謝迪斌

破解城鄉(xiāng)二元社會結構，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展仍然是當代中國社會建設與改革的一項重要內容。習近平指出：“要下功夫解決城鄉(xiāng)二元結構問題，力度更大一些，措施更精準一些，久久為功?！雹倭暯剑骸陡吲e新時代改革開放旗幟 把改革開放不斷推向深入》，《人民日報》2018年10月26日第1版。要達成這一目標，必須對城鄉(xiāng)二元體制形成原因與發(fā)生機制進行深入考察。改革開放以來，城鄉(xiāng)二元結構問題引起學界的高度重視，產生了一大批研究成果。關于城鄉(xiāng)二元結構的形成原因，有歷史遺留說，即“在新中國成立前我國就存在城鄉(xiāng)二元經濟結構”。②李旭章：《中國特色社會主義政治經濟學研究》，人民出版社2016年版，第216頁。發(fā)展戰(zhàn)略決定說，即“為推行以‘趕超’為特征的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，確保農業(yè)剩余向工業(yè)和城市轉移，我國制定了一系列城鄉(xiāng)分割的二元體制”。③徐同文：《城鄉(xiāng)一體化體制對策研究》，人民出版社2011年版，第3頁。社會結構決定說，即“傳統(tǒng)農業(yè)社會走向現(xiàn)代工業(yè)社會必經的過渡過程”。④李成玉：《破解城鄉(xiāng)二元結構推進社會主義和諧社會建設》，載《〈中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定〉 輔導讀本》，人民出版社2006年版，第64頁。制度安排決定說，即“隨著各種相應的制度建立起來，我國城鄉(xiāng)二元分割的經濟社會結構最終形成”。⑤孔祥云：《中國特色社會主義基本理論與現(xiàn)實問題探究》，人民出版社2018年版，第93頁。關于城鄉(xiāng)二元結構形成與新中國成立初期的鄉(xiāng)村災荒之間的內在聯(lián)系，有些研究成果有所論及，⑥參見謝迪斌：《論新中國初期鄉(xiāng)村救災中的國家與農民》，《紅廣角》2016年第11期。但不夠系統(tǒng)和全面。新中國成立初期在鄉(xiāng)村社會嚴重饑荒和大量災民的形勢下，中共及其新政權為了保持社會穩(wěn)定，被迫采取了城鄉(xiāng)人口分類管理，限制鄉(xiāng)村人口向城市流動的政策措施，進而發(fā)展成為一套系統(tǒng)的以戶籍為基礎的社會治理體系，最后固化為城鄉(xiāng)分割的二元結構。本文擬對新中國成立初期鄉(xiāng)村荒政與城鄉(xiāng)二元結構歷史緣起做簡要梳理，以期加深學界對這一重要問題的認識和理解。

一、鄉(xiāng)村災民對城市供給制理念與政策形成壓力

新中國成立前，中共在鄉(xiāng)村進行了長達22年的根據地武裝斗爭。作為工人階級政黨的中共，深知城市在現(xiàn)代社會的重要性，從來都沒有忘記把奪取城市作為革命的基本目標，中國特色革命道路的核心是通過農村包圍城市的手段和路徑，取得城市政權。所以，經營城市，始終是中共的政治目標。在新民主主義革命取得最后勝利前夕，中共中央在自己駐留的最后一個鄉(xiāng)村——河北省平山縣西柏坡村，召開了中共七屆二中全會。會議的重要內容之一是如何實現(xiàn)中共自身工作重點從鄉(xiāng)村向城市轉移，如何學會管理城市。毛澤東在中共七屆二中全會的講話中強調：“從一九二七年到現(xiàn)在，我們的工作重點是在鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村聚集力量，用鄉(xiāng)村包圍城市，然后取得城市。采取這樣一種工作方式的時期現(xiàn)在已經完結。從現(xiàn)在起，開始了由城市到鄉(xiāng)村并由城市領導鄉(xiāng)村的時期。黨的工作重心由鄉(xiāng)村移到了城市?！雹佟睹珴蓶|選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1427頁。從這些文字中，不難看出，由于特定歷史原因而形成的中國政治經濟社會發(fā)展總體格局，中共高層已經將其分為兩大部分來考慮和對待，那就是要將城市和鄉(xiāng)村適度分開，在治理觀念和政策措施上有所區(qū)分。這應該是城鄉(xiāng)區(qū)分治理理論的原始基因。在這種原始基因中存在一定程度的城市優(yōu)先導向。

新中國成立后，中國共產黨領導的軍政人員全部進入城市（少數(shù)在鄉(xiāng)村工作的人員也是居住在建制集鎮(zhèn)）。中共把自身體制內人員的管理模式，擴展到所有城市人口甚至集鎮(zhèn)人口，對城市公教人員采取“包下來”的供給制。“假如不管他們，就會影響社會治安，所以非把他們包下來不可。武的包下來，文的也要包下來。前些時候上海實行精兵簡政，裁減人員，鬧得上海、南京都不安，引起了政府的注意。”②《建國以來重要文獻選編》第1冊，中央文獻出版社1993年版，第74頁。這種保證城市人口基本生活需要的體制，將城鄉(xiāng)分治理論中的城市優(yōu)先導向變成了現(xiàn)實體制，第一次拉開了城鄉(xiāng)的區(qū)位差異，造成城市人口在物質待遇和心理感受上的優(yōu)越態(tài)勢。這是新中國城鄉(xiāng)之間的第一條界線。這條界線不太嚴格，也不是不可逾越，但這第一條界線就是最早的區(qū)分，為后來城鄉(xiāng)之間形成難以互通的溝坎打下了基礎。與此同時，中共及其新政權對經濟負擔的分攤，一開始就將城鄉(xiāng)分類處理：“開始的時候不能把城市的負擔提得很高，要比農村少一點。現(xiàn)在農村負擔占國家財政的收入的百分之四十一點四，城市負擔占百分之三十八點九，而實際上許多稅收如鹽稅、貨稅、屠宰稅等，很多還是要轉嫁到農民身上的。要求城市在目前負擔很大是不對的?！雹邸督▏詠碇匾墨I選編》第1冊，第76頁。

