李文釗

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

政策研究中的行動(dòng)者中心制度主義(Actor-Centered Institutionalism in Policy Research)是由德國(guó)著名學(xué)者弗里茨·沙普夫(Fritz W. Scharpf)和雷娜特·邁因茨(Renate Mayntz)率先提出，并由弗里茨·沙普夫系統(tǒng)闡述而發(fā)展成為政策過(guò)程中決策途徑的重要理論之一。[1]1[2]1弗里茨·沙普夫通過(guò)《真實(shí)行動(dòng)者博弈：政策研究中的行動(dòng)者中心制度主義》一書(shū)，介紹了行動(dòng)者中心制度主義這一框架的構(gòu)成要素、核心內(nèi)容和主要觀點(diǎn)，他認(rèn)為博弈論思想和制度分析方法對(duì)政策過(guò)程研究具有重要貢獻(xiàn)和價(jià)值。對(duì)于行動(dòng)者中心制度主義的核心主張，沙普夫概括為：“這一路徑來(lái)自于這一假設(shè)，社會(huì)現(xiàn)實(shí)可以被解釋為有目的行動(dòng)者互動(dòng)的結(jié)果，這些行動(dòng)者包括個(gè)人、集體和公司行動(dòng)者，他們之間互動(dòng)在一個(gè)結(jié)構(gòu)化環(huán)境中展開(kāi)，并且互動(dòng)結(jié)果是由他們所處的制度設(shè)置(institutional settings)所塑造?！盵2]1于是，行動(dòng)者、行動(dòng)者集群(actor constellations)、互動(dòng)模式(Modes of interaction)和制度(Institutions)成為這一框架的核心要素。由此可見(jiàn)，行動(dòng)者中心制度主義利用博弈論理論，將行動(dòng)者互動(dòng)作為分析中心，試圖打開(kāi)政策過(guò)程的“黑箱”，為政策結(jié)果提供一個(gè)更清晰的解釋。

本文首先指出行動(dòng)者中心制度主義在挑戰(zhàn)政策過(guò)程中的問(wèn)題取向研究范式(Problem-oriented research)和實(shí)證研究范式，在此基礎(chǔ)上提出了政策過(guò)程研究的互動(dòng)范式和實(shí)證與規(guī)范相結(jié)合范式；其次討論了行動(dòng)者中心制度主義的理論基礎(chǔ)，試圖整合博弈論、制度理論和合法性理論等三種理論；再次闡述行動(dòng)者中心制度主義框架的假設(shè)、構(gòu)成要素和核心內(nèi)容；隨后，分別按照分析框架的要素深入探討行動(dòng)者、行動(dòng)者集群、互動(dòng)模式等；復(fù)次，闡述行動(dòng)者中心制度主義的核心貢獻(xiàn)；接著，評(píng)價(jià)該理論制定，討論其在理論發(fā)展脈絡(luò)中的位置；最后，分析行動(dòng)者中心制度主義對(duì)推進(jìn)中國(guó)政策制定和治理過(guò)程的啟示與借鑒意義。

一、挑戰(zhàn)政策過(guò)程中的問(wèn)題取向研究范式和實(shí)證研究范式

弗里茨·沙普夫提出行動(dòng)者中心制度主義框架主要是基于其對(duì)政治和政策現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)，以及政治和政策學(xué)科定位的思想，他們力爭(zhēng)理論與實(shí)踐的有機(jī)統(tǒng)一。沙普夫在開(kāi)篇中指出：“政治是關(guān)于很多事情的解決方案。但是在現(xiàn)代民主政體中，最重要的事情是選擇和合法化公共政策的功能，這一功能的實(shí)現(xiàn)需要使用集體權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)僅僅依賴個(gè)人自身或市場(chǎng)交易難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和解決的問(wèn)題。政治科學(xué)和政治社會(huì)學(xué)是關(guān)于很多事情的學(xué)科。但是，在他們最重要的關(guān)注中是或者應(yīng)該是能夠貢獻(xiàn)幫助理解和提升政治產(chǎn)生有效和合法的方案去解決問(wèn)題的學(xué)科?！盵2]1公共政策對(duì)于人類福祉意義重大，政策選擇的成敗對(duì)于國(guó)家的繁榮與穩(wěn)定至關(guān)重要。在現(xiàn)實(shí)中，并非所有的政治體制都能夠生產(chǎn)良好的公共政策，我們?nèi)绾尾拍軌蜃尭哔|(zhì)量的公共政策得以涌現(xiàn)？因此，在政策研究中，政治科學(xué)和政治社會(huì)學(xué)的核心貢獻(xiàn)應(yīng)該是理解和提升(understand and improvement)政治得以產(chǎn)生有效和合法(effective and legitimate)的公共政策的條件。簡(jiǎn)而言之，政治能否以及如何產(chǎn)生有效和合法的公共政策構(gòu)成了他所設(shè)想的公共政策的“根本性問(wèn)題”(fundamental problems)[注]“根本性問(wèn)題”是一個(gè)學(xué)科或理論關(guān)注的核心問(wèn)題和關(guān)鍵問(wèn)題，它也是一種重要的研究和思考方式。例如孔飛力在《中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的起源》一書(shū)中開(kāi)宗明義便提出，他所要討論的是關(guān)于中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家形成的“constitutional question”以及相關(guān)的“constitutional agenda”。孔飛力對(duì)此的定義是：“所謂‘根本性’問(wèn)題，指的是當(dāng)時(shí)人們關(guān)于為公共生活帶來(lái)合法性秩序的種種考慮；所謂‘議程’，指的是人們?cè)谛袆?dòng)中把握這些考慮的意愿?！币?jiàn)孔飛力：《中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的起源》，陳兼、陳之宏譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2013年版，第144頁(yè)。。公共政策的有效性和合法性，以及保證有效性和合法性得以產(chǎn)生的公共政策過(guò)程成為沙普爾政策研究的主要議程。

在沙普夫看來(lái)，現(xiàn)有的政策研究范式主要是問(wèn)題取向研究范式和實(shí)證研究范式，這些范式并不能夠滿足其對(duì)政策研究“根本性問(wèn)題”的設(shè)定，于是提出以“互動(dòng)范式”來(lái)替換問(wèn)題取向研究范式和實(shí)證研究范式，重新將政策過(guò)程作為政策研究的核心。自拉斯韋爾倡導(dǎo)政策取向研究以來(lái)，問(wèn)題取向研究一直是公共政策的重要研究范式，它強(qiáng)調(diào)通過(guò)科學(xué)方法來(lái)解決公共問(wèn)題，并且逐步發(fā)展成為政策分析研究取向，以探究政策過(guò)程中的知識(shí)[3][4]。對(duì)于問(wèn)題取向研究，沙普爾將其總結(jié)為：“問(wèn)題取向研究關(guān)注政策問(wèn)題的原因，潛在政策解決方案，對(duì)最初問(wèn)題和更廣泛政策環(huán)境的可能效果?！盵2]11很顯然，問(wèn)題取向研究涉及實(shí)質(zhì)性政策分析，它需要利用其他學(xué)科知識(shí)來(lái)幫助問(wèn)題。很多公共政策研究的教科書(shū)都是按照問(wèn)題取向研究來(lái)組織內(nèi)容，問(wèn)題分析與解決方案分析成為政策分析最重要的兩部分內(nèi)容，政策分析是一個(gè)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和尋找解決方案的過(guò)程。[5]2問(wèn)題取向研究最重要的假設(shè)是“仁慈獨(dú)裁者視角”，強(qiáng)調(diào)唯一的決策者能夠分析問(wèn)題和提出解決方案。但是，在很多時(shí)候，良好的政策方案并不一定能夠被選擇，這使得沙普夫提出可以從互動(dòng)范式出發(fā)來(lái)政策過(guò)程，重新將政策過(guò)程作為政策研究中心，討論不同行動(dòng)者通過(guò)什么樣的互動(dòng)模式實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)有的政策結(jié)果。這意味著，沙普夫試圖平衡政策過(guò)程中的知識(shí)和政策過(guò)程的知識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)通過(guò)知識(shí)改善公共政策質(zhì)量的歷史使命。

除了挑戰(zhàn)問(wèn)題取向研究范式外，沙普夫還對(duì)實(shí)證研究范式不滿，認(rèn)為政策研究是實(shí)證與規(guī)范互動(dòng)的產(chǎn)物，規(guī)范性研究在政策研究中發(fā)揮重要作用。事實(shí)上，拉斯韋爾在倡導(dǎo)政策科學(xué)范式時(shí)，也非常重視價(jià)值在政策科學(xué)中的重要性，提出了民主的政策科學(xué)家的構(gòu)想。[6]正是因?yàn)閷?duì)價(jià)值的關(guān)注，沙普夫認(rèn)為政策研究也是實(shí)證研究和規(guī)范研究互動(dòng)的過(guò)程，這是“互動(dòng)范式”在研究領(lǐng)域的體現(xiàn)。對(duì)此，沙普夫?qū)⒄哐芯颗c法律研究連接起來(lái)，認(rèn)為兩者都需要考慮實(shí)證問(wèn)題和規(guī)范問(wèn)題。他強(qiáng)調(diào)：“判斷一個(gè)政策的有效性不僅要求關(guān)于政策經(jīng)驗(yàn)結(jié)果的信息，而且還要有關(guān)于什么是問(wèn)題以及什么是好的解決方案的規(guī)范假設(shè)?！P(guān)注公共政策的有效性和合法性(effectiveness and legitimacy)，正如我們要收集和解釋經(jīng)驗(yàn)信息一樣，我們同樣需要涉及發(fā)現(xiàn)和解釋合適的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。”[2]12于是，沙普夫提出了一個(gè)有意思的問(wèn)題，如果一項(xiàng)公共政策的經(jīng)驗(yàn)效果非常好，但是產(chǎn)生這一公共政策的政策過(guò)程不符合民主規(guī)范，那么我們應(yīng)該如何評(píng)價(jià)和判斷該項(xiàng)公共政策？事實(shí)上，很多學(xué)者都認(rèn)識(shí)到實(shí)證研究范式的局限，倡導(dǎo)將公共政策的實(shí)證研究范式和規(guī)范研究范式相結(jié)合，公共政策研究的“論證轉(zhuǎn)向”是其中典型代表，費(fèi)希爾直接在公共政策評(píng)估的研究中討論了評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的多維度問(wèn)題。[7]1[8]3[9]5

由于公共政策涉及有效性和合法性問(wèn)題，這使得對(duì)于公共政策的規(guī)范性維度也涉及“好的”公共政策標(biāo)準(zhǔn)(criteria of “good” policy)和政策制定系統(tǒng)的合法性(legitimacy of the policymaking system)。一般而言，對(duì)于“好的”公共政策標(biāo)準(zhǔn)，通?？梢源嬖诠J(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，即便存在科學(xué)和政治對(duì)話沖突，也可以通過(guò)哈貝馬斯的理想溝通和對(duì)話來(lái)解決。但是，更為棘手的問(wèn)題是對(duì)政策制定系統(tǒng)的合法性討論。對(duì)于這一問(wèn)題，沙普夫指出：“這一議題并不是通常我們所關(guān)注的政體合法性(regime legitimacy)，而是特定結(jié)構(gòu)和程序的合法性，通過(guò)這一結(jié)構(gòu)和程序，公共政策得以產(chǎn)生?！瑯?，判斷標(biāo)準(zhǔn)仍然是‘共同善’(common good)。但是，這一標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判的不是某一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性公共政策選擇的質(zhì)量，而是特定政策制定制度產(chǎn)生共同善的公共政策選擇的一般能力(general capacity)?！盵2]14-15對(duì)于政策制定系統(tǒng)的合法性研究，構(gòu)成了沙普夫整個(gè)政策過(guò)程理論的核心，也是他后期一直致力于討論的“根本性問(wèn)題”。

二、行動(dòng)者中心制度主義的基礎(chǔ)：博弈論、制度理論和合法性理論

沙普夫的行動(dòng)者中心制度主義力圖將博弈論和制度理論有機(jī)結(jié)合，從博弈論中策略性互動(dòng)角度來(lái)討論公共政策選擇過(guò)程，并且突出制度對(duì)于公共政策選擇的影響。博弈論是理性選擇理論的一個(gè)分支，它強(qiáng)調(diào)從決策者理性選擇假設(shè)出發(fā)解釋行為及互動(dòng)結(jié)果。對(duì)此，沙普夫在論述其分析框架時(shí)指出：“這些研究路徑的共同點(diǎn)是行動(dòng)理論或理性選擇和制度主義或結(jié)構(gòu)范式的有機(jī)融合，這些路徑在‘經(jīng)濟(jì)學(xué)’理論和‘社會(huì)學(xué)’理論相遇時(shí)通常被認(rèn)為是相互排斥的。”[2]36很顯然，沙普夫提出的行動(dòng)者中心制度主義試圖整合經(jīng)濟(jì)理論和社會(huì)理論，他們既不像社會(huì)學(xué)理論那么僅僅強(qiáng)調(diào)文化規(guī)范或社會(huì)規(guī)則作用，也不像經(jīng)濟(jì)學(xué)理論那樣只強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者追求無(wú)差別的個(gè)人利益。行動(dòng)者中心制度主義認(rèn)為，政策研究者需要關(guān)注個(gè)人行動(dòng)者在偏好和認(rèn)識(shí)的約束下如何對(duì)外界的威脅、約束和機(jī)會(huì)等作出反應(yīng)，其中，個(gè)人的偏好和認(rèn)識(shí)受到制度影響。與此同時(shí)，對(duì)于公共政策選擇除了涉及有效性標(biāo)準(zhǔn)之外，還涉及合法性標(biāo)準(zhǔn)，即獲得公共政策的程序是否合法？對(duì)于公共政策合法性的討論，構(gòu)成了他后期學(xué)術(shù)研究的重點(diǎn)。由此可見(jiàn)，沙普夫提出的行動(dòng)者中心制度主義的理論基礎(chǔ)主要有三個(gè)，即博弈論、制度理論和合法性理論，其中博弈論又是他突出強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，認(rèn)為經(jīng)驗(yàn)性政策研究需要有博弈論思維。

對(duì)于沙普夫而言，博弈論是政策研究的重要工具，但是被博弈論學(xué)者和政策研究者所忽略。關(guān)于博弈論與公共政策之間的內(nèi)在關(guān)系，他指出：“互動(dòng)過(guò)程的博弈論概念化對(duì)于模型化我們?cè)谡哌^(guò)程經(jīng)驗(yàn)研究中發(fā)現(xiàn)的集群(constellations)現(xiàn)象是合適的，這通常涉及有限的個(gè)人和法人行動(dòng)者，如政府、內(nèi)閣、政黨、工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、商業(yè)企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)等，他們?cè)诮Y(jié)果由他們分別決定的條件下從事有目的的活動(dòng)?！盵2]5正因?yàn)殛P(guān)注互動(dòng)過(guò)程，沙普夫的行動(dòng)者中心制度主義提供了一種不同于問(wèn)題導(dǎo)向的互動(dòng)式政策研究范式，該范式并不預(yù)設(shè)“針對(duì)自然的博弈”(game against nature)，恰恰相反它是針對(duì)人的博弈(game against actors)。

對(duì)于博弈論是否能夠應(yīng)用于政策過(guò)程的研究，一個(gè)經(jīng)常的爭(zhēng)論是博弈論對(duì)于人的假設(shè)過(guò)于嚴(yán)格，這使得其不能夠與政策過(guò)程經(jīng)驗(yàn)研究相結(jié)合。與其他理性選擇理論一樣，博弈論是從完全理性人假設(shè)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者擁有所有的信息、解決方案和計(jì)算能力。該假設(shè)很顯然與現(xiàn)實(shí)不相符，這導(dǎo)致政治學(xué)中更多的政治科學(xué)家和分析性理論家使用博弈論，如使用博弈論來(lái)分析社會(huì)契約的形成。對(duì)此，沙普夫認(rèn)為，經(jīng)驗(yàn)主義政策研究者事實(shí)上只需要借用一些博弈論最基本的設(shè)想，就可以大大提升他們對(duì)于政策過(guò)程的解釋性、預(yù)測(cè)力和設(shè)計(jì)力，他指出：“為了從博弈論理論視角獲益，經(jīng)驗(yàn)主義者既不需要成為數(shù)學(xué)家，也不需要假設(shè)行動(dòng)者是全知全能的，也不需要假設(shè)他們擁有無(wú)限的計(jì)算能力。我們只需要在解釋性假設(shè)中將相互依賴的策略性互動(dòng)和均衡結(jié)果等幾個(gè)基本觀點(diǎn)引入就足夠了?！盵2]6-7

博弈論的核心要素有三個(gè)，即行動(dòng)者、策略和報(bào)酬。行動(dòng)者是參與博弈的個(gè)人或組織，他們會(huì)對(duì)可能的行動(dòng)作出有意識(shí)的選擇，策略是行動(dòng)者所采取的行動(dòng)。博弈存在的前提是結(jié)構(gòu)是由雙方行為共同決定的，最典型的是囚徒困境和公地悲劇。報(bào)酬是對(duì)結(jié)果的賦值，它是根據(jù)行動(dòng)者偏好對(duì)結(jié)果的評(píng)價(jià)。博弈論根據(jù)是否達(dá)成協(xié)議以及協(xié)議是否具有約束力，可以區(qū)分為非合作博弈和合作博弈。此外，博弈論可以分為標(biāo)準(zhǔn)型博弈和擴(kuò)展型博弈，前者以表格形式來(lái)展現(xiàn)博弈參與者的策略及其結(jié)果，后者以樹(shù)狀型來(lái)展現(xiàn)不同博弈參與者的策略及其結(jié)果。一般而言，標(biāo)準(zhǔn)型博弈強(qiáng)調(diào)同時(shí)選擇，擴(kuò)展型博弈強(qiáng)調(diào)選擇具有時(shí)序性。

