郁 波 劉婉婷

(西安財經(jīng)大學公共管理學院,陜西 西安 710000)

基層協(xié)商民主是民主政治建設(shè)的最前沿。我國的基層協(xié)商民主強調(diào)追求民主的本質(zhì),利益的相關(guān)群體在村委會、居委會、職代會的組織下,對涉及到的公共事業(yè)、公益事業(yè)以及公共建設(shè)問題進行公平地探討商議,接受他人的意見或者理性說服他人接受你的意見,從而改變選擇偏向,達到意見一致的目的。協(xié)商治理的理論和實踐來源于協(xié)商民主,強調(diào)民主的廣泛參與性,契合了民主的真實性,是民主建設(shè)的范式之一。協(xié)商治理的目的是推進治理能力現(xiàn)代化,最大限度調(diào)動社會力量參與國家治理。而基層治理是國家治理的一部分,只有把握基層協(xié)商民主同協(xié)商治理的交互關(guān)系,將基層協(xié)商民主內(nèi)在地貫穿于協(xié)商治理的全過程,才能有效推進基層社會治理,提升治理效能。本文通過實際調(diào)查梳理分析我國目前基層協(xié)商民主實踐的主體、內(nèi)容、形式及其治理效能,并針對存在的問題,探索進一步完善基層協(xié)商民主實踐,提升國家治理效能的有效路徑。

一、基層協(xié)商民主實踐的主體、內(nèi)容與形式

(一)基層協(xié)商民主實踐的主體

基層社會組織的各類社會成員構(gòu)成了基層協(xié)商民主所倡導的實踐主體,大致可以分為三類：一是以村民居委會為核心的各村民群體組織；二是以居民委員會為核心的城市居民；三是以職工代表大會為核心的企事業(yè)成員?！案母镩_放后,民營企業(yè)技術(shù)人員、個體戶、自由職業(yè)者等新鮮的血液注入?yún)f(xié)商民主的大浪潮中,他們擁有的新思想、新理念推動協(xié)商民主進一步向前發(fā)展?！盵1]

(二)基層協(xié)商民主實踐的主要內(nèi)容

基層協(xié)商民主的范圍強調(diào)的是包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會、城市居民委員會、企事業(yè)單位等在內(nèi)的基層社會團體。在廣泛的社會組織中,基層民眾在村委會、居委會等管理委員會的帶領(lǐng)下,參與公共事務的管理,監(jiān)督基層政府的工作,維護自身的公共權(quán)益?；鶎訁f(xié)商民主的主要內(nèi)容側(cè)重于人民群眾在城鄉(xiāng)建設(shè)、社區(qū)治理、公共事務中關(guān)心的重難點問題。比如,農(nóng)村土地再分配問題；宅基地的調(diào)整與使用；農(nóng)村貧困戶認定問題；城市社區(qū)治安、環(huán)境維護；社區(qū)公共事業(yè)建設(shè)問題；企事業(yè)單位工資分配、績效考核等。基層協(xié)商民主關(guān)注的焦點由人民反映,深入人民生活,增強群眾對公共事務的治理參與度,實現(xiàn)決策前、決策中的直接參與,以及決策后的跟蹤監(jiān)督。

(三)基層協(xié)商民主實踐的主要形式

1.聽證會。

聽證會作為基層協(xié)商民主實踐的重要形式,在基層治理中被廣泛運用?；鶎勇犠C會是從行政聽證會發(fā)展而來的,是行政聽證會的具體演變形式。聽證會運用于基層治理,是協(xié)商民主的創(chuàng)新之舉。在居(村)民用水、用電、環(huán)境治理等密切關(guān)系到人民日常生活的重大問題決策前,村委會或居委會組織村居民代表,對上述問題進行討論,充分收集了解民意,委員會在整合群眾意見的基礎(chǔ)上報告給上級政府組織,上級部門對決策進行調(diào)整修改,使決策最大可能反映民意,保障群眾安定生活[2]。聽證會制度明確基層政府組織的分工與職責,密切了群眾與政府的聯(lián)系,真正做到“人民的事由人民商量”,保障人民群眾的切身利益。

