想正是對(duì)人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則的繼承與發(fā)展。因此，將海洋命運(yùn)共同體理念引入國(guó)際立法，指導(dǎo)《采礦規(guī)章》的制定，不僅是對(duì)人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則的繼承與發(fā)展，而且契合新時(shí)代全球海洋治理體系變革的現(xiàn)實(shí)需求。

（一）從公海自由原則到人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則

16世紀(jì)，“國(guó)際法之父”、荷蘭法學(xué)家胡果·格老秀斯提出了海洋自由的主張，這是公海自由原則的重要理論基礎(chǔ)。1603年，格老秀斯為荷蘭船只在馬六甲海峽捕獲葡萄牙商船的行為進(jìn)行辯護(hù)，并在1605年完成了《論捕獲法》的辯護(hù)詞。1609年，該辯護(hù)詞的第十二章公開(kāi)發(fā)表，即《海洋自由論》。張磊：《論公海自由與公海保護(hù)區(qū)的關(guān)系》，《政治與法律》，2017年第10期，第92頁(yè)。 公海自由原則是指公海不得被某個(gè)（或某些）國(guó)家獨(dú)占，所有國(guó)家，無(wú)論沿海國(guó)還是內(nèi)陸國(guó)，均有權(quán)利自由利用公海。王勇：《論“公海保護(hù)區(qū)”對(duì)公海自由的合理限制——基于實(shí)證的視角》，《法學(xué)》，2019年第1期，第109頁(yè)。 當(dāng)然，毫無(wú)疑問(wèn)，公海自由原則并不是無(wú)限制的，已有的國(guó)際條約中大多含有對(duì)公海自由的合理限制條款，無(wú)限制的公海自由必然會(huì)引起巨大爭(zhēng)議。例如，美國(guó)堅(jiān)持，勘探和開(kāi)發(fā)海底資源屬于“公海自由”，這一基本立場(chǎng)與發(fā)展中國(guó)家的主張相去甚遠(yuǎn)，難以達(dá)成一致。1968年，英國(guó)學(xué)者加勒特·哈丁 （Garrett Hardin）在《公地的悲劇》中闡釋了公地悲劇理論。他認(rèn)為資源用盡和環(huán)境污染問(wèn)題都源于人們獲取資源的動(dòng)機(jī)，當(dāng)沒(méi)有人可以禁止他人使用公共資源或?qū)⑽廴疚锱欧胖凉貢r(shí)，有限的資源最終會(huì)被用盡，污染不可避免，只有限制進(jìn)入和使用公地方能避免公地悲劇。Hardin G， “The Tragedy of the Commons”， Science，vol.162， no.3859（1968.12）， pp.1243-1248.實(shí)際上，在國(guó)際海底礦產(chǎn)資源探勘開(kāi)發(fā)中，公地悲劇正在日益顯現(xiàn)。為了預(yù)防公海自由被過(guò)度使用，1963年，馬耳他駐聯(lián)合國(guó)大使帕多提出，在國(guó)家管轄范圍以外海域的海床和洋底區(qū)域應(yīng)該適用人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則。1970年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《關(guān)于各國(guó)管轄范圍以外海床洋底及其底土的原則宣言》，宣布“區(qū)域”屬于人類共同繼承財(cái)產(chǎn)。至此，人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則成為國(guó)際社會(huì)共同堅(jiān)持的法律信念，并且在“區(qū)域”落地，成為一項(xiàng)法律原則。邱文弦：《論人類共同繼承財(cái)產(chǎn)理論的新發(fā)展——基于“一帶一路”倡議的促動(dòng)》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》，2019年第4期，第116頁(yè)。 1982年，《公約》以條約形式確認(rèn)“區(qū)域”及其資源是人類共同繼承財(cái)產(chǎn)。夏春利：《論人類共同繼承財(cái)產(chǎn)——兼談世界資源的公平分享》，《理論與改革》，2014年第1期，第53頁(yè)。

（二）從人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則到海洋命運(yùn)共同體理念

盡管《公約》確定了人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則，然而并沒(méi)有對(duì)人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則給出明確的界定，而且以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家拒絕簽署或批準(zhǔn)《公約》。美國(guó)是世界最大的海洋強(qiáng)國(guó)，卻未批準(zhǔn)《公約》，這對(duì)人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則的有效性造成了重大挑戰(zhàn)。張志勛、譚雪春：《論人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則的適用困境及其出路》，《江西社會(huì)科學(xué)》，2012年第12期，第155頁(yè)。 在此背景下，國(guó)際社會(huì)需要引入新的理論，以擺脫人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則的適用困境。筆者認(rèn)為，可以將現(xiàn)階段中國(guó)倡議的海洋命運(yùn)共同體理念引入海洋國(guó)際立法。其一，海洋命運(yùn)共同體理念是人類命運(yùn)共同體理念在具體領(lǐng)域的延伸。2019年4月23日，習(xí)近平主席提出了海洋命運(yùn)共同體理念，這是中國(guó)參與全球海洋治理的基本立場(chǎng)與方案。姚瑩：《“海洋命運(yùn)共同體”的國(guó)際法意涵：理念創(chuàng)新與制度構(gòu)建》，《當(dāng)代法學(xué)》，2019年第5期，第138頁(yè)。 其二，海洋命運(yùn)共同體理念是對(duì)人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則的繼承與發(fā)展，蘊(yùn)含著合作共贏、可持續(xù)發(fā)展的理念，這些思想不僅與資源共享、責(zé)任共擔(dān)的人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則是吻合的，而且還有所發(fā)展。其三，“區(qū)域”是全人類的共有物，國(guó)際社會(huì)要在海洋命運(yùn)共同體理念的指導(dǎo)下合作共贏、惠益分享，避免零和博弈。隨著我國(guó)綜合國(guó)力的增強(qiáng)，國(guó)際規(guī)則的制定過(guò)程中呈現(xiàn)出更多的中國(guó)智慧。海洋命運(yùn)共同體理念可以喚醒國(guó)際社會(huì)的命運(yùn)共同體意識(shí)，在資源共享、規(guī)則共建、責(zé)任共擔(dān)、問(wèn)題共解的倫理目標(biāo)指引下，《采礦規(guī)章》的制定過(guò)程將更加公平正義。

