于學強

(聊城大學 廉政研究中心，山東 聊城 252059)

腐敗是世界各國的天敵。中國共產(chǎn)黨巡視制度與西方國家的監(jiān)察專員制度[注]實際上，西方國家監(jiān)察專員有許多類型，不僅包括議會行政監(jiān)察專員，還包括醫(yī)療服務監(jiān)察專員、地方政府監(jiān)察專員、公共服務監(jiān)察專員、金融監(jiān)察專員等。同時，對于議會行政監(jiān)察專員各國的稱謂也不相同，有的叫議會監(jiān)察專員，有的叫議會行政專員，有的叫人民保護人等。本文主要著眼于議會行政監(jiān)察專員，為了論述方便統(tǒng)稱為監(jiān)察專員。是東西方政黨和國家抑制腐敗的有效手段。中國共產(chǎn)黨巡視制度屬于黨內(nèi)監(jiān)督制度，是指中央和省(直轄市、自治區(qū))黨委按照有關(guān)規(guī)定建立專門機構(gòu)，監(jiān)督下級黨組織和領導干部的制度。新時代中國共產(chǎn)黨為了推進反腐倡廉工作，不斷強化巡視制度建設并取得積極成效。西方監(jiān)察專員制度是由國王、國家立法機關(guān)或其他權(quán)威機構(gòu)授權(quán)監(jiān)察專員，以防止權(quán)力尤其是行政權(quán)擴張所形成的制度體系。西方國家為了推進廉潔政治建設，也積極探索反腐倡廉制度，監(jiān)察專員制度便是其一。對照中國共產(chǎn)黨巡視制度檢視西方監(jiān)察專員制度，尤其是抽取其中帶有借鑒意義的監(jiān)督原則與監(jiān)督技術(shù)，對于推進中國共產(chǎn)黨巡視制度建設科學化有積極價值。

一、主體地位和職責權(quán)力的相似性

中國共產(chǎn)黨巡視制度與西方監(jiān)察專員制度都屬于監(jiān)督制度的范疇，在監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容以及監(jiān)督采取的方法與技術(shù)方面有很多相似的地方，也存在相互借鑒的必要與可能。概言之，二者的相似性主要體現(xiàn)在都擁有相對獨立的主體地位和較為寬泛的職責權(quán)力兩個方面。

(一)相對獨立的主體地位

中國共產(chǎn)黨巡視主體與西方監(jiān)察專員都具有相對獨立性，這是確保其具有獨特監(jiān)督權(quán)力的根本。正如克雷斯·因克蘭德指出的：“獨立被認為是一個監(jiān)察機構(gòu)最為重要的特色之一……只有允許它在監(jiān)督的組織體系中獨立運作，才能維持它的可信度?！盵1]二者擁有相對獨立的主體地位主要體現(xiàn)在三個方面：

1.任免過程的獨立性。中國共產(chǎn)黨中央委員會與地方各級黨的委員會是中央巡視工作領導小組、省(直轄市、自治區(qū))巡視工作領導小組以及各級巡察領導工作小組的任免主體，從各級巡視工作領導小組的設置、巡視工作領導小組辦公室的設置，再到各級巡視組的構(gòu)成，都由黨的委員會決定，并且由《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)文件保障，具有任免過程獨立性的特點。西方監(jiān)察專員多是經(jīng)由議會授權(quán)，有的則是行政授權(quán)或其他權(quán)威授權(quán)。但是，無論何種授權(quán)方式，其職位任免大都經(jīng)由各國憲法規(guī)定，并得到基本法律保障。1954年丹麥制定的《議會監(jiān)察專員法》、1967年英國制定的《議會行政專員法》、1973年法國制定的《調(diào)解專員法》、1981年荷蘭制定的《國家監(jiān)察專員法》、1989年菲律賓制定的《監(jiān)察專員法》，都明確了監(jiān)察專員的權(quán)力授受與運作機理。1976年的葡萄牙、1978年的西班牙、1981年的奧地利等國家，也在其國家憲法條款中明確了本國監(jiān)察專員較為獨立的任免程序。

