姚加惠

淺析應(yīng)用技術(shù)大學(xué)內(nèi)控制度構(gòu)建中存在的問(wèn)題及對(duì)策

姚加惠

[廈門(mén)理工學(xué)院]

廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，是高校內(nèi)涵式發(fā)展和廉政勤政的重要保證。由于諸多原因，當(dāng)前應(yīng)用技術(shù)大學(xué)中存在著內(nèi)控環(huán)境不良，內(nèi)控制度不健全，內(nèi)控執(zhí)行力弱，缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，信息孤立閉塞等問(wèn)題，究其原因，主要是認(rèn)識(shí)不到位，缺乏內(nèi)控制度的基礎(chǔ)建設(shè)。應(yīng)用技術(shù)大學(xué)內(nèi)控制度構(gòu)建是個(gè)系統(tǒng)工程，需要從理念、制度、機(jī)制等多方面入手進(jìn)行整體設(shè)計(jì)與優(yōu)化，最終形成為規(guī)范的學(xué)校內(nèi)控制度體系。

應(yīng)用技術(shù)大學(xué)；內(nèi)控制度；問(wèn)題；對(duì)策

高校內(nèi)部控制是高校為保證教學(xué)、科研及相關(guān)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)，有效降低經(jīng)營(yíng)中的各種風(fēng)險(xiǎn)，提高辦學(xué)效率，促使高校實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，在高校內(nèi)部管理中實(shí)行的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評(píng)價(jià)與控制的方法、程序及措施的總稱(chēng)。[1]應(yīng)用技術(shù)大學(xué)辦學(xué)宗旨是培養(yǎng)高級(jí)應(yīng)用型專(zhuān)門(mén)人才，需要根據(jù)其內(nèi)控制度存在的問(wèn)題，采取有針對(duì)性的措施建立與不斷完善內(nèi)控制度建設(shè)。

一、應(yīng)用技術(shù)大學(xué)內(nèi)控制度構(gòu)建中存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)控制度建設(shè)環(huán)境不良，重視不夠

應(yīng)用技術(shù)大學(xué)屬于地方性高校，交往圈子比較小，層次相對(duì)較低，導(dǎo)致對(duì)內(nèi)控制度及其建設(shè)普遍存在片面性認(rèn)識(shí)，尚未形成自上而下的全局性?xún)?nèi)控意識(shí)。一些學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者和管理層還片面地認(rèn)為內(nèi)控制度建設(shè)是財(cái)務(wù)和審計(jì)部門(mén)的事情，沒(méi)有意識(shí)到那是學(xué)校健康穩(wěn)步發(fā)展的重要保障。相關(guān)財(cái)務(wù)人員和審計(jì)人員也是如此，認(rèn)識(shí)不足，專(zhuān)業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)普遍偏低，內(nèi)控觀念比較淡薄。

其二，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置欠合理。學(xué)校從專(zhuān)科升格本科時(shí)間短，因缺乏科學(xué)論證，導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)較為松散，職能重復(fù)或不健全，甚至出現(xiàn)相互牽制、職責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象。不僅如此，其內(nèi)部的二級(jí)單位也從系提升為學(xué)院，由于無(wú)先前經(jīng)驗(yàn)可以遵循，隨意性較大，因人設(shè)崗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成資源的極大浪費(fèi)。

其三，職能發(fā)揮不當(dāng)。一些關(guān)鍵部門(mén)的職能發(fā)揮要么不到位，要么越位。比如，財(cái)務(wù)處還局限于專(zhuān)科層次時(shí)期的學(xué)校日常賬務(wù)處理服務(wù)，停留在對(duì)報(bào)賬手續(xù)的規(guī)范性與否、報(bào)賬業(yè)務(wù)的真實(shí)性與否進(jìn)行審核，不能從平時(shí)工作中總結(jié)出財(cái)務(wù)管理中存在哪些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并進(jìn)行有效防控。簡(jiǎn)言之，還不能系統(tǒng)參與學(xué)校重大事項(xiàng)的事前預(yù)測(cè)、事中控制、事后總結(jié)分析，以及從專(zhuān)業(yè)方面為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層提供決策參考。