制度理論是行動(dòng)者中心制度主義的另一個(gè)理論基礎(chǔ)，它強(qiáng)調(diào)制度環(huán)境對(duì)于政策過(guò)程的影響。傳統(tǒng)的博弈論將制度作為外生變量，討論行動(dòng)情景之下的博弈及其選擇。行動(dòng)者中心制度主義直接探討制度設(shè)置(Institutional settings)對(duì)于政策過(guò)程中互動(dòng)過(guò)程及其模式(modes of interaction)的作用，進(jìn)而對(duì)政策選擇結(jié)果產(chǎn)生影響。制度可以有多種維度的解釋，如認(rèn)知、行為與規(guī)范，沙普夫則是從規(guī)范和規(guī)則層面理解制度，強(qiáng)調(diào)制度是對(duì)人類行為的激勵(lì)和約束，它是對(duì)禁止、強(qiáng)制或允許人類行為的規(guī)定。[10]對(duì)于制度的定義，沙普夫認(rèn)為既不能夠太過(guò)寬泛，將組織和機(jī)構(gòu)納入，又不能夠過(guò)窄，只將具有懲罰性的規(guī)則作為考慮范疇，應(yīng)該同時(shí)包含規(guī)則和社會(huì)規(guī)范。從這個(gè)意義上看，沙普夫直接將政策過(guò)程與制度聯(lián)系在一起，建構(gòu)了政策過(guò)程的制度路徑。

對(duì)于制度的強(qiáng)調(diào)，使得他在從事政策過(guò)程研究時(shí)，需要識(shí)別制度設(shè)置，并進(jìn)一步討論制度對(duì)于政策選擇的影響。對(duì)于沙普夫而言，他特別重視制度的時(shí)空性和情景性，認(rèn)為抽象的制度分類對(duì)于研究意義并不大，他指出：“即便我們能夠根據(jù)抽象標(biāo)準(zhǔn)對(duì)規(guī)則進(jìn)行分類，關(guān)鍵點(diǎn)仍然是這些規(guī)則是高度個(gè)性化的，他們僅僅以具體形態(tài)呈現(xiàn)才能夠產(chǎn)生因果效應(yīng)。”[2]38為此，沙普夫不是將制度作為一個(gè)解釋變量，它只是一個(gè)對(duì)解釋變量有影響的核心因素的縮寫(xiě)。

合法性理論是行動(dòng)者中心制度主義的第三個(gè)理論基礎(chǔ)，這使得沙普夫關(guān)注政策過(guò)程的規(guī)范基礎(chǔ)，倡導(dǎo)規(guī)范取向的政策過(guò)程研究。事實(shí)上，對(duì)于合法性的討論，構(gòu)成了沙普夫后期學(xué)術(shù)研究的重心，如何建構(gòu)一個(gè)有效且合法的政策過(guò)程成為其核心研究問(wèn)題。[11]10對(duì)于合法性，沙普夫從功能性方面給出了一個(gè)定義，他指出：社會(huì)共享的合法性信念主要是服務(wù)于創(chuàng)造一種規(guī)范性義務(wù)，它可以確保人們對(duì)于治理權(quán)威當(dāng)局非期望規(guī)則或決策的服從。[12]對(duì)于合法性的關(guān)注，使得沙普夫一方面認(rèn)為政策研究應(yīng)該重視規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)的討論，另一方面，它拓展了政策研究的內(nèi)容，政策研究需要討論政策過(guò)程的結(jié)構(gòu)和程序的合法性，而不僅僅研究政策過(guò)程產(chǎn)出的有效性。

在沙普夫看來(lái)，西方國(guó)家對(duì)于合法性的討論，主要有兩種來(lái)源：一種是共和傳統(tǒng)(Republican)，另一種是自由傳統(tǒng)(Liberal)。共和傳統(tǒng)起源于亞里士多德，他強(qiáng)調(diào)政治先于個(gè)人，政治對(duì)于個(gè)人能力發(fā)展很重要，政府權(quán)力應(yīng)該被用于追求公共的善(the common good)，而關(guān)鍵問(wèn)題是統(tǒng)治者可以追求私人利益而不是公共利益，這使得統(tǒng)治者個(gè)人的品質(zhì)成為重要議題。共和傳統(tǒng)的合法性主要通過(guò)代議民主中的公共辯論(Public deliberation)和選舉責(zé)任的機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。自由傳統(tǒng)起源于霍布斯，他將個(gè)人權(quán)利置于比政體更突出和重要的位置，國(guó)家存在的目的在于其是否保護(hù)個(gè)人權(quán)利。在必須有國(guó)家權(quán)威時(shí)，最好通過(guò)一致同意或者權(quán)力制衡來(lái)實(shí)現(xiàn)。

三、行動(dòng)者中心制度主義的分析框架

在整合理性選擇理論和制度主義理論的基礎(chǔ)之上，沙普夫試圖提出一個(gè)行動(dòng)者中心制度主義分析框架來(lái)研究政策選擇過(guò)程。在沙普夫看來(lái)，這一框架主要是對(duì)政策過(guò)程中互動(dòng)事實(shí)的刻畫(huà)，他認(rèn)為：“在更一般層面，我們需要一個(gè)框架來(lái)描繪政策過(guò)程，這一政策過(guò)程是由個(gè)人和法團(tuán)行動(dòng)者(Corporate actors)互動(dòng)所驅(qū)動(dòng)，這些行動(dòng)者有一定的能力、特定的認(rèn)知和規(guī)范傾向，并且受到一定的制度環(huán)境和外部情景影響。”[2]37由于沙普夫主張將實(shí)證取向政策過(guò)程研究和規(guī)范取向政策過(guò)程研究有機(jī)結(jié)合，他對(duì)行動(dòng)者中心制度主義的使命和目標(biāo)有更多期望。關(guān)于建立分析框架的主要設(shè)想，沙普夫強(qiáng)調(diào)：“在行動(dòng)者中心制度主義框架下，互動(dòng)取向政策研究的主要使命是解釋過(guò)去的政策選擇，生產(chǎn)一些對(duì)發(fā)展政治可行的政策建議有用的系統(tǒng)知識(shí)，或者設(shè)計(jì)有利于公共利益取向政策形成和執(zhí)行的制度。”[2]43這一論述是為了回應(yīng)他對(duì)政策研究?jī)纱蟾拘詥?wèn)題的關(guān)注，即生產(chǎn)有效公共政策和政策過(guò)程自身的合法性，前者是面向問(wèn)題解決，后者是面向問(wèn)題解決的制度和程序。

由于這一框架試圖將博弈論和制度主義有機(jī)結(jié)合，該框架非常關(guān)注制度設(shè)置(Institutional setting)，它強(qiáng)調(diào)制度設(shè)置對(duì)政策過(guò)程的影響。不過(guò)，與其他制度主義研究者將制度作為解釋變量相比，行動(dòng)者中心制度主義的分析框架更多的是將制度作為一種影響變量，制度通過(guò)對(duì)其他變量產(chǎn)生影響從而對(duì)政策過(guò)程發(fā)揮作用。沙普夫?qū)Υ擞蟹浅Ｃ鞔_的闡述，他認(rèn)為：“在我們的框架中，制度設(shè)置的概念并不是理論界定意義上的一系列變量，通過(guò)這些變量的系統(tǒng)化和可操作化來(lái)作為經(jīng)驗(yàn)研究中的解釋因素。相反，我們使用制度作為縮寫(xiě)(Shorthand)來(lái)描述對(duì)那些驅(qū)動(dòng)解釋的因素有最重要影響的事項(xiàng)，這些用來(lái)解釋政策過(guò)程的因素包括具有傾向和能力的行動(dòng)者、行動(dòng)者薈萃(actor constellations)和互動(dòng)模式(modes of interaction)?！盵2]39從博弈論語(yǔ)言看，制度不僅對(duì)可能的行動(dòng)策略產(chǎn)生影響，而且還會(huì)建構(gòu)博弈中的行動(dòng)者并塑造他們的觀點(diǎn)以及評(píng)價(jià)博弈結(jié)果。由此可見(jiàn)，行動(dòng)者中心制度主義框架最核心的要素有五個(gè)，即制度設(shè)置、行動(dòng)者、行動(dòng)者薈萃、互動(dòng)模式和政策，其中行動(dòng)者、行動(dòng)者薈萃和互動(dòng)模式是主要解釋變量，政策是被解釋變量，制度是影響變量(見(jiàn)圖1)。[2]44

圖1 行動(dòng)者中心制度主義分析框架

從圖1可以看出，行動(dòng)者、行動(dòng)者薈萃、互動(dòng)模式、制度設(shè)置嵌套在問(wèn)題—政策之中，實(shí)現(xiàn)了政策過(guò)程與政策分析的有機(jī)統(tǒng)一。簡(jiǎn)而言之，政策分析中的問(wèn)題建構(gòu)與解決方案需要在政策過(guò)程中被認(rèn)可、合法化和轉(zhuǎn)化為政策，正是在這個(gè)意義上行動(dòng)者中心制度主義挑戰(zhàn)了問(wèn)題解決的政策分析路徑，提出了互動(dòng)取向的政策研究路徑。行者者是政策過(guò)程中的選擇主體，他們擁有特別的能力、認(rèn)識(shí)(Perceptions)和偏好(Preference)。行動(dòng)者中心制度主義在借鑒博弈論來(lái)描述行動(dòng)者的互動(dòng)過(guò)程時(shí)，提出一個(gè)創(chuàng)新性想法，認(rèn)為博弈過(guò)程不僅僅是在“非合作博弈”(noncooperative game)情景之下展開(kāi)，也可能是在“合作博弈”(cooperative game)、“投票博弈”(voting game)、“等級(jí)博弈”(hierarchy game)等情景之下進(jìn)行。

于是，行動(dòng)者中心制度主義將博弈過(guò)程劃分為兩個(gè)環(huán)節(jié)，即行動(dòng)者薈萃和互動(dòng)模式，前者描述政策過(guò)程的主要參與者、策略選擇、策略選擇的結(jié)果、參與者對(duì)于結(jié)果的偏好，后者則闡述政策過(guò)程中的互動(dòng)模式，這些不同參與者博弈的情景。對(duì)于互動(dòng)模式，行動(dòng)者中心制度主義提出了四種類型，即單邊行動(dòng)(Unilateral action)、談判協(xié)議(negotiated agreement)、多數(shù)投票(majority vote)和等級(jí)命令(hierarchical direction)。對(duì)于制度設(shè)置，行動(dòng)者中心制度主義提出了四種類型的制度，即無(wú)政府情景和最小制度(anarchic fields and minimal institution)，網(wǎng)絡(luò)、政體和聯(lián)合決策系統(tǒng)(networks, regimes, and joint-decision systems)，協(xié)會(huì)、選區(qū)和代表會(huì)議(associations, constituencies, and representative assemblies)，等級(jí)組織和國(guó)家(hierarchical organizations and the state)。行動(dòng)者中心制度主義認(rèn)為，互動(dòng)模式可以發(fā)生在任何一種制度設(shè)置之下，當(dāng)然有些互動(dòng)可能在一些制度設(shè)置之下不可能發(fā)生，如等級(jí)命令的互動(dòng)不可能在無(wú)政府狀態(tài)之下產(chǎn)生，多數(shù)投票不可能在網(wǎng)絡(luò)和聯(lián)合決策中展開(kāi)，這樣就可以形成制度設(shè)置和互動(dòng)模式的矩陣(見(jiàn)表1)[2]47。因此，行動(dòng)者中心制度主義的主要解釋邏輯是通過(guò)對(duì)制度設(shè)置的分析，以行動(dòng)者薈萃和互動(dòng)模式來(lái)理解政策選擇邏輯。接下來(lái)，我們將對(duì)該框架的核心構(gòu)成要素行動(dòng)者、行動(dòng)者薈萃和互動(dòng)模式分別展開(kāi)論述。

表1 互動(dòng)模式

四、政策過(guò)程中的行動(dòng)者

由于行動(dòng)者中心制度主義遵循博弈論和理性選擇的傳統(tǒng)，但又希望考慮選擇中的規(guī)范性因素，這使得其對(duì)于行動(dòng)者假設(shè)試圖兼容理性和規(guī)范性。為此，行動(dòng)者中心制度主義最基本的假設(shè)是行動(dòng)者行動(dòng)具有目的性(Intentional action)，目的性成為思考行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。關(guān)于有目的行動(dòng)與公共政策之間的關(guān)系，沙普夫指出：“相反，公共政策是在約束條件之下有目的行動(dòng)的結(jié)果。很顯然，目的性是主觀現(xiàn)象。他們依賴于個(gè)人的認(rèn)知和偏好。人們不是在客觀現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上行動(dòng)，而是在他們所認(rèn)知和所設(shè)想的現(xiàn)實(shí)因果關(guān)系運(yùn)行邏輯的基礎(chǔ)上行動(dòng)。與此同時(shí)，人們不僅在客觀需求基礎(chǔ)上行動(dòng)，而且也在反映他們主觀利益、評(píng)價(jià)和規(guī)范信念(normative convictions)的基礎(chǔ)上行動(dòng)，這些規(guī)范信念涉及在一定的環(huán)境之下，怎樣行動(dòng)是正確的、好的和適宜的。換句話說(shuō)，有目的性行動(dòng)不能夠在沒(méi)有行動(dòng)者有關(guān)行動(dòng)的主觀意義的參照之下而獲得描述和解釋”。[2]52

于是，有目的性的行動(dòng)假設(shè)主要受到主流經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的影響，理性和社會(huì)建構(gòu)構(gòu)成了行動(dòng)假設(shè)的兩種機(jī)制。行動(dòng)者中心制度主義正是在整合這兩種機(jī)制基礎(chǔ)之上，建立了行動(dòng)者行動(dòng)的有限理性(Boundary rationality)和社會(huì)建構(gòu)(Socially constructed)兩種基本假設(shè)，這兩種假設(shè)最終都是建立在演化論基礎(chǔ)之上。理性構(gòu)成了主流經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)的一端，持此論者強(qiáng)調(diào)個(gè)人基于理性計(jì)算來(lái)行動(dòng)，這構(gòu)成了理性行動(dòng)者路徑(rational-actor approach)。從演化論的角度看，理性的個(gè)體通過(guò)對(duì)環(huán)境的感知而獲得正確的行為，這些行為會(huì)增加他們及其后代的生存概率。主流經(jīng)濟(jì)學(xué)繼承了這一傳統(tǒng)，論者用個(gè)人利益來(lái)假設(shè)個(gè)人行為并對(duì)市場(chǎng)均衡作出解釋，一些政治學(xué)家也將理性傳統(tǒng)用于政治分析。[13]社會(huì)建構(gòu)成為了社會(huì)科學(xué)的另一端，由人類學(xué)家和社會(huì)學(xué)家所倡導(dǎo)，他們認(rèn)為環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性，需要通過(guò)“現(xiàn)實(shí)的社會(huì)建構(gòu)”來(lái)實(shí)現(xiàn)認(rèn)知統(tǒng)一，從而幫助人類克服挑戰(zhàn)。對(duì)于這些學(xué)者而言，人類只有通過(guò)社會(huì)規(guī)范和制度塑造行為，才能夠在自然競(jìng)爭(zhēng)中生存下來(lái)。這兩種假設(shè)盡管相互對(duì)立，但是任何一個(gè)單一的假設(shè)都不可能完整解釋人類行為。一方面，人類學(xué)和社會(huì)學(xué)者所倡導(dǎo)的社會(huì)規(guī)范與制度解釋，把人類僅僅看作是一種“規(guī)則遵守”的機(jī)器，這忽略了人類行動(dòng)中的主體性和能動(dòng)性。另一方面，經(jīng)濟(jì)學(xué)者所倡導(dǎo)的理性選擇解釋，把人類想象成為萬(wàn)能的計(jì)算器，隨時(shí)隨地在算計(jì)，這忽略了人類行動(dòng)中的習(xí)慣和規(guī)則遵循。事實(shí)上，每一類假設(shè)都試圖包容另一種假設(shè)，將另一種假設(shè)描述的行為作為特例，馬奇在對(duì)決策理論的探討中對(duì)此作了富有洞見(jiàn)的評(píng)論。[14]正是因?yàn)椴粷M于這兩種對(duì)立的觀點(diǎn)，沙普夫在提出行動(dòng)者假設(shè)時(shí)兼容理性和社會(huì)建構(gòu)性，將有限理性和社會(huì)建構(gòu)作為行動(dòng)者中心制度主義中對(duì)行動(dòng)者的核心假設(shè)。

行動(dòng)者中心制度主義強(qiáng)調(diào)從行動(dòng)者出發(fā)來(lái)解釋和分析政策選擇，這使得尋找行動(dòng)者成為政策研究的第一步。與方法論個(gè)人主義強(qiáng)調(diào)只有個(gè)人是行動(dòng)者相比，行動(dòng)者中心制度主義擴(kuò)展了行動(dòng)者的概念，它既包含個(gè)體行動(dòng)者(Individual actors)，又包含復(fù)合行動(dòng)者(Composite actors)。其中，針對(duì)復(fù)合行動(dòng)者，沙普夫認(rèn)為需要進(jìn)行兩個(gè)層面的分析(two-level characters)，“從外部看，作為復(fù)合行動(dòng)者，其擁有一定的資源和或多或少調(diào)動(dòng)資源的能力來(lái)采取策略性行動(dòng)；從內(nèi)部看，作為一種制度結(jié)構(gòu)，內(nèi)部行動(dòng)者通過(guò)互動(dòng)來(lái)產(chǎn)生行動(dòng)，并將這些行動(dòng)歸因于復(fù)合行動(dòng)者”[2]52。一般而言，方法論個(gè)人主義只是將行動(dòng)者限定在個(gè)體層面，而行動(dòng)者中心制度主義提出超越個(gè)體行動(dòng)者層面的復(fù)合行動(dòng)者概念主要是基于西蒙的復(fù)雜性理論。[15]對(duì)于復(fù)合行動(dòng)者作為解釋變量，沙普夫指出：“事實(shí)上，行動(dòng)者中心制度主義作為一種經(jīng)驗(yàn)研究項(xiàng)目的可行性主要依賴于現(xiàn)實(shí)世界互動(dòng)的‘復(fù)雜性的構(gòu)造’(architecture of complexity)的關(guān)鍵假設(shè)，這一假設(shè)可以允許我們將更大單位確認(rèn)為行動(dòng)者，這些行動(dòng)者的行為可以在更大單位層面中的影響因素來(lái)解釋?！盵2]57西蒙所謂的“復(fù)雜性的構(gòu)造”，主要是強(qiáng)調(diào)復(fù)雜系統(tǒng)的兩個(gè)特征，一個(gè)是可分解性，另一個(gè)是層次性。可分解性認(rèn)為復(fù)雜系統(tǒng)可以由一系列子系統(tǒng)構(gòu)造，層次性主張這些不同子系統(tǒng)之間按照層次性來(lái)組織關(guān)系，這兩個(gè)特征使得對(duì)于更高層次的行為解釋可以依據(jù)外部環(huán)境和影響因素來(lái)分析，而可以忽略不計(jì)其內(nèi)部結(jié)構(gòu)。這兩種特征正是沙普夫所主張的超越個(gè)人行動(dòng)者的復(fù)合行動(dòng)者兩層次分析。