2.職權(quán)行使的獨立性。中國共產(chǎn)黨巡視機構(gòu)人員確定以后，其職權(quán)行使的獨立性主要體現(xiàn)在兩方面：一是這些機構(gòu)與人員相對獨立于其派出的機構(gòu)，派出巡視的機構(gòu)不再具體負責巡視工作，而是充分授權(quán)巡視領導小組和巡視組人員，通過“一次一授權(quán)”保障其擁有強大且不受干擾的巡視權(quán)力；二是巡視機構(gòu)和人員相對獨立于其巡視的對象，與巡視對象沒有利益關(guān)聯(lián)和人情往來，從而確保其巡視過程中能夠獨立、嚴格、客觀和自主地作出判斷，不受制于各方面權(quán)力的影響與制約。西方監(jiān)察專員職權(quán)的獨立性在于，它既不屬于立法權(quán)和司法權(quán)，也不屬于行政權(quán)；并且，監(jiān)察專員在組織人事權(quán)方面具有很強的獨立性，能夠依法獨立行使職權(quán)，不受任何黨派力量、行政機關(guān)、司法機關(guān)和社會組織的影響與干涉。比如瑞典行政監(jiān)察專員，可以自主地對政府機關(guān)及其官員的行為是否合法或妥當作出裁決并擁有充分的裁量權(quán)，可以自主決定調(diào)查哪些案件，自主決定調(diào)查項目或外出考察，自主決定將監(jiān)督事項向新聞界公布等事務；監(jiān)察專員有權(quán)采取為評定投訴或其他案件所需要的各種調(diào)查措施，有權(quán)獲得一切情報資料，有權(quán)詢問一切相關(guān)人員，要求他們給予協(xié)助，并可以到有關(guān)機關(guān)視察。英國行政監(jiān)察專員任期內(nèi)也享有相當于法官一樣的工作獨立性，并在一定條件下可以任命自己的工作人員。

3.物資保障的獨立性。中國共產(chǎn)黨巡視制度的設置原則是獨立于巡視對象，最為突出的便是巡視工作的物資保障不受制于巡視對象。從中央到各省、直轄市、自治區(qū)，巡視工作所需經(jīng)費都按有關(guān)規(guī)定納入財政預算，專款專用，由各級巡視工作領導小組辦公室負責統(tǒng)一管理，規(guī)避了巡視主體受制于人的情況。省級以下巡察制度的設置也是如此。西方監(jiān)察專員也有相對獨立的財權(quán)。比如奧地利規(guī)定監(jiān)察專員在預算方面均擁有獨立的權(quán)力，在任期間不得從事職業(yè)性活動；西班牙的人民保護人同樣也有類似規(guī)定，他們由議會選舉而出，所需經(jīng)費由議會撥款，也不能從事職業(yè)性活動；新西蘭為了保證議會環(huán)境專員的經(jīng)濟獨立，1986年實施的環(huán)境法第25條規(guī)定，議會環(huán)境專員所在機構(gòu)的運作經(jīng)費由議會提供。在監(jiān)察專員的經(jīng)濟獨立與物資保障方面，發(fā)展中國家也有類似規(guī)定，比如菲律賓憲法和法律同樣保障了其監(jiān)察專員署的獨立地位，設有明確的財政獨立條文，指出其監(jiān)察專員及副專員分別具有與憲法委員會主席、成員同等的職級、工資及待遇，其工資在任期內(nèi)不得削減，監(jiān)察專員署的公訴人員、調(diào)查人員及法律顧問應獲得不少于政府內(nèi)任何同等職位人員的工資等。

(二)較為寬泛的職責權(quán)力

中國共產(chǎn)黨巡視人員與西方監(jiān)察專員都擁有較寬泛的職責權(quán)力，這不僅體現(xiàn)在其監(jiān)督的范圍比較寬泛，也體現(xiàn)在其運用監(jiān)督控制的手段多樣化。同時，他們擁有的職權(quán)又不是無限的，各自受到多方面的監(jiān)督與制約。

1.監(jiān)督范圍比較寬泛。中國共產(chǎn)黨巡視監(jiān)督范圍的寬泛體現(xiàn)在兩個方面：一是監(jiān)督內(nèi)容的時代性強。這主要是從歷史縱向面來看待這種職權(quán)寬泛性，意在說明監(jiān)督內(nèi)容不局限于特定時段要求，而是伴隨時代變化而調(diào)整、充實而呈現(xiàn)出時代性。比如，在大革命時期，巡視特派員主要是結(jié)合秘密工作進行文件精神的上傳下達，將黨中央指示傳達到各級黨組織，再將各級黨組織的具體情形向黨中央?yún)R報。新中國成立以后，巡視的重點逐漸轉(zhuǎn)移到黨內(nèi)監(jiān)督方面，巡視制度建設尤其關(guān)注黨自身純潔性與先進性問題，關(guān)注黨執(zhí)政的合法性問題，將監(jiān)督檢查被巡視單位的黨風廉政建設落實情況和貫徹黨的路線、方針、政策等執(zhí)行黨的紀律情況納入巡視內(nèi)容之中。同樣，西方國家的監(jiān)察專員制度在歷史發(fā)展進程中也呈現(xiàn)監(jiān)察內(nèi)容的變革與拓展。二是監(jiān)督對象的覆蓋面廣。這主要是從時代橫切面來看待這種職權(quán)寬泛性，意在說明同一時期監(jiān)督形成上下左右黨員或公職人員群體的全覆蓋。在中國共產(chǎn)黨巡視制度中，由于分層設置巡視巡察，巡視監(jiān)督基本上實現(xiàn)了不同層級監(jiān)督對象的全覆蓋，不同監(jiān)督對象任期內(nèi)巡視全覆蓋。西方監(jiān)察專員監(jiān)督范圍的寬泛性主要體現(xiàn)為監(jiān)督對象的覆蓋面廣泛。比如瑞典《議會監(jiān)察專員指令法》第2條明確規(guī)定了監(jiān)察專員監(jiān)督的對象，包括法院、行政機關(guān)及地方和區(qū)域性政府機構(gòu)及其公職人員和雇員，以及監(jiān)督其工作涉及公共權(quán)力行使的其他個人、公共企業(yè)中的官員和雇員等。其中，涉及公共權(quán)力的其他個人主要是指基于行政職權(quán)被委托給公司、社團或個人的情況下，這些被委托人也成為監(jiān)察專員的監(jiān)督對象。[3]239再如葡萄牙規(guī)定監(jiān)察專員的職權(quán)范圍包括國家的、大區(qū)和地方公共行政機關(guān)的、軍隊的、公共機構(gòu)、公共團體或公有資本占多數(shù)的團體或公共服務特許經(jīng)營者以及公共財產(chǎn)管理者的一切服務行為；意大利羅馬市的市民保護人條例第3條同樣規(guī)定了市民保護人的職責是保護市民的權(quán)利與利益，以及市政府、區(qū)政府、由市政府所監(jiān)督、占多數(shù)參與或委托的公共服務的企業(yè)、機構(gòu)、公司及團體之活動的公平公正、效率及透明，等等。[2]