（二）內(nèi)控制度不健全，缺乏系統(tǒng)性和全局性

一是原有規(guī)章制度不夠健全。為了適應(yīng)學(xué)校升格并轉(zhuǎn)型的需要，無(wú)論是學(xué)校層面，還是二級(jí)學(xué)院，都增定了不少規(guī)章制度。但是，內(nèi)控制度與規(guī)章制度是兩個(gè)不同的概念，[2]兩者并不能劃等號(hào)，而這些規(guī)章制度零亂不堪，有的是因需隨時(shí)制定的。廈門(mén)某學(xué)院實(shí)訓(xùn)中心，除了實(shí)驗(yàn)室安全規(guī)定外，沒(méi)有任何管理性規(guī)章制度，出現(xiàn)大小事情全由中心主任說(shuō)了算的現(xiàn)象。

二是決策與辦事流程尚不規(guī)范。無(wú)論是校級(jí)還是二級(jí)單位，重要事項(xiàng)決策流程和具體辦事流程均不完善。有些涉及全校性的教學(xué)科研工作，其重要決策往往僅由具體管理部門(mén)來(lái)確定，沒(méi)能廣泛吸收相關(guān)方面的意見(jiàn)。例如，廈門(mén)某學(xué)校圖書(shū)館就沒(méi)有設(shè)置具有指導(dǎo)咨詢(xún)作用的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，出現(xiàn)各類(lèi)圖書(shū)資料采購(gòu)基本是由圖書(shū)管理人員討論決定的情況。

三是過(guò)程監(jiān)督和事后評(píng)價(jià)不到位。由于受專(zhuān)科時(shí)期管理慣性的影響，內(nèi)部有些組織機(jī)構(gòu)仍沿用當(dāng)時(shí)的設(shè)置辦法，大多數(shù)學(xué)校沒(méi)有獨(dú)立設(shè)置審計(jì)部門(mén)，而是同紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)合署辦公，稱(chēng)為“監(jiān)察審計(jì)處”。事實(shí)上，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置難以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域或活動(dòng)過(guò)程進(jìn)行有效的實(shí)質(zhì)性監(jiān)控。

四是不相容崗位沒(méi)有分離。隨著辦學(xué)規(guī)模迅速擴(kuò)大，辦學(xué)層次提高，已經(jīng)不能再沿用原來(lái)那種由某個(gè)機(jī)構(gòu)或某個(gè)人兼任多職的方式，特別是有些不相容崗位沒(méi)有分離。例如，采購(gòu)員與倉(cāng)管員同為一人，極易導(dǎo)致不良問(wèn)題發(fā)生。

（三）內(nèi)控執(zhí)行力弱，隨意性大

一是預(yù)算管理隨意性大。校內(nèi)各單位預(yù)算編制管理嚴(yán)肅性不夠，經(jīng)常出現(xiàn)二級(jí)單位報(bào)給學(xué)校的預(yù)算和本單位的實(shí)際支出不一致，往往上報(bào)得多，實(shí)際用得較少，年終剩余經(jīng)費(fèi)再挪作他用。此外，教輔單位編制預(yù)算并沒(méi)有聽(tīng)取服務(wù)對(duì)象的需求建議，自做決定，造成預(yù)算編制的主觀化、片面性，無(wú)法滿足業(yè)務(wù)運(yùn)行的實(shí)際需要。

二是二級(jí)單位的收支管理失控。表現(xiàn)在有些二級(jí)學(xué)院有創(chuàng)收，有些學(xué)院無(wú)創(chuàng)收，而學(xué)校并沒(méi)有對(duì)二級(jí)學(xué)院收支管理進(jìn)行統(tǒng)一控制，產(chǎn)生了不少漏洞。由于沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家“收支兩條線”管理規(guī)定，導(dǎo)致有創(chuàng)收能力的二級(jí)學(xué)院并沒(méi)有把創(chuàng)收收入（如培訓(xùn)收入等）上繳學(xué)校財(cái)務(wù)處，個(gè)別教輔單位利用學(xué)校設(shè)備加工外來(lái)產(chǎn)品的收入也未納入學(xué)校收入，存在截留、挪用、公款私存或私設(shè)“小金庫(kù)”等問(wèn)題。