（三）海洋命運(yùn)共同體理念契合全球海洋治理體系變革

當(dāng)前，科學(xué)技術(shù)不斷更新升級(jí)，陸地資源逐漸枯竭，各國(guó)在開(kāi)發(fā)和利用海洋資源時(shí)提出了不同的利益主張和權(quán)利追求，爭(zhēng)議難以得到有效解決。造成這種局面的原因眾多，包括權(quán)利變遷等歷史因素和資源枯竭等現(xiàn)實(shí)難題，導(dǎo)致“畢其功于一役”的合作方案很難順利實(shí)施，有關(guān)海洋的爭(zhēng)議和危機(jī)在所難免。因此，堅(jiān)持平等協(xié)商，妥善解決分歧具有重要意義。正如習(xí)近平主席所說(shuō)，國(guó)家間要有事多商量、有事好商量，不能動(dòng)輒訴諸武力或以武力相威脅;各國(guó)應(yīng)堅(jiān)持平等協(xié)商，完善危機(jī)溝通機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域安全合作，推動(dòng)涉海分歧妥善解決;大家集思廣益、增進(jìn)共識(shí)，努力為推動(dòng)構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體貢獻(xiàn)智慧。王子暉：《關(guān)乎人類福祉！習(xí)近平提出一個(gè)重要理念》，2019年4月23日，http：//www.xinhuanet.com/politics/xxjxs/2019-04/23/c_1124406391.htm，2019年8月17日。 習(xí)近平主席提出海洋命運(yùn)共同體理念，這是中國(guó)主動(dòng)承擔(dān)引領(lǐng)國(guó)際海洋新秩序重構(gòu)重任的重要表現(xiàn)。倡導(dǎo)海洋命運(yùn)共同體理念，構(gòu)建海洋合作伙伴關(guān)系，體現(xiàn)出中國(guó)積極推動(dòng)全球海洋治理體系變革的努力。海洋命運(yùn)共同體理念指導(dǎo)海洋秩序與規(guī)則的重構(gòu)，其中包含了全球海洋治理體系變革的新方案，如切實(shí)加強(qiáng)國(guó)際協(xié)調(diào)，追求各方共贏等。提出海洋命運(yùn)共同體理念，是中國(guó)深化“一帶一路”倡議，開(kāi)展海上合作實(shí)踐的進(jìn)階思考，旨在實(shí)現(xiàn)“維護(hù)海洋和諧、服務(wù)全人類利益”的宏偉目標(biāo)。中國(guó)始終堅(jiān)持《公約》等文件，在各項(xiàng)事務(wù)中有效落實(shí)國(guó)際法規(guī)。當(dāng)前，海洋命運(yùn)共同體是引領(lǐng)全球海洋治理體系變革的重要理念，各國(guó)堅(jiān)持以開(kāi)放包容、合作共贏為引領(lǐng)，加強(qiáng)國(guó)家間的對(duì)話與協(xié)調(diào)，可以促進(jìn)海上互聯(lián)互通和各領(lǐng)域務(wù)實(shí)的功能性合作，合力維護(hù)海洋和平安寧，共同增進(jìn)海洋福祉。 盧曉燕、廖國(guó)祥：《踐行海洋命運(yùn)共同體重要理念 加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綜合治理》，《環(huán)境保護(hù)》，2019年第15期，第30頁(yè)。

三、 國(guó)際海底區(qū)域采礦規(guī)章談判的最新進(jìn)展及主要爭(zhēng)議

自2011年海管局第17屆大會(huì)決定啟動(dòng)《采礦規(guī)章》的制定工作以來(lái)，《采礦規(guī)章》已修改三稿，三次征求利益攸關(guān)方意見(jiàn)。由于發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家存在不同的利益訴求，《采礦規(guī)章》仍未生效。從《采礦規(guī)章》談判的進(jìn)程來(lái)看，規(guī)章的內(nèi)容趨近完善，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。但是，繳費(fèi)機(jī)制、惠益分享、擔(dān)保國(guó)責(zé)任、海洋環(huán)境保護(hù)等相關(guān)制度的爭(zhēng)議是阻礙《采礦規(guī)章》生效的主要難題。

（一）國(guó)際海底區(qū)域采礦規(guī)章談判的最新進(jìn)展

對(duì)比前兩個(gè)版本的草案， 《采礦規(guī)章》草案（3.0版本）主要取得了以下三方面的進(jìn)展。

其一，結(jié)構(gòu)趨近合理，由分到總再不斷整合。海管局需要制定一部簡(jiǎn)要、綜合、靈活性強(qiáng)的《采礦規(guī)章》，避免出現(xiàn)重復(fù)的條文，減少冗雜的監(jiān)管流程。1.0版本整合先前的《環(huán)境規(guī)章》《海管局監(jiān)管規(guī)章》等，采取綜合立法的形式，包括14章、94條和10個(gè)附件，涵蓋了請(qǐng)求核準(zhǔn)計(jì)劃書(shū)、承包者義務(wù)、核準(zhǔn)計(jì)劃的審查和修改、財(cái)務(wù)條款、行政費(fèi)用、檢查、執(zhí)法和爭(zhēng)端解決等規(guī)定。International Seabed Authority，“ Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area”， Aug.8th，2017， https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/documents/EN/Regs/DraftExpl/ISBA23-LTC-CRP3-Rev.pdf，Aug.15th，2019. 2.0版本在1.0版本的基礎(chǔ)上增加了目錄、承包者的權(quán)利條款，整合了海管局的檢查執(zhí)法章節(jié)，同時(shí)合并了年費(fèi)、行政費(fèi)和其他有關(guān)收費(fèi)的全部條款。在2.0版本的基礎(chǔ)上，3.0版本的結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。

其二，內(nèi)容趨近完善，著眼于具體制度的談判。在談判中，關(guān)于環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容不斷得到細(xì)化。比如規(guī)定了環(huán)境履約保障金;設(shè)立環(huán)境責(zé)任信托基金，規(guī)范了基金的適用范圍;擬定了環(huán)境管理和監(jiān)測(cè)計(jì)劃評(píng)估的程序細(xì)節(jié)，制定了區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃（Regional Environmental Management Plan， 即REMP）;以附件的形式明確了環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的具體內(nèi)容等。關(guān)于繳費(fèi)機(jī)制的討論也有所突破，增加了激勵(lì)條款。2019年3月，法律與技術(shù)委員會(huì)以及財(cái)務(wù)委員會(huì)聯(lián)合舉辦了第一次關(guān)于財(cái)政條款的討論，取得了明顯進(jìn)展。美國(guó)麻省理工學(xué)院提交的財(cái)務(wù)模型報(bào)告進(jìn)一步推動(dòng)了繳費(fèi)機(jī)制的建立。同時(shí)，財(cái)務(wù)委員會(huì)的報(bào)告首次提及惠益分享的問(wèn)題。

其三，側(cè)重具體內(nèi)容的細(xì)節(jié)完善。當(dāng)前，海洋環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容更加具體化，增加“制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”“環(huán)境管理系統(tǒng)”等內(nèi)容，將“環(huán)境責(zé)任信托基金”修改為“環(huán)境補(bǔ)償基金”，目的在于解決承包者履行不能所造成的責(zé)任缺口問(wèn)題。此外，用語(yǔ)更加標(biāo)準(zhǔn)化，將“沿海國(guó)的權(quán)利”改為“與沿海國(guó)有關(guān)的保護(hù)措施”，旨在協(xié)調(diào)承包者義務(wù)、沿海國(guó)權(quán)利以及海管局的監(jiān)督檢查權(quán)，共同促進(jìn)商業(yè)開(kāi)發(fā)有序進(jìn)行，共同保護(hù)沿海國(guó)利益和海洋環(huán)境。International Seabed Authority，“ Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area”， Mar.22nd，2019，https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/files/documents/isba_25_c_wp1-e.pdf， Aug.15th，2019.