2.監(jiān)督手段較為多樣。中國共產(chǎn)黨巡視監(jiān)督手段的多樣化，體現(xiàn)為監(jiān)督的授權(quán)機制與用權(quán)機制的四個方面：一是實現(xiàn) “三個不固定”與“一次一授權(quán)”相結(jié)合，“三個不固定”破除了官員間的聯(lián)盟，“一次一授權(quán)”則摘下了巡視組長的“鐵帽子”。二是實現(xiàn)常規(guī)巡視與專項巡視相結(jié)合，將常規(guī)巡視的“全面體檢”與專項巡視的“靶向治療”結(jié)合起來。三是實現(xiàn)了“回頭看”與“再回頭看”相結(jié)合，通過強化“回馬槍”提升了巡視工作的威懾力。四是實現(xiàn)明察與暗訪相結(jié)合，充分發(fā)揮了兩類監(jiān)督手段的優(yōu)勢并創(chuàng)新具體手法。西方監(jiān)察專員監(jiān)督手段的多樣性主要體現(xiàn)在用權(quán)機制的四個方面：一是調(diào)查權(quán)。如西班牙人民保護人有權(quán)力獲得一切行政文件，包括那些被法律規(guī)定為秘密的文件；若行政機關(guān)或官員妨礙調(diào)查工作，人民保護人會將其列入年度報告中或通知檢察官介入等予以警示或處罰。二是建議權(quán)。如芬蘭的《監(jiān)察專員訓示》特別規(guī)定：“監(jiān)察專員有權(quán)就任何事項向有關(guān)政府部門提出建議，對法律法規(guī)中存在的缺陷和問題提出修改意見，對不良行政程序和做法提出批評，或直接提請國務委員會審議?！盵4]三是公開權(quán)。對于自己所調(diào)查的行政行為，監(jiān)察專員可以寫在年報或者特別報告中予以公開，也可以通過媒介的力量對其造成壓力從而解決問題。四是起訴權(quán)。雖然監(jiān)察專員沒有對調(diào)查事務的直接處理權(quán)限，但并不意味著他們沒有權(quán)力起訴違法的行政行為或人員，葡萄牙、西班牙、奧地利、法國、芬蘭等國家的監(jiān)察專員可以向憲法法院提起審查法律規(guī)范違憲的訴訟、針對公共機關(guān)的訴訟，以及針對公共機構(gòu)的工作人員提起控訴。

3.各自職責同樣受到監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨巡視人員是要受到監(jiān)督的，打鐵還須自身硬。從中央巡視組來看，它要接受中央巡視工作領導小組的監(jiān)督、黨組織的內(nèi)部監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及其他各方面的監(jiān)督。地方各級巡視人員同樣如此，并且各地也在實踐中探索監(jiān)督巡視人員的方式方法，如河南省巡視機構(gòu)實行“巡視后評估”辦法，由巡視對象“評議”巡視組工作情況，確保巡視主體受到監(jiān)控。西方監(jiān)察專員自身也受到約束。一方面，任何國家的監(jiān)察專員都必須在本國法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)監(jiān)督法院或行政機關(guān)，而且不能超出自己的職權(quán)范圍干預或者代替法院、行政機關(guān)的具體工作，除了為行政部門提供相關(guān)建議之外，無權(quán)代替行政部門作出任何決定或修改其決定。另一方面，監(jiān)察專員在行政上對議會或立法機關(guān)負責，如果監(jiān)察專員有違法行為，也有專門機構(gòu)和相應的司法程序?qū)ζ溆行Ч芾砗涂刂?。如瑞典、英國等國家都在議會中設立特別委員會，監(jiān)督行政監(jiān)察專員的公務行為。一旦該委員會查實行政監(jiān)察專員有嚴重的不當行為，議會可以罷免行政監(jiān)察專員。

