張 蓉

(南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，江西 南昌 330031)

一、引言

黨的十九大報(bào)告提出：“要擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！币恢币詠?，黨和政府高度重視將公眾參與吸納到政策制定中來。公共政策是對全社會價值的權(quán)威性分配，它關(guān)系著社會公眾的切身利益，公眾參與公共政策制定便成為公眾政治參與、意見表達(dá)的直接有效路徑。從廣義上講，公眾參與是指公眾試圖影響公共政策和公共生活的一切活動[1]。公眾參與公共政策制定過程則是指公共政策制定主體之外的個人或組織，為表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身利益訴求，通過制度化或組織化途徑對政策制定產(chǎn)生影響的各種行為。由于高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和急劇分裂的社會結(jié)構(gòu)，不平衡、不充分的發(fā)展與人民日益增長的美好生活需要間的差距已成為我國當(dāng)前社會主要矛盾。隨著公眾主體意識的提高和話語權(quán)意識的增強(qiáng)，公眾參與已逐漸成為社會生活的一部分。越來越多的公眾以不同的方式參與到政策制定過程中來，以期表達(dá)利益訴求、介入利益分配、影響政策制定。

與此同時，公共政策與公眾參與研究一直是學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)問題。學(xué)者們對這個問題的研究主要集中于理論探索和案例經(jīng)驗(yàn)兩個層面。在理論探索方面，學(xué)者們主要聚焦于公眾參與公共政策制定的內(nèi)涵與價值、形式與載體、功能與局限等問題，如孫柏瑛教授從政策議題性質(zhì)和預(yù)期目標(biāo)兩個維度將公眾參與形式分為關(guān)鍵公眾接觸、公民調(diào)查、公民投訴、公民會議、公民聽證或咨詢委員會、公民論壇以及社區(qū)發(fā)展公司等七種[2]。隨著網(wǎng)絡(luò)和新媒體的發(fā)展，微博、微信議政等網(wǎng)絡(luò)參與也逐漸成為新興的公眾參與方式，一方面網(wǎng)絡(luò)平臺降低了公眾參與的門檻與成本；另一方面網(wǎng)絡(luò)平臺的眾聲喧嘩、信息不對稱、數(shù)字鴻溝等問題也影響著網(wǎng)絡(luò)參與的實(shí)際效果。在案例經(jīng)驗(yàn)方面，學(xué)者們主要就公眾參與某項(xiàng)公共政策制定的具體過程進(jìn)行個案分析，并著力于探究有效可持續(xù)性的公眾參與方式。如在PX項(xiàng)目選址、垃圾焚燒發(fā)電廠選址、城市拆遷條例修訂等案例中，往往都經(jīng)歷著沖突初顯、爆發(fā)、持續(xù)至平息等階段，而公眾參與的方式和效果則直接決定著沖突過程中的矛盾加劇或化解，最終影響著公共政策制定。

總體而言，學(xué)者們從不同角度研究公共政策制定過程中的公眾參與問題，并取得了較為豐碩的成果。但隨著新媒體的發(fā)展，公眾參與的渠道與方式更加豐富且直接。新媒體環(huán)境下的公眾參與不僅面臨著新的問題，其對政策影響的路徑也發(fā)生著變化。因此，筆者擬結(jié)合新媒體環(huán)境這一時代背景，梳理并分析新媒體環(huán)境下公眾參與公共政策制定過程中的困境，并進(jìn)一步探討公眾參與公共政策制定的有效方式與路徑。

二、公眾參與公共政策制定過程的現(xiàn)實(shí)需求

1.從社會管理到社會治理的理念轉(zhuǎn)變

黨的十八屆三中全會正式提出“社會治理”這一命題，治理和管理，一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。相對于社會管理，社會治理在堅(jiān)持完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的體制機(jī)制基礎(chǔ)上，更強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，正如習(xí)近平總書記所指出的，“一切治理活動，都要尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，拜人民為師”[3]。因此，從社會管理到社會治理的理念轉(zhuǎn)變更強(qiáng)調(diào)全民參與，政府、社會組織和公眾等均作為治理主體共同參與到政策制定、資源分配等公共事務(wù)中來。公共政策的制定和實(shí)施涉及利益分配，不同的利益群體有著不同的利益訴求。多元主體的參與是制定科學(xué)合理公共政策的必要條件，也是公共政策順利執(zhí)行的有力保證。因此，公眾參與公共政策制定不僅是從社會管理到社會治理理念轉(zhuǎn)變的行動要求，也能及時獲取公眾需求、提升政策過程的有效性。