城市優(yōu)先體制必然形成城市人口聚集的洼地效應。因為城市生活資料有供應，而且保證就業(yè)。中共對城市人口就業(yè)高度重視，“務須避免盲目地亂抓亂碰，把中心任務忘記了，以至于占領一個城市好幾個月，生產建設的工作還沒有上軌道，甚至許多工業(yè)陷于停頓狀態(tài)，引起工人失業(yè)，工人生活降低，不滿意共產黨”。④《毛澤東選集》第4卷，第1428頁。對城市人口失業(yè)高度關注的同時，中共對鄉(xiāng)村失業(yè)人口的態(tài)度卻有所區(qū)別，“農村中大量剩余勞動力不同于城市的失業(yè)半失業(yè)人員，他們是有飯吃有地種的。但他們有大量的潛在勞動力的沒有發(fā)揮出來，應該積極設法使之發(fā)揮到生產上來”。⑤《建國以來重要文獻選編》第1冊，第290頁。這種城鄉(xiāng)分類的失業(yè)治理思路，必然會吸引非城市人口向城市的流動和聚集，而新中國成立初期連續(xù)的自然災害，給鄉(xiāng)村社會的生產生活帶來了極大影響，造成一定范圍饑荒出現(xiàn)，人口流動與逃亡隨之而來，⑥僅1954年水災，長江中下游五省受災人口就近2000萬，死亡人口33169人?！?949—1995中國災情報告》，中國統(tǒng)計出版社1995年版，第25頁。逃荒目的地就是能夠保證供應的城市。所以，新中國成立初期，中共及其新政權管理城市的挑戰(zhàn)之一就是如何應對因自然災害和饑荒而涌入城市的鄉(xiāng)村人口。特別是在南方人口基數(shù)較大、災害又嚴重的省份，如河南、安徽等省，人口向周邊大中城市的流動數(shù)量大幅度增長。因此中央要求“必須大力說服農民，以克服農民盲目地向城市流動的情緒?！雹佟督▏詠碇匾墨I選編》第1冊，第293頁。

如果是在城鄉(xiāng)治理理念與政策一致的前提下，鄉(xiāng)村人口流入城市之后，會有一個自動退出機制。由于新流入人口沒有就業(yè)和居住的保障，就很有可能自動退出城市而回到鄉(xiāng)村，或者在城市低水平地生活下去（比如貧民窟的形式）。但新中國成立之后的城市供給理念和政策，就使得這種傳統(tǒng)的局面難以出現(xiàn)，要么留在城市包起來，要么就必須退出城市。這就給新生的中共政權出了兩難的選擇題，即以現(xiàn)有資源根本不可能對新入城人口包起來、養(yǎng)起來，但又沒有制度和政策阻止鄉(xiāng)村人口特別是饑荒人口入城。可以說，這是中共及其新政權在城市管理中遇到的第一個難題。這一難題解決方案的尋求，把中共及其新政權的理念引向城鄉(xiāng)分類治理方向。這就是新中國城鄉(xiāng)二元社會結構的歷史起點和邏輯起點。

具有臨時憲法性質的《共同綱領》明確規(guī)定，中華人民共和國人口管理的基本理念是自由流動和遷徙，沒有體現(xiàn)將兩類不同人口進行分類治理的指導思想和理念。②《建國以來重要文獻選編》第1冊，第2頁。但嚴酷的現(xiàn)實，馬上讓中共及其新政權開始局部調整這種理想化的管理理念和政策，要求“各省災區(qū)人民應就地設法組織生產和分別安插，切勿使之再流向城市，或組織逃荒隊由政府發(fā)放護照到處乞食，增加各地的混亂”。③中原臨時人民政府：《關于疏散難民回鄉(xiāng)的指示》,《江西政報》1949年第5期。這就透示著中共及其新政權，已經將鄉(xiāng)村救災問題與城鄉(xiāng)分類治理的理念聯(lián)系在一起，鄉(xiāng)村救災不能增加已經不堪重負的城市供給體制。雖然不能以今天的眼光，苛求中共決策層調整城市全包的供給體制，但當時的新政權沒有及時反思城市供給體制的不足而加以適當調整，應該說在指導思想和社會治理理論基礎上，存在著一定邏輯起點的誤差。正因為這種誤差，使得中共及其新政權沒有從城市管理體制和政策上進行修正，反而以強化鄉(xiāng)村人口的流動限制為城市優(yōu)先理念和體制提供支持。

城市全包供給和城市優(yōu)先理念在國家預算與財政政策上比較突出地體現(xiàn)出來。薄一波在1950年的財政預算說明中強調，鄉(xiāng)村災情比較嚴重，導致鄉(xiāng)村人口向城市的流動，給國家城市全包供給體制下的財政安排帶來了巨大壓力。他在報告中提出了兩個方面的對策選項：一是如果城市人口繼續(xù)擴張，就必然要增加農村糧食的征集數(shù)量，否則就很難保證城市的正常供給；二是加強城市人口的管理和控制。在當時鄉(xiāng)村人口控制還無法嚴格實施的情況下，薄一波將第一選項轉化為政策，在1950年的國家預算案中，將農村糧食征集安排在一個較高的水平，以至于引起了毛澤東的關注。但經過主管財政經濟的陳云說明之后，毛澤東也無法改變這種預算安排。因為當時的城市供給體制，必須要有最基本的糧食供應，任何道義上對鄉(xiāng)村的同情，都不能不面對這一嚴峻的客觀現(xiàn)實。雖然毛澤東也想降低對農村的糧食征集，也想對鄉(xiāng)村施“仁政”，但處于當時城市全包供給體制之下，毛澤東也沒有辦法。④參見楊奎松：《從“小仁政”到“大仁政”——新中國成立初期毛澤東與中央領導人在農民糧食問題上的態(tài)度異同與變化》，《開放時代》2013年第6期。毛澤東曾經陷入深思之中，曾批示大幅度減免受災地區(qū)的征糧數(shù)量。他要求“應當大批減，大批免，不應再有猶豫”。⑤《建國以來毛澤東文稿》第4冊，人民出版社1990年版，第214頁。毛澤東在財政部農業(yè)稅報告中嚴厲批示：“征糧中的社會減免問題，關系極大，全國大約有百分之十的農戶要遭春荒夏荒，缺乏口糧，甚至斷炊，必須認真減免農業(yè)稅，望經此次農業(yè)稅會議擬出具體可行辦法，并望多注意對窮困的偏僻山區(qū)加以特殊照顧。對約百分之十的農戶實行減稅免稅問題是整個農業(yè)稅政策中的極端嚴重問題，過去幾年都做得不好，今年一定要做好?！雹佟睹珴蓶|年譜》（1949—1976）第2卷， 中央文獻出版社2013年版，第83～84頁。但這種感情并不能改變新中國成立初期的客觀困難現(xiàn)實。也許正因為如此，當并不在決策層中的梁漱溟代表農民和鄉(xiāng)村對中共城鄉(xiāng)政策進行質詢時，處在兩難選擇矛盾甚至痛苦之中的毛澤東懊惱甚至憤怒，也就是人之常情。②《毛澤東年譜》 （1949—1976） 第2卷， 第83～84頁。