三是資產(chǎn)管理不到位。除了少數(shù)學(xué)校設(shè)置資產(chǎn)管理部門(mén)外，不少學(xué)校至今未有此類(lèi)機(jī)構(gòu)。伴隨信息化水平的提高，現(xiàn)金交易數(shù)量越來(lái)越少，資金管理方面滋生腐敗的可能性降低，但在固定資產(chǎn)管理方面，不規(guī)范現(xiàn)象則常有發(fā)生。尤其是對(duì)沒(méi)有獨(dú)立設(shè)置資產(chǎn)管理部門(mén)的學(xué)校，往往存在固定資產(chǎn)不能及時(shí)定期盤(pán)點(diǎn)，賬與賬、賬與實(shí)物不相符，閑置、待報(bào)廢資產(chǎn)清理不及時(shí)等，特別是低值采購(gòu)品沒(méi)有嚴(yán)格辦理入庫(kù)和領(lǐng)用手續(xù)，存在嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（四）內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)評(píng)估，防范意識(shí)差

學(xué)校還要從事各種相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如投資、融資、基建、后勤、采購(gòu)、資產(chǎn)管理等。然而，與自負(fù)盈虧的企業(yè)相比，由于其經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要依靠政府全額撥款，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)明顯降低，尤其是缺乏專(zhuān)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、及時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等有效的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。[3]由于學(xué)校規(guī)模較小，辦學(xué)時(shí)間較短，特別是監(jiān)察與審計(jì)往往合署辦公，無(wú)法真正起到監(jiān)督作用，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱。不僅如此，學(xué)校內(nèi)部有些崗位設(shè)置也不盡合理、制度建設(shè)不夠健全，尤其是校領(lǐng)導(dǎo)和管理人員不能主動(dòng)地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估和管理，隨意性較大。

（五）各種信息孤立閉塞，難以有效溝通

學(xué)校很多工作還處在摸索階段，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的統(tǒng)籌規(guī)劃。雖校內(nèi)各種信息系統(tǒng)應(yīng)有盡有，但各信息系統(tǒng)之間沒(méi)有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求，難以實(shí)現(xiàn)信息共享和無(wú)縫對(duì)接，形成了一個(gè)個(gè)孤立的信息圈，這些信息圈不能同步更新信息，導(dǎo)致信息使用效率低下，對(duì)學(xué)校決策參考價(jià)值不大。不僅如此，各個(gè)信息系統(tǒng)相互孤立，還容易造成賬賬不符、賬物不符、賬實(shí)不符等現(xiàn)象，為腐敗問(wèn)題提供了滋生空間。

二、應(yīng)用技術(shù)大學(xué)內(nèi)控制度構(gòu)建的對(duì)策

（一）強(qiáng)化廉政理念，全方位營(yíng)造內(nèi)控制度構(gòu)建的良好環(huán)境

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，學(xué)校全體成員只有從思想高度上統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，方能營(yíng)造出良好的環(huán)境。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)內(nèi)控制度不僅不會(huì)阻礙學(xué)校發(fā)展，反而是學(xué)校健康穩(wěn)定發(fā)展的重要保證，必須自上而下進(jìn)行推動(dòng)，方能行之有效。同時(shí)，還要增強(qiáng)全體員工的防范意識(shí)?，F(xiàn)教職員工成分較為特殊，有些是學(xué)校升格前專(zhuān)科學(xué)校時(shí)期留下來(lái)的，有些是升格后從全國(guó)甚至是國(guó)外引進(jìn)來(lái)的，對(duì)構(gòu)建內(nèi)控制度的認(rèn)識(shí)參差不齊。因此需要對(duì)教職員工進(jìn)行思想教育，加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，同時(shí)還要在校內(nèi)多渠道營(yíng)造廉政文化氛圍。

（二）構(gòu)建內(nèi)控制度，立體式打造縱橫交錯(cuò)、點(diǎn)面結(jié)合的防范網(wǎng)