2.新媒體環(huán)境下的眾聲喧嘩

隨著互聯(lián)網(wǎng)和新媒體技術(shù)的發(fā)展，微博、微信等新媒體平臺不僅承載著公眾社會生活的重要功能，也成為公眾政治參與的重要渠道。相對于現(xiàn)實(shí)空間，網(wǎng)絡(luò)空間有著天然的優(yōu)勢，公眾對于現(xiàn)實(shí)空間的看法、不滿，甚至憤怒更習(xí)慣在網(wǎng)絡(luò)空間表達(dá)和宣泄。由于希望得到關(guān)注的迫切心情，公眾在網(wǎng)絡(luò)空間的表達(dá)或參與往往會帶有一些口無遮攔、夸大其詞甚至惡意評論，以此來博得關(guān)注或引發(fā)共鳴，而在社會情緒感染與傳播過程中，憤怒是最易傳播的線上社會情緒。因此，公眾在網(wǎng)絡(luò)空間中的行為表現(xiàn)往往更為激進(jìn)和盲從，以至于善意被憤怒所感染、真相被謠言所覆蓋、理性與非理性不斷抗?fàn)帲瑥亩尸F(xiàn)出新媒體環(huán)境下的眾聲喧嘩。打破這種局面需要公眾的有效參與，有效的公眾參與并不是公眾個體行動的簡單匯總，它要求公眾在政策制定動態(tài)過程中有著有效的反饋和互動，從而自然屏蔽網(wǎng)絡(luò)空間的虛假信息。顯然，具“零門檻”“零成本”特性的新媒體平臺，應(yīng)作為公眾參與公共政策制定的溝通平臺，而非僅僅是負(fù)面情緒宣泄渠道。

3.社會發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)狀

進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。經(jīng)過改革開放近四十年來的不斷發(fā)展，我國社會生產(chǎn)力水平總體上顯著提高。2019年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)接近100萬億元人民幣，但折算下來的人均GDP與高收入國家還有不小的差距，這也意味著區(qū)域發(fā)展不均衡和收入分配差距過大。事實(shí)上，公共政策制定過程是一個各方利益博弈的過程，幾乎所有的利益群體都希望政策制定者能夠做出有利于自己的價值分配。然而由于資源的有限性，高參與度的利益群體必然會獲得更多的資源。隨著利益分配的傾斜，他們將憑借資金、權(quán)力、能力和關(guān)系等資源優(yōu)勢，對整個社會生活產(chǎn)生更加重要的影響；而低參與度的利益群體的利益訴求則越來越難在政策制定過程中體現(xiàn)，只能被動地接受政策安排，這樣則會造成更大程度的不平衡不充分發(fā)展現(xiàn)狀。因此，鼓勵社會各階層公眾參與到公共政策制定過程中來，將其利益訴求與公共政策對接，解決公眾在教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等民生方面的難題，是滿足人民日益增長的美好生活需要以及實(shí)現(xiàn)社會全面、可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