城市供給體制和政策已經受到了資源匱乏的嚴重約束，鄉(xiāng)村自然災害的出現(xiàn)使得這一體制和政策承受著巨大壓力，城市供應只能勉強維持脆弱平衡，如果大量的鄉(xiāng)村災民涌入城市，必然沖擊這種脆弱的平衡。正因為如此，中共及其新政權必然會選擇阻止鄉(xiāng)村災民進城的制度安排和政策措施。

二、生產自救理念與政策要求鄉(xiāng)村人口固化在耕地上

在中國歷史上，鄉(xiāng)村自然災害比較頻繁，鄉(xiāng)村社會救濟歷來都是國家行政行為和社會治理的重要內容，“開倉放糧、賑災救荒”是各級政府特別是地方政府的主要職責之一。中國傳統(tǒng)救濟方式是比較被動的，是一種簡單由國家發(fā)放救濟物資，通常是以工代賑式勞務與資源交換。正如有的學者指出：“消極救濟思想是指遇災治標和災后補救的救濟，具體可分為賑濟、調粟、養(yǎng)恤、安輯、蠲緩、放貸等?！雹鄄糖谟恚骸秶摇⑸鐣c弱勢群體——民國時期的社會救濟（1927—1949）》，天津人民出版社2003年版，第26頁。這種被動的鄉(xiāng)村社會救濟方式是國家職能象征意義的表達，是災害期間保證國家在鄉(xiāng)村社會中正面形象被認同的舉措。實際上，由于國家資源短缺和各級政府官員貪腐，微薄資源根本無法應對大量鄉(xiāng)村受災人口。所以，在新中國成立前，雖然國家政權在鄉(xiāng)村社會救濟中的聲勢很大，宣傳也很到位，但實際效果并不理想，大災之年往往伴隨嚴重饑荒和大量鄉(xiāng)村人口減少。

鑒于傳統(tǒng)國家鄉(xiāng)村救濟的被動性及其后果，面對極為嚴重的鄉(xiāng)村自然災害，中共及其新政權決定摒棄傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會救濟理念和模式，轉而采用一種全新政策和行動，那就是將國家發(fā)放救濟物資為主，改為以國家動員和組織鄉(xiāng)村民眾自救為主、發(fā)放救濟物資為輔的理念和政策，將鄉(xiāng)村民眾由社會救濟的客體，變?yōu)樯a自救的主體。這種救濟理念的實施，必然要伴隨著相應的動員與控制過程。

（一）生產自救必須立足于生產勞動

生產勞動是馬克思主義理論的重要范疇，以馬克思主義為理論基礎的中國共產黨在新中國成立初期的鄉(xiāng)村社會救濟中，對這一范疇的實踐是非常積極的。毛澤東歷來十分重視勞動的作用，指出“一切軍民人等凡不注意生產反而好吃懶做的，不算好軍人、好公民”，④《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第911頁。將農民在本地的生產勞動當成是戰(zhàn)勝自然災害、維持生存的根本前提條件。其決策思維和實踐邏輯體現(xiàn)為：在當時全國物資都十分短缺的大環(huán)境下，任何分配制度的調整都是無法解決鄉(xiāng)村饑荒問題的，必須通過增加物資的產量才能實現(xiàn)這一目的，總量增加了，合理的分配才會有前提。所以，鄉(xiāng)村社會救濟的根本途徑就是提高物資產量，要提高產量，就必須投入生產勞動，只有生產勞動才能增加產量。要生產勞動就必須把勞動力和勞動對象——土地結合在一起，要在土地上進行勞動，就是要把勞動力留在本地。最終得出結論：鄉(xiāng)村社會救濟的方法和途徑就是把農民留在本地生產勞動。正是基于這一邏輯，中共在新中國成立初期確立的鄉(xiāng)村社會救濟的最基本方針和口號就是“生產自救”。從城鄉(xiāng)社會治理的角度來看，這一方針和口號從兩個層面體現(xiàn)了城鄉(xiāng)分治的涵義：

一是鄉(xiāng)村救濟只能通過本地的生產勞動投入來解決，而不能通過物資發(fā)放來實現(xiàn)。這是對傳統(tǒng)被動救濟理念的修正，同時也是基于維持城市供給體制的巨大壓力。生產勞動有兩個方面的意義：一是可以增加鄉(xiāng)村自身的物資總量，減輕國家對鄉(xiāng)村救濟的資源投入，也為國家對鄉(xiāng)村物資的提取擴大基礎，不至于因為國家高比例的糧食征收，造成鄉(xiāng)村社會的反彈和中共自身的道義壓力；二是能夠將農村勞動力較好的結合在本鄉(xiāng)的土地上，避免了因災害問題而引發(fā)的大規(guī)模鄉(xiāng)村人口的無序流動，特別是流入實現(xiàn)了供給制的城市，從而給中共及其新政權帶來巨大的物資供應壓力。

二是必須以自救為主。如果說生產勞動是從生產力角度來考慮，那么自救則主要是從生產關系特別是分配體制上來強調。關鍵是在一個“自”字上，這既是對傳統(tǒng)國家救濟理念與模式的修正，也是城鄉(xiāng)分治理念和政策的具體反映。就是通過生產增加自身的救濟能力，減輕國家在鄉(xiāng)村社會救濟上的資源投入，同時，又能破除通過流浪乞討的捷徑獲得救濟的思想觀念，從而避免因災民流浪觀念而導致的大量人口進入城市的局面出現(xiàn)。