綜上，經(jīng)過(guò)三次修訂，《采礦規(guī)章》草案的結(jié)構(gòu)趨近合理，內(nèi)容趨近完善，措辭更加嚴(yán)密標(biāo)準(zhǔn)，總體取得了很大進(jìn)展。但是，利益攸關(guān)方對(duì)于規(guī)章核心制度的爭(zhēng)議，比如繳費(fèi)機(jī)制和惠益分享機(jī)制、擔(dān)保國(guó)責(zé)任、海洋環(huán)境具體標(biāo)準(zhǔn)等，成為阻礙規(guī)章通過(guò)的主要難題。

（二）國(guó)際海底區(qū)域采礦規(guī)章談判的主要爭(zhēng)議點(diǎn)

如上所述，《采礦規(guī)章》草案已經(jīng)取得了很大進(jìn)展。2019年7月，海管局第25屆大會(huì)仍然將經(jīng)濟(jì)模型與財(cái)務(wù)條款、區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃、預(yù)防性辦法、獨(dú)立專家審查環(huán)境計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則的制定等內(nèi)容作為規(guī)章制定的優(yōu)先領(lǐng)域，國(guó)際海底管理局理事會(huì)：《關(guān)于“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開(kāi)發(fā)規(guī)章草案的評(píng)論意見(jiàn)》，2018年12月4日，https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/files/documents/25c-2-c_3.pdf，2019年8月15日。 這也是阻礙規(guī)章生效的關(guān)鍵領(lǐng)域。顯然，“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開(kāi)采的商業(yè)屬性和高風(fēng)險(xiǎn)性不可避免地涉及利益分配和海洋環(huán)境保護(hù)等難題。因此，本文簡(jiǎn)要分析繳費(fèi)機(jī)制、惠益分享機(jī)制、擔(dān)保國(guó)責(zé)任以及海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制的主要爭(zhēng)議，并提出淺顯的對(duì)策。

其一，關(guān)于繳費(fèi)機(jī)制的爭(zhēng)議。繳費(fèi)機(jī)制就是規(guī)定承包者就其礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的獲益而向海管局繳納的費(fèi)用、繳費(fèi)方式和途徑等的制度?；凇皡^(qū)域”及資源屬于全人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則，相比于勘探活動(dòng)，海底礦產(chǎn)的開(kāi)發(fā)將面臨所有權(quán)轉(zhuǎn)移和商業(yè)利益分配等問(wèn)題。要確立繳費(fèi)機(jī)制，不僅要平衡代表全人類的海管局和代表部分人的承包者之間的利益沖突，還要考慮海底采礦活動(dòng)對(duì)陸地采礦者利益的潛在影響。這些因素導(dǎo)致繳費(fèi)機(jī)制一直是一個(gè)飽受爭(zhēng)議的問(wèn)題?！豆s》附件三第十三條確定了合同財(cái)務(wù)條款的指導(dǎo)原則：確保海管局從商業(yè)生產(chǎn)收益中獲得最佳收入，吸引投資和技術(shù)用于勘探和開(kāi)發(fā)，確保承包商的財(cái)務(wù)待遇和可比財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)平等。《執(zhí)行協(xié)定》附件第八節(jié)也規(guī)定了制定合同財(cái)務(wù)條款的規(guī)則與基本原則，例如：付款率應(yīng)在陸上采礦的通行范圍內(nèi)，避免賦予深海海底采礦者擁有人為的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或陷入競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)之中;繳費(fèi)系統(tǒng)不應(yīng)復(fù)雜，也不應(yīng)當(dāng)使海管局或承包商產(chǎn)生重大的行政費(fèi)用;可以考慮采用特許權(quán)使用費(fèi)制度，或?qū)⑻卦S權(quán)使用費(fèi)制度和利潤(rùn)分享制度結(jié)合起來(lái)，供承包者選擇。 參見(jiàn)《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》第八節(jié)的相關(guān)規(guī)定。2018年，第24屆海管局大會(huì)將繳費(fèi)機(jī)制作為重要議題進(jìn)行了深入討論，并委托麻省理工學(xué)院對(duì)財(cái)務(wù)模型進(jìn)行對(duì)比并提出相應(yīng)的方案。2019年，第25屆海管局大會(huì)舉行了兩次不限成員名額的會(huì)議，進(jìn)一步對(duì)繳費(fèi)機(jī)制進(jìn)行討論?？傮w而言，關(guān)于繳費(fèi)機(jī)制有三種可供選擇的方案：第一，固定費(fèi)率的單一從價(jià)特許權(quán)使用費(fèi)機(jī)制;第二，雙層級(jí)的單一從價(jià)特許權(quán)使用費(fèi)機(jī)制;第三，單一從價(jià)特許權(quán)使用費(fèi)和基于利潤(rùn)體制的混合機(jī)制。 國(guó)際海底管理局理事會(huì)：《主席關(guān)于理事會(huì)就〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉附件三第十三條第1款和〈關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日第十一部分的協(xié)定〉附件第八節(jié)下合同財(cái)務(wù)條款的制定和談判問(wèn)題而設(shè)不限成員名額工作組第二次會(huì)議成果的報(bào)告》， 2019年7月15日，https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/files/documents/isba_25_c_32-1912014c_0.pdf，2019年8月15日?，F(xiàn)階段，各國(guó)對(duì)上述三種方案仍然爭(zhēng)論不休，大多數(shù)國(guó)家的代表支持從價(jià)，但是關(guān)于一級(jí)從價(jià)和二級(jí)從價(jià)仍有爭(zhēng)論。以德國(guó)為代表的國(guó)家提出累進(jìn)從價(jià)機(jī)制，但是有代表認(rèn)為這一機(jī)制過(guò)于復(fù)雜，違背了《執(zhí)行協(xié)定》;非洲集團(tuán)向海管局大會(huì)提交了高繳費(fèi)率的繳費(fèi)方案;另外還有部分國(guó)家認(rèn)為，在保障海管局商業(yè)利益的同時(shí)可提供多種方案供承包者選擇?？偠灾?，當(dāng)下關(guān)于繳費(fèi)機(jī)制的方案以及繳費(fèi)率仍然沒(méi)有定論，需要海管局在堅(jiān)持《公約》和《執(zhí)行協(xié)定》的基礎(chǔ)上加強(qiáng)談判，盡可能滿足各方的利益，確立公平合理的方案。