對(duì)于復(fù)合行動(dòng)者，沙普夫主要將其劃分為三類，即行動(dòng)者集合(actor aggregates)、集體行動(dòng)者(Collective actors)和法團(tuán)行動(dòng)者(Corporate actors)。在這三類行動(dòng)者中，沙普夫認(rèn)為集體行動(dòng)者和法團(tuán)行動(dòng)者對(duì)于政策過(guò)程的影響更大一些，這也是他重點(diǎn)關(guān)注的兩類行動(dòng)者。行動(dòng)者集合是對(duì)人群中具有某類特點(diǎn)的子群體行動(dòng)的描述，如“農(nóng)民群體”“醫(yī)生群體”“教師群體”等。它是對(duì)群體、階層等集合概念的指稱，被用來(lái)概念化大規(guī)模人群的選擇，其解釋邏輯是個(gè)人層面的偏好和情景信息，通常認(rèn)為這些個(gè)體之間具有相似性，相似性導(dǎo)致“集合”行為。行動(dòng)者集合的一致行為，主要是由從眾效應(yīng)(bandwagon effect)、閾效應(yīng)(threshold effect)、反饋效應(yīng)(Feedback effect)、自我調(diào)整(Autodynamic coordination)等機(jī)制促進(jìn)，這使得即便個(gè)體行動(dòng)者最初可能沒(méi)有共同興趣，也可以采取集合行動(dòng)。對(duì)此，沙普夫指出：“由于大數(shù)量行動(dòng)者的相似行動(dòng)不僅依賴于他們初始特征的一致性，而且還會(huì)受到反饋機(jī)制的強(qiáng)化，自我動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)會(huì)使得行動(dòng)者行動(dòng)與僅僅依賴獨(dú)立個(gè)體的相似性而采取的單獨(dú)性行為所達(dá)到效果相比，會(huì)有更高的一致性、持續(xù)性和具有活力的集合行動(dòng)?！盵2]54盡管如此，行動(dòng)者集合仍然訴諸個(gè)體選擇，但是這些行動(dòng)并非個(gè)人選擇的目的，而是個(gè)人選擇的結(jié)果。

集體行動(dòng)者和法團(tuán)行動(dòng)者是行動(dòng)者中心制度主義的超越個(gè)體行動(dòng)者的最重要復(fù)合行動(dòng)者，他們之間最關(guān)鍵的區(qū)別在于前者仍然依賴于個(gè)體行動(dòng)者的偏好，后者則擁有較強(qiáng)的自主性。對(duì)于集體行動(dòng)者，沙普夫提出了兩個(gè)維度的分析：第一個(gè)維度是關(guān)鍵性行動(dòng)資源要么被個(gè)人所控制和掌握，要么被集體化和被集體行動(dòng)者所控制；第二個(gè)維度是集體行動(dòng)者在行為選擇時(shí)，主要是依據(jù)個(gè)人偏好還是集體偏好，這樣就可以形成聯(lián)盟(Coalition)、運(yùn)動(dòng)(Movement)、俱樂(lè)部(Club)和協(xié)會(huì)(Association)等四種類型的集體行動(dòng)者(見(jiàn)表2)。[2]55聯(lián)盟是一種半永久性制度安排，它強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者追求單獨(dú)而具有一定兼容性的目的，并且通過(guò)使用各自資源來(lái)達(dá)到戰(zhàn)略行動(dòng)的目標(biāo)，例如APEC就是一種聯(lián)盟。運(yùn)動(dòng)也需要依靠成員的自愿行動(dòng)，但是與聯(lián)盟相比，一方面其成員特別多，這使得通過(guò)自愿協(xié)調(diào)或投票很困難，另一方面成員之間對(duì)于共同目標(biāo)具有價(jià)值承諾。俱樂(lè)部與聯(lián)盟具有一些共同特征，但是它擁有集體化的行動(dòng)資源來(lái)實(shí)現(xiàn)目的，其成員都是自愿參與俱樂(lè)部行為，成員需要為俱樂(lè)部貢獻(xiàn)會(huì)費(fèi)等資源，例如OECD組織就是采取俱樂(lè)部制。協(xié)會(huì)則包括兩個(gè)維度的集體性內(nèi)容，關(guān)鍵性行動(dòng)資源被集體所有，選擇主要是根據(jù)集體層面的目的來(lái)評(píng)估和決策，這種協(xié)會(huì)通常被稱為“自下而上”的組織。

表2 集體行動(dòng)者的類型

法團(tuán)行動(dòng)者是典型的“自下而下”的組織，它由“所有者”控制，或者是一個(gè)等級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體系代表“所有者”來(lái)行動(dòng)。在法團(tuán)行動(dòng)者的組織結(jié)構(gòu)中，其成員與組織之間一般是雇傭關(guān)系，組織通常不會(huì)考慮其成員的利益和偏好，成員進(jìn)入或退出組織的選擇主要是一種契約關(guān)系。為此，法團(tuán)行動(dòng)者會(huì)追求自身的標(biāo)識(shí)、目的和能力，這些一方面會(huì)使得法團(tuán)行動(dòng)者提升效率，另一方面也會(huì)導(dǎo)致法團(tuán)行動(dòng)者在社會(huì)中建立支配地位，使得個(gè)人的自由受到限制。對(duì)于行動(dòng)者集合、集體行動(dòng)者和法團(tuán)行動(dòng)者三者之間的異同，可以從行動(dòng)、目的、資源和決策等幾個(gè)維度總結(jié)(見(jiàn)表3)。[2]57

表3 行動(dòng)者集合、集體行動(dòng)者和法團(tuán)行動(dòng)者的總結(jié)

根據(jù)前面的行動(dòng)者假設(shè)，復(fù)合行動(dòng)者要具備策略行動(dòng)的能力，也要在認(rèn)知和評(píng)價(jià)方面具有與個(gè)體行動(dòng)者類似的能力。對(duì)于復(fù)合行動(dòng)者的認(rèn)知維度而言，它主要是通過(guò)人際間信息處理和交流來(lái)實(shí)現(xiàn)；對(duì)于復(fù)合行動(dòng)者的評(píng)價(jià)維度而言，它主要是強(qiáng)調(diào)偏好的整合性，即偏好能夠?qū)崿F(xiàn)跨時(shí)間、跨人際和跨部門(mén)的協(xié)調(diào)。于是，沙普夫指出：“我們能夠得出如下結(jié)論：策略行動(dòng)的能力一方面依賴于預(yù)先存在的復(fù)合行動(dòng)者中成員間認(rèn)識(shí)和偏好的一致性或不一致性，另一方面依賴于集體行動(dòng)單位中處理沖突的能力。”[2]59對(duì)于政策研究而言，一個(gè)重要的挑戰(zhàn)就是將個(gè)人行動(dòng)者的行動(dòng)與復(fù)合行動(dòng)者的行動(dòng)聯(lián)系起來(lái)，這需要將個(gè)人行動(dòng)與其角色建立聯(lián)系，尋找行動(dòng)單位的參照系(unit of reference)。對(duì)此，在政策研究中，就需要處理行動(dòng)者的多重角色，尋找與其最匹配的位置。事實(shí)上，行動(dòng)者角色的建構(gòu)是一個(gè)制度創(chuàng)造事實(shí)的過(guò)程，它通過(guò)制度化來(lái)宣稱行動(dòng)者角色。[16]為了理解復(fù)合行動(dòng)者的行為，就需要對(duì)其認(rèn)知和偏好維度進(jìn)行假設(shè)，前者會(huì)受到其理論和假設(shè)影響，后者則可以劃分為利益、規(guī)范、認(rèn)同和互動(dòng)傾向等維度。[2]63

五、政策過(guò)程中的行動(dòng)者薈萃

行動(dòng)者薈萃是行動(dòng)者中心制度主義的關(guān)鍵概念，它也是實(shí)質(zhì)性政策分析和互動(dòng)取向政策研究的匯合點(diǎn)。對(duì)此，沙普夫指出：“基本觀點(diǎn)是被實(shí)質(zhì)性政策研究針對(duì)給定政策問(wèn)題的解決方案必須被多元政策行動(dòng)者的互動(dòng)過(guò)程所產(chǎn)生，這些行動(dòng)者會(huì)有特定的能力，針對(duì)要取得的結(jié)果會(huì)有特定的認(rèn)知和偏好?！盵2]69行動(dòng)者、行動(dòng)者薈萃和互動(dòng)模式構(gòu)成了政策選擇的三個(gè)解釋變量，行動(dòng)者薈萃是連接行動(dòng)者和互動(dòng)模式的核心。博弈論是行動(dòng)者中心制度主義的理論基礎(chǔ)，行動(dòng)者薈萃借鑒了博弈論的概念，它強(qiáng)調(diào)不同行動(dòng)者的偏好、策略和報(bào)酬。通過(guò)引入博弈論，行動(dòng)者中心制度主義實(shí)現(xiàn)了對(duì)政策過(guò)程中“互動(dòng)模式”的精確描述和刻畫(huà)，這為解釋、預(yù)測(cè)和規(guī)范奠定了基礎(chǔ)。與博弈論只是對(duì)非合作博弈的研究相比，行動(dòng)者中心制度主義通過(guò)區(qū)分行動(dòng)者薈萃和互動(dòng)模式，拓展了博弈論的分析內(nèi)容，引入更多的互動(dòng)模式，這使得模型與現(xiàn)實(shí)聯(lián)系更加緊密。

實(shí)質(zhì)性政策分析關(guān)注政策問(wèn)題和解決方案，而互動(dòng)政策過(guò)程研究將問(wèn)題與解決嵌入到博弈過(guò)程中，從而為解決方案的選擇提供了解釋邏輯。因此，行動(dòng)者中心制度主義非常關(guān)注政策問(wèn)題本身，這也是圖1分析框架的起點(diǎn)。對(duì)于政策問(wèn)題，沙普夫通過(guò)引入科爾曼的論述，強(qiáng)調(diào)：“在最一般意義上，任何個(gè)人感覺(jué)值得或者不值得的事項(xiàng)都可以稱之為政策問(wèn)題，前提是這些問(wèn)題朝向好的方向變化在原則上是可能的，但是又不可能僅僅依靠單個(gè)人來(lái)完成，這主要是其他人要么是產(chǎn)生問(wèn)題的原因，要么是在解決問(wèn)題上擁有資源?！盵2]69當(dāng)然，并不是任何政策問(wèn)題都可能轉(zhuǎn)化為公共政策，這主要是由決策者注意力分配有限性所決定。[17]9對(duì)于政策問(wèn)題的類型，沙普夫通過(guò)引入人際互動(dòng)的視角，將其劃分為三類：協(xié)調(diào)問(wèn)題(Problems of coordination)、外部性和集體物品問(wèn)題(Externalities and collective-goods problems)和再分配問(wèn)題(Redistribution problems)。協(xié)調(diào)問(wèn)題產(chǎn)生于個(gè)體行動(dòng)者需要與其他交換對(duì)象交換物品獲取利益，或者需要與其他主體生產(chǎn)兼容產(chǎn)品，或者需要依靠通過(guò)合作來(lái)聯(lián)合產(chǎn)生物品，最典型例子是在道路的左邊或右邊行走，只有所有人員協(xié)調(diào)一致才不會(huì)產(chǎn)生交通事故。外部性和集體物品問(wèn)題產(chǎn)生于個(gè)人行動(dòng)會(huì)對(duì)其他人產(chǎn)生負(fù)面或正面影響，通常這些影響不一定會(huì)被當(dāng)事者所認(rèn)知，最典型例子是空氣污染、公地悲劇、教育、道路等。再分配問(wèn)題產(chǎn)生于兩種情景，一種是一項(xiàng)政策需要以一部分人付出代價(jià)為基礎(chǔ)，如累進(jìn)個(gè)人所得稅是以對(duì)高收入者征收更多稅來(lái)實(shí)現(xiàn)收入再分配，另一種是當(dāng)前的收入和財(cái)產(chǎn)分配結(jié)果本身成為一項(xiàng)公共政策問(wèn)題，如收入差距等收入不平等問(wèn)題。盡管這些政策問(wèn)題本身也可以通過(guò)博弈論模擬，但是在行動(dòng)者中心制度主義框架中，政策問(wèn)題是作為一個(gè)變量嵌入互動(dòng)政策過(guò)程之中。

行動(dòng)者薈萃是對(duì)博弈情景的描述，是一種行動(dòng)情景邏輯(Logic of the situation)，它與行動(dòng)者和互動(dòng)模式一道構(gòu)成了政策選擇的三個(gè)核心解釋變量。對(duì)于行動(dòng)者薈萃，沙普夫給出了一個(gè)精確解釋，他指出：“‘行動(dòng)者薈萃’被用來(lái)再現(xiàn)我們所知道的一系列行動(dòng)者，這些行動(dòng)者涉入特定的政策互動(dòng)，主要包括他們的能力(或者可以轉(zhuǎn)化為策略)，他們的認(rèn)知和對(duì)可能結(jié)果(或者報(bào)酬)的評(píng)價(jià)，以及他們的報(bào)酬之間是否兼容?！盵2]72從這一段定義中，行動(dòng)者薈萃與博弈論的三要素(參與者、策略和報(bào)酬)具有內(nèi)在一致性。[18]1對(duì)于行動(dòng)者薈萃，一般而言可以區(qū)分為純粹沖突博弈(Pure conflict)和純粹協(xié)調(diào)博弈(pure coordination)，前者意味著雙方是零和博弈，后者意味著雙方是共贏博弈。沙普夫提出，在將博弈論應(yīng)用于政策研究中，可以使用一些“原型博弈薈萃”(archetypal game constellations)來(lái)描述政策場(chǎng)景中的博弈行為，他認(rèn)為有四種比較常見(jiàn)的博弈，它們分別是保證博弈(Assurance game)、性別戰(zhàn)博弈(Battle of sexes)、囚徒困境博弈(Prison’s Dilemma)和膽小鬼博弈(Chicken Game)。

保證博弈是一種協(xié)調(diào)博弈，它強(qiáng)調(diào)雙方都采取合作行為會(huì)導(dǎo)致雙方收益最大化，但是如果有一方選擇背叛，則合作方損失較大，而雙方都選擇背叛時(shí)則是一種最壞的結(jié)果。性別戰(zhàn)博弈也是一種協(xié)調(diào)博弈的類型，但是在收益方面存在分歧，其核心是男女雙方誰(shuí)的偏好得到滿足，如果女方的偏好得到滿足則其收益大，相反如果各自采取獨(dú)立行動(dòng)則收益受損。囚徒困境則是一種最典型的零和博弈，通常也是一種“社會(huì)陷阱”，每一方的“占優(yōu)策略”是背叛，最后個(gè)體理性導(dǎo)致了集體不理性。該博弈通常被用來(lái)形容“公地悲劇”“集體行動(dòng)問(wèn)題”“公共物品生產(chǎn)與供給問(wèn)題”等“社會(huì)困境”，所有這些困境都是個(gè)人采取理性行為導(dǎo)致了社會(huì)的次優(yōu)結(jié)果。膽小鬼博弈用來(lái)描述針?shù)h相對(duì)的兩個(gè)行人誰(shuí)先作出讓步，雙方可以通過(guò)合作改善彼此的境遇，但是每一方都有可能背叛對(duì)方而改善自身利益，如果雙方都不做出讓步，則有可能導(dǎo)致雙方同歸于盡，這也是國(guó)際關(guān)系中“威脅戰(zhàn)略”的核心內(nèi)容。所有這些博弈都有兩個(gè)基本特征，一個(gè)是雙方都希望避免最大化的沖突，另一個(gè)是雙方的偏好具有對(duì)稱性。

這四種博弈原型與現(xiàn)實(shí)有較大差距，這就需要有一些對(duì)現(xiàn)實(shí)的簡(jiǎn)化機(jī)制，使得復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)能夠與模型契合，從而可以利用博弈模型來(lái)解釋政策選擇。沙普夫提出了兩種機(jī)制，即拆散機(jī)制(Decoupling)和聚合機(jī)制(Aggregation)。拆散機(jī)制意味著策略性互動(dòng)中很多相互依賴事項(xiàng)可以被忽略或者被當(dāng)作某種給定環(huán)境，這不會(huì)影響研究。聚合機(jī)制意味著可以將一些行動(dòng)者組合成為復(fù)合行動(dòng)者或集體行動(dòng)者來(lái)減少?gòu)?fù)雜性，使得復(fù)雜性具有可分解性特征。聯(lián)盟理論就是一種典型的聚合機(jī)制，它將很多行動(dòng)者聚合成為兩種或多種聯(lián)盟，隨后來(lái)分析聯(lián)盟之間的互動(dòng)。