二、類型、歸屬社會性質(zhì)與遵循原則的相異性

“權(quán)力導致腐敗，絕對權(quán)力絕對腐敗”[5]342。阿克頓這句帶有公理性的政治名言，是基于政治建設實踐得出的，也是得到世界不同國家與政治組織認同的。中國共產(chǎn)黨巡視制度與西方監(jiān)察專員制度都是基于控制權(quán)力尤其是控制位高權(quán)重者的權(quán)力而設立的。但是，兩者所屬類型不同，所屬社會性質(zhì)不同，遵循的原則也不相同。

(一)兩者的類型不同

中國共產(chǎn)黨是工人階級政黨，屬于政治組織類，是集體概念；中國共產(chǎn)黨巡視制度屬于政黨制度的范疇。西方監(jiān)察專員為國家機關(guān)工作人員類，可作集體概念或個體概念；監(jiān)察專員制度是為了有效規(guī)范國家機器運轉(zhuǎn)，是國家制度的范疇。雖然，在政黨政治時代，一個執(zhí)政黨往往與國家機器相互鑲嵌， 其制度建設中也形成你中有我、我中有你的情況，但“政黨是社會和政府之間的核心中介組織”[6]2，是連接國家與民眾的橋梁而不是國家本身。基于兩者不同類型所體現(xiàn)出來的價值指向與監(jiān)督手段不盡相同：

1.兩者價值指向不同。中國共產(chǎn)黨巡視制度建設是針對黨員群體，是為了純潔黨員隊伍，保持黨組織整體的先進性，確保其更好地將國家與民眾聯(lián)系起來，完成有效的政治整合與利益整合，使其始終走在時代前列，成為中華民族和中國人民的主心骨，成為偉大事業(yè)、偉大斗爭、偉大夢想的主體力量。政黨都有其階級性，但中國共產(chǎn)黨確實以中國最廣大人民的根本利益為其奮斗的價值指向，這一價值指向在政黨制度規(guī)定中得到明確表達。西方監(jiān)察專員制度建設針對國家公職人員群體，代表全體國民來防止國家公職人員公權(quán)私用和權(quán)力腐敗，確保國家機器成為凌駕于社會之上的力量，有效規(guī)避國家與社會領域中的矛盾與沖突。西方國家雖然號稱代表全體國民利益，但實際上只是“表面上”凌駕于社會之上，最終價值指向是維系特定統(tǒng)治階級的利益，這一價值指向更多地體現(xiàn)在其具體的政治實踐中。

2.兩者監(jiān)督手段不同。中國共產(chǎn)黨巡視制度屬于自上而下的組織監(jiān)督，但中國共產(chǎn)黨作為工人階級政黨組織的類型，以及其作為執(zhí)政黨與領導黨的地位決定了它在推進巡視工作中，既十分注重吸納古今中外的監(jiān)督技術(shù)，也十分重視統(tǒng)合黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督、自上而下的組織監(jiān)督與自下而上的民主監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督與黨際監(jiān)督，從而確保監(jiān)督手段的民主性與科學性，體現(xiàn)了監(jiān)督手段的剛?cè)岵Ｎ鞣奖O(jiān)察專員制度作為一項國家監(jiān)督制度的類型，往往寄希望于國家機器的暴力機關(guān)性質(zhì)及其各類職能的開發(fā)與運用，進而形成集調(diào)查、監(jiān)督、處理手段于一體的強力監(jiān)控機制。這一強力監(jiān)控機制雖然強化了對貪腐者的治理力度，呈現(xiàn)出巨大的剛性，但卻缺乏強有力執(zhí)政黨對各類監(jiān)督力量的整合力度，有時反而失去民意的支撐。