其二，關(guān)于惠益分享機(jī)制的爭(zhēng)議。

惠益分享機(jī)制是指海管局分配承包者繳納費(fèi)用的機(jī)制，其目的是更好地落實(shí)人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則。如果說(shuō)繳費(fèi)機(jī)制的目的是處理承包者和海管局的關(guān)系，那么惠益分享機(jī)制的目的則是解決全人類利益的分配問(wèn)題，其中法律關(guān)系的復(fù)雜性無(wú)需多言，因此，惠益分享機(jī)制理應(yīng)成為開(kāi)發(fā)規(guī)章的核心內(nèi)容?！豆s》第140條規(guī)定：“‘區(qū)域活動(dòng)為了全人類利益，在無(wú)歧視的基礎(chǔ)上公平分配從‘區(qū)域內(nèi)活動(dòng)取得的財(cái)政及其他經(jīng)濟(jì)利益”?！秷?zhí)行協(xié)定》附件第八節(jié)提出，財(cái)務(wù)委員會(huì)應(yīng)制定規(guī)則、規(guī)章和程序，公平分配從“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)取得的財(cái)政收入及其他經(jīng)濟(jì)利益。但是，《采礦規(guī)章》草案僅對(duì)繳費(fèi)機(jī)制進(jìn)行了框架性規(guī)定，對(duì)惠益分享問(wèn)題只字未提。中國(guó)代表團(tuán)始終認(rèn)為，惠益分享是《采礦規(guī)章》不可或缺的內(nèi)容，如果單純地強(qiáng)調(diào)收益而不分享收益，不僅在邏輯上是混亂的，從內(nèi)容來(lái)看也不完整。2019年7月，在第25屆海管局大會(huì)上，財(cái)務(wù)委員會(huì)編寫了公平分享從深海海底采礦所獲財(cái)政及其他經(jīng)濟(jì)利益的標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告供大會(huì)審議。與會(huì)代表一致認(rèn)為該報(bào)告是惠益分享機(jī)制的起點(diǎn)，并指出，支付海管局行政開(kāi)支的剩余資金才能作為惠益分享資金。但是，目前討論惠益分享機(jī)制的考慮因素、備選方案等建議為時(shí)尚早，后續(xù)工作仍需在充分討論、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上循序推進(jìn)。國(guó)際海底管理局理事會(huì)：《關(guān)于“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開(kāi)發(fā)規(guī)章草案的評(píng)論意見(jiàn)》，2018年12月4日，https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/files/documents/25c-2-c_3.pdf，2019年8月15日。在海管局成立25周年紀(jì)念會(huì)議上，我國(guó)自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所張丹副研究員在邊會(huì)上作報(bào)告，闡述了在人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則指引下建立惠益分享機(jī)制應(yīng)遵循的指導(dǎo)原則，惠益分享的方式，并再次強(qiáng)調(diào)惠益分享機(jī)制的重要性?！段以谘蕾I加唱響“合作、貢獻(xiàn)與人類命運(yùn)共同體”主旋律——中國(guó)大洋協(xié)會(huì)在國(guó)際海底管理局第25屆大會(huì)期間舉行主題邊會(huì)》，2019年7月25日，http：//www.comra.org/2019-07/25/content_40841338.htm，2019年10月4日。 總之，惠益分享是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家相互妥協(xié)的產(chǎn)物，已經(jīng)得到了海管局的重視?；菀娣窒頇C(jī)制應(yīng)當(dāng)考慮的因素，如何平衡各方利益等仍是未來(lái)討論的重要事項(xiàng)。

其三，擔(dān)保國(guó)責(zé)任方面的爭(zhēng)議。

《公約》規(guī)定：如果從事“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的主體為自然人或法人時(shí)，應(yīng)當(dāng)獲得公約締約國(guó)的擔(dān)保。參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第153條2（b）款的相關(guān)規(guī)定。 締約國(guó)協(xié)助海管局確保“區(qū)域”開(kāi)發(fā)活動(dòng)有序進(jìn)行?！豆s》規(guī)定：締約國(guó)采取一切必要措施。簡(jiǎn)短的規(guī)定導(dǎo)致?lián)?guó)責(zé)任存在模糊性，擔(dān)保國(guó)責(zé)任的歸責(zé)原則和責(zé)任范圍仍無(wú)定論。就最新版《采礦規(guī)章》草案（即2019年版草案）而言，仍然延續(xù)“擔(dān)保國(guó)應(yīng)采取一切必要和適當(dāng)措施”這樣的模糊規(guī)定。國(guó)際海底管理局理事會(huì)：《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》，2019年3月22日，https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/files/documents/isba_25_c_wp1-c.pdf，2019年8月4日。 國(guó)際海洋法法庭第17號(hào)“咨詢意見(jiàn)案”確立了擔(dān)保國(guó)的“確保義務(wù)”和“直接義務(wù)”，顯然突破了“盡職”義務(wù)的規(guī)定。但是，該咨詢意見(jiàn)并沒(méi)有法律約束力，同時(shí)也存在諸如免責(zé)條件、發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)同等義務(wù)等不足之處。李文杰：《也談國(guó)際海底區(qū)域擔(dān)保國(guó)的法律義務(wù)與責(zé)任——以國(guó)際海洋法法庭第17號(hào)“咨詢意見(jiàn)案”為基點(diǎn)》，《河北法學(xué)》，2019年第1期，第114頁(yè)。 雖然咨詢意見(jiàn)為國(guó)際社會(huì)提供了重要參考，但是最新草案仍然延續(xù)了《公約》的模糊性規(guī)定，爭(zhēng)議依舊存在。至此，關(guān)于擔(dān)保國(guó)的歸責(zé)原則與責(zé)任范圍的相關(guān)規(guī)定尚無(wú)定論。