沙普夫認(rèn)為傳統(tǒng)博弈論只從個(gè)體行動(dòng)者的偏好和效用出發(fā)來(lái)分析，它認(rèn)為行動(dòng)者薈萃不僅需要考慮個(gè)體利益，還需要考慮對(duì)方利益作為自身的效用函數(shù)，這是互動(dòng)取向(Interaction orientations)的問(wèn)題，也是社會(huì)規(guī)范的起源。對(duì)于從互動(dòng)的角度考慮偏好和效用，埃莉諾·奧斯特羅姆有同樣的看法和觀點(diǎn)，她認(rèn)為博弈論需要引入社會(huì)規(guī)范、信息和社會(huì)資本的概念，這些社會(huì)效用的引入會(huì)改變博弈的策略和均衡狀態(tài)。[19]這樣，對(duì)于任何一個(gè)博弈，就可以形成兩種“矩陣”，一種是“給定矩陣”(Given matrix)，它是博弈論描述的客觀狀態(tài)，另一種是“有效矩陣”(Effective matrix)，它是行動(dòng)者在加上自身的主觀偏好和價(jià)值之后形成的新報(bào)酬體系。對(duì)此，沙普夫用一個(gè)公式來(lái)描述：Ux=aX+bY,其中Ux是個(gè)人加入主觀偏好的效用，X是自身效用，Y是對(duì)方效用，a和b是參數(shù)。這樣，沙普夫認(rèn)為決策者根據(jù)對(duì)不同a和b的賦值，可以形成5種決策規(guī)則，即個(gè)人主義(Individualism)、團(tuán)結(jié)(Solidarity)、競(jìng)爭(zhēng)(Competition)、利他主義(Altruism)和敵意(Hostility)(見(jiàn)表4)。[2]85-86個(gè)人主義是基層點(diǎn)，也是博弈論中討論最多的理性行動(dòng)者，個(gè)人只考慮自身利益。團(tuán)結(jié)則是個(gè)人在博弈中，既考慮個(gè)人利益，又考慮他人利益，將雙方利益最大化作為行動(dòng)基礎(chǔ)。競(jìng)爭(zhēng)則強(qiáng)調(diào)“相對(duì)利益”，不僅考慮個(gè)人收益，還考慮個(gè)人相對(duì)于對(duì)方的收益差，強(qiáng)調(diào)差值最大化。利他主義則是另一種極端，它完全不考慮個(gè)人利益，只將他人利益作為自身利益。敵意則是將對(duì)方的不幸作為自身的偏好，對(duì)方受損失越大，自身收益越大。

表4 引入社會(huì)規(guī)范之后的決策規(guī)則

這些決策規(guī)則的引入，會(huì)改變?cè)胁┺牡膱?bào)酬結(jié)果，形成新的行動(dòng)者薈萃。以性別戰(zhàn)博弈和囚徒困境博弈為例，引入團(tuán)結(jié)和競(jìng)爭(zhēng)的決策規(guī)則，就會(huì)形成個(gè)人主義、團(tuán)結(jié)、競(jìng)爭(zhēng)等三種狀態(tài)的博弈結(jié)構(gòu)(見(jiàn)表5)。[2]88圖2的性別戰(zhàn)博弈(個(gè)體主義)構(gòu)成了基準(zhǔn)博弈，它是沒(méi)有引入團(tuán)結(jié)和競(jìng)爭(zhēng)之下的博弈狀態(tài)，根據(jù)這種博弈狀態(tài)，其納什均衡應(yīng)該是(3，4)或者(4，3)，關(guān)鍵取決于誰(shuí)首先選擇。一旦引入競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，則意味著個(gè)體偏好會(huì)按照Ux=X-Y的規(guī)則重新構(gòu)造，這意味著一個(gè)人的效用不僅受到其本身的效用影響，還會(huì)受到別人效用的影響，根據(jù)新的效用規(guī)則就會(huì)形成圖2中的性別戰(zhàn)博弈(競(jìng)爭(zhēng))狀態(tài)，此時(shí)，新的納什均衡將會(huì)是(0，0)，這對(duì)于社會(huì)而言并非一種最優(yōu)狀態(tài)。同樣，如果引入團(tuán)結(jié)規(guī)則，則意味著個(gè)體偏好會(huì)按照Ux=X+Y的規(guī)則重新構(gòu)造，此時(shí)形成的納什均衡會(huì)是(7，7)或者(7，7)兩種狀態(tài)，與個(gè)體主義的基準(zhǔn)狀態(tài)相比，每一方都會(huì)考慮對(duì)方的偏好，此時(shí)不存在競(jìng)爭(zhēng)只存在合作，這使得共識(shí)更容易達(dá)成。從圖2可以看出，通過(guò)引入互動(dòng)偏好或者說(shuō)社會(huì)偏好的概念，原有的博弈結(jié)構(gòu)可能發(fā)生改變。在性別戰(zhàn)博弈中，如果引入競(jìng)爭(zhēng)的決策規(guī)則，就會(huì)改變?cè)械牟┺木?，使得雙方各自選擇自己所偏好的事項(xiàng)，從而使得雙方收益最大化；而引入團(tuán)結(jié)的決策規(guī)則，則不會(huì)改變?cè)械牟┺木猓贿^(guò)它使得雙方更可能通過(guò)協(xié)商來(lái)解決協(xié)調(diào)問(wèn)題。在囚徒困境博弈中，如果引入競(jìng)爭(zhēng)的決策規(guī)則，會(huì)加速雙方都選擇背叛的策略，而引入團(tuán)結(jié)的決策規(guī)則，則會(huì)使得雙方選擇合作的策略。事實(shí)上，這也與現(xiàn)實(shí)情景中人類面臨著囚徒困境時(shí)，當(dāng)人們之間具有較強(qiáng)的社會(huì)資本時(shí)，他們更可能通過(guò)合作的方式來(lái)解決困境，這與理論模型的預(yù)測(cè)一致。正是通過(guò)引入社會(huì)規(guī)范和規(guī)則的概念，埃莉諾·奧斯特羅姆挑戰(zhàn)了公共池塘資源中的國(guó)家邏輯和市場(chǎng)邏輯，提出了自主治理邏輯。[20]

表5 性別戰(zhàn)博弈和囚徒困境博弈的決策規(guī)則轉(zhuǎn)化(個(gè)人主義、競(jìng)爭(zhēng)和團(tuán)結(jié))

(性別戰(zhàn)博弈：個(gè)體主義)

(性別戰(zhàn)博弈：競(jìng)爭(zhēng))

(性別戰(zhàn)博弈：團(tuán)結(jié))

(囚徒困境博弈：個(gè)人主義)

(囚徒困境博弈：競(jìng)爭(zhēng))

(囚徒困境博弈：團(tuán)結(jié))

沙普夫在提出行動(dòng)者中心制度主義時(shí)，非常重視合法性和規(guī)范性，強(qiáng)調(diào)政策研究不可能完全回避價(jià)值問(wèn)題。盡管他試圖通過(guò)互動(dòng)博弈來(lái)解釋政策選擇的結(jié)果，但他仍然認(rèn)為應(yīng)該對(duì)互動(dòng)的結(jié)果進(jìn)行價(jià)值評(píng)價(jià)，從而為我們選擇和設(shè)計(jì)不同的互動(dòng)模式提供指引。于是，他提出了對(duì)于政策選擇的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是福利理論的維度(Welfare-theoretic dimension)，另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是再分配正義的維度(distributive justice)。對(duì)于福利理論的維度，這是經(jīng)濟(jì)學(xué)家考慮的主要標(biāo)準(zhǔn)，他們先后使用過(guò)效用標(biāo)準(zhǔn)、帕累托標(biāo)準(zhǔn)、卡爾多標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)福利函數(shù)等來(lái)評(píng)價(jià)政策選擇。再分配正義的標(biāo)準(zhǔn)是政治學(xué)家和倫理學(xué)家評(píng)價(jià)公共政策的主要標(biāo)準(zhǔn)，他們先后提出過(guò)公平(equity)、平等(Equality)和需求(Needs)等來(lái)評(píng)價(jià)政策選擇。

六、政策過(guò)程中的互動(dòng)模式

互動(dòng)模式的提出是沙普夫?qū)Σ┺恼摰臄U(kuò)展，也是行動(dòng)者中心制度主義最具有創(chuàng)新性的內(nèi)容。行動(dòng)者中心制度主義被稱為互動(dòng)取向的政策研究，其重點(diǎn)是對(duì)行動(dòng)者互動(dòng)模式的概念化，并且強(qiáng)調(diào)博弈論中對(duì)非合作博弈的研究只是互動(dòng)模式的一種類型。對(duì)此，沙普夫提出可以從結(jié)構(gòu)維度(Structural dimension)和程序維度(Procedural dimension)出發(fā)，將互動(dòng)模式嵌入到制度框架中，結(jié)構(gòu)維度是對(duì)制度設(shè)置的關(guān)注，程序維度是對(duì)互動(dòng)過(guò)程的關(guān)注，形成了研究政策過(guò)程中互動(dòng)模式的概念性框架(見(jiàn)表1)。在沙普夫看來(lái)，互動(dòng)模式可以區(qū)分四種比較純粹和典型的類型，它們是單邊行動(dòng)、談判協(xié)議、多數(shù)投票和等級(jí)命令，這些互動(dòng)模式可以在不同制度情景之下展開(kāi)。

(一)無(wú)政府領(lǐng)域和最低限度制度之下的單邊行動(dòng)

單邊行動(dòng)構(gòu)成了博弈論分析問(wèn)題的起點(diǎn)，是非合作博弈關(guān)注的核心問(wèn)題，通常也被稱為互動(dòng)模式的“缺省狀態(tài)”(Default mode)。單邊行動(dòng)意味著基本上不需要結(jié)構(gòu)性設(shè)置，參與博弈的行動(dòng)者可以從事他們?nèi)我饪赡艿男袨?。?duì)于這種狀態(tài)，沙普夫稱為“無(wú)政府領(lǐng)域”(Anarchic field)，他指出：“從某種意義上看，‘無(wú)政府領(lǐng)域’描述一種非結(jié)構(gòu)，或者一種沒(méi)有制度的情景，個(gè)體行動(dòng)者能夠在彼此之間缺乏預(yù)先關(guān)系或者特定義務(wù)的前提之下進(jìn)行互動(dòng)。他們可以在自己的能力范圍內(nèi)使用各種策略，而他們所受到的唯一限制是物理限制和其他行動(dòng)者的制約?！盵2]98即便在無(wú)政府領(lǐng)域下，行動(dòng)者也會(huì)通過(guò)林德布洛姆和達(dá)爾所謂的相互調(diào)適(mutual adjustment)和哈耶克所謂的自發(fā)秩序來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)協(xié)調(diào)(ecological coordination)[21]4[22]5[23]9。國(guó)際社會(huì)中國(guó)與國(guó)之間的關(guān)系，類似于在無(wú)政府狀態(tài)之下互動(dòng)，盡管如此，國(guó)與國(guó)之間仍然會(huì)就很多問(wèn)題達(dá)成協(xié)議和一致行動(dòng)。國(guó)內(nèi)所有的行動(dòng)者之間互動(dòng)不可能在無(wú)政府領(lǐng)域之下展開(kāi)，它通常會(huì)受到某種最低限度制度約束(minimal institutions)。事實(shí)上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論在討論市場(chǎng)中行動(dòng)者之間互動(dòng)時(shí)，通常也預(yù)設(shè)了產(chǎn)權(quán)保護(hù)和法律制度等最低限度制度。

沙普夫指出，在無(wú)政府領(lǐng)域和最低限度制度的約束下，行動(dòng)者之間既可以發(fā)生市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中自由交換的互動(dòng)，還可以發(fā)生非合作博弈(non-cooperative game)、相互調(diào)適、否定性協(xié)調(diào)(negative coordination)等其他類型的互動(dòng)。他指出，對(duì)于政策研究者而言，更加關(guān)注非合作博弈、相互調(diào)適和否定性協(xié)調(diào)，這些無(wú)政府領(lǐng)域中的互動(dòng)模式為很多政策選擇提供了解釋性框架。例如，相互調(diào)適可以解釋政策選擇中的漸進(jìn)主義邏輯，它會(huì)對(duì)現(xiàn)有政策存在“偏見(jiàn)”。[24]

1.非合作博弈和納什均衡

非合作博弈是無(wú)政府領(lǐng)域中最常見(jiàn)的互動(dòng)模式，不管行動(dòng)者所面臨的結(jié)構(gòu)和模式是什么，他們最終都可以選擇單邊行動(dòng)。于是，沙普夫指出：“在博弈論中，有一條最根本的準(zhǔn)則：所有的互動(dòng)形式都可以簡(jiǎn)化為某種類型的非合作博弈?！盵2]99非合作博弈理論假設(shè)行動(dòng)者在沒(méi)有可能的聯(lián)合協(xié)議之下行動(dòng)，他們通常會(huì)追求自身的個(gè)人利益最大化，并且也會(huì)意識(shí)到他們的行動(dòng)與其他行動(dòng)者的行動(dòng)會(huì)存在相互依賴關(guān)系，與此同時(shí)，他們也知道其他行動(dòng)者的策略和報(bào)酬。這意味著，博弈參與者對(duì)雙方的策略、預(yù)期結(jié)果和報(bào)酬都有完整的信息，完全信息、全面理性和共同預(yù)期構(gòu)成了非合作博弈的基本假設(shè)。在這樣的情景下，會(huì)形成一種所謂的“納什均衡”，正如沙普夫所言：“博弈理論對(duì)社會(huì)科學(xué)唯一重要的貢獻(xiàn)是‘納什均衡’概念，它被用來(lái)界定個(gè)人行動(dòng)策略薈萃，在這樣的情景之下，沒(méi)有參與者可以通過(guò)改變自身策略來(lái)提升他或她的福利?！盵2]100事實(shí)上，表5中的四種典型博弈，會(huì)分別形成不同的“納什均衡”，其結(jié)果以N表示。

沙普夫認(rèn)為“納什均衡”更多的是解釋了結(jié)果的穩(wěn)定性，而沒(méi)有提供為什么和如何達(dá)到該結(jié)果的算法。正因?yàn)槿狈?duì)過(guò)程的描述，當(dāng)同時(shí)存在兩個(gè)納什均衡時(shí)，研究者不知道哪一個(gè)納什均衡會(huì)被選擇。例如，在性別戰(zhàn)博弈中，就存在兩個(gè)納什均衡，男性和女性同看一部電影效用最大。于是，對(duì)于“納什均衡”形成過(guò)程的考察，使得研究者關(guān)注“解決概念”(Solution concepts)。對(duì)于“解決概念”，博弈論研究者提出了“占優(yōu)”“最大最小”“貝葉斯算法”等決策規(guī)則?！罢純?yōu)”決策規(guī)則強(qiáng)調(diào)選擇兩種策略時(shí)，行動(dòng)者應(yīng)該選擇無(wú)論對(duì)方選擇何種策略，都有一種策略比另一種策略存在優(yōu)勢(shì)的策略。在囚徒困境中，無(wú)論對(duì)方選擇什么，一方選擇背叛都是“占優(yōu)”策略，這樣“占優(yōu)”策略導(dǎo)致了納什均衡。“最大最小”決策規(guī)則強(qiáng)調(diào)博弈參與者會(huì)檢驗(yàn)每一種策略的報(bào)酬，從而選擇那種能夠使得最低報(bào)酬最大化的策略。這種決策規(guī)則意味著博弈參與者是一種風(fēng)險(xiǎn)厭惡人士，他會(huì)避免最壞結(jié)果產(chǎn)生?！白畲笞钚　睕Q策規(guī)則有時(shí)候可能并不一定導(dǎo)致納什均衡，如在性別戰(zhàn)博弈中，該決策規(guī)則會(huì)導(dǎo)致次優(yōu)結(jié)果產(chǎn)生?！柏惾~斯算法”則是強(qiáng)調(diào)利用概率論來(lái)應(yīng)對(duì)信息不完全時(shí)的博弈，從而計(jì)算最優(yōu)策略。

盡管“納什均衡”的概念在預(yù)測(cè)力方面有一定的局限，但是它提供一個(gè)對(duì)結(jié)果穩(wěn)定性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。正如沙普夫指出：“無(wú)論一種結(jié)果是通過(guò)何種方式達(dá)到，如通過(guò)生態(tài)調(diào)整、談判、投票或者等級(jí)命令等來(lái)實(shí)現(xiàn)，如果這些結(jié)果滿足納什均衡的條件，則該結(jié)果會(huì)更加穩(wěn)定?！盵2]106簡(jiǎn)而言之，納什均衡更容易作為一種衡量結(jié)果穩(wěn)定性或脆弱性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而不是作為一種預(yù)測(cè)結(jié)果實(shí)現(xiàn)的工具。

2.相互調(diào)適

在無(wú)政府領(lǐng)域或最低限度制度下，非合作博弈并非唯一的互動(dòng)方式，人與人之間會(huì)互動(dòng)。事實(shí)上，非合作博弈有關(guān)博弈參與者的假設(shè)在很多情況下不成立，他們并非擁有完全理性，參與者在有限理性之下博弈，這使得博弈呈現(xiàn)“序貫博弈”(sequential games)的特征。有限理性強(qiáng)調(diào)參與者在假定別人策略不變的情況下至少知道自己的策略選擇和結(jié)果，能夠評(píng)估結(jié)果，參與者可以通過(guò)不斷調(diào)整策略來(lái)改進(jìn)自身狀態(tài)。序貫博弈則是強(qiáng)調(diào)博弈參與者從一個(gè)給定的現(xiàn)狀出發(fā)，在他們觀察到潛在的利益時(shí)，就可以采取單邊行動(dòng)，這一單邊行動(dòng)可以一直持續(xù)下去。如果存在納什均衡，博弈參與者可以通過(guò)不斷調(diào)整自身策略達(dá)到理想狀態(tài)。當(dāng)政策過(guò)程中參與者在有限理性下按照序貫博弈互動(dòng)時(shí)，沙普夫?qū)⑦@種互動(dòng)過(guò)程稱為“相互調(diào)適”的過(guò)程。