三、公眾參與公共政策制定過程的現(xiàn)實(shí)困境

1.參與意識不足所導(dǎo)致的被動參與

由于受傳統(tǒng)政治文化的影響，有些公眾會認(rèn)為政策如何制定、資源如何分配由國家權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一部署，個人參與對政策制定無法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。同時，長期以來，政策制定過程的封閉狀態(tài)也讓公眾失去了對政策參與的歸屬感，從而逐漸失去對公共事務(wù)的關(guān)注意識。雖然近年來黨和政府重視并強(qiáng)調(diào)全民參與式社會治理，但是很多公眾因參與意識不足從內(nèi)心里并不認(rèn)同這一理念，因而在行動上也只是被動配合，公眾只是按照政策制定者的要求填表、參與問卷調(diào)查或參加聽證，在參與過程中往往會漫不經(jīng)心、或者謹(jǐn)言慎行，而不表達(dá)其真實(shí)想法和利益訴求。這種狀態(tài)下的公眾參與只是流于形式，從某種意義上講這種毫無參與意愿的公眾參與更像一種“脅迫式”的被動參與。在此過程中，政策制定者并不能有效收集公眾的意見和建議，制定科學(xué)有效的公共政策更是無從談起。

2.網(wǎng)絡(luò)空間“加持”下的無序參與

隨著新媒體的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)賦權(quán)的公眾參與實(shí)現(xiàn)了公眾參與度的“零門檻”提升，但是其帶來的無序混沌式參與卻背離了公眾參與公共政策制定的本質(zhì)。由于信息傳輸物理距離的縮短以及傳輸時間的加快，網(wǎng)絡(luò)空間的信息流動極易產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，尤其是涉及利益分配的相關(guān)信息，極易觸碰公眾敏感神經(jīng)，經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)傳播的無限放大，往往會形成令人始料未及的連鎖反應(yīng)并產(chǎn)生巨大社會影響。網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)，各種正面的或負(fù)面的、合理的或偏激的、引導(dǎo)的或煽動的觀點(diǎn)、意見、建議集聚、碰撞、蔓延與擴(kuò)散……在這種狀態(tài)下，不僅公眾情緒相互交織感染，其觀點(diǎn)表達(dá)也會因“羊群效應(yīng)”而盲目跟風(fēng)。如美國政治學(xué)家厄爾·萊瑟姆指出：“現(xiàn)代社會中人們珍視的主要價值觀是通過群體來體現(xiàn)的。這類群體不計(jì)其數(shù)，而社會的組合又是種類繁多而且復(fù)雜?！盵4]在此情境下，公眾往往會喪失一定的獨(dú)立思考能力，而盲從于主流或“精英”，在極易受利益集團(tuán)所操控的同時，也增加了政策制定者收集有效信息的難度，如信息真?zhèn)握鐒e、事實(shí)虛實(shí)鑒別以及情緒識別等。

3.回應(yīng)機(jī)制不完善導(dǎo)致的單向參與

雖然微博、微信等新媒體平臺豐富且簡化了公眾參與的方式與途徑，但參與渠道依然存在“通而不暢”的現(xiàn)象。據(jù)河南省政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于2019年上半年全省政府網(wǎng)站與政務(wù)新媒體抽查及管理情況的通報(bào)》，2019年上半年，河南省正在運(yùn)行的政府網(wǎng)站不合格率達(dá)20%，政務(wù)新媒體不合格率達(dá)6%[5]。一些政府網(wǎng)站存在空白欄目多、長期不更新等問題；微信公眾號、政務(wù)微博等政務(wù)新媒體存在表述錯誤、互動交流長期不回應(yīng)等現(xiàn)象，使得公眾的網(wǎng)上咨詢或建議如石沉大海、不見回復(fù)，從而形成公眾的單邊參與。公眾政策制定是一個復(fù)雜動態(tài)過程，需要在公眾參與和互動過程中不斷調(diào)整和優(yōu)化，公眾和政策制定者之間應(yīng)保持暢通的雙向反饋機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)空間的“零距離”會進(jìn)一步放大回應(yīng)慢、不回應(yīng)、程序式回應(yīng)等問題，從而降低公眾參與的積極性，逐漸喪失參與的意愿。