2.民主協(xié)商議事會。

民主協(xié)商議事會制度是廣大農(nóng)村地區(qū)和城市社區(qū)解決與人民群眾矛盾的重要途徑之一。在我國議事會制度開展形式多種多樣,根據(jù)層次、地域的不同,民主協(xié)商議事會可分為村民議事會和居民議事會。村民議事會是隸屬于村民會議之下的,由村民組成的解決村莊公共事務的實踐形式。村民議事會能有效緩解干群關(guān)系緊張問題,提高村民自治的能力,共同推進鄉(xiāng)村建設(shè)。居民議事會是由居民委員會牽頭,社區(qū)居民與基層政府充分對話、溝通的制度。民主協(xié)商議事會具有以下特點：一是直接性,涉及協(xié)商問題的全體社會組織和成員可直接與委員會進行溝通,搭建政府、社區(qū)與人民之間的橋梁；二是廣泛性,這里的廣泛性,不僅指參與主體的廣泛,還指協(xié)商事務的廣泛,基層協(xié)商涉及的范圍可大可小,程度可深可淺,包含老百姓生活的方方面面；三是公開性,議事會的所有活動必須向老百姓公開,保證議事會的透明度。

3.同心會客室。

同心會客室是基層協(xié)商民主實踐的創(chuàng)新形式,采用民主日會客、節(jié)慶式聚客、議題式請客等協(xié)商民主形式。會客室邀請同心人物、政府負責人、學者等就熱點社會問題展開對話。其優(yōu)勢有三個方面：首先,同心會客室的主題突出,該次會客關(guān)注的議題就是人民群眾關(guān)注的切身利益問題,各參與的主體就這一問題展開深入對話,剖析問題的根源,致力于解決這一問題；其次,同心會客室兼顧情理,在促進協(xié)商民主建設(shè)這一理性目標的前提下,挑選民主日、節(jié)慶日等有人情味的日期,運用以情動人的方式,加強協(xié)商氛圍,拉近與人民群眾的距離；最后,注重運用多媒體傳播手段,實現(xiàn)多渠道傳播,立體宣傳,全面推廣,形成媒體宣傳的井噴式發(fā)展。

4.網(wǎng)絡互動平臺。

網(wǎng)絡互動平臺是借助互聯(lián)網(wǎng)進行溝通協(xié)商的在線協(xié)商民主實踐形式?；ヂ?lián)網(wǎng)信息存儲量大、共享性高、范圍更廣,把協(xié)商民主與互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合,已是大勢所趨?；ヂ?lián)網(wǎng)等新興傳播媒體放大了協(xié)商民主的廣泛性和真實性,如通過官方微博、微信公眾號、QQ 群等載體,實現(xiàn)社情民意的互動,方便快捷,還能最大程度監(jiān)督基層政府的工作。與傳統(tǒng)協(xié)商形式相比,在線協(xié)商最大的優(yōu)勢就是充分利用互聯(lián)網(wǎng)的便利優(yōu)勢,打破傳統(tǒng)協(xié)商議事空間和時間的桎梏,實現(xiàn)隨時隨地進行網(wǎng)絡協(xié)商,讓更多的人參與進來并擁有話語權(quán),更多的主體有機會表達自身政治訴求,有效地擴大民主的范圍,這是對基層協(xié)商民主實踐形式的又一重大創(chuàng)新。

二、基層協(xié)商民主實踐的治理效能

(一)建立了平等包容、理性表達的政治參與平臺

改革開放后,社會進步和發(fā)展促進民主意識的提高,尤其是日趨多元的群眾利益訴求和逐步提升的民主權(quán)利意識,靠以往單鏈條式的行政命令治理基層單位,往往出現(xiàn)“政府買單,老百姓不買賬”的現(xiàn)象?；鶎訁f(xié)商民主這一機制給人民群眾提供了表達自己利益訴求的機會,有效促進了政府與人民之間的溝通,推動基層社會和諧有序發(fā)展。

(二)激發(fā)了群眾參與基層自治的主動性

基層協(xié)商民主關(guān)注的議題是由人民反映,與人民的利益息息相關(guān)。促使基層人民自主參加協(xié)商表決,商量出絕大多數(shù)人滿意的決策,增強了人民的主人翁意識。

(三)促進了政府決策的民主化，減少了決策執(zhí)行的阻力

協(xié)商民主充分反映民意,體現(xiàn)了決策的民主性；集中反映民智,體現(xiàn)了決策的科學性,有利于增強群眾對政府決策的理解,促進決策的順利實施,降低決策失誤的成本。