其四，關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制的爭(zhēng)議。

確保深海開(kāi)發(fā)利用和海洋環(huán)境保護(hù)的平衡是《采礦規(guī)章》的基本原則?！豆s》規(guī)定：海管局有義務(wù)采取措施，確保海洋環(huán)境不受“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)可能的有害影響?！恫傻V規(guī)章》關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的基本原則、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)制度、環(huán)境損害事故的應(yīng)對(duì)和預(yù)防、相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)等規(guī)定取得了較大進(jìn)展。區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃是海管局獨(dú)特的環(huán)保措施，《采礦規(guī)章》是否要對(duì)區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃進(jìn)行明確規(guī)定，各國(guó)就此展開(kāi)辯論。2019年7月，英國(guó)、德國(guó)、荷蘭和一些非洲國(guó)家的代表提出，區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃應(yīng)當(dāng)是采礦活動(dòng)的先決條件;《國(guó)際海底管理局第25屆會(huì)議第二期會(huì)議綜述》，2019年8月2日，http：//www.comra.org/2019-08/02/content_40851580.htm，2019年9月4日。 以中國(guó)為代表的另一種聲音卻認(rèn)為區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃不應(yīng)成為阻礙商業(yè)開(kāi)發(fā)的絆腳石。關(guān)于區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則、區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃與《采礦規(guī)章》的關(guān)系、相關(guān)條款的設(shè)置等，各國(guó)依然存在爭(zhēng)議。有關(guān)環(huán)境的爭(zhēng)議還包括建立審查機(jī)制、制定獨(dú)立審查員名冊(cè)等。區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃是2019—2023年戰(zhàn)略計(jì)劃的重要內(nèi)容。目前，以克拉利昂-克利伯頓區(qū)為模型，各國(guó)開(kāi)始討論西太平洋、大西洋中脊等區(qū)域的區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃。

四、國(guó)際海底區(qū)域采礦規(guī)章談判的制度完善進(jìn)路

“區(qū)域”及其資源屬于全人類共同繼承的財(cái)產(chǎn)，“區(qū)域”開(kāi)發(fā)需要依據(jù)法律協(xié)調(diào)各方利益。而開(kāi)發(fā)規(guī)章的制定涉及多方利益，重要制度的談判進(jìn)展相對(duì)緩慢。因此，盡管經(jīng)歷了三個(gè)版本，《采礦規(guī)章》仍未生效。《采礦規(guī)章》必須在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上突破全人類關(guān)切的各項(xiàng)重要制度，至少制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)滿足各方利益關(guān)切。中國(guó)擁有三種資源、五塊勘探礦區(qū)，是先驅(qū)投資者之一，應(yīng)積極在《采礦規(guī)章》談判中發(fā)出聲音，貢獻(xiàn)智慧，提出具體的有針對(duì)性的方案，提升國(guó)際海洋規(guī)則制定話語(yǔ)權(quán)，落實(shí)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略。

制定《采礦規(guī)章》作為海管局的優(yōu)先事項(xiàng)，在立法形式上宜采用總體立法，適時(shí)針對(duì)三種資源分別立法。王勇：《國(guó)際海底區(qū)域開(kāi)發(fā)規(guī)章草案的發(fā)展演變與中國(guó)的因應(yīng)》，《當(dāng)代法學(xué)》，2019年第4期，第92頁(yè)。顯然，目前的立法工作遵循由分到總的模式，主要原因是分別立法耗時(shí)耗力。但是，勘探合同的15年期限陸續(xù)到期，當(dāng)前的情況是現(xiàn)實(shí)需求急切而立法滯后于實(shí)踐。在具體制度上，開(kāi)發(fā)的商業(yè)性決定了惠益分享機(jī)制是《采礦規(guī)章》的重要內(nèi)容，海底礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)對(duì)海洋環(huán)境可能造成深層次破壞，因此，海洋環(huán)境保護(hù)是貫穿《采礦規(guī)章》始終的關(guān)鍵內(nèi)容。制定《采礦規(guī)章》是海管局的優(yōu)先事項(xiàng)，而惠益分享、海洋環(huán)境保護(hù)是制度完善工作的重中之重。正如中國(guó)代表團(tuán)在海管局第23屆大會(huì)理事會(huì)的發(fā)言中指出，《采礦規(guī)章》在內(nèi)容上應(yīng)服務(wù)于現(xiàn)實(shí)最緊迫的需要，優(yōu)先規(guī)定基本法律框架和原則，并根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展而演變，逐步細(xì)化和完善相關(guān)具體規(guī)則?！吨袊?guó)代表團(tuán)在海管局第23屆會(huì)議理事會(huì)“開(kāi)發(fā)規(guī)章草案”議題下的發(fā)言》，2017年8月14日，http：//china-isa.jm.china-embassy.org/chn/hdxx/t1487167.htm，2019年8月4日。《采礦規(guī)章》談判的制度完善進(jìn)路應(yīng)包括以下三方面。