（二）生產自救必須破除依賴國家思想

在新中國初期鄉(xiāng)村救濟宣傳動員中，中共及其新政權特別強調要破除農民的“等、靠、要”依賴思想，因為只有破除了依賴思想，才能真正落實“生產自救”的基本方針。由于城市實行了供給體制，龐大的鄉(xiāng)村人口再要實現(xiàn)這種體制顯然是不可能的。但中共及其新政權對鄉(xiāng)村社會承載著巨大的道德責任和義務，這種道德責任和義務由兩個方面的邏輯生成：一是歷史唯物主義的理論邏輯。人民群眾特別是勞動群眾是歷史的主人，共產黨政權是以歷史唯物主義為基礎的，是代表和維護廣大勞動群眾利益的。中國農民是人口最大的勞動群體，中共及其新政權必須維護他們的利益，當他們遇到災荒而陷入困境的時候，就有責任和義務來幫助他們渡過難關。二是中國農村革命的實踐邏輯。中國革命走的是農村包圍城市、武裝奪取政權的道路。這一長期而艱巨的過程與廣大農民的支持是分不開的。農民為中國革命勝利做出了巨大貢獻，付出了巨大犧牲，革命勝利之后，中共及其新政權有責任和義務回饋與感恩中國農民，為他們的幸福生活創(chuàng)造條件與環(huán)境。當農民遇到自然災害和發(fā)生饑荒時，中共及其新政權就有義務救濟和幫助他們。客觀物資的短缺與主觀義務的沉重，使新生的中共政權陷入了兩難選擇之中。解決的辦法只能發(fā)揮中共特有的優(yōu)勢：動員和組織效能，最大限度激活農民自身的力量。這種選擇并不是放棄中共及其新政權對鄉(xiāng)村的義務，更不是負恩于廣大農民，而是在資源約束下的另外一種主動選擇，從長期的角度和廣大農民自身的思想實際來看，可能是一種不得已但更為積極的方法。如果沒有農民自身力量的激活，被動發(fā)放物資式的救濟是不可能根本解決農村自救能力脆弱的問題。新中國政權第一份關于鄉(xiāng)村救災的文件要求“必須克服單純靠救濟的恩賜觀點”。①政務院：《中央人民政府政務院關于生產救災的指示》，《江西政報》1950年第1期。

新中國成立初期鄉(xiāng)村救濟觀念和政策的選擇，決定了中共及其新政權對鄉(xiāng)村社會治理的制度安排，就是要最大限度發(fā)揮自身勞動能力和效果，解決自然災害問題，因為國家在一個較短的時期內不可能有太多資源配置在鄉(xiāng)村地區(qū)。這就導致了鄉(xiāng)村與城市在經濟環(huán)境與物質生活上產生較大的差異，在這種差異下，必然會引起鄉(xiāng)村民眾向城市的流動。而這種流動所導致的城市供應緊張，迫使中共及其新政權選擇了截斷鄉(xiāng)村人口向城市流動渠道、政策，②政務院：《中央人民政府政務院關于勸止農民盲目流入城市的指示》，《勞動》1953年第4期。不僅不讓鄉(xiāng)村人口向城市流動，還有組織或者強制性安排城市人口向鄉(xiāng)村流動，如干部和職工下放、知識青年上山下鄉(xiāng)運動，就是這種政策的體現(xiàn)。為了保證這一政策的有效實施，城鄉(xiāng)分類治理的理念和體制需要不斷強化和完善，最終形成了城鄉(xiāng)分割式治理的二元結構。

三、集體救濟理念與政策強化鄉(xiāng)村人口的地域約束

如何才能激活農民自我救濟的意識與能力，提高鄉(xiāng)村救災濟荒的有效性，中共及其新政權理所當然地選擇了集體化道路和體制。這種選擇是由新中國初期兩個方面因素所決定：

一是馬克思主義公有制理論的要求。實現(xiàn)生產資料公有制，通過集體勞動能夠大力提高生產力水平，同時還能夠解決生產關系不平等問題，這是馬克思主義政治經濟學原理的基本預設。在當時中共對馬克思主義基本原理的理解水平上，同時基于對蘇聯(lián)農村經濟發(fā)展道路的學習和模仿，中共及其新政權選擇集體化的農村經濟模式是必然的?！豆餐V領》已經規(guī)定：“合作社經濟為半社會主義性質的經濟，為整個人民經濟的一個重要組成部分。人民政府應扶助其發(fā)展，并給以優(yōu)待?！雹佟督▏詠碇匾墨I選編》第1冊，第7、8、10頁。無論新中國成立后農村經濟實際狀況如何，都不能改變中共及其新政權的選擇決心。新中國成立初期的嚴重自然災害，只是強化了中共決策層選擇農村集體化體制的決心，加快了農村集體化的進程。

二是農村根據地時期經驗的繼承。中共在農村根據地時期曾經初步實踐過集體化模式，雖然這只是非常初級的農村集體化實踐，僅僅在簡單層面上的勞動交換甚至只是道義層面的相互幫助，但這是初級的農村集體化嘗試，而且產生了令人滿意的經濟和社會效果，使得中共對集體化的信心增加了。毛澤東在 《組織起來》一文中寫道：“在農民群眾方面，幾千年來都是個體經濟，一家一戶就是一個生產單位，這種分散的個體生產，就是封建統(tǒng)治的經濟基礎，而使農民自己陷于永遠的窮苦?？朔@種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化；而達到集體化的唯一道路，依據列寧所說，就是經過合作社。在邊區(qū)，我們現(xiàn)在已經組織了許多的農民合作社，不過這些在目前還是一種初級形式的合作社，還要經過若干發(fā)展階段，才會在將來發(fā)展為蘇聯(lián)式的被稱為集體農莊的那種合作社”，“所有二流子都要受到改造，參加生產，變成好人。在華北華中各抗日根據地內，都應該在群眾自愿的基礎上，廣泛組織這種集體互助的生產合作社”。②《毛澤東選集》第3卷，第932頁。在毛澤東看來，農村集體化不僅僅只是一個經濟組織過程，還是一個社會組織結構建設和治理方式推行的過程，具有經濟、政治、社會等方面的綜合功能。毛澤東認為，農村集體化組織不僅能夠提高勞動生產率，增加農村物資總量，而且能夠對小農經濟產生的一些不良社會現(xiàn)象有醫(yī)治和矯正作用，能夠讓婦女解放，能夠將“二流子”之類的壞人變成好人。既然集體化有如此的效用，在新中國初期面對嚴重自然災害和鄉(xiāng)村饑荒的問題時，那就理所當然地要運用這一模式和體制。