(四)保證了基層政府執(zhí)政的合法性，提升了政府的公信力

在基層黨委的領(lǐng)導下,集中發(fā)揮民智,群策群力,用協(xié)商的方式解決人民群眾關(guān)心的問題,在很大程度上強化了黨組織的領(lǐng)導核心作用,夯實了黨的執(zhí)政基礎(chǔ),使協(xié)商民主成為社會的“穩(wěn)壓器”。

三、基層協(xié)商民主實踐中存在的問題

(一)實踐創(chuàng)新與既有法律制度銜接不夠

基層協(xié)商民主實踐途徑的日益多樣化對相關(guān)的法律法規(guī)提出了更高的要求,以往的法律準則已經(jīng)難以對現(xiàn)存的基層民主協(xié)商實踐活動做出積極合理的指導和規(guī)定。我們理應對既定法律法規(guī)進行完善,使其適應外部環(huán)境的變化。但實際上,由于實踐創(chuàng)新活動的多樣性、廣泛性,社會環(huán)境的多變性以及現(xiàn)存法律制度的穩(wěn)定性等多方面因素,導致實踐創(chuàng)新與既有法律制度的銜接不夠完美,這是我們在研究如何完善基層協(xié)商民主實踐時不可忽視的一個問題。

(二)協(xié)商議事效能低下

協(xié)商目標的實現(xiàn)程度最直接的影響因素就在于協(xié)商議事的效能,而協(xié)商效能低下的問題卻普遍存在于基層協(xié)商民主實踐中。一方面,作為基層協(xié)商民主實踐活動主體的人民群眾,其中存在一定比例文化水平偏低的人群。“短板效應理論指出,一項活動所能實現(xiàn)既定目標的程度取決于參與此項活動人員中的短板?！盵3]另一方面,基層協(xié)商治理程序不完善,有的地方存在暴力干涉選舉的現(xiàn)象,結(jié)果是選舉出的村級干部素質(zhì)水平較低,服務意識欠缺,欺上瞞下,推諉扯皮,極大地侵犯人民的權(quán)利,影響了協(xié)商議事的效率。

此外,從客體因素來說,我國人口基數(shù)龐大組織困難,基層群眾意見的收集會遇到諸多阻力；加之部分地區(qū)仍處于較落后的狀態(tài),信息閉塞,上級和中央的指示難以及時傳達到位；再者當?shù)亟?jīng)濟滯后,基礎(chǔ)設(shè)施不完善,在當今互聯(lián)網(wǎng)社會中極易掉隊,上述的種種原因直接或間接地導致該地區(qū)基層協(xié)商議事效能低下。

(三)協(xié)商主體代表性不強

基層協(xié)商民主的主體是基層人民群眾,但農(nóng)村地區(qū)大部分青壯年外流上學或務工時則無法參與協(xié)商活動,導致農(nóng)村地區(qū)協(xié)商參與者多為老幼婦孺,由此表現(xiàn)出主體代表性不強、協(xié)商成果不能最大范圍地滿足人民群眾利益需求的問題,協(xié)商的最初目標難以實現(xiàn)。

而且,在協(xié)商的最初狀態(tài)下,人們之間重要性與貢獻的差異并不大。但隨著時間的推移,一部分人由于自身能力較強從大眾中脫穎而出,承擔了更多的任務和獲得了指導他人的職權(quán),普通大眾則會錯誤地認為協(xié)商僅是這部分“精英人士”的份內(nèi)事,而不積極或拒絕參與協(xié)商活動。

四、完善基層協(xié)商民主實踐，是提高協(xié)商治理效能的有效途徑

(一)堅持黨的領(lǐng)導，努力提高中國共產(chǎn)黨的協(xié)商治理能力和治理水平

堅持黨在基本原則、發(fā)展方向、國家大政方針等方面的領(lǐng)導,是我國協(xié)商治理實踐健康有序發(fā)展的重要前提。“社會協(xié)商這個杠桿要真正撬動中國的社會建設(shè),就必須有一個支點,這個支點就是黨的領(lǐng)導?！盵4]“解決基層協(xié)商民主實踐中存在的問題,需要堅持不懈的毅力和刀刃向內(nèi)的勇氣,努力提高中國共產(chǎn)黨的協(xié)商治理能力和治理水平就是抓住了牛鼻子?！盵5]落實到具體的行動上,就要采取培訓和實踐鍛煉等多種措施,大力提高黨員干部的相關(guān)能力素質(zhì)。