(二)兩者的性質(zhì)不同

兩者性質(zhì)的不同，實際上可以從政治組織與國家機器的不同，政黨性質(zhì)、國家性質(zhì)的不同兩個層面加以說明。

1.兩者分屬政治組織與國家建設范疇。中國共產(chǎn)黨作為政治組織，中國共產(chǎn)黨巡視人員作為維系政治組織常態(tài)健康運行的“體檢者”和“診斷者”，與西方監(jiān)察專員作為國家機關(guān)人員是完全不同的。因為政治組織不能等同于國家機器，政治組織是國家機器的操控者而不是國家組織本身。在政治社會中，執(zhí)政黨往往通過向國家組織輸送政治精英來實現(xiàn)對國家的操控，政黨組織對于輸送于國家之中的黨員管理既帶有組織管理的色彩，也帶有國家管理的色彩。尤其是中國共產(chǎn)黨作為國家唯一的執(zhí)政黨，在長期執(zhí)政過程中已經(jīng)形成非常明顯的黨政體制，其自身組織成員往往就是國家公職人員，其自身的巡視監(jiān)督實際上也是對國家公職人員的監(jiān)督，中國共產(chǎn)黨巡視制度已經(jīng)嵌入到治國理政的制度體系之中了。西方監(jiān)察專員屬于國家制度范疇，是國家機器的構(gòu)成部件，這一部件往往由執(zhí)政黨掌控，成為執(zhí)政黨貫徹執(zhí)政意圖的工具。但是，一國的監(jiān)察專員群體主要受制于國家制度管理，一方面因為監(jiān)察專員成員并非都屬于該國執(zhí)政黨的黨員，另一方面相對于國家管理而言西方政黨管理相對松散。

2.兩者所在的政黨性質(zhì)與國家性質(zhì)不同。中國共產(chǎn)黨及其領導的國家是社會主義性質(zhì)的，西方議會專員所在國家則屬于資本主義性質(zhì)。中國共產(chǎn)黨工人階級政黨的性質(zhì)，決定了它領導和建構(gòu)的國家是人民的國家，是代表、體現(xiàn)和反映最廣大人民利益的國家。中國共產(chǎn)黨沒有自己特殊的利益，承擔著解放全人類最終解放自己的歷史使命，一切從人民的利益出發(fā)，全心全意為人民服務，是中國共產(chǎn)黨的本質(zhì)特征。中國共產(chǎn)黨締造的社會主義國家，將人民利益放在至高的位置，一直將人民對美好生活的向往作為自身奮斗的目標。與中國共產(chǎn)黨階級定位以及中國特色社會主義國家的定位相對應，中國共產(chǎn)黨巡視人員的標準要求比較高，必須是服務于民的大公無私、公而忘私、先公后私的人民公仆。西方監(jiān)察專員制度設置于西方資本主義國家，資本主義國家的實質(zhì)是資產(chǎn)階級專政的工具，在這樣國家的公職人員是資產(chǎn)階級專政的代理者，在執(zhí)政過程中必然會將階級利益放在首位，尤其注重維護大財閥、大資本家的利益。西方國家的資產(chǎn)階級性質(zhì)決定了西方監(jiān)察專員所謂的為國、為公、為民，都是十分狹隘的，都不可能偏離資產(chǎn)階級的利益指向，更不可能損害資產(chǎn)階級群體的既得利益。

(三)兩者遵循的原則不同

無論是從中國共產(chǎn)黨巡視監(jiān)督作為政治組織制度建設的內(nèi)容，西方監(jiān)察專員制度作為國家制度建設內(nèi)容來講，還是中國共產(chǎn)黨作為工人階級的政黨，西方監(jiān)察專員作為資產(chǎn)階級政黨治國之手的延伸來講，兩種監(jiān)督主體都有明顯的不同，這種不同也體現(xiàn)在他們遵循的根本原則和具體原則方面。

1.兩者遵循的根本原則不同。中國共產(chǎn)黨作為政治組織，其根本的領導制度與組織制度是民主集中制，在政治實踐中遵循的根本原則是民主集中制原則。中國共產(chǎn)黨監(jiān)督制度同樣遵循這一根本原則，監(jiān)督不是為了單純地制權(quán)，制權(quán)只是監(jiān)督的外在成效。從根本上講，中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督是在保障黨員權(quán)利的基礎上增加組織力量，是民主與集中的統(tǒng)一。在政治實踐中，中國共產(chǎn)黨主張分工不分權(quán)。同樣，監(jiān)督過程也不倡導分權(quán)，而是強調(diào)監(jiān)督者與被監(jiān)督者價值和利益的共性，強調(diào)統(tǒng)一意志與統(tǒng)一行動。相比而言，西方監(jiān)察專員遵循西方權(quán)力制衡原則，強調(diào)以權(quán)制權(quán)。雖然，監(jiān)察專員制度的設置是針對三權(quán)分立中存在的問題，尤其是行政權(quán)力擴張與議會權(quán)力式微，但它在制權(quán)理念方面并沒有突破，還是強調(diào)權(quán)力制衡。