（一）統(tǒng)籌完善繳費(fèi)機(jī)制和惠益分享機(jī)制

惠益分享與繳費(fèi)機(jī)制密不可分，兩者本質(zhì)上都是對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)所產(chǎn)生收益的處置和再分配，因此，對(duì)完善建議應(yīng)一并討論。人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則要求海管局成為“區(qū)域”的保管人，或是帕多大使所說(shuō)的“托管人”，并確保今后世代能夠公平分享任何利益（例如良好的海洋環(huán)境）。Jaeckel A， Ardron J A， Gjerde K M， “Sharing Benefits of the Common Heritage of Mankind-Is the Deep Seabed Mining Regime Ready？”， Marine Policy， vol.70 （2016.08）， pp.198-204. 為此，海管局必須進(jìn)一步詳細(xì)擬訂惠益分享機(jī)制的參數(shù)。開(kāi)采深海礦產(chǎn)資源可以看作自然資本向金融資本的轉(zhuǎn)化，惠益分享機(jī)制可謂分享這種轉(zhuǎn)化的利益的最直接方法。其一，惠益分享宜采用混合型的繳費(fèi)機(jī)制，以權(quán)利金為中心，輔以產(chǎn)量分成安排的繳費(fèi)體系。林家駿、李志文：《國(guó)際海底區(qū)域采礦規(guī)章的惠益分享財(cái)政制度取向》，《理論探索》，2019年第5期，第124頁(yè)。 固定年費(fèi)可以按照開(kāi)采量來(lái)確定，與從價(jià)權(quán)利金交替選擇能更好地協(xié)調(diào)承包者與海管局的利益。其二，在《公約》的設(shè)想中，最大膽的將惠益分享制度化的措施就是創(chuàng)建企業(yè)，即成立海管局的商業(yè)分支。而企業(yè)部門的獨(dú)立運(yùn)作是保障惠益分享公平的前提。Nijen K V， Passel S V， Brown C G， Lodge M W， “The Development of a Payment Regime for Deep Sea Mining Activities in the Area through Stakeholder Participation”， The International Journal of Marine and Coastal Law， vol.34（2019.07）， pp. 1-31. 因此，現(xiàn)階段不僅要解決惠益分享的問(wèn)題，更重要的是保障企業(yè)部門的獨(dú)立運(yùn)作。因此，需要改變公約規(guī)定的平行開(kāi)發(fā)機(jī)制，明確股權(quán)，或組成合資企業(yè)作為平行開(kāi)發(fā)機(jī)制的替代方案，這將影響全人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則的實(shí)施。Jaeckel A， Ardron J A， Gjerde K M， “Sharing Benefits of the Common Heritage of Mankind-Is the Deep Seabed Mining Regime Ready？”， Marine Policy， vol.70 （2016.08）， pp.198-204.股權(quán)或合資企業(yè)方案也有可能為企業(yè)部門提供比保留區(qū)更穩(wěn)定的收益，從而可能為發(fā)展中國(guó)家提供收入來(lái)源。同時(shí)，企業(yè)部門的獨(dú)立運(yùn)作應(yīng)遵循成本效益原則、漸進(jìn)原則、健全的商業(yè)原則以及發(fā)展中國(guó)家優(yōu)惠待遇原則。其三，繳費(fèi)機(jī)制應(yīng)體現(xiàn)靈活性和透明度?！秷?zhí)行協(xié)定》規(guī)定了特許權(quán)使用費(fèi)、特許權(quán)使用費(fèi)和盈利分享相結(jié)合的可選擇模式，而目前的開(kāi)發(fā)規(guī)章傾向于固定繳費(fèi)機(jī)制?！恫傻V規(guī)章》的制定應(yīng)當(dāng)遵循《公約》及其《執(zhí)行協(xié)定》，體現(xiàn)靈活性，符合各方利益需求。對(duì)于繳費(fèi)制度而言，透明度至關(guān)重要。理想的繳費(fèi)機(jī)制是由最佳結(jié)構(gòu)和信息需求驅(qū)動(dòng)的。 Nijen K V， Passel S V， Brown C G， Lodge M W， “The Development of a Payment Regime for Deep Sea Mining Activities in the Area through Stakeholder Participation”， The International Journal of Marine and Coastal Law， vol.34（2019.07）， pp. 1-31.如果無(wú)法獲得可靠和有代表性的成本等信息，則必須對(duì)制度進(jìn)行調(diào)整。成本信息的缺乏，相關(guān)國(guó)際稅務(wù)和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的缺乏，與海管局有關(guān)的稅務(wù)條約的缺乏都不利于理想的繳費(fèi)制度的形成。其四，2018年，第24屆海管局大會(huì)開(kāi)始重視惠益分享的問(wèn)題，各方利益沖突嚴(yán)重且機(jī)制不成熟，現(xiàn)階段的《采礦規(guī)章》應(yīng)適當(dāng)提及惠益分享，具體規(guī)則可留待后續(xù)討論，王勇：《國(guó)際海底區(qū)域開(kāi)發(fā)規(guī)章草案的發(fā)展演變與中國(guó)的因應(yīng)》，《當(dāng)代法學(xué)》，2019年第4期，第92頁(yè)。 也可以選擇以附件或準(zhǔn)則的形式進(jìn)行具體規(guī)定。

（二）逐步完善擔(dān)保國(guó)責(zé)任的歸責(zé)原則和責(zé)任范圍

擔(dān)保國(guó)責(zé)任是確保資源開(kāi)發(fā)和海洋環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，直接影響《采礦規(guī)章》的制定進(jìn)程。然而，2019年版《采礦規(guī)章》對(duì)于擔(dān)保國(guó)責(zé)任的規(guī)定毫無(wú)進(jìn)展，當(dāng)下需明確擔(dān)保國(guó)責(zé)任的歸責(zé)原則和責(zé)任范圍。

首先，擔(dān)保國(guó)責(zé)任宜采用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，主要理由有三點(diǎn)。第一，根據(jù)《公約》第139條規(guī)定，締約國(guó)承擔(dān)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，如此會(huì)導(dǎo)致責(zé)任缺口，造成受害者無(wú)法得到救濟(jì)，海洋環(huán)境無(wú)法得到保護(hù)。第二，外空領(lǐng)域與核領(lǐng)域已經(jīng)形成國(guó)家無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的習(xí)慣法，而且“區(qū)域”活動(dòng)可能造成重大環(huán)境損害，具有特殊危險(xiǎn)性，無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的發(fā)展趨勢(shì)可以為《采礦規(guī)章》的制定提供借鑒與參考。魏嫵媚：《國(guó)際海底區(qū)域擔(dān)保國(guó)責(zé)任的可能發(fā)展及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《當(dāng)代法學(xué)》，2018年第2期，第42頁(yè)。 第三，實(shí)踐中存在承包者無(wú)力賠償而擔(dān)保國(guó)無(wú)需賠償?shù)那闆r，這將導(dǎo)致“區(qū)域”損害無(wú)法得到彌補(bǔ)，因此可以借鑒國(guó)內(nèi)法中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)和賠償基金制度。 張輝：《論國(guó)際海底區(qū)域開(kāi)發(fā)擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2017年第18期，第46頁(yè)。

其次，擔(dān)保國(guó)責(zé)任宜采用充分賠償責(zé)任。根據(jù)污染者付費(fèi)原則，承包者在獲得商業(yè)開(kāi)發(fā)帶來(lái)的利益的同時(shí)也應(yīng)承擔(dān)破壞海洋環(huán)境的后果。擔(dān)保國(guó)起監(jiān)督和管理作用，承包者若無(wú)力賠償，擔(dān)保國(guó)應(yīng)當(dāng)予以充分賠償以減輕海洋環(huán)境破壞。另外，國(guó)際海洋法法庭認(rèn)為：國(guó)家充分賠償已經(jīng)發(fā)展成為國(guó)際習(xí)慣法，并且被《國(guó)際責(zé)任條款》草案所接受， 張輝：《論國(guó)際海底區(qū)域開(kāi)發(fā)擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2017年第18期，第48頁(yè)。這對(duì)于《采礦規(guī)章》的制定具有重要指導(dǎo)作用。因此，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上完善擔(dān)保國(guó)責(zé)任條款，維護(hù)商業(yè)開(kāi)發(fā)和海洋環(huán)境保護(hù)的平衡，將直接影響《采礦規(guī)章》的效力。

（三）全方位、多層次構(gòu)建海洋環(huán)境保護(hù)制度

保護(hù)海洋環(huán)境需要全方位、多層次的制度，事前預(yù)防、事中監(jiān)管、事后保障?，F(xiàn)階段，要想突破制度困境，不能僅僅關(guān)注事后保障。因此，海洋環(huán)境保護(hù)制度的未來(lái)出路可以從以下三方面予以考慮。