集體與組織是緊密聯(lián)系在一起，而組織與穩(wěn)定是相伴隨的。農村集體化的必然結果就是組織結構的完整和功能的穩(wěn)定。由于農村集體組織的依據和紐帶是土地這一主要生產資料，土地的最大特點就是固定性，它的物理性能是不能移動的。以土地作為農村集體組織的前提和紐帶，最終帶來了鄉(xiāng)村人口以土地為中心的聚集和生活，形成了以土地為基本紐帶的集體組織，鄉(xiāng)村人口嵌入于集體組織之中，集體組織固化于土地之上。土地的不可移動性決定了鄉(xiāng)村人口的不可流動性。

基于新民主主義過渡階段的認知，中共及其新政權并沒有在新中國成立初期就立即啟動農村集體化的設想和計劃，但中共及其新政權中對這一組織形式在農村的實施充滿著期待與偏好。例如具有新民主主義社會總路線之稱的《共同綱領》只是在一個地方簡單抽象地提到了“要保護農民的土地所有權”，“實現(xiàn)耕者有其田”，但集體合作制度則多次反復出現(xiàn)，并強調重要意義，而且要求全社會予以重視和優(yōu)待?！豆餐V領》提出“合作社經濟為半社會主義性質的經濟，為整個人民經濟的一個重要組成部分。人民政府應扶助其發(fā)展，并給以優(yōu)待”，“并應引導農民逐步地按照自愿和互利的原則，組織各種形式的勞動互助和生產合作”，“鼓勵和扶助廣大勞動人民根據自愿原則，發(fā)展合作事業(yè)。在城鎮(zhèn)中和鄉(xiāng)村中組織供銷合作社、消費合作社、信用合作社、主產合作社和運輸合作社”。①《建國以來重要文獻選編》第1冊，第8、10頁。在字數(shù)不多的《共同綱領》中，用如此的篇幅反復強調集體合作經濟的重要性及其發(fā)展方向，充分說明了中共決策層對集體合作組織在鄉(xiāng)村治理中的作用的高度重視，也奠定了實施這種形式的思想基礎。

新中國成立初期嚴重的自然災害，使已經深入中共高層思想的集體合作體制，出現(xiàn)了較為迫切的現(xiàn)實需要。要在不需要太多資源投入的前提下，履行中共及其新政權對鄉(xiāng)村的道義責任和政治承諾，必須要啟動集體合作的政策與行動。1949年12月政務院頒布的《關于生產救災的指示》強調：“幫助災區(qū)逐戶訂出生產自救的計劃，組織起來，取長補短，有無相濟。”②政務院：《關于生產救災的指示》，《山東政報》1950年第1期。這是新中國成立后關于鄉(xiāng)村災害救濟的第一份全國性文件，它決定了關于鄉(xiāng)村救濟工作的基調和理念。在這份重要文件中關于集體組織起來的精神，貫穿于日后鄉(xiāng)村災害救濟的政策和行動，并且得到不斷的加強和深化。

集體合作體制和政策一旦實施，必然要對對鄉(xiāng)村人口流動特別是向城市流動采取嚴厲限制措施。從現(xiàn)有文獻材料看，自從中共及其新政權推行救濟總體工作行動之后，對鄉(xiāng)村人口的流動就實行了限制政策。中央人民政府內務部在1950年發(fā)出《關于繼續(xù)防備災荒的指示》，對于流浪逃荒人員的處理做出了專門的規(guī)定：“據各地報告，有些逃荒災民，因為無領導無組織，得不到照顧，致餓病死的不少。今后必須停止這樣的現(xiàn)象發(fā)生。目前尚未回家及流落他鄉(xiāng)的災民，應幫助他們回家或想法安置?！雹壑醒肴嗣裾畠葎詹浚骸蛾P于繼續(xù)防備災荒的指示》，《山東政報》1950年第6期。這一指示，蘊涵了三個層面的意義：一是對受災害影響的流動人口的現(xiàn)狀進行了描述，即情況非常悲慘，不少人餓死病死，為阻止鄉(xiāng)村人口流動提供背景支持。二是對流動人口悲慘狀況的原因分析，鄉(xiāng)村人口的流動會導致脫離集體的組織和正確的領導。三是在前兩點的基礎之上，進一步要求各級黨政部門必須盡快制止鄉(xiāng)村人口因災害而引發(fā)的流動。處理方法有兩條：一是將其勸回到原籍，參加生產勞動；二是可以適當就地安置。無論如何就是要盡快解決鄉(xiāng)村人口的流動問題。

在遭受鄉(xiāng)村自然災害與嚴重饑荒的情況下，一般性號召根本無法阻止鄉(xiāng)村人口的流動。各地特別是一些災害和饑荒嚴重程度較高的地區(qū)，如河南、安徽地區(qū)，鄉(xiāng)村人口流動特別是向城市流動的趨勢不斷加快?！叭氪阂詠恚鞯鼐粩喟l(fā)生災民逃荒現(xiàn)象，特別是此次霜災后。逃荒現(xiàn)象更為嚴重”，④安徽省人民政府：《關于收容遣送逃荒災民的指示》，《安徽政報》1953年第5期。給城市供給帶來巨大壓力。在這種情況下，中共決策者必然要將一般性號召和勸說轉化為強制性的制度安排和政策實施，加強對鄉(xiāng)村人口管理和控制。1954年3月，中央人民政府內務部發(fā)出《關于勸止農民盲目流入城市的指示》，這是新中國成立后第一份關于城鄉(xiāng)人口流動管理的全國性政策文件，構建了城鄉(xiāng)人口流動通道阻斷機制的最早框架。這一指示在描述了當時鄉(xiāng)村人口流入城市的狀況和危害之后，重點對如何制止鄉(xiāng)村人口流入城市提出了政策性的強制要求。