“相互調(diào)適”可以作為一種模型用來(lái)解釋缺乏明確協(xié)議或聯(lián)合決策情況之下穩(wěn)定結(jié)果的達(dá)成。該模型認(rèn)為只要對(duì)人的認(rèn)知有某種最低程度的假設(shè)，就可以實(shí)現(xiàn)非合作博弈所強(qiáng)調(diào)的完全理性和認(rèn)知能力所實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，并且任何超過(guò)最低程度理性的假設(shè)也不會(huì)改變結(jié)果?！跋嗷フ{(diào)適”提供了一種理解社會(huì)互動(dòng)過(guò)程的較好模型，它是哈耶克自發(fā)秩序的生成過(guò)程，也可以解釋技術(shù)和制度的“鎖定”效應(yīng)。當(dāng)然，“相互調(diào)適”需要時(shí)間，人們?cè)谟懻撋鐣?huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)快速變遷時(shí)，該模型是否會(huì)有作用？因此，沙普夫指出：“相互調(diào)適需要時(shí)間通過(guò)持續(xù)的作用與反作用來(lái)實(shí)現(xiàn)均衡結(jié)果。如果外部環(huán)境持續(xù)變化，即便達(dá)到了穩(wěn)定結(jié)果，這一過(guò)程也不會(huì)停止。從這一點(diǎn)看，在所有其他條件不變的情況之下，所有形式的‘演化’或‘自我動(dòng)態(tài)調(diào)整’的社會(huì)協(xié)調(diào)，以及哈耶克的自發(fā)秩序都會(huì)變得困難，這主要是由于社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)變遷加速?！盵2]110此外，“相互調(diào)適”可能更適應(yīng)純粹協(xié)調(diào)的政策問(wèn)題，而當(dāng)政策問(wèn)題以“社會(huì)陷阱”的方式呈現(xiàn)時(shí)，這一模型可能不一定具有吸引力。

3.最低限度制度下的否定性協(xié)調(diào)

否定性協(xié)調(diào)與其他兩種協(xié)調(diào)相比，它強(qiáng)調(diào)需要有一定的結(jié)構(gòu)性條件。這意味著，行動(dòng)者互動(dòng)不是在無(wú)政府領(lǐng)域展開(kāi)，而是在最低限度制度的約束下進(jìn)行。否定性協(xié)調(diào)要求行動(dòng)者在選擇其行動(dòng)策略時(shí)，不要對(duì)其他行動(dòng)者利益造成損害，它既可以以單邊行動(dòng)形式呈現(xiàn)，又可以以談判協(xié)議形式實(shí)現(xiàn)。從某種程度上看，否定性協(xié)調(diào)與帕累托原則相一致，它強(qiáng)調(diào)任何一種改變現(xiàn)狀的策略需要不給其他人的利益造成損害為前提。

(二)談判協(xié)議

談判協(xié)議是互動(dòng)模式的第二種類型，也是對(duì)單邊行動(dòng)的補(bǔ)充。通常單邊行動(dòng)中的福利損失可以在合作博弈(cooperative games)中得到避免，這意味著在合作博弈中行動(dòng)各方不僅要受到產(chǎn)權(quán)制度的保護(hù)，還需要遵循彼此通過(guò)談判達(dá)成的協(xié)議。談判協(xié)議是科斯定理的核心內(nèi)容，其核心是在交易成本為零和存在補(bǔ)償?shù)那闆r之下，理性行動(dòng)者的談判會(huì)實(shí)現(xiàn)福利最大化。[25]談判協(xié)議在能夠提升福利的同時(shí)，也面臨自身的“談判困境”(Negotiators dilemma)，協(xié)議達(dá)成中的福利創(chuàng)造與福利分配存在沖突，這也導(dǎo)致任何談判都是高成本的。因此，談判協(xié)議的成功實(shí)現(xiàn)，在很大程度上取決于是否能夠解決談判者面臨的問(wèn)題。

1.談判者必須解決的問(wèn)題

對(duì)于任何談判者試圖滿足科斯定理的要求實(shí)現(xiàn)福利最大化，就需要處理兩個(gè)核心問(wèn)題，即協(xié)議的達(dá)成(the problem of reaching agreement)和協(xié)議的執(zhí)行(the problem of faithful implementation)。任何協(xié)議如果得不到執(zhí)行，都會(huì)是一紙空文，這使得執(zhí)行問(wèn)題成為談判者關(guān)注的重要話題。[26]一般而言，協(xié)議的執(zhí)行根據(jù)是否需要協(xié)議簽訂者貢獻(xiàn)力量可以分為兩類：一類是協(xié)議簽訂者獲取利益，只需要取決于對(duì)方的貢獻(xiàn)，這類協(xié)議稱為交換型協(xié)議(exchange)；另一類是協(xié)議簽訂者需要自身貢獻(xiàn)力量才能夠獲得利益，這類協(xié)議稱為聯(lián)合生產(chǎn)型協(xié)議(Joint production)。對(duì)于交換型協(xié)議執(zhí)行而言，雙方會(huì)面臨著囚徒困境難題，協(xié)議一方提供另一方產(chǎn)品或服務(wù)之后，對(duì)方可能面臨著毀約的誘惑。對(duì)于聯(lián)合生產(chǎn)型協(xié)議而言，它們通常是自我實(shí)現(xiàn)的協(xié)議，但是也面臨著保證博弈的困境，一方如果貢獻(xiàn)力量而對(duì)方不貢獻(xiàn)力量，這會(huì)使得貢獻(xiàn)力量一方的付出被浪費(fèi)。

在解決完協(xié)議的執(zhí)行問(wèn)題之后，協(xié)議的達(dá)成成為談判最重要的問(wèn)題。事實(shí)上，談判者在考慮協(xié)議的執(zhí)行問(wèn)題之后，也會(huì)在協(xié)議的談判中審視這一問(wèn)題。很顯然，協(xié)議的達(dá)成成為各方共同關(guān)注的話題，協(xié)議的達(dá)成之所以具有吸引力，其關(guān)鍵在于通過(guò)協(xié)議可以改善雙方的福利，這正是科斯定理的精髓所在。非合作博弈所達(dá)成的結(jié)果可以看作是缺省狀態(tài)的基準(zhǔn)結(jié)果，所有談判都是對(duì)這種結(jié)果的改善，所有符合談判情景的區(qū)域被稱為“共同吸引區(qū)域”(zone of common attraction)。對(duì)于協(xié)議的達(dá)成，協(xié)議簽訂者通常面臨著兩個(gè)維度的問(wèn)題，第一個(gè)維度涉及將雙方共同福利最大化，這也被稱為“生產(chǎn)維度”問(wèn)題(the production dimension)；第二個(gè)維度涉及在給定福利情況之下如何在簽訂協(xié)議雙方間分享，這也被稱為“分配維度”問(wèn)題(the distributive dimension)。

協(xié)議達(dá)成中面臨的生產(chǎn)維度和分配維度問(wèn)題，產(chǎn)生了“談判者困境”。對(duì)此，沙普夫指出：“為了同時(shí)解決生產(chǎn)問(wèn)題和分配問(wèn)題，談判各方會(huì)面臨著另一種囚徒困境：成功地尋找更好更全面的解決方案要求創(chuàng)造性、有效溝通和共同信任，與此同時(shí)，在分配斗爭(zhēng)中獲勝則需要依靠策略性甚至機(jī)會(huì)主義溝通，隱藏信息，以及對(duì)潛在錯(cuò)誤信息的不信任。”[2]124正是在這個(gè)意義上，沙普夫認(rèn)為科斯定理可能忽略分配問(wèn)題，使得經(jīng)驗(yàn)意義上的福利最大化不可能實(shí)現(xiàn)。

2.四種類型的談判

對(duì)于談判協(xié)議互動(dòng)類型，沙普夫認(rèn)為可以從“談判者困境”出發(fā)，結(jié)合不同談判在生產(chǎn)維度和分配維度的顯現(xiàn)程度不同，可以區(qū)分四種類型的談判，即點(diǎn)契約(Spot Contract)、分配討價(jià)還價(jià)(distributive Bargaining)、問(wèn)題解決(Problem solving)和正向協(xié)調(diào)(positive coordination)(見(jiàn)表6)。[2]126。點(diǎn)契約是交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)中討論的一種特殊契約，它強(qiáng)調(diào)無(wú)論是價(jià)值的生產(chǎn)或分配都不顯著，交換的標(biāo)的物被清晰界定，分配問(wèn)題通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)解決，承諾和執(zhí)行問(wèn)題幾乎同時(shí)進(jìn)行。對(duì)于交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)而言，只有非常有限的標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)濟(jì)交易才適用于點(diǎn)契約。

表6 四種類型的談判過(guò)程

分配討價(jià)還價(jià)是對(duì)一種互動(dòng)模式的描述，它強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目本身的價(jià)值不需要考慮，唯一需要討論的是分配問(wèn)題，即誰(shuí)應(yīng)該從談判協(xié)議產(chǎn)生的收益中獲得多少份額。在分配博弈中，討價(jià)還價(jià)會(huì)發(fā)生在三種情景中：(1)強(qiáng)制性談判系統(tǒng)中的討價(jià)還價(jià)(Bargaining in Compulsory Negotiation Systems)，每一方都會(huì)對(duì)項(xiàng)目擁有否決權(quán)，這使得項(xiàng)目要么需要雙方共同貢獻(xiàn)，要么每一方都有能力保護(hù)自身產(chǎn)權(quán)，討價(jià)還價(jià)的結(jié)果是雙方利益都得到滿足；(2)自愿性談判系統(tǒng)中的討價(jià)還價(jià)(Bargaining in Voluntary Negotiation Systems)，每一方都可以單獨(dú)行動(dòng)，這使得如何分配收益或承擔(dān)損失成為分配博弈的焦點(diǎn)問(wèn)題；(3)通過(guò)議題連接或打包交易的討價(jià)還價(jià)(Bargaining Through Issue Linkage or Package Deals)，這使得討價(jià)還價(jià)通過(guò)“議題連接”“打包交易”或“互投贊成票”等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)否決者的補(bǔ)償或支付。在政策過(guò)程中，“議題連接”的討價(jià)還價(jià)通常會(huì)比較困難，這主要是由于很多政策領(lǐng)域都比較專業(yè)化，分別由不同主體參與博弈，這使得這種形式的討價(jià)還價(jià)發(fā)揮作用需要有某種“高層次”的場(chǎng)域能夠討論一系列議題，跨領(lǐng)域的政策議題決策才可能為討價(jià)還價(jià)提供可能性。

正如分配博弈主要關(guān)注成本和收益的分配，問(wèn)題解決則主要關(guān)注價(jià)值創(chuàng)造。對(duì)于參與問(wèn)題解決的行動(dòng)者而言，他們最關(guān)心的問(wèn)題是尋找好的解決方案使得福利最大化。沙普夫指出，問(wèn)題解決的力量主要取決于聯(lián)合行動(dòng)的力量，通過(guò)聯(lián)合行動(dòng)而非單獨(dú)行動(dòng)會(huì)擴(kuò)大行動(dòng)空間，尋找問(wèn)題解決的機(jī)會(huì)因此而增加。為了刻畫(huà)聯(lián)合行動(dòng)所帶來(lái)的行動(dòng)空間擴(kuò)大，沙普夫利用數(shù)量模型進(jìn)行了定量描述，他指出：“一般而言，一個(gè)由N個(gè)成員組成的團(tuán)體，每一個(gè)成員有S項(xiàng)政策，通過(guò)聯(lián)合行動(dòng)可以達(dá)到SN-1個(gè)結(jié)果，而每一個(gè)成員單獨(dú)行動(dòng)的話僅僅只有(S-1)*N個(gè)結(jié)果?！盵2]131因此，在問(wèn)題解決博弈中，所有行動(dòng)者不僅需要探索自身的行動(dòng)選擇，還需要彼此正確溝通，以及開(kāi)發(fā)這些行動(dòng)的互動(dòng)效應(yīng)。這也使得行動(dòng)者層面需要通過(guò)最大限度開(kāi)放、充分交流和彼此信任來(lái)獲取良好的解決方案。

正向協(xié)調(diào)意味著所有的行動(dòng)者需要同時(shí)處理生產(chǎn)問(wèn)題和分配問(wèn)題，他們需要同時(shí)進(jìn)行分配博弈和問(wèn)題解決博弈。沙普夫創(chuàng)造“正向協(xié)調(diào)”這一詞語(yǔ)主要是用來(lái)指稱由首相創(chuàng)立的跨部際項(xiàng)目小組來(lái)處理跨領(lǐng)域政策問(wèn)題，或者需要通過(guò)多個(gè)部門(mén)的政策工具來(lái)聯(lián)合行動(dòng)解決問(wèn)題。沙普夫指出：“這些詳細(xì)的安排被認(rèn)為可以克服否定性協(xié)調(diào)和部際討價(jià)還價(jià)中固有的現(xiàn)狀偏見(jiàn)，通常這些部門(mén)只會(huì)發(fā)展反映他們責(zé)任和能力的工具，反對(duì)任何違反他們常規(guī)儀式的新想法?！盵2]133對(duì)于正向協(xié)調(diào)而言，只有認(rèn)識(shí)到生產(chǎn)問(wèn)題和分配問(wèn)題的同時(shí)存在及其合法性，才可能尋找同時(shí)解決這兩個(gè)問(wèn)題的方法。對(duì)此，沙普夫指出：“如果同時(shí)清晰處理生產(chǎn)和分配問(wèn)題是正向協(xié)調(diào)成功的前提條件，如果分配博弈有可能會(huì)影響行動(dòng)者之間聯(lián)合學(xué)習(xí)，因此，對(duì)兩種類型的互動(dòng)進(jìn)行程序性區(qū)分從理論上看是有用的。一方面，對(duì)分配維度的清晰關(guān)注可以發(fā)現(xiàn)分配公正的標(biāo)準(zhǔn)，這將為未來(lái)的互動(dòng)提供指引。另一方面，如果關(guān)于成本和收益分配的單獨(dú)協(xié)議事實(shí)上能夠?qū)崿F(xiàn)，那它將創(chuàng)造一個(gè)尋找共同解決方案的框架，這將與前面的問(wèn)題解決狀態(tài)相接近?！盵2]134-135簡(jiǎn)而言之，通過(guò)對(duì)生產(chǎn)問(wèn)題和分配問(wèn)題的分層，可以使得方案探索與討價(jià)還價(jià)同時(shí)并存，從而促使協(xié)議達(dá)成。

3.談判的制度情景

行動(dòng)者中心制度主義除了關(guān)注互動(dòng)模式之外，另外一個(gè)重點(diǎn)是討論制度設(shè)置和制度情景對(duì)政策過(guò)程的影響。談判作為一種互動(dòng)模式，可以發(fā)生在各種制度設(shè)置之下，但并不是所有的制度設(shè)置都可以解決“談判者困境”。從表1看，談判這種互動(dòng)模式可以在無(wú)政府狀態(tài)、網(wǎng)絡(luò)、協(xié)會(huì)和組織四種制度情景下發(fā)揮作用。對(duì)于無(wú)政府狀態(tài)而言，談判協(xié)議只可能在沒(méi)有執(zhí)行問(wèn)題的情況下存在，并且無(wú)論是“交易”還是“聯(lián)合行動(dòng)”都會(huì)受到較大制約。為此，沙普夫重點(diǎn)討論了談判在網(wǎng)絡(luò)(network)、政體(regime)和聯(lián)合決策系統(tǒng)(joint-decision systems)中的作用。

網(wǎng)絡(luò)一詞是政策過(guò)程中的一個(gè)重要概念，“政策網(wǎng)絡(luò)”就是為了描述行動(dòng)者為影響主要政策行動(dòng)者而形成的一種資源和相互支持的半永久性網(wǎng)絡(luò)。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)類型，沙普夫指出可以區(qū)分為兩種形態(tài)網(wǎng)絡(luò)，一種是退出成本比較低的網(wǎng)絡(luò)，另一種是人們不得不處理彼此之間關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)。對(duì)于談判協(xié)議而言，網(wǎng)絡(luò)可以起到交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)家所討論的節(jié)省交易成本的目的。對(duì)此，沙普夫指出：“在這里起作用的是：網(wǎng)絡(luò)關(guān)系可以通過(guò)兩種機(jī)制來(lái)減少機(jī)會(huì)主義行為，一種是更長(zhǎng)的‘在未來(lái)陰影’(shadow of the future)之下作用的機(jī)制，另一種是對(duì)其他相關(guān)行動(dòng)者而言交易的高可見(jiàn)性?！盵2]137網(wǎng)絡(luò)關(guān)系對(duì)于談判協(xié)議而言，既可以作為一種社會(huì)資本來(lái)促進(jìn)談判，也可以作為一種權(quán)力和機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)來(lái)約束談判。談判需要彼此信任才能夠解決協(xié)議的達(dá)成和執(zhí)行問(wèn)題，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系可以促進(jìn)社會(huì)資本的形成，從而使得參與網(wǎng)絡(luò)的各方取得彼此的信任。

網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的信任，根據(jù)馬克·格蘭諾維特的分類，可以劃分為弱聯(lián)系和弱信任、強(qiáng)聯(lián)系和強(qiáng)信任。[27]弱信任意味著個(gè)人認(rèn)為關(guān)于他人的個(gè)人選擇和偏好是真的而不是誤導(dǎo)的，只要環(huán)境不發(fā)生變化，承諾是值得信任的。強(qiáng)信任意味著個(gè)人期待他人不會(huì)選擇一些策略性行為，通常這些策略性行為會(huì)對(duì)他自己產(chǎn)生影響，與此同時(shí)，個(gè)人也會(huì)有信心相信對(duì)方在即使損害其利益的情況下也會(huì)提供幫助。很顯然，無(wú)論是弱信任，還是強(qiáng)信任，都會(huì)減少“談判困境”中的問(wèn)題和困難。不過(guò)，網(wǎng)絡(luò)中信任的建立并非沒(méi)有成本，要讓別人信任自己，以及自己信任別人都需要投資。這些信任投資也會(huì)帶來(lái)回報(bào)，一方面成員可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)獲得更多社會(huì)資源，有利增加社會(huì)資本，另一方面網(wǎng)絡(luò)間成員信息的共享可以促進(jìn)高質(zhì)量的信息交流。