應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)控制度構(gòu)建的主管牽頭部門(mén)，由校領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜卦帥，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理制定內(nèi)控制度，并落到實(shí)處。首先，要按照不相容崗位相分離的原則，對(duì)學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行整體優(yōu)化。每個(gè)部門(mén)的設(shè)置和職責(zé)分工都應(yīng)該相互牽制，明確各自職責(zé)和權(quán)限，尤其是內(nèi)部審計(jì)工作應(yīng)該保持獨(dú)立性，即應(yīng)設(shè)置獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)和安排獨(dú)立的工作人員。其次，采取縱橫交錯(cuò)方式立體地進(jìn)行內(nèi)控制度設(shè)計(jì)。從橫向上看，應(yīng)制定囊括學(xué)校所有業(yè)務(wù)活動(dòng)的各種規(guī)章制度，如預(yù)算制度、收入制度、支出制度、采購(gòu)制度、資產(chǎn)制度、建設(shè)項(xiàng)目制度、合同制度、決策制度等，每項(xiàng)制度的制定都要充分考慮實(shí)際業(yè)務(wù)的具體要求。比如收入制度必須考慮到收入是否實(shí)行歸口管理，是否對(duì)票據(jù)進(jìn)行審查控制，是否做到應(yīng)收盡收。從縱向上看，內(nèi)控程序和過(guò)程應(yīng)貫穿于各項(xiàng)重要活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋各環(huán)節(jié)之中，以達(dá)到全面制約和監(jiān)督。當(dāng)然，還需要對(duì)易于滋生腐敗的關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)控制，例如，授權(quán)控制就要求每個(gè)員工各司其職，在自己職責(zé)范圍內(nèi)根據(jù)授權(quán)的規(guī)定辦理各項(xiàng)具體業(yè)務(wù)，對(duì)于未經(jīng)授權(quán)和批準(zhǔn)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，不得越級(jí)越權(quán)，擅自經(jīng)手，盡可能做到權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)相統(tǒng)一。

（三）建立監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)外結(jié)合創(chuàng)建穩(wěn)定長(zhǎng)效的運(yùn)行方式

首先，要完善內(nèi)部審計(jì)，設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)部門(mén)，負(fù)責(zé)落實(shí)相關(guān)政策要求，按時(shí)上報(bào)具體業(yè)務(wù)的執(zhí)行情況，并接受監(jiān)督檢查。同時(shí)，增設(shè)由具有較高專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的人員組成的學(xué)校內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)，對(duì)學(xué)校內(nèi)控制度實(shí)施的有效性等重大事項(xiàng)提供決策咨詢(xún)。其次，要強(qiáng)化外部監(jiān)督。積極接受財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、監(jiān)察、教育等政府部門(mén)的定期和不定期檢查。同時(shí)，還要接受電臺(tái)、報(bào)紙、公眾等社會(huì)各方面監(jiān)督，將廉政風(fēng)險(xiǎn)防范于未然。最后，要確保信息溝通。建立信息平臺(tái)，將學(xué)校全部基礎(chǔ)信息，如教師、學(xué)生、資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息進(jìn)行歸類(lèi)整理，盡可能做到基礎(chǔ)信息全校共享，讓任何需要該信息的人員隨時(shí)可以自動(dòng)獲取。同時(shí)，讓辦事人員可以就特殊問(wèn)題在信息平臺(tái)上進(jìn)行交流解決，并確保事關(guān)員工利益的相關(guān)信息在平臺(tái)上隨時(shí)公開(kāi)。

[1]陳倩妮.高校內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及措施研究[J].商,2016（34）:97.

[2]凌科宏.規(guī)章制度≠內(nèi)控制度[J].中國(guó)審計(jì),1997（01）:46.

[3]高秀麗.高校內(nèi)控制度建設(shè)研究[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí),2018（04） :182-184.

廈門(mén)市教育科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“廉政建設(shè)視角下應(yīng)用技術(shù)大學(xué)內(nèi)控制度研究”（編號(hào)：1801）

（責(zé)任編輯：楊書(shū)元）