2.兩者遵循的具體原則不同。中國共產(chǎn)黨巡視監(jiān)督遵循的具體原則是多樣的，比如人本原則、法治原則、實效原則、借鑒原則、協(xié)調(diào)原則等，這些原則與西方監(jiān)察專員監(jiān)督使用的原則有些相同，有些相異。即便是同樣遵循的具體原則，實際上在具體內(nèi)容方面也不盡相同。比如，中國共產(chǎn)黨注重以人為本，強調(diào)人本原則，在巡視監(jiān)督中不是以發(fā)現(xiàn)問題為目標訴求，即便發(fā)現(xiàn)了問題也不以懲治人為目標訴求，而是為了規(guī)避問題的產(chǎn)生，以及提升公職人員自覺合法地運用權(quán)力的水平。相比而言，西方監(jiān)察專員不僅承擔發(fā)現(xiàn)問題的任務，也有一定的處置權(quán)力，將發(fā)現(xiàn)有問題的公職人員與處理這些人員結(jié)合起來。不僅如此，出于競爭性政黨選舉的需要，監(jiān)察專員可能成為執(zhí)政黨與在野黨政策博弈的工具，從而在某種意義上可能會將發(fā)現(xiàn)與處置人作為監(jiān)督成效的標準，甚至作為政黨競爭的棋子。

三、西方監(jiān)察專員制度客觀評判與反思借鑒

西方監(jiān)察專員制度的創(chuàng)設是基于權(quán)力制約，也是基于規(guī)避行政權(quán)的擴張對公民權(quán)利侵害的可能性，以及由此帶來執(zhí)政合法性的流失。雖然，這一制度無法克服資產(chǎn)階級專政導致的根本問題，但歷史地看，這一制度確實在實踐中起到了預防權(quán)力濫用的功效，至少為公民發(fā)現(xiàn)權(quán)力侵害個人利益找到了及時救濟的可能路徑。從這個意義上講，這一制度對于中國共產(chǎn)黨巡視制度發(fā)展有借鑒價值。

(一)西方監(jiān)察專員制度的評判

西方監(jiān)察專員制度作為政治發(fā)展的產(chǎn)物，自然有其存在的政治空間，具有一定的合理性與進步性；同樣，任何事物都具有兩面性，西方監(jiān)察專員制度誕生于資本主義制度體系之中，有其無法克服的缺陷。

1.西方監(jiān)察專員制度的進步性。這種進步性主要體現(xiàn)在三方面：其一，從政治發(fā)展來看，這一制度是基于各國政治形勢發(fā)展特別是貪污腐敗問題、道德淪陷問題而出現(xiàn)的，是為了更好地診治病灶，解決政治發(fā)展中的現(xiàn)實問題，在關(guān)注民眾關(guān)心的熱點問題和提升各國執(zhí)政者的合法性方面有積極意義。比如對于一般公眾特別是社會弱勢群體來說，“監(jiān)察專員作為一個獨立機構(gòu)，不僅有助于其發(fā)泄不滿、疏解不良情緒，也是一種解決他與政府之間矛盾的可替代性途徑”[7]。其二，從政治效果來看，這一制度確實搭設了政府與民眾的橋梁，在現(xiàn)實政治生活中這一制度的設置一定程度上規(guī)避了行政行為違法性，在促進行政行為的合法合理和保護公民利益尤其是關(guān)注和保障弱勢群眾利益方面發(fā)揮了一定功效。如新西蘭之所以擁有較高的廉潔程度，與其監(jiān)察專員制度的設置不無關(guān)系?！白?962年行政監(jiān)察專員制度建立以來，行政監(jiān)察公署受理的公眾投訴呈逐年上升趨勢，近年來則一直穩(wěn)定在每年6 000多件左右，由于新西蘭的法制較為健全，加上整個行政機關(guān)的運作較為高效廉潔，這些投訴絕大多數(shù)得到了妥善的解決?！盵8]88其三，從政治理念來看，監(jiān)察專員制度特別關(guān)注組織人事與財務制度的獨立性，以及行政職權(quán)的獨立性，將其作為有效監(jiān)察的重要選擇，突出監(jiān)察專員不附屬行政權(quán)力的特征，有利于強化對行政權(quán)力的控制并不為行政權(quán)力反制，而且“監(jiān)察專員制度優(yōu)勢之一體現(xiàn)為在處理當事人雙方矛盾的過程中，可以擺脫訴訟的限制及成本消耗的潛質(zhì)”[9]143。在行政權(quán)力日益擴大的現(xiàn)代社會，這種理念對于制約權(quán)力無疑具有進步意義。其四，從政治監(jiān)督體系來看，監(jiān)察專員制度的設置既遵循了權(quán)力制衡的原則與要求，也在某種程度上突破了三權(quán)分立、相互制衡的邊界，尤其是克服了議會對行政權(quán)力監(jiān)督易受黨派利益影響，耗費大量時間于立法事項，以及司法監(jiān)督程序繁瑣、時間等待長的現(xiàn)實，形成了一種在某種程度上既不屬于議會、也不屬于行政、更不屬于司法的特定權(quán)力；而監(jiān)察對象也不僅僅局限于行政機關(guān)，進而使西方監(jiān)督制度和監(jiān)督體系更加完善。