網(wǎng)絡(luò)除了有利于社會(huì)資本形成外，還會(huì)生產(chǎn)機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)。機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)中并不是每個(gè)人都會(huì)被平等對(duì)待，一些成員之間的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)會(huì)使得這些成員之間能夠有更多聯(lián)系。機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)，這些權(quán)力結(jié)構(gòu)根據(jù)雙方資源擁有情況以及相互之間關(guān)系可以區(qū)分為單方依賴、雙方依賴、雙方獨(dú)立依賴。單方依賴意味著A和B是一種權(quán)力關(guān)系，A對(duì)B擁有權(quán)力是指B需要依賴A的資源才能夠生存。雙方依賴意味著A和B相互需要依靠對(duì)方資源而生存，哪一方都不能夠離開(kāi)另一方而單獨(dú)生存。雙獨(dú)立依賴是指A和B之間存在相互依賴關(guān)系，但是A和B都可以從其他渠道獲取資源。

與談判網(wǎng)絡(luò)作為一種非正式和自組織的結(jié)構(gòu)相比，談判政體(Negotiation regimes)是一種被創(chuàng)立的有目的的規(guī)范性框架，該框架成為談判發(fā)生的場(chǎng)域，不同行動(dòng)者代表各自立場(chǎng)，也遵循其他行動(dòng)者立場(chǎng)，他們按照一定的互動(dòng)程序追求實(shí)質(zhì)性的目標(biāo)。政府間協(xié)議就是一種談判政體，人們通過(guò)簽訂正式協(xié)議來(lái)對(duì)一些系列政策問(wèn)題達(dá)成共識(shí)形成規(guī)范。談判結(jié)果并不取決于政體本身，而是取決于規(guī)則基礎(chǔ)之上的互動(dòng)，共同規(guī)則的遵守顯得很重要。這也使得談判政體要發(fā)揮作用，需要對(duì)規(guī)則違反者實(shí)施懲罰和避免搭便車行為，通常而言對(duì)于避免搭便車行為更難處理，這是“社會(huì)困境”的深層次原因。

聯(lián)合決策系統(tǒng)是對(duì)一種行動(dòng)者薈萃的描述，行動(dòng)者要么因?yàn)槲锢碓?，要么因?yàn)榉稍蚨荒軌蛲ㄟ^(guò)單獨(dú)行動(dòng)實(shí)現(xiàn)自身目的，此時(shí)聯(lián)合行動(dòng)需要各方的一致同意。這一系統(tǒng)可能發(fā)生在物理相連的區(qū)域，如流域治理，或者因?yàn)楣δ苄韵嗷ヒ蕾?，如科學(xué)聯(lián)合協(xié)作系統(tǒng)。它可以稱為強(qiáng)制性談判系統(tǒng)，本身是一種一致同意或共識(shí)性下的集體決策，這也是布坎南和圖洛克研究公共選擇理論的基礎(chǔ)。聯(lián)合決策行為由于需要花費(fèi)較高的交易成本，聯(lián)合決策有時(shí)成為“聯(lián)合決策陷阱”(joint-decision trap)。聯(lián)合決策陷阱可以通過(guò)議程控制，放松決策規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)，此時(shí)就是布坎南和圖洛克所討論的決策成本和外部成本的平衡問(wèn)題。[28]6

(三)多數(shù)投票

隨著談判人數(shù)的增加，談判成本也會(huì)隨之上升，此時(shí)較大數(shù)量行動(dòng)者的選擇就可以通過(guò)多數(shù)投票規(guī)則或者等級(jí)命令來(lái)減少協(xié)調(diào)成本。多數(shù)投票規(guī)則作為一種集體遵守的決策(collectively binding)，它要求所有的行動(dòng)者能夠服從，即便他們不贊同決策結(jié)果，或者決策結(jié)果會(huì)損害他們自身利益。很顯然，多數(shù)投票作為行動(dòng)者互動(dòng)的方式，是集體決策的生產(chǎn)過(guò)程，這使得其合法性和決策方式成為這種互動(dòng)模式關(guān)注的兩個(gè)重要問(wèn)題。

1.集體遵守的決策和合法性

對(duì)于單邊行動(dòng)而言，納什均衡會(huì)產(chǎn)生具有內(nèi)在自我遵守的決策。與此同時(shí)，在談判協(xié)議中，雙方互動(dòng)道理的“聯(lián)合生產(chǎn)”也會(huì)自動(dòng)實(shí)施，談判中的“交易”現(xiàn)象也會(huì)因?yàn)橹貜?fù)博弈而得以自我實(shí)施。一旦互動(dòng)模式采取多數(shù)投票和等級(jí)命令，決策的集體遵守成為一個(gè)重要的問(wèn)題。要解決多數(shù)投票決策的執(zhí)行問(wèn)題，一個(gè)重要的方式是通過(guò)第三方的強(qiáng)制執(zhí)行來(lái)解決，第三方通過(guò)實(shí)施懲罰或者給予報(bào)酬來(lái)達(dá)到促進(jìn)決策被遵守。一般而言，實(shí)施否定性懲罰會(huì)比肯定性承諾更有利一些，否定性懲罰作為一種威脅并不一定要實(shí)施，只要行動(dòng)者認(rèn)識(shí)到懲罰的存在就會(huì)采取遵守規(guī)則行為，肯定性承諾則需要付諸實(shí)施才能產(chǎn)生信度。盡管如此，實(shí)施威脅的權(quán)力也會(huì)面臨風(fēng)險(xiǎn)，其中最重要的是目標(biāo)群體和行動(dòng)者的心理反感以及由此導(dǎo)致的不服從和實(shí)質(zhì)性抵抗。

為了避免威脅和懲罰所帶來(lái)的抵抗行為，需要威脅和懲罰本身建立在規(guī)則基礎(chǔ)之上，這些規(guī)則被社會(huì)所認(rèn)可和具有合法性。這意味著威脅和懲罰要節(jié)省交易成本，必須將其建立在規(guī)則之上，明確領(lǐng)域、范圍和限度，與此同時(shí)，還需要形成一種社會(huì)期望，行動(dòng)者擁有道義來(lái)遵循集體決策，這與賽爾討論的制度所擁有的道義性權(quán)利具有內(nèi)在一致性。對(duì)于威脅和懲罰的合法性，沙普夫指出兩種合法性的分類，即輸入取向的合法性(Input-oriented legitimacy)和輸出取向的合法性(output-oriented legitimacy)。對(duì)此，沙普夫指出：“輸入取向論斷最終通過(guò)那些被要求遵循規(guī)則的行動(dòng)者獲得合法性，而輸出取向的合法性含義則是指向善政的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，其含義是實(shí)質(zhì)性政策只有滿足共同善和符合分配正義標(biāo)準(zhǔn)才能夠聲稱具有合法性?！盵2]153對(duì)于集體遵守的規(guī)則而言，輸入取向的合法性重視民主程序，但是對(duì)于輸出取向的合法性而言，民主程序只有工具價(jià)值，只有產(chǎn)生公共利益的政策才符合輸出取向的合法性標(biāo)準(zhǔn)。很顯然，對(duì)于一致同意規(guī)則而言，輸入取向的合法性標(biāo)準(zhǔn)得以滿足，這使得行動(dòng)者能夠遵循自己的決定。不過(guò)，對(duì)于多數(shù)投票決策而言，如何獲得合法性？簡(jiǎn)而言之，如果追求個(gè)人利益在政治上具有合法性，為什么由個(gè)人利益促成的多數(shù)決策需要少數(shù)人來(lái)遵循？

2.通過(guò)多數(shù)投票決策

多數(shù)投票決策既然不能從輸入合法性的角度得到證明，沙普夫則試圖從輸出取向的合法性角度闡述和論證。他認(rèn)為，理性選擇制度主義對(duì)多數(shù)投票決策的討論主要是從自利性個(gè)人組成的多數(shù)出發(fā)分析，其中不可能避免具有內(nèi)在局限性，相反，還應(yīng)該從追求公共利益組成的多數(shù)出發(fā)思考多數(shù)投票決策，這使得協(xié)商民主(Deliberative democracy)成為與競(jìng)爭(zhēng)性民主相對(duì)應(yīng)的一種選項(xiàng)。此外，沙普夫指出，要解決多數(shù)投票決策面臨的合法性難題，抗辯民主(Adversarial Democracy)也是一種替代性選擇。

公共選擇理論對(duì)于多數(shù)投票有一個(gè)基本假設(shè)，參與多數(shù)投票的個(gè)人，他們都會(huì)追求個(gè)人利益。在個(gè)人利益的假設(shè)之下，公共選擇理論發(fā)現(xiàn)了“中間選民定理”，認(rèn)為投票者會(huì)選擇符合中間選民利益的政策，這一政策也會(huì)增加社會(huì)整體福利。[29]不過(guò)，多數(shù)投票面臨的最大挑戰(zhàn)是孔多塞-阿羅悖論，孔多塞最早發(fā)現(xiàn)“投票循環(huán)”現(xiàn)象，阿羅提出“不可能定理”，該悖論認(rèn)為不可能將個(gè)人偏好按照多數(shù)投票規(guī)則聚合成為一致的社會(huì)福利函數(shù)，多數(shù)投票結(jié)果不具有穩(wěn)定性，它一直處于循環(huán)中。[30]15當(dāng)然，多數(shù)投票規(guī)則在行動(dòng)者具有單峰偏好時(shí)，不一定會(huì)導(dǎo)致投票循環(huán)和結(jié)果不穩(wěn)定。為了避免多數(shù)投票導(dǎo)致結(jié)果的不穩(wěn)定性，一些研究者發(fā)現(xiàn)在一定制度前提條件之下，多數(shù)投票會(huì)形成穩(wěn)定的均衡結(jié)果，這被謝普斯稱為結(jié)構(gòu)誘導(dǎo)下的均衡(Structure-induced equilibrium)[31]。對(duì)于制度性限制，主要包括議程控制、上議院和下議院一致同意制度和兩黨選舉制度等，它們有利于穩(wěn)定多數(shù)形成。

協(xié)商民主是一種解決多數(shù)投票悖論問(wèn)題的思路，它強(qiáng)調(diào)如果將個(gè)人的利益區(qū)分為私人利益和公共利益，并且強(qiáng)調(diào)公民追求公共利益，則前面討論的很多問(wèn)題就會(huì)消失。協(xié)商民主有不同稱呼，如對(duì)話民主(Discursive democracy)、反思民主(Reflexive democracy)等，其核心含義不是通過(guò)民主程序?qū)€(gè)人利益聚合成為社會(huì)福利函數(shù)，而是通過(guò)集體身份(collective identity)的建構(gòu)來(lái)發(fā)現(xiàn)有利于公共善的集體行動(dòng)。因此，集體身份成為協(xié)商民主的前提條件，它主張存在或者創(chuàng)造一種集體身份從而實(shí)現(xiàn)集體利益的生成，并以此為基礎(chǔ)取代個(gè)人利益，本質(zhì)上是一種“我們-身份”(we-identities)的建構(gòu)，其哲學(xué)基礎(chǔ)是社會(huì)本體論(Social ontology)。[32]19這種“我們-身份”的建構(gòu)需要尋找一些共同品質(zhì)，如共同血緣、共同地域、語(yǔ)言、文化、宗教、歷史等。在集體身份的建構(gòu)基礎(chǔ)之上，很多公共政策的辯論將會(huì)圍繞共同利益和分配正義展開(kāi)，而不是關(guān)注個(gè)人利益，并且可能通過(guò)哈貝馬斯的共識(shí)形成科學(xué)邏輯來(lái)實(shí)現(xiàn)共同利益。

抗辯民主是尋找共識(shí)的另一個(gè)過(guò)程，它通過(guò)類似審判過(guò)程來(lái)解決問(wèn)題。在法院的案件審理中，法官和審判員會(huì)在各方陳述和批判之下作出自己獨(dú)立的判斷?？罐q民主借鑒法官和審判模式，強(qiáng)調(diào)政黨之間的爭(zhēng)斗并不會(huì)導(dǎo)致共識(shí)形成，而是通過(guò)爭(zhēng)斗本身來(lái)促使選民作出具有遠(yuǎn)見(jiàn)的判斷。在追求公共利益取向的指引下，抗辯民主可以作為“公投”等直接民主的一種重要模式，該模式適用于政策討論充分、政策選擇簡(jiǎn)單和競(jìng)爭(zhēng)性聯(lián)盟形成的情景。但是，一旦情景更加復(fù)雜，涉及更多的政策議題、復(fù)雜的政策選項(xiàng)以及差異化的關(guān)注和需求時(shí)，抗辯民主并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

(四)等級(jí)命令

在現(xiàn)代政治系統(tǒng)中，政策議題很少通過(guò)選舉來(lái)決定，選舉最多作為一種制度安排來(lái)約束等級(jí)政府權(quán)威。這意味著，很多具有集體約束性的決策是由等級(jí)政府權(quán)威來(lái)實(shí)現(xiàn)，等級(jí)命令成為政策過(guò)程中的第四種互動(dòng)模式。為此，現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要議題是如何保證等級(jí)命令的合法性，正如沙普夫所言：“對(duì)于國(guó)家權(quán)威(state authority)合法而言，最重要的是積極行動(dòng)者如何在政策過(guò)程中通過(guò)互動(dòng)形成決策，以及這些互動(dòng)是如何與公眾涉入政治互動(dòng)過(guò)程產(chǎn)生聯(lián)系。”[2]171因此，對(duì)于作為互動(dòng)模式的等級(jí)命令討論，需要圍繞兩個(gè)話題展開(kāi)，一是等級(jí)命令自身的運(yùn)行過(guò)程，二是如何讓等級(jí)命令具有合法性。

1.等級(jí)命令的特征和運(yùn)行

等級(jí)命令作為一種互動(dòng)模式，它強(qiáng)調(diào)個(gè)人能夠決定其他人的選擇，或者個(gè)人能夠?qū)ζ渌说臎Q策前提產(chǎn)生影響。[33]8個(gè)人之所以對(duì)其他人產(chǎn)生影響，或者來(lái)源于個(gè)人的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰權(quán)力，或者來(lái)自個(gè)人的權(quán)威，這些權(quán)威有可能來(lái)自宗教信仰、個(gè)人魅力、傳統(tǒng)和正式法律。等級(jí)命令創(chuàng)造一種能力來(lái)讓其他人偏好服從組織目標(biāo)，這為整個(gè)群體效用最大化提供了可能性，其核心是通過(guò)等級(jí)協(xié)調(diào)來(lái)提升福利。等級(jí)協(xié)調(diào)主要是通過(guò)懲罰和威脅讓命令接受者認(rèn)識(shí)到不按照規(guī)定行動(dòng)時(shí)其所承擔(dān)的代價(jià)要大于遵守規(guī)則的成本，不過(guò)，這種非對(duì)稱性互動(dòng)也會(huì)使得行動(dòng)者產(chǎn)生策略性行動(dòng)，沙普夫指出：“在缺乏強(qiáng)烈的內(nèi)在化規(guī)范傾向之下，等級(jí)命令的實(shí)施會(huì)受到目標(biāo)群體退出權(quán)的限制?！盵2]173這使得等級(jí)命令要實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)，必須有較強(qiáng)的假設(shè)，其中最典型的假設(shè)是仁慈君主假設(shè)，它強(qiáng)調(diào)等級(jí)命令的發(fā)現(xiàn)者必須將權(quán)力應(yīng)用于最大化福利和分配正義而不是個(gè)人私人利益。對(duì)于等級(jí)命令的有效性，公共選擇理論從動(dòng)機(jī)的角度和哈耶克從信息的角度進(jìn)行了挑戰(zhàn)。

這就不能不分析等級(jí)命令面臨的信息問(wèn)題。如果行動(dòng)者的決策前提被更高級(jí)權(quán)威所界定，則意味著低層次行動(dòng)者的個(gè)人偏好會(huì)被否決，并且其信息也會(huì)被忽略，這導(dǎo)致了等級(jí)命令面臨著本地信息處理難題。對(duì)于本地信息處理難題，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中交易成本理論比較樂(lè)觀，而委托代理理論比較悲觀，認(rèn)為委托者因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而不能觀察代理者的行為或者對(duì)其績(jī)效作出客觀評(píng)價(jià)。整體而言，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)信息處理呈現(xiàn)積極傾向，認(rèn)為只要設(shè)計(jì)合理的制度就可以解決信息不對(duì)稱難題。[34]而哈耶克經(jīng)濟(jì)學(xué)則強(qiáng)調(diào)地方知識(shí)和信息的極端重要性，認(rèn)為不可能將這種信息轉(zhuǎn)化為中央決策者的決策依據(jù)，即便能夠傳遞給中央決策者，也不可能得到有效處理。[35]對(duì)于等級(jí)協(xié)調(diào)的信息可行性，取決于兩個(gè)條件：一是更低層次的決策前提被高層次等級(jí)命令所取代的可能性；二是地方性信息的可變性和多樣性，以及這些特征對(duì)于最優(yōu)決策的意義。很顯然，哈耶克認(rèn)為地方知識(shí)不可能獲得，地方?jīng)Q策的信息基礎(chǔ)也不可能被等級(jí)命令取代，是否能夠充分利用地方信息成為衡量制度優(yōu)越性的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于本地信息多樣性的難題，交易成本理論主要是通過(guò)“選擇性控制標(biāo)準(zhǔn)”來(lái)應(yīng)對(duì)信息不足或者信息負(fù)擔(dān)過(guò)重，即上級(jí)只能就有限問(wèn)題給予關(guān)注并且下達(dá)命令，其他事項(xiàng)由下層來(lái)完成。由于復(fù)雜社會(huì)符合西蒙所謂的“可分解性”理，等級(jí)組織協(xié)調(diào)可以根據(jù)分層處理來(lái)解決各自問(wèn)題實(shí)現(xiàn)縱向協(xié)調(diào)，使得很多相互依賴的問(wèn)題在同一個(gè)組織單位內(nèi)解決，組織單位之間按照等級(jí)協(xié)調(diào)。盡管如此，在實(shí)際政策過(guò)程中，等級(jí)協(xié)調(diào)仍然面臨很多問(wèn)題，在很多情況下需要通過(guò)“對(duì)話模型”取代等級(jí)命令來(lái)尋找最優(yōu)公共政策，這就需要在“橫向?qū)υ挕焙汀翱v向?qū)υ挕鄙舷鹿Ψ颉?/p>