首先是鄉(xiāng)村基層政權一定要做好勸止農民流入城市的教育工作，特別是不能為農民進入城市提供便利和支持?！案魇?、市人民政府立即通知縣、區(qū)、鄉(xiāng)人民政府、農會向準備或要求進城的農民耐心解釋，勸止其進城”，“今后縣、區(qū)、鄉(xiāng)政府對于要求進城找工作的農民，除有工礦企業(yè)或建筑公司正式文件證明其為預約工或合同者外，均不得開給介紹信”。①政務院：《關于勸止農民盲目流入城市的指示》，《安徽政報》1953年第5期。

其次，對城市單位和機構招收農民工嚴格限制，并附加行政責任。城市用工單位要按照有關規(guī)定，將用工計劃、數(shù)量、質量等方面的信息上報勞動管理部門，由勞動管理部門統(tǒng)一負責招收工人，再調劑到用工單位。政務院《關于勸止農民盲目流入城市的指示》提出：“未經勞動部門許可或介紹者，不得擅自到鄉(xiāng)村招收工人，更不得張貼布告，亂招工人?！雹谡赵海骸蛾P于勸止農民盲目流入城市的指示》，《安徽政報》1953年第5期。

再次，對已經流入城市的鄉(xiāng)村人口，不能讓其滯留在城市，必須采取多種措施讓他們回到原籍。在這項工作中，中共及其新政權首次將黨、政、社各方的資源整合利用起來，為達到城鄉(xiāng)人口分開管理的目標，進行了集中統(tǒng)一的協(xié)調和運用，并初次體驗到這一社會治理方式運作的順利性和便捷性，為中共下一步推行城鄉(xiāng)社會分割治理積累了經驗。政務院《關于勸止農民盲目流入城市的指示》中首次體現(xiàn)了這一指導思想和政策偏好：“現(xiàn)已進城的農民，除為施工單位所需要者外，應由所在地的人民政府勞動部門及民政部門會同工會和其他有關機關動員返鄉(xiāng)。在處理過程中應采取慎重態(tài)度，對返鄉(xiāng)路費確有困難者，可由民政部門適當予以補助，勸其迅速返鄉(xiāng)，對目前生活確有困難者，應適當予以解決?！雹壅赵海骸蛾P于勸止農民盲目流入城市的指示》，《安徽政報》1953年第5期。為了讓鄉(xiāng)村人口返鄉(xiāng)，中共動用的機構、部門和單位涉及各個方面和各個層次，所運用的手段和方法包括政治、經濟和文化等各個方面，從而推動城鄉(xiāng)人口分治格局的最終實現(xiàn)和不斷強化。

最后，中央人民政府對勸止農民進城中態(tài)度不堅定、措施不得力、效果不明顯的單位和部門，提出了責任追究的警告：“凡亂寫介紹信的縣、區(qū)、鄉(xiāng)政府，應負責將其介紹到城市求職而找不到職業(yè)的農民動員還鄉(xiāng)?！雹苷赵海骸蛾P于勸止農民盲目流入城市的指示》，《安徽政報》1953年第5期。這一條規(guī)定看似平淡，但實際上蘊含了嚴格的內容。誰介紹農民進城而又找不到職業(yè)，誰就要負責將這些農民接回原籍，這一過程需要投入大量的人力和財力，而且還很難保證效果，所以，難度是很高的。這就從源頭上遏止鄉(xiāng)村基層政權將農民送入城市而降低救災濟荒責任的動機與行為，明確了鄉(xiāng)村基層政權在制止農民進城的主體責任。

如果把勸止受災荒影響的農民進入城市視角新中國初期中共對城鄉(xiāng)社會分類治理開端，那么，從勸止到禁止，最后到強制，中共關于城鄉(xiāng)社會的治理就由相對寬松的分類治理最終走向了嚴厲的分割治理。其根本原因在于，鄉(xiāng)村社會發(fā)生的嚴重災害和饑荒，使得寬松的勸止政策不足以阻止農民進城，這就使得中共決策層在城鄉(xiāng)分治政策上不斷收緊。中央人民政府內務部在政務院關于勸止農民進城的指示下達一年后，對全國各地執(zhí)行效果描述是：“有些地區(qū)對政務院的指示沒有認真貫徹，一方面是我們的宣傳工作做得不夠，至有些農民對指示的精神不能夠很好的領會；另一方面是某些縣、區(qū)、鄉(xiāng)干部不認真執(zhí)行指示，仍然不負責任地亂開介紹信。同時還有些用人單位不經過規(guī)定手續(xù)到農村私自招工，加上去年某些地區(qū)遭受災荒，由于生產自救工作未抓緊或救濟工作不及時，因而農民盲目流入城市的現(xiàn)象仍在繼續(xù)發(fā)生，有些地區(qū)甚至日趨嚴重?！雹葜醒肴嗣裾畠葎詹浚骸蛾P于勸止農民盲目流入城市的補充指示》，《安徽政報》1953年第5期。這種形勢的發(fā)展證明溫和勸止式方法不能有效遏止農民進城現(xiàn)象。因為城鄉(xiāng)不同供給體制所造成的城鄉(xiāng)差異是農民進城的巨大動力，既然不能從源頭上切斷這種動力（實行城鄉(xiāng)同等的供給制度），就必須加大中途攔截的力度。正是基于這種邏輯發(fā)展，中共由城鄉(xiāng)社會分類治理向分割治理加速前行。基于此目的，中央人民政府內務部發(fā)出了《關于勸止農民盲目流入城市的補充指示》?！堆a充指示》增加了兩個方面的嚴格規(guī)定：一是對招工單位私自招工行為的一般要求轉變?yōu)楦骷壵獓绤栔浦?；二是對于已經入城的農民回鄉(xiāng)，路費原則上由個人自理，從而加大了農民入城的經濟成本。