2.西方監(jiān)察專員制度的局限性。這種局限性主要體現(xiàn)在如下方面：其一，監(jiān)察專員擁有的權(quán)限具有一定的被動性。監(jiān)察專員作為聯(lián)接政府與公眾的橋梁，具有監(jiān)察政府不良行為的職責。雖然他們具有主動監(jiān)督之職責，但鑒于民眾投訴案件的增多，這種監(jiān)督多建立在民眾投訴的基礎之上。尤其是近年來，伴隨權(quán)利保護意識的增長和民眾投訴行為的急劇增多，使得監(jiān)察專員對于案件處理應接不暇。鑒于目前各國監(jiān)察專員機構(gòu)人手的限制，以及處理投訴案件較為繁瑣的程序等制約因素，既有的監(jiān)察專員要想有效處理好民眾投訴案件，會十分繁忙。雖然在處理具體案件的過程中，監(jiān)察專員也會積極利用新聞媒體以及在街頭巷尾主動調(diào)查，推動案件進展，但就案件本身的出現(xiàn)而言多為被動接收。其二，監(jiān)察專員擁有的權(quán)限具有不徹底性。一方面監(jiān)察專員的監(jiān)察權(quán)力覆蓋不徹底，監(jiān)察專員主要針對中下層官僚，對于最高長官沒有監(jiān)督權(quán)力，無法撼動大老虎；另一方面監(jiān)察專員權(quán)力行使不徹底，如有案件調(diào)查權(quán)，但案件調(diào)查一般受制于兩年時效限制；有裁決權(quán)，但不能直接給予行政處罰、刑事判決。所以“任何監(jiān)察專員都不會成為政府行為的總導演，也無力革新一個渙散的政府。他可以清潔一座房子，卻不能建造一座房子?！盵10]390其三，監(jiān)察專員擁有的權(quán)限具有非強制性。這實際上是其權(quán)力不徹底性的另一種表現(xiàn)。由于監(jiān)察專員的權(quán)力具有非強制性，雖然他們可以通過掌控的批評警告權(quán)、建議權(quán)迫使行政機關(guān)中止或放棄某種行為，但總體而言，監(jiān)察專員的決定對行政機關(guān)完全沒有約束力，無法真正實現(xiàn)保護公民權(quán)益的目的。其四，監(jiān)察專員自身監(jiān)管存在漏洞。雖然許多國家的監(jiān)察專員受到一定程度的監(jiān)督，并不是“鐵帽子王”，但對于監(jiān)察專員的總體控制力度不足，比如通過監(jiān)察專員協(xié)會監(jiān)督行業(yè)監(jiān)察專員，力度十分有限。因為監(jiān)察協(xié)會既是協(xié)會的主體，又是協(xié)會的監(jiān)督者，無益于推進對于監(jiān)察專員的監(jiān)督和控制。

(二)對西方監(jiān)察專員制度的反思

西方監(jiān)察專員制度推進了西方權(quán)力制衡，一定程度上規(guī)避了因政府權(quán)力過大而產(chǎn)生的權(quán)力失衡，為政府提供了多元、分權(quán)的監(jiān)督模式，促進內(nèi)部外部監(jiān)督體系的完善。在民主參與、公共治理和廉潔、高效、責任、法治、服務政府成為普遍政治訴求的今天，西方監(jiān)察專員制度發(fā)展給予中國共產(chǎn)黨巡視制度建設科學化的重要反思有三點：

1.監(jiān)督權(quán)力的有效性來自授權(quán)的權(quán)威性。西方政黨政治國家由于實行的是政黨競爭上臺執(zhí)政，沒有一種政黨具有足夠的權(quán)威得到廣大民眾的普遍認同。即便是一個政黨成為執(zhí)政黨之后，它的權(quán)威也只是通過它所駕馭的國家機關(guān)體現(xiàn)出來。所以，在西方君主國家或政黨輪流執(zhí)政的議會制國家、總統(tǒng)制國家中，最高權(quán)威主要是國王、議會或總統(tǒng)，而西方國家監(jiān)察專員制度授權(quán)于國王、議會或行政長官這些最高權(quán)威，是其制度有效性的根本原因。與西方國家不同，我國是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會主義國家，中國共產(chǎn)黨的領導地位是歷史形成的，是歷史的選擇和人民的選擇，“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領導，黨是最高政治領導力量”[11]。所以，在中國特色社會主義政治語境下，中國共產(chǎn)黨就是國家的最高權(quán)威。巡視制度建設必須堅持中國共產(chǎn)黨領導，巡視領導小組、巡視組、巡視人員都直接或間接地授權(quán)于中國共產(chǎn)黨這一具有最高權(quán)威性的政治組織。并且，在巡視工作開展過程中，由于推進了分級巡視工作，中央巡視與省級巡視都有較明確的巡視范圍，具有自上而下的監(jiān)督特征，使這種政治組織授權(quán)的功效也容易彰顯出來。而且，伴隨巡視巡察工作的聯(lián)動，巡視巡察會同監(jiān)察體制改革所形成的監(jiān)督體系更加完善，監(jiān)督力量較既往的整合性更強。