除了面臨信息處理難題之外，它還強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者是“仁慈”君主，這使得激勵(lì)問(wèn)題成為等級(jí)協(xié)調(diào)的另一個(gè)重要問(wèn)題。激勵(lì)問(wèn)題是委托代理理論關(guān)注的重要話題，它強(qiáng)調(diào)如何讓自利的代理人能夠按照委托人的目標(biāo)行事，這就是所謂的“激勵(lì)兼容機(jī)制”設(shè)計(jì)問(wèn)題。公共部門(mén)的激勵(lì)問(wèn)題比市場(chǎng)領(lǐng)域更復(fù)雜，它不僅涉及選民和代表之間的委托代理，還涉及國(guó)會(huì)與政府之間的關(guān)系。在公共部門(mén)中，委托人對(duì)于代理人的控制，主要是通過(guò)“警察巡邏”(police patrol)和“火警預(yù)報(bào)”(fire alarm)，前者主要是委托人直接監(jiān)督代理人，后者則是通過(guò)對(duì)受決策影響人的抱怨來(lái)監(jiān)督。因此，控制和限制國(guó)家權(quán)力成為后霍布斯時(shí)代的主題，這也是規(guī)范和實(shí)證公共選擇理論關(guān)注的核心內(nèi)容。由于找不到很好的機(jī)制來(lái)處理委托人和代理人之間的關(guān)系，公共選擇理論對(duì)于所有權(quán)威都持懷疑態(tài)度。不過(guò)，沙普夫指出，公共選擇理論的核心假設(shè)是個(gè)人自私，他認(rèn)為：“我們所說(shuō)的偏好至少有三個(gè)維度，即個(gè)人和制度的個(gè)人利益，規(guī)范，以及個(gè)人和公司身份的考慮?！盵2]偏好的多樣性為制度設(shè)計(jì)提供了可能性，這意味著官員和政治家的行為如果是規(guī)范取向，對(duì)其限制會(huì)阻礙解決集體問(wèn)題的能力，問(wèn)題的關(guān)鍵是如何強(qiáng)化官員的規(guī)范取向傾向和避免機(jī)會(huì)主義行為，從而提升他們解決公共問(wèn)題的能力。事實(shí)上，各個(gè)國(guó)家在不斷實(shí)驗(yàn)中發(fā)展了一系列既控制公共權(quán)力濫用，又讓行動(dòng)者能夠通過(guò)實(shí)施等級(jí)權(quán)威來(lái)保障公共利益和私人利益的制度安排，主要包括：專業(yè)領(lǐng)域的職業(yè)自我控制機(jī)制，如獨(dú)立央行設(shè)置、獨(dú)立管制委員會(huì)設(shè)置、獨(dú)立的法院審判等；建立完善的法治體制，讓公共權(quán)力的運(yùn)行在規(guī)則約束之下，如法律規(guī)則建立、基本權(quán)利保護(hù)和獨(dú)立司法完善、媒體監(jiān)督等。

2.政治責(zé)任

政治責(zé)任需要建立統(tǒng)治者向被統(tǒng)治者負(fù)責(zé)的制度安排，除了選舉機(jī)制外，最為重要的是政治與行政之間的關(guān)系，即如何讓等級(jí)性行政權(quán)威向政治機(jī)構(gòu)和民眾負(fù)責(zé)。沙普夫指出，對(duì)于如何將選舉行為轉(zhuǎn)化為政策行動(dòng)者激勵(lì)，存在不同的制度安排，總體而言，至少有競(jìng)爭(zhēng)型民主和合作型民主兩種類型及其混和模式。

競(jìng)爭(zhēng)型民主通常又被稱為威斯敏斯特模型，主張執(zhí)政黨和反對(duì)黨之間競(jìng)爭(zhēng)可以有效控制等級(jí)政府權(quán)威。通常而言，投票者的控制能力在理想的兩黨制威斯敏斯特模型之下能夠?qū)崿F(xiàn)最大化，這一體制強(qiáng)調(diào)只有兩個(gè)黨，每一個(gè)獲勝政黨能夠贏得所有權(quán)力，并且每一個(gè)政黨也是按照高度集權(quán)化的體制運(yùn)行，盡管執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)者會(huì)追求一系列目標(biāo)，有些目標(biāo)是特定群體的利益，有些目標(biāo)是政黨意識(shí)形態(tài)，還有一些目標(biāo)是私人利益。與此同時(shí)，反對(duì)黨會(huì)對(duì)政府行為認(rèn)真監(jiān)視，并且隨時(shí)將相關(guān)信息向媒體公開(kāi)發(fā)布，從而試圖獲得對(duì)政府的控制權(quán)。簡(jiǎn)而言之，政府和反對(duì)黨之間是一種非對(duì)稱性的零和博弈，這使得政府在“預(yù)期反映思想”(doctrine of anticipated reactions)的強(qiáng)化之下通過(guò)追求公共利益來(lái)保證繼續(xù)擁有權(quán)力。當(dāng)然，威斯敏斯特模型的前提假設(shè)是存在“搖擺選民”追求公共利益的傾向，一旦存在多樣性的子群體，并且不同群體有自己獨(dú)立的身份認(rèn)同時(shí)，追求公共利益的假設(shè)很難實(shí)現(xiàn)。

合作型民主則是另一種控制等級(jí)權(quán)威的方式，它主張通過(guò)科斯定理中的談判邏輯來(lái)建立集體遵循規(guī)則的合法性。這種合作型民主主要以瑞士、奧地利和荷蘭的實(shí)踐為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)主要政黨通過(guò)組織聯(lián)合政府來(lái)執(zhí)政。合作型民主中的談判主要是在各自政黨的領(lǐng)導(dǎo)之間進(jìn)行，最大的問(wèn)題是多邊討價(jià)還價(jià)所帶來(lái)的高交易成本和不可能通過(guò)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)成本分配。合作型民主需要經(jīng)過(guò)兩階段博弈，第一階段是團(tuán)體內(nèi)部博弈形成政策主張，第二階段是團(tuán)體之間博弈形成有利各自團(tuán)體的公共政策，這一兩階段博弈使得合作型民主實(shí)現(xiàn)輸出性、合法性達(dá)到福利最大化和分配正義目標(biāo)很困難。

事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)中的政治體制是競(jìng)爭(zhēng)性民主和合作型民主的混和模式，它強(qiáng)調(diào)政策過(guò)程中既包含競(jìng)爭(zhēng)，也包含獨(dú)立行動(dòng)者之間的談判。談判的形式會(huì)以各種不同方式呈現(xiàn)，主要包括：黨內(nèi)談判(Intraparty negotiations)，它強(qiáng)調(diào)即便在一個(gè)政黨內(nèi)部，也會(huì)存在對(duì)很多實(shí)質(zhì)性政策選擇的分歧，需要通過(guò)談判來(lái)形成共識(shí)；聯(lián)盟內(nèi)談判(Intracoalition negotiations)，它強(qiáng)調(diào)聯(lián)合政府內(nèi)部的政黨之間也會(huì)存在分歧，這使得政黨之間需要在面臨反對(duì)者的同時(shí)來(lái)形成一致性政策；分治的政府(Divided government)，它強(qiáng)調(diào)不同政府機(jī)構(gòu)同時(shí)對(duì)其支持者負(fù)責(zé)，例如美國(guó)的三權(quán)分立，此時(shí)就是一種“聯(lián)合決策系統(tǒng)”，不同政府機(jī)構(gòu)之間需要通過(guò)談判來(lái)形成共識(shí)，這種情況有可能會(huì)使得政府效率受到損失。

七、邁向談判國(guó)家：行動(dòng)者中心制度主義對(duì)政策過(guò)程理論的貢獻(xiàn)

在分析行動(dòng)者中心制度主義構(gòu)成要件之后，如何集成這些要素來(lái)討論政策過(guò)程問(wèn)題，成為檢驗(yàn)理論有效性的關(guān)鍵。為此，沙普夫提出了一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面：如何解釋政策成功？如何解釋政策失敗？他認(rèn)為，盡管政策過(guò)程中可能存在單邊行動(dòng)、談判協(xié)議、多數(shù)投票、等級(jí)命令等四種互動(dòng)模式，但是這些互動(dòng)模式發(fā)生在國(guó)家(State)這一制度場(chǎng)景中，“等級(jí)陰影”(the shadow of hierarchy)成為理解政策過(guò)程的重要概念。于是，沙普夫提出：“對(duì)于等級(jí)模式而言，它意味著需要將等級(jí)權(quán)威結(jié)構(gòu)和等級(jí)命令的實(shí)際使用進(jìn)行區(qū)分，后者的目的是直接改變其他行動(dòng)者偏好。”[2]197在等級(jí)權(quán)威結(jié)構(gòu)之下，既可以使用等級(jí)命令的互動(dòng)模式，也可以使用談判和單邊行為互動(dòng)模式。于是，國(guó)家陰影下的政策制定(Policymaking in the Shadow of the State)和談判型國(guó)家(Negotiating State)是沙普夫?qū)φ呋?dòng)模式描述之后得出的結(jié)論，他認(rèn)為這與實(shí)際政策過(guò)程更相符合。國(guó)家陰影下的政策制定突出政策發(fā)生的制度背景是等級(jí)權(quán)威結(jié)構(gòu)，由于等級(jí)權(quán)威結(jié)構(gòu)中注意力分配的有限性，所有的沖突和糾紛不可能都通過(guò)部長(zhǎng)和總理來(lái)解決，這會(huì)使政策生產(chǎn)過(guò)程停滯。國(guó)家陰影下的政策制定對(duì)于國(guó)家在政策制定中的作用提出了較高要求，國(guó)家既可以不參與談判，也可以直接參與談判，這樣形成了不同的政策制定模式。

當(dāng)國(guó)家不參與談判時(shí)，政策制定過(guò)程是在“等級(jí)陰影”下通過(guò)自我協(xié)調(diào)來(lái)實(shí)現(xiàn)。在實(shí)際中，政策議案的產(chǎn)生是通過(guò)等級(jí)談判網(wǎng)絡(luò)來(lái)實(shí)現(xiàn)，在這一網(wǎng)絡(luò)中既有來(lái)自同一部委內(nèi)部的部門(mén)，又有來(lái)自其他部委的部門(mén)，還有利益集團(tuán)等外部行動(dòng)者。在等級(jí)談判中，政策行動(dòng)者舉行了一種“縱向?qū)υ挕?Vertical dialogue)來(lái)解決沖突，正如沙普夫指出：“重要的是在橫向自我協(xié)調(diào)的過(guò)程中每一個(gè)參與單元都會(huì)涉及某種‘縱向?qū)υ挕?，在這一對(duì)話中，首相或總理辦公室的政治關(guān)注會(huì)‘向下’傳遞，而與此同時(shí)，與技術(shù)可行性和選擇方案的適用性相關(guān)的議題會(huì)‘向上’溝通?！盵2]198等級(jí)談判所引發(fā)的“縱向?qū)υ挕睍?huì)使得不同行動(dòng)者擁有一個(gè)政策方案選擇的“空間域”，每一方都有可能訴諸更高層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)化解沖突，這種選擇的壓力會(huì)促使各方達(dá)到彼此滿意的妥協(xié)方案。國(guó)家不參與談判，也有可能促使行動(dòng)者通過(guò)“自組織”來(lái)促進(jìn)政策實(shí)施。在這樣的情景下，國(guó)家通過(guò)對(duì)制度設(shè)施的管制來(lái)促進(jìn)不同行動(dòng)者出臺(tái)能夠自我遵守的規(guī)則和政策。所有這些問(wèn)題的解決都會(huì)具備兩個(gè)基本特征：一是被政策問(wèn)題影響的利益相關(guān)者高度組織化，二是存在一種在有組織的利益相關(guān)者中間達(dá)成談判協(xié)議來(lái)解決問(wèn)題的可能性。

當(dāng)國(guó)家參與談判時(shí)，政策制定過(guò)程是政府與相關(guān)協(xié)會(huì)直接談判達(dá)成共識(shí)，其目的是政府希望通過(guò)談判促進(jìn)協(xié)會(huì)自我管制，自我管制是一種法令管制的替代物。這意味著，當(dāng)自我管制不發(fā)揮作用時(shí)，國(guó)家會(huì)通過(guò)法令管制對(duì)相關(guān)方直接實(shí)施懲罰，國(guó)家相當(dāng)于行使一種“威脅”權(quán)力來(lái)促進(jìn)協(xié)會(huì)與政府積極合作。這意味著自我管制的有效性取決于行動(dòng)者對(duì)于政府是否有能力來(lái)出臺(tái)和實(shí)施法令的認(rèn)知，這種認(rèn)知本身也會(huì)受到政府自身的制度結(jié)構(gòu)和過(guò)往管制績(jī)效的影響。當(dāng)然，嵌套的談判系統(tǒng)政策產(chǎn)生效果既取決于等級(jí)權(quán)威結(jié)構(gòu)的有效性，又取決于自我管制能力的有效性，它是等級(jí)權(quán)威結(jié)構(gòu)和自我組織相互促進(jìn)的產(chǎn)物。由此可見(jiàn)，在不同類型的自我組織和談判型國(guó)家中，有效政策生產(chǎn)不是通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的等級(jí)國(guó)家權(quán)力和多數(shù)投票來(lái)實(shí)現(xiàn)，而是通過(guò)不同行動(dòng)者在自我組織的市民社會(huì)中產(chǎn)生。

談判國(guó)家不僅在一國(guó)內(nèi)部成為一種政策互動(dòng)模式，而且正在成為國(guó)與國(guó)之間政策互動(dòng)的主要方式。究其原因這既是由于民族國(guó)家在問(wèn)題處理能力方面大大減弱，又是國(guó)與國(guó)之間相互依賴的必然結(jié)果。隨著全球化時(shí)代的到來(lái)，人類通過(guò)貿(mào)易改善彼此境況，與此同時(shí)也面臨著更多相互依賴的問(wèn)題，如國(guó)際移民問(wèn)題、國(guó)際犯罪問(wèn)題、國(guó)際環(huán)境問(wèn)題、國(guó)際氣候變化問(wèn)題、國(guó)際公共衛(wèi)生問(wèn)題等，這些問(wèn)題都對(duì)國(guó)家治理能力構(gòu)成了挑戰(zhàn)。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)效率的提升，還是國(guó)際問(wèn)題的產(chǎn)生，都離不開(kāi)國(guó)際行動(dòng)者，都需要處理國(guó)家權(quán)威與這些行動(dòng)者之間的關(guān)系，從本質(zhì)上看是國(guó)家邊界控制權(quán)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。讓國(guó)際行動(dòng)者擁有更多權(quán)力進(jìn)入和退出不同國(guó)家時(shí)，此時(shí)國(guó)家對(duì)邊界的控制權(quán)就會(huì)降低，反之，則國(guó)家的控制權(quán)會(huì)增大。例如，跨國(guó)公司資本擁有者促進(jìn)資本在全球流動(dòng)時(shí)，資本的選擇權(quán)力更大，國(guó)家對(duì)邊界的控制權(quán)會(huì)降低，國(guó)家恐怖主義增多會(huì)使國(guó)家加強(qiáng)邊界控制，對(duì)進(jìn)入一個(gè)國(guó)家境內(nèi)的行動(dòng)者作更多的審查。不同國(guó)家通過(guò)稅收、金融、管制政策來(lái)競(jìng)爭(zhēng)國(guó)際資本和跨國(guó)公司，同時(shí)避免承擔(dān)更多的國(guó)際責(zé)任，這使得國(guó)際社會(huì)呈現(xiàn)典型的“囚徒困境”現(xiàn)象。

為了避免國(guó)際社會(huì)中的“零和博弈”，不同國(guó)家都希望通過(guò)超國(guó)家治理(Supranational governance)來(lái)應(yīng)對(duì)全球治理難題。為此，很多國(guó)家都希望發(fā)展國(guó)際合作、國(guó)際政體、國(guó)際和超國(guó)際組織來(lái)解決國(guó)際社會(huì)中的治理難題，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境互動(dòng)范圍超越一個(gè)國(guó)家活動(dòng)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)。然而，在缺乏超級(jí)權(quán)力的情形下，國(guó)際社會(huì)治理只能通過(guò)單邊行動(dòng)或談判協(xié)議來(lái)實(shí)現(xiàn)，不可能通過(guò)多數(shù)投票或等級(jí)權(quán)威來(lái)治理，這使得國(guó)際治理體制的問(wèn)題解決能力大大受到限制。由此可見(jiàn)，國(guó)際社會(huì)治理要取得有效性，還需要回到談判國(guó)家范式，通過(guò)談判政體和聯(lián)合決策系統(tǒng)來(lái)應(yīng)對(duì)治理挑戰(zhàn)。盡管歐盟、聯(lián)合國(guó)機(jī)制、國(guó)際組織等取得了一定成效，與理想藍(lán)圖相比還有較大空間，仍然需要通過(guò)發(fā)展談判政體和聯(lián)合決策系統(tǒng)來(lái)提升治理效能。