在中央政府禁止農民進城的指示精神要求下，各地方政府特別是一些災民流動現(xiàn)象比較嚴重的地區(qū)，開始采取了強制性的政策與行動。安徽省人民政府于1953年5月發(fā)出了《關于收容遣送逃荒災民的指示》。文件題目措辭體現(xiàn)了地方政府對于中央指示精神的理解和對本地農民進城情況的研判，標志著新中國初期城鄉(xiāng)社會治理模式由分類向分割式轉變。這是一個具有標志意義的文件，是后來在新中國發(fā)展史上延續(xù)了近60年的收容遣送制度的一個原始框架和內容。文件在對安徽省內嚴重的受災農民逃荒現(xiàn)象進行了描述之后，提出了建立收容遣送制度的必要性，并對這一制度的基本內容和運行原則進行了詳細規(guī)定：“沿淮河之淮南市、蚌埠市、壽縣、鳳陽及滁縣設立收容站……負責收容本地及接收淮南各地遣送之災民，”①安徽省人民政府：《關于收容遣送逃荒災民的指示》，《安徽政報》1953年第5期。其他各地基本上按此要求執(zhí)行和操作。收容遣送體系的結構和功能基本是二級結構和功能：一是直接的收容結構和功能，在有需要的縣設立一個，有需要的重點縣可設立多個收容站。主要是在所管轄范圍內，采取一切手段將盲目流動進入城市的農民集中到收容站，然后在達到一定數(shù)量之后，將這些收容人員轉送到更高級別的收容站。二是幾個縣設立一個中心收容站，流動人口較多的重點縣，也可以設立此類型的收容站。這是一種規(guī)模較大、功能更強的收容站。這類較大型的收容站主要功能是接收和遣送。所謂接收，就是接收下一級收容站轉送來的被收容人員；所謂遣送，就是將接收來的被收容人員送回原籍或指定的地方安置。這需要耗費大量的資源和成本，工作進程也非常復雜。中心收容站的主要任務是負責對接收的被收容人員進行戶籍的詢問、甄別和登記工作，待到收容人員達到一定數(shù)量之后，就通知被收容人員原籍所在的縣前來領回。“沿長江之蕪湖、安慶兩市亦設收容站負責收容本市及江南各地遣送之災民，并轉送至蚌埠收容站”，②安徽省人民政府：《關于收容遣送逃荒災民的指示》，《安徽政報》1953年第5期。從這里可以看出，安徽省兩級收容站的架構，收容和遣送相對分離的功能已經明顯形成。這為以后延續(xù)多年的收容遣送制度奠定了結構和功能性基礎。

四、戶籍管理雙軌制開啟城鄉(xiāng)二元結構

從勸止到收容遣送，對鄉(xiāng)村人口流入城市現(xiàn)象的治理都是主要以行政管理和經濟引導為主，其態(tài)度和政策都還是溫和或者處在溫和與強制之間。但隨著災情的不斷加重以及鄉(xiāng)村饑荒面積的擴大，保證供應的城市確實對鄉(xiāng)村人口有著很大的吸引力。鄉(xiāng)村人口因為災荒原因向城市流動的數(shù)量和規(guī)模不僅沒有因為溫和或者半強制的政策而減少，相反，一些地區(qū)特別是一些重災區(qū)鄉(xiāng)村人口流入城市的現(xiàn)象卻不斷加劇。在執(zhí)行了中央政府勸止要求以及各省也下發(fā)了關于收容遣送流動農民指示半年之后，仍然出現(xiàn)了較大規(guī)模的農民進城現(xiàn)象以及“我省各級人民政府自執(zhí)行一九五三年四月十七日《關于勸止農民盲目流入城市的指示》以來，對勸止農民盲目流入城市已獲得一定成績，但仍有不少地區(qū)農民外逃現(xiàn)象，迄未停止，最近接華東行政委員會通報及江蘇、江西、承德等省、市人民政府來函均系有關我省農民外逃問題”。③安徽省人民政府：《關于注意勸止農民盲目外逃的指示》，《安徽政報》1953年第1期。

這份文件與以往關于農民外逃文件的一個明顯的區(qū)別是，開始從政治的高度特別是階級斗爭的高度來看待和分析農民外逃問題。對于中共來說，問題一旦提到政治高度特別是階級斗爭高度，其嚴重性和敏感度就有了質的提升，社會對這一問題的認識以及應該采取的措施也隨之發(fā)生根本性變化。這一文件在分析農民外逃現(xiàn)象得不到制止的各種原因之后認為：“外逃農民中也有個別反革命分子帶頭煽動，因此各級人民政府除了教育農民提高警惕外，同時應加強對反革命分子的管制工作，嚴防其乘機潛逃和進行各種破壞活動?！雹侔不帐∪嗣裾骸蛾P于注意勸止農民盲目外逃的指示》，《安徽政報》1953年第1期。

將農民因災荒原因外逃現(xiàn)象政治化，在1954年下半年之后逐漸成為一種共識，在全國一些災害程度較高、農民外逃現(xiàn)象嚴重的地區(qū)尤其如此。比如，在江西省關于救災和防止農民外逃問題的一份材料通報中，對農民外逃現(xiàn)象政治化的描述和原因分析更為具體和詳細。通報中說“洪水災害發(fā)生后，放松了對敵斗爭，少城鄉(xiāng)民兵分隊長樊根印說：今年堤都倒了，大家遭了水災，還有什么哩地主、富農之分，大沙鄉(xiāng)長姜德年說，遭了災后，讓地主、富農外流去找生活出路，歇馬鄉(xiāng)竟公然出證明給地主外出渡荒，地主不法富農及反革命分子，他們原在群眾的管制強迫勞動生產下，本來就不愿進行勞動改造，因此，他們乘災害群眾輕敵之隙就毫無顧忌逃避管制改造?！雹谀喜龑Ｊ穑骸蛾P于南昌縣三區(qū)安置災民和救濟款發(fā)放工作檢查報告》，《江西政報》1955年第1期。中共認為，逃避管制和改造、流入城市的敵對分子不僅本身給鄉(xiāng)村救災濟荒帶來了沖擊，而且產生了不好的示范效應，讓鄉(xiāng)村的一些好吃懶做的本來就有流浪習性的人也開始仿效?！霸跀橙颂颖芄苤坪筒环ǜ晦r抗拒改造的影響下，農村二流子也跟隨相繼籍逃荒為名外流不從事生產。南山鄉(xiāng)二流子李水才得了十多萬元救濟款也三番二次外逃?！雹勰喜龑Ｊ穑骸蛾P于南昌縣三區(qū)安置災民和救濟款發(fā)放工作檢查報告》，《江西政報》1955年第1期。