2.監(jiān)督權(quán)力的實效性受制于權(quán)力的異質(zhì)性。西方監(jiān)察專員與監(jiān)督對象無利益相關(guān)性，監(jiān)察專員擁有的監(jiān)督權(quán)力相對于行政權(quán)力而言是外部制權(quán)，它的設置是鑒于行政內(nèi)部制權(quán)存在的利益相關(guān)性無以做到公正合理，也是基于三權(quán)相互監(jiān)督存在的缺陷與不足。作為一種外部制權(quán)機制，監(jiān)察權(quán)是與被監(jiān)督權(quán)沒有任何利益相關(guān)性的異質(zhì)權(quán)力，是一種獨立于監(jiān)督對象之外的旁觀者。實際上，從權(quán)力制約理論來看，有效制權(quán)的重要前提是監(jiān)督者與權(quán)力行使者沒有利害關(guān)系，以及監(jiān)督者具有相對獨立的監(jiān)督地位。在我國，原有的行政監(jiān)察之所以存在一些問題，在于它本身就是行政權(quán)的一種，且在行政體制之內(nèi)，實質(zhì)上屬于同質(zhì)監(jiān)督或內(nèi)部制權(quán)，而對監(jiān)察制度改革后設置的監(jiān)察委員會，已經(jīng)完全獨立于行政權(quán)力之外，是一種相對獨立的制約行政權(quán)的權(quán)力，自然可以克服內(nèi)部監(jiān)督或同質(zhì)監(jiān)督產(chǎn)生的問題。同樣，巡視監(jiān)督作為黨內(nèi)監(jiān)督制度的重大創(chuàng)新，相對于監(jiān)督的黨組織或黨的領導班子而言，也是置身于該組織或該領導班子之外的力量，而且這種力量來自有權(quán)力規(guī)制其監(jiān)督的上一級黨組織，從理論上應更具有成效性。當然，在具體巡視監(jiān)督中，真正規(guī)避巡視與監(jiān)督對象的利益關(guān)系，是做好巡視監(jiān)督必須關(guān)注的重大課題。

3.監(jiān)督權(quán)力的長效性取決于權(quán)力的合法性。監(jiān)督權(quán)力的合法性就是群眾對于監(jiān)督的信任與支持，監(jiān)督權(quán)力的長效性取決于民眾的信任與支持。一方面監(jiān)察專員要得到政府的信任與支持，他們監(jiān)督政府雖不乏懲治和處理人，但也有批評建議和改進工作的規(guī)勸。正基于此，西方行政權(quán)力也不乏向監(jiān)察專員討教改進工作建議的做法，以形成監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的良性互動。另一方面監(jiān)察專員需要得到民眾的強力支持。只有監(jiān)察專員在接受公民投訴案件后，通過多種方式積極地予以協(xié)調(diào)處理，維護民眾的權(quán)利與權(quán)益，才能夠得到民眾的支持和信任。中國共產(chǎn)黨巡視制度建設同樣如此：一方面，巡視不是為了將巡視對象打倒，而是為了進一步推進權(quán)力運行的規(guī)范化。從這個意義上講，西方監(jiān)察專員制度可以為中國共產(chǎn)黨巡視制度建設科學化提供有益借鑒。西方監(jiān)察專員制度監(jiān)督行政行為但不干擾行政行為，揭示不良行政行為并為其提出建議；中國共產(chǎn)黨巡視制度堅持以人為本的原則，并且考慮到干部培養(yǎng)成長的不易，更不是基于懲罰而監(jiān)督，在監(jiān)督目標指向性方面不應存在選擇性，在監(jiān)督手段方面不應有必須要糾出點事來才罷休的思維。另一方面，巡視制度建設的合法性終究是建立在人民群眾信任與支持的基礎之上的，而人民群眾是否信任與支持，取決于巡視工作是否能夠積極接受和處理群眾反映的具體問題，尤其是巡視期間是否開通與廣大民眾聯(lián)系的渠道，是否能夠站在人民群眾切身權(quán)益的角度去規(guī)約較為強勢的權(quán)力。

當然，正如各國監(jiān)察專員制度都有不同一樣，中國共產(chǎn)黨巡視制度建設的科學化進程中，可以借鑒西方監(jiān)察專員制度的某些做法，也要考慮這些做法是否能在中國土壤中生根、發(fā)芽、結(jié)果，是否存在借鑒或移植會造成水土不服的問題。所以，西方監(jiān)察專員制度可資批判性借鑒，但必須立足中國國情，絕對不可盲目照搬。