八、行動(dòng)者中心制度主義理論的評(píng)價(jià)與展望

與其政策過(guò)程理論相比，行動(dòng)者中心制度主義在政策過(guò)程理論中的影響并不大，并沒(méi)有成為政策過(guò)程研究中的“主流”理論。究其原因，這既有可能是由于該理論使用博弈論作為分析框架，理論的接受程度受到一定影響，也與該理論并沒(méi)有明確提出具體政策研究假設(shè)有關(guān)。事實(shí)上，行動(dòng)者中心制度主義真正是一種“分析框架”，它提供了一種看待政策過(guò)程的視角，要得出具體研究結(jié)論則需要研究者將分析框架與具體情景相結(jié)合。

20多年過(guò)后，行動(dòng)者中心制度主義仍然會(huì)有生命力嗎？一般而言，理論的生命力可以在兩種情景下體現(xiàn)，一種是理論發(fā)展脈絡(luò)中討論理論的價(jià)值，另一種是應(yīng)用場(chǎng)景中討論理論的價(jià)值。對(duì)于應(yīng)用場(chǎng)景的討論，我們將在下一部分詳細(xì)闡述，提出其對(duì)理解中國(guó)政策過(guò)程的啟示與借鑒。為此，我們首先從理論發(fā)展脈絡(luò)中評(píng)價(jià)行動(dòng)者中心制度主義理論，思考其優(yōu)勢(shì)和可能的局限性。

在討論行動(dòng)者中心制度主義的理論基礎(chǔ)中，我們指出該理論主要以博弈論、制度理論和合法性理論為基礎(chǔ)，其中博弈論和制度理論又是其最關(guān)鍵的兩個(gè)基礎(chǔ)理論，它試圖將行動(dòng)分析和制度分析有機(jī)統(tǒng)一。事實(shí)上，沙普夫整合行動(dòng)者和制度，與吉登斯的結(jié)構(gòu)二重性有內(nèi)在緊密聯(lián)系。對(duì)于結(jié)構(gòu)二重性理論，吉登斯指出：“結(jié)構(gòu)二重性原理是結(jié)構(gòu)化理念的關(guān)鍵，前者的邏輯在上文中已有所體現(xiàn)。行動(dòng)者和結(jié)構(gòu)的兩者構(gòu)成過(guò)程并不是彼此獨(dú)立的兩個(gè)既定現(xiàn)象系列，即某種二元論，而是體現(xiàn)一種二重性。在結(jié)構(gòu)二重性的觀點(diǎn)來(lái)看，社會(huì)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性特征對(duì)于它們反復(fù)組織起來(lái)的實(shí)踐來(lái)說(shuō)，既是后者的中介，又是它的結(jié)果。相對(duì)個(gè)人而言，結(jié)構(gòu)并不是什么‘外在之物’：從某種特定的意義上來(lái)說(shuō)，結(jié)構(gòu)作為記憶痕跡，具體體現(xiàn)在各種社會(huì)實(shí)踐中，‘內(nèi)在于’人的活動(dòng)，而不像涂爾干所說(shuō)的是‘外在’的。不應(yīng)將結(jié)構(gòu)等同于制約。相反，結(jié)構(gòu)總是同時(shí)具有制約性與使動(dòng)性?！盵36]89-90簡(jiǎn)而言之，行動(dòng)者的行動(dòng)既維持結(jié)構(gòu), 又改變結(jié)構(gòu)。吉登斯的結(jié)構(gòu)二重性理論試圖調(diào)和社會(huì)學(xué)中的結(jié)構(gòu)主義與方法論個(gè)人主義之間的分歧，使得結(jié)構(gòu)與行動(dòng)在同一個(gè)框架之下展開(kāi)。這一思想與沙普夫的行動(dòng)者中心制度主義具有內(nèi)在契合性，不過(guò)，兩者之間也存在一定的差距。在沙普夫的行動(dòng)者中心制度主義框架中，他將“結(jié)構(gòu)”簡(jiǎn)化為“制度”，很顯然吉登斯的結(jié)構(gòu)定義更廣泛，除了規(guī)則和制度之外，還包括資源。與此同時(shí)，沙普夫的制度概念是作為一種“情景”，它不是自變量，制度不是用來(lái)解釋政策過(guò)程的結(jié)果。與其說(shuō)沙普夫找回了結(jié)構(gòu)，不如說(shuō)沙普夫找到了一種聯(lián)系“結(jié)構(gòu)”與“行動(dòng)”的中間變量，他將這種“中間變量”稱為“互動(dòng)模式”，這是其獨(dú)特貢獻(xiàn)。

事實(shí)上，國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)識(shí)到連接“結(jié)構(gòu)”與“行動(dòng)”的重要性，并且嘗試開(kāi)發(fā)與之相關(guān)的分析框架，并展開(kāi)了一系列討論，比較有代表性的理論包括“結(jié)構(gòu)-制度分析范式”“過(guò)程-事件分析范式”“制度與生活”“結(jié)構(gòu)-過(guò)程分析范式”“新結(jié)構(gòu)政治學(xué)”等。謝立中評(píng)論了“結(jié)構(gòu)-制度分析范式”和“過(guò)程-事件分析范式”兩種研究，他指出張靜所倡導(dǎo)的“結(jié)構(gòu)-制度分析范式”和孫立平所倡導(dǎo)的“過(guò)程-事件分析范式”可以說(shuō)代表了結(jié)構(gòu)理論和行動(dòng)理論的兩種極端，前者強(qiáng)調(diào)社會(huì)現(xiàn)實(shí)可以從結(jié)構(gòu)和制度的視角來(lái)解讀，后者主張從人們的社會(huì)行動(dòng)所形成的事件與過(guò)程之中去把握現(xiàn)實(shí)的社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)過(guò)程，他本人則認(rèn)為從多元話語(yǔ)分析學(xué)者的立場(chǎng)來(lái)看,這兩種研究策略都只不過(guò)是我們可以用來(lái)建構(gòu)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的兩種不同的話語(yǔ)系統(tǒng)而已。[37]肖瑛針對(duì)結(jié)構(gòu)分析的不足，提出了“制度與生活”視角，她認(rèn)為“制度”指以國(guó)家名義制定并支撐國(guó)家各個(gè)層級(jí)和部門(mén)代理人行使其職能的正式制度，“生活”指社會(huì)人的日?；顒?dòng)，既包括各種權(quán)宜性生產(chǎn)的利益、權(quán)力和權(quán)利訴求與生活策略和技術(shù)，又指涉相對(duì)例行化的民情和習(xí)慣法。[38]于是，她通過(guò)引入“生活”，使得“制度”研究動(dòng)態(tài)化，通過(guò)洞察制度實(shí)踐中正式制度代理人與生活主體互動(dòng)的復(fù)雜機(jī)制，可以解釋中國(guó)正式制度變遷的實(shí)際邏輯和方向，并且更好地理解民情變動(dòng)的機(jī)理。吳曉林所倡導(dǎo)的“結(jié)構(gòu)-過(guò)程分析范式”則是推進(jìn)結(jié)構(gòu)分析與過(guò)程分析的整合，他指出過(guò)程負(fù)責(zé)“適應(yīng)”或“打破”，結(jié)構(gòu)負(fù)責(zé)“秩序”，結(jié)構(gòu)側(cè)重對(duì)過(guò)程的抽象，過(guò)程側(cè)重解釋結(jié)構(gòu)的觸發(fā)機(jī)制，過(guò)程與結(jié)構(gòu)互相依賴，并嘗試性提出了概念框架圖。[39]新結(jié)構(gòu)政治學(xué)作為一種新的分析框架，則代表了整合結(jié)構(gòu)與行動(dòng)的新嘗試，這一學(xué)說(shuō)認(rèn)為系統(tǒng)、過(guò)程、動(dòng)力與行動(dòng)者是這一分析框架的四個(gè)要素，并以此為基礎(chǔ)來(lái)理解治理和政策過(guò)程。[40]

應(yīng)該說(shuō)，這些新分析范式的不斷提出，既代表了學(xué)者的理論自覺(jué)，也說(shuō)明現(xiàn)實(shí)對(duì)理論提出了新要求。不過(guò)，這些不同分析范式最大特點(diǎn)仍然是其“思想性”和“觀念性”，更多是一種倡導(dǎo)，離發(fā)展成為精細(xì)化的理論并成為具有指導(dǎo)意義的分析框架還有很長(zhǎng)的路。從這個(gè)意義上看，與其試圖在全新的基礎(chǔ)上構(gòu)造新的分析框架，還不如發(fā)展已經(jīng)具備一定基礎(chǔ)的分析框架，使之更完善，形成累積性發(fā)展。正是在這個(gè)意義上說(shuō)，行動(dòng)者中心制度主義分析框架有必要“再發(fā)現(xiàn)”和“再應(yīng)用”，“再發(fā)現(xiàn)”是指結(jié)合現(xiàn)有理論對(duì)話來(lái)重新發(fā)展這一理論，“再應(yīng)用”是指將其應(yīng)用到新的政策過(guò)程和治理過(guò)程。我們認(rèn)為，這兩方面都會(huì)有廣闊的前景。

九、行動(dòng)者中心制度主義對(duì)于中國(guó)政策和治理研究的啟示及借鑒

任何分析框架的建立，最終目的都是為了描述現(xiàn)實(shí)、解釋事實(shí)、診斷問(wèn)題和提出建議。分析框架的生命力在于其應(yīng)用的廣度和深度，在于依據(jù)該框架形成富有生命力的理論，更在于該框架多大程度上能夠改善人類自身的福祉。中國(guó)的情景對(duì)于政策過(guò)程理論而言，至少可以發(fā)揮兩個(gè)方面的作用：一是檢驗(yàn)框架和理論的有效性，這是提升框架和理論外部效度的體現(xiàn)；二是對(duì)框架和理論進(jìn)一步發(fā)展，形成基于中國(guó)情景的新認(rèn)知，這是創(chuàng)新框架和理論的體現(xiàn)。在理論創(chuàng)新方面，既可以修正框架本身，如增加新的要素以使得框架和理論更具有解釋力，也可以提出新的理論，如提出有待檢驗(yàn)的新假設(shè)，這是對(duì)框架和理論更具有原創(chuàng)性的貢獻(xiàn)。

由于沙普夫提出行動(dòng)者中心制度主義時(shí)主要是基于博弈論、制度理論和合法性理論來(lái)構(gòu)造一個(gè)關(guān)于互動(dòng)過(guò)程的整合行動(dòng)者和制度情景的政策研究框架，其框架中所包含的一般性要素是中國(guó)場(chǎng)景適應(yīng)性的保證。我們認(rèn)為，行動(dòng)者中心制度主義不僅適用于中國(guó)政策過(guò)程，也適用于中國(guó)治理過(guò)程，在某種程度上它提供了一個(gè)整合政策和治理過(guò)程研究的統(tǒng)一框架。在分析框架的適用方面，又可以區(qū)分框架適用和要素適用，前者是指用整個(gè)框架來(lái)分析一個(gè)具體的政策案例，后者是用框架中的要素來(lái)分析政策案例，當(dāng)然兩者之間并非截然分開(kāi)。為此，我們可以依據(jù)框架和理論的適用范圍及層次，提出一個(gè)行動(dòng)者中心制度主義廓清中國(guó)政策過(guò)程和治理過(guò)程的分類邏輯(見(jiàn)表7)。

表7 行動(dòng)者中心制度主義的中國(guó)應(yīng)用

行動(dòng)者中心制度主義作為一個(gè)整體框架，可以應(yīng)用于分析中國(guó)政策過(guò)程和治理過(guò)程，并以該框架為基礎(chǔ)發(fā)展能夠刻畫(huà)中國(guó)特色的政策過(guò)程和互動(dòng)過(guò)程的概念及理論。事實(shí)上，沙普夫本人就將該理論應(yīng)用于歐盟治理的分析，討論歐盟治理的合法性、有效性、多層次治理和互動(dòng)模式。[41]8在沙普夫看來(lái)，歐盟治理主要呈現(xiàn)三種互動(dòng)模式，即超國(guó)家等級(jí)模式(supranational hierarchy mode)、聯(lián)合決策模式(joint-decision mode)和政府間關(guān)系模式(inter-government mode)，這些模式可能在回應(yīng)治理的有效性和合法性方面都存在缺陷，他提出可以通過(guò)更多的合作和更加開(kāi)放的協(xié)調(diào)來(lái)解決歐盟的治理難題。在中國(guó)的政策和治理過(guò)程中，我們?nèi)绾螌⒏骷?jí)政府之間的互動(dòng)模式、國(guó)家與社會(huì)之間的互動(dòng)模式概念化，這是對(duì)中國(guó)學(xué)者的挑戰(zhàn)。在沙普夫提出的單邊行動(dòng)、談判協(xié)議、多數(shù)投票、等級(jí)命令等四種類型下，我們可以思考這四種類型在中國(guó)情景中的具體體現(xiàn)，也可以進(jìn)一步思考中國(guó)還有哪些互動(dòng)模式?jīng)]有被這些模式所概括，這正是理論發(fā)展的前提和土壤。要對(duì)中國(guó)情景概念化，首先需要了解事實(shí)，從現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中觀察互動(dòng)模式并理論化，這樣才可能形成具有中國(guó)特色的原創(chuàng)理論。事實(shí)上，中國(guó)學(xué)者已經(jīng)在沙普夫所討論的四種互動(dòng)模式下展開(kāi)了一系列的中國(guó)化探索。沙普夫所說(shuō)的“單邊行動(dòng)”與中國(guó)的“錦標(biāo)賽”模型具有內(nèi)在一致性，它強(qiáng)調(diào)在財(cái)政分權(quán)的制度設(shè)置下各個(gè)地方政府的單獨(dú)行動(dòng)及其競(jìng)爭(zhēng)可以解釋中國(guó)的增長(zhǎng)奇跡。[42]事實(shí)上，地方政府的自主創(chuàng)新和實(shí)驗(yàn)，都可以看作是“在等級(jí)陰影”之下的單邊行動(dòng)。談判協(xié)議則發(fā)生在中國(guó)上級(jí)政府和下級(jí)政府之間以及下級(jí)政府之間，中國(guó)很多政策制定和執(zhí)行都是上下級(jí)政府間討價(jià)還價(jià)的過(guò)程，很多學(xué)者用上下談判模型來(lái)加以刻畫(huà)。[43]多數(shù)投票在中國(guó)場(chǎng)景之下則與民主集中、協(xié)商民主等聯(lián)系在一起，它是一種聚集和形成民意的過(guò)程。等級(jí)命令在中國(guó)場(chǎng)景之下具有更廣泛的適應(yīng)性，圍繞著中央與地方、國(guó)家與社會(huì)之間的等級(jí)關(guān)系形成了一系列理論模型，有代表性的包括控制權(quán)模型[44]、項(xiàng)目制模型[45]等。由此可見(jiàn)，行動(dòng)者中心制度主義既可以作為一種發(fā)展理論的概念性工具，還可以作為一種整合理論和進(jìn)行元理論分析的概念性工具。

行動(dòng)者中心制度主義中的很多要素也可以應(yīng)用于分析中國(guó)政策過(guò)程和治理過(guò)程，這樣會(huì)加深對(duì)要素本身的理解和認(rèn)知。以行動(dòng)者中心制度主義的一個(gè)重要要素“聯(lián)合決策模型”為例，它在互動(dòng)過(guò)程中需要多方協(xié)調(diào)彼此策略以達(dá)成共識(shí)。沙普夫的主要貢獻(xiàn)是提出聯(lián)合決策作為一種重要的互動(dòng)模式，這使得他在后期投入更多的時(shí)間和精力擴(kuò)展該模型。[46]聯(lián)合決策模型也得到其他研究者認(rèn)可，很多學(xué)者將其用于歐盟的比較政策研究，并將相關(guān)論文編輯出版，這是該模型得到認(rèn)可的重要體現(xiàn)。[47]3“聯(lián)合決策模型”在中國(guó)場(chǎng)景具有很強(qiáng)的內(nèi)在契合性，這一要素就可以在實(shí)證中得到更深入分析。例如，中國(guó)在橫向政府部門(mén)之間需要通過(guò)聯(lián)合決策來(lái)出臺(tái)政策，甚至在中國(guó)縱向政府間也存在“聯(lián)合決策”現(xiàn)象。沙普夫提出的國(guó)家陰影下的政策制定(Policymaking in the Shadow of the State)和談判型國(guó)家(Negotiating State)的概念，也可以應(yīng)用于中國(guó)場(chǎng)景分析。國(guó)家陰影下的政策制定突出政策發(fā)生的制度背景是等級(jí)權(quán)威結(jié)構(gòu)，由于等級(jí)權(quán)威結(jié)構(gòu)中注意力分配的有限性，不可能將所有的沖突和糾紛都通過(guò)部長(zhǎng)和總理來(lái)解決，這樣會(huì)使得政策生產(chǎn)過(guò)程停滯。國(guó)家陰影下的政策制定對(duì)于國(guó)家在政策制定中的作用提出了較高要求，國(guó)家既可以不參與談判，也可以直接參與談判，這樣形成了不同的政策制定模式。

由此可見(jiàn)，行動(dòng)者中心制度主義框架不僅作為一種理論具有很強(qiáng)的內(nèi)在價(jià)值，并且作為一個(gè)框架也具有很好的應(yīng)用前景。管理學(xué)者開(kāi)始重新討論制度理論中行動(dòng)者和制度之間的關(guān)系，試圖將制度和行動(dòng)者有機(jī)結(jié)合，這正是行動(dòng)者中心制度主義理論的核心內(nèi)涵，遺憾的是管理學(xué)者似乎并沒(méi)有對(duì)沙普夫的開(kāi)創(chuàng)性貢獻(xiàn)給予足夠重視。[48]9可以預(yù)期，將行動(dòng)者和制度有機(jī)結(jié)合將會(huì)是制度理論的未來(lái)前沿方向。中國(guó)政策過(guò)程和治理過(guò)程將會(huì)為該理論的應(yīng)用、檢驗(yàn)和拓展提供更廣闊的空間，在這一過(guò)程中我們也會(huì)形成理論發(fā)展的自覺(jué)。