四、公眾參與公共政策制定過程的路徑選擇

1.營造參與型的政治文化

公眾參與政策過程是社會治理理念的行為轉(zhuǎn)化，而受幾千年“大政府、小社會”傳統(tǒng)歷史文化的影響，公眾參與意識和參與動力明顯不足。因此，要積極構(gòu)建參與型的政治文化，使其成為公民參與公共政策制定的思想文化基礎(chǔ)。首先，在政策制定過程中要注意吸納廣泛的公眾參與，政策制定者應(yīng)通過多種渠道主動與公眾溝通和互動，從而將公眾需求、意見和建議體現(xiàn)在政策制定中，讓公眾感受到其參與的意義和效果。其次，將自由平等的精神和觀念滲入到社會傳統(tǒng)習(xí)俗中，增強(qiáng)公眾參與意識。幫助公眾消除依賴心理，建立獨(dú)立性，從而積極表達(dá)其意愿和訴求，使參與型文化內(nèi)化為全體公眾的共識。最后，培育社會組織，并與其建立良好的支持、信任、合作關(guān)系。社會組織在公眾參與過程中不僅有一定的群體凝聚作用，降低個體公眾參與的成本，同時也可以規(guī)范公眾參與行為，提升公眾參與理性。尤其是對于處于社會底層的弱勢群體，他們不愿表達(dá)也不善表達(dá)，則可通過相關(guān)社會組織的鼓勵和幫助，有序參與到意見表達(dá)中，形成一定的政策壓力。

2.提高公眾參政議政能力

新媒體的“零門檻”和“零成本”使得公眾可以不受時空限制地發(fā)表自己的意見與見解，并且這些信息可在每一個節(jié)點(diǎn)間自由高速傳播。在此過程中，如若缺乏一定的公眾理性，網(wǎng)絡(luò)空間極易滋生謠言、充斥暴力，甚至演變?yōu)榫€下極端行為。因此，這需要公眾參政議政能力的提高，在有序參與的同時保證參與質(zhì)量。首先，要培育公眾參與政策制定過程中所需具備的綜合能力。如對公眾參與理念和公共政策過程的理解、對各類公眾參與實(shí)踐方式的了解以及對表達(dá)、溝通及互動中技巧的掌握等，以全方位提升公眾參與政策制定過程中的各種能力。其次，要注重引導(dǎo)公眾多角度、多維度看待問題，幫助公眾建立良好思維模式，從而在分析問題和看待事物時，能獨(dú)立且理智思考，而非盲目跟風(fēng)追隨，從而有效參與到政策制定過程中。最后，公眾自身素養(yǎng)的提高。公眾應(yīng)加強(qiáng)自律，嚴(yán)格按照道德標(biāo)準(zhǔn)自我規(guī)范，并強(qiáng)化自身責(zé)任感和使命感，從而提高參政議政能力，保證公眾參與政策制定過程的廣度和深度。

3.完善回應(yīng)互動機(jī)制

在人人都手持麥克風(fēng)的新媒體環(huán)境下，政策制定者若對相關(guān)信息遮遮掩掩、對公眾看法或意見毫無反應(yīng)會顯得尤為被動，從而逐漸喪失公眾的基本信任。首先，應(yīng)增強(qiáng)信息公開力度。一方面，在新媒體時代媒體和公眾有著抽絲剝繭般深入挖掘的功能，被遮掩的或本該公開的信息會被無限放大；另一方面，一定的信息公開能幫助公眾知曉政務(wù)信息，更好地了解政府公共政策的深意，從而及時參與到公共政策中來，提高政策的實(shí)效性。其次，要尊重公眾意見，并對其意見或訴求做出及時負(fù)責(zé)的回應(yīng)，而不是政策性的、官方的回答，并在此過程中傾聽公眾呼聲、感知民聲底蘊(yùn)，在充分考慮公眾需求的基礎(chǔ)上，作出政策調(diào)整、優(yōu)化公共政策。最后，以平等的姿態(tài)、有“溫度”的語言同公眾進(jìn)行交流和溝通，尤其要避免一直以來居高臨下的態(tài)度和“官腔”，變“高大全”為“平微精”，讓話語體系更有人情味、包容性和貼近性，使公眾在與政府活動互動過程中感受到可親可近和自我價值，從而提高公眾參與的積極性，實(shí)現(xiàn)良好的參與效果。