其一，引入多層級(jí)治理模式。多層級(jí)治理源于歐盟，同樣適用于海洋環(huán)境保護(hù)。全永波：《全球海洋生態(tài)環(huán)境多層級(jí)治理：現(xiàn)實(shí)困境與未來(lái)走向》，《政法論叢》，2019年第3期，第148頁(yè)。海洋環(huán)境保護(hù)涉及多方利益，一般難以協(xié)調(diào)，多層級(jí)治理模式可以提供合理的解決途徑。在“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)方面，多層級(jí)治理模式中的規(guī)則不僅包括海管局制定的全球性治理規(guī)則，還包括作為承包商的擔(dān)保國(guó)的國(guó)內(nèi)法（例如關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的規(guī)定），私人投資者的內(nèi)部治理?xiàng)l例，等等。多層級(jí)治理具有獨(dú)特的治理結(jié)構(gòu)，可以發(fā)揮多方約束的作用，但是仍然需要協(xié)調(diào)治理的沖突。

其二，區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃發(fā)揮事中監(jiān)管優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，針對(duì)海底礦產(chǎn)開(kāi)采對(duì)海洋環(huán)境的確切影響，研究成果尚不豐富，關(guān)于消除這些不利影響的科學(xué)知識(shí)及相應(yīng)對(duì)策也比較有限，這些問(wèn)題都是制定《采礦規(guī)章》的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。鑒于存在風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，需要制定戰(zhàn)略性的方法進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)有針對(duì)性的研究，開(kāi)展“區(qū)域”環(huán)境影響評(píng)估，制定監(jiān)管保障措施，確保海底礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的環(huán)境損害不超過(guò)商定的閾值。2018年7月，海管局邁出了重要一步，通過(guò)了區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃。該計(jì)劃規(guī)定了2019—2023年的戰(zhàn)略方向，力求使海管局的工作符合聯(lián)合國(guó)提出的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃在事中監(jiān)管中具有重要的優(yōu)勢(shì)。此外，區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與擬定中的國(guó)家管轄海域外生物多樣性國(guó)際協(xié)定相協(xié)調(diào)，同時(shí)應(yīng)明確現(xiàn)有規(guī)章條款中“良好行為慣例”“最佳科學(xué)和預(yù)防原則”等具體標(biāo)準(zhǔn)，將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則路線圖的首批制定事項(xiàng)。

其三，適應(yīng)性管理是平衡深海采礦和海洋環(huán)境保護(hù)的重要工具。Jaeckel A， “Deep Seabed Mining and Adaptive Management： The Procedural Challenges for the International Seabed Authority”， Marine Policy， vol.70（2016.08），pp.205-211.適應(yīng)性管理需要靈活的程序機(jī)制，不斷調(diào)整環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到協(xié)調(diào)的局面。目前，缺乏調(diào)整環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的綜合機(jī)制是適應(yīng)性管理的障礙之一，而海管局可能調(diào)整環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的措施是區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃。區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃由海管局集中管理，可以單獨(dú)修改，無(wú)需承包者同意。把區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃納入《采礦規(guī)章》，將賦予其法律約束力。 Jaeckel A， “Deep Seabed Mining and Adaptive Management： The Procedural Challenges for the International Seabed Authority”， Marine Policy， vol.70（2016.08），pp.205-211.現(xiàn)存問(wèn)題不在于海管局是否具有開(kāi)展適應(yīng)性管理的能力，而在于建立程序和機(jī)制以應(yīng)對(duì)適應(yīng)性管理的挑戰(zhàn)。因此，將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)納入《采礦規(guī)章》或區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃，可以確保這些標(biāo)準(zhǔn)得到非歧視性應(yīng)用，并為海管局提供具有一定執(zhí)行力度的問(wèn)責(zé)制度。此外，承包商必須提前制定預(yù)防方法，以開(kāi)展最佳環(huán)境實(shí)踐。這些一般義務(wù)可以通過(guò)海管局的建議和區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃而被賦予具體含義。

五、海洋命運(yùn)共同體理念下的中國(guó)因應(yīng)

2019年7月15日，海管局第25屆理事會(huì)核準(zhǔn)了北京先驅(qū)高技術(shù)開(kāi)發(fā)公司提交的多金屬結(jié)核勘探工作計(jì)劃，中華人民共和國(guó)常駐國(guó)際海底管理局代表處：《我在國(guó)際海底區(qū)域第五塊勘探礦區(qū)獲國(guó)際海底管理局核準(zhǔn)》，2019年7月31日，http：//china-isa.jm.china-embassy.org/chn/xwdt/t1684820.htm，2019年9月21日。 我國(guó)已成為擁有三種資源、五塊勘探礦區(qū)的先驅(qū)投資者，兼具締約國(guó)、承包者和擔(dān)保國(guó)三重身份，深度參與《采礦規(guī)章》的談判，掌握規(guī)則制定的引領(lǐng)權(quán)。凝聚中國(guó)智慧的海洋治理方案是構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體的重要內(nèi)容。現(xiàn)階段，我國(guó)在海洋技術(shù)和法律層面已經(jīng)取得了重大進(jìn)展。我國(guó)研發(fā)制造了以“蛟龍”號(hào)載人潛水器、“海龍”號(hào)無(wú)人纜控潛水器、“潛龍”系列無(wú)人無(wú)纜潛水器等為代表的深?？辈檠b備，為開(kāi)發(fā)和利用深海資源提供技術(shù)支持?？讘c江：《深海資源開(kāi)發(fā)：國(guó)際投資法新疆域》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2017年第18期，第23頁(yè)。我國(guó)還頒布了以《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》為核心，以《深海海底資源勘探開(kāi)發(fā)許可管理辦法》《深海海底資源勘探開(kāi)發(fā)樣品管理辦法》等為配套的深海法律體系。因此，在《采礦規(guī)章》談判的關(guān)鍵階段，在海洋命運(yùn)共同體理念的指導(dǎo)下，我國(guó)應(yīng)及早提出切實(shí)可行的中國(guó)方案。