將農民因災荒外逃與階級敵人掛鉤，并進一步分析其對另外一些農民外逃產生的負面影響，是新中國成立初期鄉(xiāng)村社會治理政治化、階級斗爭化的一個重要表現(xiàn)。如果在新中國成立初期上半段（1949—1952）的強制管理時期，強調政治化還有著穩(wěn)定政權的作用、鞏固階級基礎需要，那么1953年經過土地改革和鎮(zhèn)壓反革命之后，中共及其新政權的鄉(xiāng)村社會職能已經由單純強制管理轉向了綜合性社會治理，政治性色彩和階級性觀念也有所下降。但由于城鄉(xiāng)供應體制的差異，綜合性、引導性社會治理模式無法阻止鄉(xiāng)村人口向城市流動，但中共又不能回到之前以軍管為基礎的強制管理模式之中去，于是只能采取措施強化鄉(xiāng)村社會治理中的政治色彩和階級意識。既然是由于政治需要和存在階級利益，就必須動用一切可能的手段來保證治理目標的實現(xiàn)，并進一步將這種意識擴展到整個鄉(xiāng)村人口管理過程中。當中形成的邏輯推理表現(xiàn)為：主要是階級敵人自身或煽動農民流入城市，流入城市的農民就是階級敵人或者受階級敵人影響，其政治立場不堅定，從而將一般社會意義（特別是經濟）的鄉(xiāng)村流動人口上升到敏感的政治和階級斗爭高度，給流動農民首先造成了思想壓力，對這些流動人口的強制措施就有了合理性和合法性。

對待鄉(xiāng)村人口向城市流動的態(tài)度轉變是在溫和措施沒有產生應有的遏止和攔截效果的基礎上產生的。從深層理念和邏輯來看，這體現(xiàn)了中國共產黨的思想優(yōu)勢和行動特點。隨著鄉(xiāng)村人口流入城市的數(shù)量規(guī)模越來越大，中共及其新政權不得不改變政策和行動，這一改變最主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)戶籍管理體制上。

無論古今中外，戶籍的意義都是比較單純的，雖然與一定的資源分配和獲得機會相聯(lián)系，但總體來講還只是在民政意義存在。所以戶籍管理是民政管理的一項基本內容，主要是由民政部門來實施完成的。但在新中國成立之后，戶籍管理一開始就賦予了其超出民政的內容和職能，主要是在民政意義上增加了治安管理的意義，把戶籍管理作為社會治安穩(wěn)定的一項重要手段和措施。隨著這一意義的不斷強化，民政層面的戶籍意義就相對弱化，因而其管理的主體就逐漸由原來的民政部門轉向了公安部門。在新中國成立初期的后半段，也就是1953年之后，在鄉(xiāng)村人口因災害和饑荒流入城市的現(xiàn)象得不到有效遏止的時候，強化戶籍管理中的治安職能被看成是一個值得考慮的選項。

城鄉(xiāng)不同戶籍管理體制最早是從1954年開始的。這年12月，中央人民政府內務部、公安部、國家統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)出通知，要求在原有城市戶口登記的基礎上，普遍建立農村戶口全面管理制度，并且將全國人口登記和管理職能分割在三個不同的部門，農村人口由內務部負責，城鎮(zhèn)人口由公安部負責，人口統(tǒng)計匯總業(yè)務由國家統(tǒng)計局負責。城鄉(xiāng)人口戶籍分開管理就是城鄉(xiāng)分治向城鄉(xiāng)分割的制度前提。在地方政府大力勸止鄉(xiāng)村人口因災害和饑荒大量流入城市之時，運用戶籍手段將城市和鄉(xiāng)村人口區(qū)分開來的色彩越來越明顯。其中具有起點標志意義的城鄉(xiāng)分割戶籍政策有三個方面內容：

一是將全部戶籍管理的職能和權限統(tǒng)一于公安部門，戶籍管理的一般社會性質和功能開始向治安取向與強制功能上轉換。由于收容遣送等相關政策和配套制度的出臺和實施，以戶籍為基本前提的身份甄別和出生地固化逐漸成為防止鄉(xiāng)村人口因災害和饑荒流入城市的最主要也是最有效的手段。

二是實行農村戶口遷移審批制度。在農村完善戶籍登記并全部移交給公安部門之后，為了控制鄉(xiāng)村人口向城市的流動，戶口遷移審批制度開始實施。1955年3月，內務部和公安部發(fā)出通知，其中有三個方面的內容對鄉(xiāng)村人口流動產生了決定性影響：其一，所有鄉(xiāng)村人口遷移都必須辦理遷移證，遷移證由公安部門審定和核發(fā)。無論是在本縣境內遷移還是跨縣的遷移，凡是沒有辦理遷移證的，任何地區(qū)都不能接受，更不能落戶。其二，所有遷移特別是農村向城市遷移必須具備嚴格的前提條件。例如城市單位和學校核發(fā)的招工、入學錄取等通知文件，可以作為申請遷移的證明材料。其三，賦予戶口遷移以政治條件。為了控制反革命分子、階級敵對分子以及一切嫌疑分子的遷移和便于材料的及時傳遞，除被管制的反革命分子、被剝奪政治權利的分子，應按照批準手續(xù)辦理，由城市遣返還鄉(xiāng)的治安危險分子，必須阻止其重新返回城市。①中華人民共和國公安部三局編?。骸稇艨诠芾碣Y料匯編》第1冊，1964年版，第13～14頁。

三是將城鄉(xiāng)戶口與物資供應聯(lián)系起來。鄉(xiāng)村人口之所以在災害和饑荒時期大量流入城市，就是希望能夠從城市得到物資供應，這是流動人口無法徹底遏止的重要原因之一。在計劃經濟體制建立并不斷強化的基礎上，物資供應定點性就有了制度基礎，特別是糧食供應實現(xiàn)統(tǒng)購統(tǒng)銷之后，定向供應就更加有了制度性保證。將這種統(tǒng)購統(tǒng)銷制度與戶籍制度相結合，流入城市的人口就無法獲得城市居民所具有的物資供應，也就失去了他們在城市存在的物質基礎。這一制度的實施，開啟了城鄉(xiāng)物資供應與戶籍結合的差異政策，為城鄉(xiāng)社會的分割治理奠定了最后的經濟基礎。