周 旸，金 晉

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

2003年非典事件發(fā)生以后，為提高對(duì)突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)能力，加強(qiáng)應(yīng)急管理，我國開始推行以“一案三制”為基本框架的應(yīng)急管理體系，并逐步建立健全了應(yīng)急預(yù)案體系。公安機(jī)關(guān)作為維穩(wěn)處突的專業(yè)力量，擔(dān)負(fù)著處置突發(fā)事（案）件的重要職責(zé)，應(yīng)更加重視應(yīng)急預(yù)案的編制與應(yīng)用。在突發(fā)事（案）件的處置行動(dòng)中，指揮是作戰(zhàn)力諸因素中最關(guān)鍵的因素，是釋放作戰(zhàn)潛力的鑰匙，也是提高作戰(zhàn)效益的重要途徑。因此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)站在警務(wù)指揮的角度，本著應(yīng)急預(yù)案應(yīng)服務(wù)于警務(wù)指揮的原則，扎實(shí)推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，從而提高應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)事（案）件的能力。相比一些發(fā)達(dá)國家，我國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)起步較晚，也存在諸多問題，本文以警務(wù)指揮為角度，試圖發(fā)掘當(dāng)前公安機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)過程中存在的不足并探討改進(jìn)的對(duì)策。

一、相關(guān)定義

（一）警務(wù)指揮

“警務(wù)指揮”也被稱為“公安指揮”，目前“警務(wù)指揮”的提法更為警學(xué)界所接受和認(rèn)可，因?yàn)椤熬瘎?wù)”突出了警務(wù)指揮的針對(duì)性，強(qiáng)調(diào)警務(wù)指揮不同于日常的領(lǐng)導(dǎo)與管理，針對(duì)的往往是緊急的、重大的警務(wù)處置行動(dòng)。警務(wù)指揮是指“公安領(lǐng)導(dǎo)者及其警務(wù)指揮機(jī)構(gòu)為達(dá)到一定目的，對(duì)所屬警力和相關(guān)資源的警務(wù)行動(dòng)進(jìn)行運(yùn)籌謀劃和發(fā)令調(diào)度的行為。”[1]這一定義的具體內(nèi)涵是：警務(wù)指揮實(shí)質(zhì)上是一種有目的的行為；主體是公安領(lǐng)導(dǎo)者及其警務(wù)指揮機(jī)構(gòu)；對(duì)象是所屬警力和相關(guān)資源；本質(zhì)屬性是運(yùn)籌謀劃和發(fā)令調(diào)度。在警務(wù)作戰(zhàn)中，指揮的正確與否關(guān)乎到整個(gè)作戰(zhàn)行動(dòng)的成敗，警務(wù)指揮是警務(wù)處置行動(dòng)的核心要素。警務(wù)指揮具有對(duì)抗性、強(qiáng)制性、風(fēng)險(xiǎn)性、可靠性、時(shí)效性、謀略性、法制性等特點(diǎn)。

（二）應(yīng)急預(yù)案

目前，關(guān)于應(yīng)急預(yù)案尚未形成統(tǒng)一的定義，各個(gè)領(lǐng)域的專家學(xué)者從不同角度對(duì)應(yīng)急預(yù)案定義提出了不同的觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)急預(yù)案是指“在充分搜集危機(jī)事件相關(guān)信息，在調(diào)查本地區(qū)實(shí)際情況，分析危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的基礎(chǔ)上針對(duì)可能發(fā)生的重大自然災(zāi)害、重大事故災(zāi)難以及各種突發(fā)公共事件而預(yù)先制定的有關(guān)計(jì)劃和方案，以保證迅速、有效地展開應(yīng)急與救援活動(dòng)，降低危機(jī)造成的損失?！盵2]作者認(rèn)為站在警務(wù)指揮的角度，應(yīng)急預(yù)案是指公安指揮機(jī)構(gòu)針對(duì)各種可能突發(fā)的治安案件、刑事案件以及災(zāi)難事故，在充分調(diào)研相關(guān)信息和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，以書面文字的形式所制定的一系列具體的緊急行動(dòng)實(shí)施方案，以保證在突發(fā)事（案）件發(fā)生時(shí)能夠快速反應(yīng)、有效指揮、果斷處置。應(yīng)急預(yù)案具有針對(duì)性、法制性、預(yù)見性、科學(xué)性、實(shí)戰(zhàn)性、動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn)。