（一）推動(dòng)海洋命運(yùn)共同體國(guó)際法理念的實(shí)施，凝聚“區(qū)域”開(kāi)采的共進(jìn)思維

海洋命運(yùn)共同體理念契合《采礦規(guī)章》談判的現(xiàn)實(shí)需求，爭(zhēng)議較大的繳費(fèi)機(jī)制、惠益分享機(jī)制、海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制等都可以在海洋命運(yùn)共同體理念的指導(dǎo)下達(dá)成共識(shí)。海洋命運(yùn)共同體理念具有豐富的國(guó)際法內(nèi)涵，平等協(xié)商、互利共贏、可持續(xù)發(fā)展等與“區(qū)域”作為全人類共有物的屬性相契合，可以為解決《采礦規(guī)章》的具體制度爭(zhēng)議提供新思路。此外，在人類命運(yùn)共同體理念被各國(guó)普遍認(rèn)可的背景下，中國(guó)為“區(qū)域”開(kāi)采談判提供海洋命運(yùn)共同體的新理念，正是我國(guó)引領(lǐng)國(guó)際規(guī)則制定話語(yǔ)權(quán)的重要體現(xiàn)。近期，《中國(guó)自然資源部與國(guó)際海底管理局關(guān)于建立聯(lián)合培訓(xùn)和研究中心的諒解備忘錄（草案）》已得到通過(guò)，從聯(lián)合培訓(xùn)和研究中心的建設(shè)出發(fā)，加大宣傳力度，可以讓海洋命運(yùn)共同體理念走深走實(shí)。

（二）積極參與“區(qū)域”開(kāi)采具體制度的研究和制定，提升國(guó)際海洋規(guī)則話語(yǔ)權(quán)

在《采礦規(guī)章》的制定過(guò)程中，我國(guó)應(yīng)發(fā)揮引領(lǐng)作用，在制度設(shè)計(jì)上突出中國(guó)方案，這就需要深入具體制度進(jìn)行研究?，F(xiàn)階段，我國(guó)提交的評(píng)論意見(jiàn)主要從宏觀視角出發(fā)，缺乏對(duì)具體制度的掌控。例如關(guān)于2018年版草案，中國(guó)主要針對(duì)財(cái)務(wù)條款發(fā)表了自己的主張。關(guān)于繳費(fèi)機(jī)制，中國(guó)堅(jiān)持《執(zhí)行協(xié)定》的有關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持特許權(quán)使用費(fèi)與盈利分享相結(jié)合的繳費(fèi)制度，建議考慮采用分階段繳費(fèi)和隨金屬價(jià)格變化的浮動(dòng)繳費(fèi)率。關(guān)于區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃，中國(guó)原則上同意將該計(jì)劃作為深海商業(yè)開(kāi)發(fā)的前提，但是，中國(guó)強(qiáng)調(diào)不能以此為借口阻礙申請(qǐng)開(kāi)發(fā)工作計(jì)劃和簽訂開(kāi)發(fā)合同。中方認(rèn)為：《采礦規(guī)章》應(yīng)針對(duì)區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃這一重要環(huán)保事項(xiàng)制定具體規(guī)定;區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃的確立不僅需要海管局發(fā)揮引領(lǐng)作用，還需要承包者之間的合作;有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與國(guó)家管轄海域外生物多樣性國(guó)際協(xié)定談判相協(xié)調(diào)。黃惠康：《國(guó)際海洋法前沿值得關(guān)注的十大問(wèn)題》，《邊界與海洋研究》，2019年第1期，第20頁(yè)。此外，關(guān)于《采礦規(guī)章》談判的基本立場(chǎng)，我國(guó)一直鼓勵(lì)和促進(jìn)開(kāi)發(fā)，兼顧海洋保護(hù)，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)《采礦規(guī)章》制定工作，以保證公平公正，惠及各方利益。未來(lái)，我國(guó)更應(yīng)該注重具體制度方案的研究。

關(guān)于繳費(fèi)機(jī)制與惠益分享機(jī)制，目前，麻省理工學(xué)院的學(xué)者們正在進(jìn)行支出模型、金屬價(jià)格預(yù)估模型、現(xiàn)金流模型的對(duì)比研究，分析從量、從價(jià)、從利繳費(fèi)機(jī)制的利弊。羅斯先生認(rèn)為混合模型是可行的。International Seabed Authority， “Comments on the Draft Regulations on the Exploitation of Mineral Resources in the Area”， Dec.4th，2018， https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/files/documents/25c-2-e_3.pdf，Aug.15th，2019.但是，模型未考慮保險(xiǎn)相關(guān)支出、社會(huì)福利以及對(duì)陸上和深海采礦的不利影響。我國(guó)可以采用麻省理工學(xué)院的模型進(jìn)行模式設(shè)計(jì)，成立專門研究組擬定具體方案，因此，需要既懂法律又懂會(huì)計(jì)的復(fù)合型人才。區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃是最新制定的海洋環(huán)境保護(hù)制度，法律性質(zhì)、具體內(nèi)容等尚不明確。我國(guó)可以利用先發(fā)優(yōu)勢(shì)，及早對(duì)區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃進(jìn)行具體研究。

（三）完善國(guó)內(nèi)深海法律制度，為商業(yè)開(kāi)發(fā)做好國(guó)內(nèi)法律保障

目前，我國(guó)已經(jīng)形成以《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》為核心，以《深海海底資源勘探開(kāi)發(fā)許可管理辦法》《深海海底資源勘探開(kāi)發(fā)樣品管理辦法》為配套的國(guó)內(nèi)深海法律體系。但是，《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》對(duì)有關(guān)內(nèi)容僅作了原則性規(guī)定，有關(guān)制度需要實(shí)施細(xì)則才能更好地付諸實(shí)踐。首先，制定“區(qū)域”開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理辦法，堅(jiān)持《公約》關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的基本原則，參考海管局勘探規(guī)章和開(kāi)采規(guī)章中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，并借鑒其他國(guó)家深海立法的環(huán)境保護(hù)條款，為《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》中環(huán)境保護(hù)的原則性規(guī)定制定具體的操作細(xì)則。王超：《國(guó)際海底區(qū)域資源開(kāi)發(fā)與海洋環(huán)境保護(hù)制度的新發(fā)展——〈“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)采規(guī)章草案〉評(píng)析》，《外交評(píng)論》，2018年第4期，第104頁(yè)。 其次，構(gòu)建深海信息共享機(jī)制及運(yùn)行指南。張梓太：《構(gòu)建我國(guó)深海海底資源勘探開(kāi)發(fā)法律體系的思考》，《中州學(xué)刊》，2017年第11期，第56頁(yè)。 《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》第16條規(guī)定，建立深海公共平臺(tái)，為深?？茖W(xué)研究、資源調(diào)查提供專業(yè)服務(wù)?？梢钥紤]由中國(guó)大洋礦產(chǎn)資源研究開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)牽頭，由國(guó)家提供資金支持。最后，做好國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的銜接工作，《采礦規(guī)章》尚在制定中，我國(guó)需及時(shí)關(guān)注規(guī)章的制定動(dòng)態(tài)，履行負(fù)責(zé)任的大國(guó)義務(wù)。

〔責(zé)任編輯：沈丹〕