(二)建立健全相關(guān)法律法規(guī)，不斷推進協(xié)商治理的法制化、程序化建設(shè)

在基層協(xié)商民主實踐中,由于法律法規(guī)不健全導致人民群眾提出的問題和建議落不到實處,發(fā)表的言論得不到相關(guān)領(lǐng)導人員的重視。這極大地挫傷了群眾參與的積極性,要解決這一問題,僅靠思想上的教育是達不到目的的。我們需要在實踐中發(fā)現(xiàn)問題,最大限度地提高法律制度與協(xié)商實踐創(chuàng)新的銜接度,保證有效可行的法律法規(guī)不缺席,確保協(xié)商議事效能的提高。

(三)強化利益相關(guān)，明晰協(xié)商議事規(guī)則

對問題的認識分析能力不足以及外部環(huán)境的各種限制性因素影響,使人民群眾未能充分認識到協(xié)商民主實踐的重要性和與自身利益的相關(guān)性。為此,必須采取集中學習等途徑提高群眾的主人翁意識,強化其利益相關(guān)觀念。同時,民主協(xié)商的過程也需要建立公開透明的議事規(guī)則,以保證活動的有序開展。這一規(guī)則需對參與人員的行為作出基本的規(guī)范,以不逾越法律法規(guī)為基本界限,在這個范圍內(nèi)盡可能地給參與人員提供便利條件,使其充分發(fā)表建議和意見。

(四)提高基層人民群眾議事能力

重視并采納以往協(xié)商過程中群眾的有效建議,讓人民群眾真切看到意見的落實,以此激發(fā)其參與協(xié)商的積極性。而當自身能力跟不上想要參與協(xié)商的訴求時,群眾就有了自主學習相關(guān)知識以提高自身能力水平的動力。在群眾有了自主學習的意識之后,可適當安排集中學習,印制發(fā)放學習手冊,全面引導人民群眾提升議事能力。

(五)激活多元主體活力

提高群眾的協(xié)商意識是激活多元主體活力的關(guān)鍵性因素和具體任務。通過技巧傳授的方式,將協(xié)商民主中寬容、平等、自由等價值觀潛移默化地植入群眾心中,尤其注意訓練參與協(xié)商者的包容性,接受與不同意見者共同合作議事而非一味排外,造成狹隘的局面。這一方向也有益于激活多元主體活力,提高民主協(xié)商議事的效率。

習近平總書記指出：“在中國社會主義制度下,有事好商量,眾人的事情由眾人商量,找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù),是人民民主的真諦?！盵6]群眾的事情需要政府、社會組織以及群眾商量著來,“多方商議,一方拍板”是協(xié)商民主實踐應當遵循的原則。發(fā)揮好黨的領(lǐng)導作用和群眾的凝聚力,努力提高大眾參與協(xié)商的意識及議事能力。

知識小鏈接：

要堅持和完善政治協(xié)商制度，增強協(xié)商的計劃性，廣泛聽取各方面意見，推進決策的科學化、民主化。要重視人民政協(xié)的民主監(jiān)督，充分支持廣大政協(xié)委員運用多種形式，對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出問題，人民群眾普遍關(guān)注的重點問題和國家機關(guān)及其工作人員的工作，實行民主監(jiān)督，為政協(xié)履行民主監(jiān)督職能創(chuàng)造一個寬松的政治環(huán)境。

要發(fā)揮政協(xié)的參政議政職能作用，主動給政協(xié)出題目、交任務、壓擔子，支持政協(xié)圍繞中心、服務大局，深入開展調(diào)查研究，并重視對政協(xié)參政議政成果的研究、吸收和轉(zhuǎn)化工作，認真抓好意見建議的落實與反饋，使政治協(xié)商、參政議政更加生動活潑、富有成效。

——習近平2004 年9 月2 日在浙江全省政協(xié)工作會議上的講話，選自《干在實處 走在前列》，中共中央黨校出版社，2006 年12 月版