（三）應(yīng)急預(yù)案體系

根據(jù)《現(xiàn)代漢語辭典》的解釋，體系是指若干有關(guān)事物或思想意識(shí)互相聯(lián)系而構(gòu)成的一個(gè)整體。應(yīng)急預(yù)案體系是指“由不同層級(jí)、不同類型預(yù)案組成的、互相聯(lián)系、全方位、多層次的預(yù)案網(wǎng)絡(luò)?！盵3]我國應(yīng)急預(yù)案體系的特點(diǎn)為“橫向到邊、縱向到底”，即橫向上要覆蓋各種類型的突發(fā)事件，縱向上要覆蓋從國家到地方的各個(gè)行政層級(jí)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案體系作為我國應(yīng)急預(yù)案體系的一個(gè)子系統(tǒng)，同樣符合“橫向到邊、縱向到底”的特點(diǎn)。即縱向上覆蓋各級(jí)公安機(jī)關(guān)，橫向上覆蓋各類突發(fā)事（案）件，常見的類型主要包括治安案件類應(yīng)急預(yù)案、刑事案件類應(yīng)急預(yù)案、災(zāi)難事故類應(yīng)急預(yù)案、大型活動(dòng)安保類應(yīng)急預(yù)案。此外，還有其他主管部門制定的需要公安機(jī)關(guān)配合處置的應(yīng)急預(yù)案，也應(yīng)當(dāng)作為公安機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案體系的一部分進(jìn)行研究。

二、應(yīng)急預(yù)案在警務(wù)指揮中的作用

（一）科學(xué)完善的應(yīng)急預(yù)案為警務(wù)指揮提供指導(dǎo)和依據(jù)

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，這句古語闡述了一個(gè)道理：充分的準(zhǔn)備是做事成功的前提。站在警務(wù)作戰(zhàn)的角度理解，如果事先沒有做足準(zhǔn)備，在指揮警務(wù)處置行動(dòng)的過程中必然會(huì)雜亂無章，漏洞百出，也可能錯(cuò)失有利戰(zhàn)機(jī)，甚至最終導(dǎo)致整個(gè)行動(dòng)的失敗。應(yīng)急預(yù)案的本質(zhì)屬性就是針對(duì)各種可能的突發(fā)事（案）件以計(jì)劃和方案形式做出的先期準(zhǔn)備，在事件發(fā)生后，應(yīng)急預(yù)案能夠?yàn)橹笓]活動(dòng)提供指導(dǎo)和依據(jù)。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：第一，應(yīng)急預(yù)案會(huì)明確自身的適用范圍以及工作原則，以便在突發(fā)事（案）件發(fā)生后能夠根據(jù)突發(fā)事（案）件的具體類型快速啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，同時(shí)保證指揮活動(dòng)在大的方向上不會(huì)出錯(cuò)。第二，應(yīng)急預(yù)案會(huì)明確規(guī)定處置行動(dòng)的組織指揮體系，包括總指揮部和現(xiàn)場指揮部的指揮員組成、設(shè)立地點(diǎn)、職責(zé)作用，以理清指揮關(guān)系，避免多頭指揮和混亂指揮。第三，應(yīng)急預(yù)案會(huì)規(guī)定部門分工以及處置程序和措施，為制定具體的現(xiàn)場行動(dòng)方案提供參考，起到輔助決策的作用。因此，科學(xué)完善的應(yīng)急預(yù)案可以為警務(wù)指揮提供依據(jù)，保證指揮活動(dòng)的順利實(shí)施，從而提高成功處置突發(fā)事（案）件的概率。

（二）科學(xué)完善的應(yīng)急預(yù)案有利于警務(wù)指揮的快速反應(yīng)和果斷決策

快速反應(yīng)和果斷決策是警務(wù)指揮的重要原則，因?yàn)橥话l(fā)事（案）件往往是突然發(fā)生的，現(xiàn)場情況瞬息萬變，戰(zhàn)機(jī)稍縱即逝，必須快速響應(yīng)，把握戰(zhàn)機(jī)，才能贏得主動(dòng)。一部科學(xué)完善的應(yīng)急預(yù)案是在經(jīng)過信息收集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上編制的，對(duì)一切可能進(jìn)行了充分的預(yù)測和構(gòu)想并提出了應(yīng)對(duì)措施，具有很強(qiáng)的前瞻性、預(yù)判性和可操作性。當(dāng)突發(fā)事（案）件發(fā)生時(shí)，相關(guān)單位如果能夠迅速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，并按照應(yīng)急預(yù)案的要求快速構(gòu)建指揮體系，對(duì)所屬警力明確分工、明確職責(zé)，依照處理流程有條不紊地開展行動(dòng)，就能把握住戰(zhàn)機(jī)，從而有利于指揮的快速反應(yīng)和果斷決策。另外，隨著治安形勢的變化，在特定的區(qū)域、特殊的時(shí)間節(jié)點(diǎn)往往可能發(fā)生新類型的突發(fā)事（案）件，應(yīng)急預(yù)案同時(shí)也會(huì)相應(yīng)地更新和完善。

（三）科學(xué)完善的應(yīng)急預(yù)案有利于加強(qiáng)警務(wù)指揮的控制和協(xié)調(diào)

“作戰(zhàn)控制是指揮員對(duì)所屬警力作戰(zhàn)行動(dòng)的掌握和制約，是指揮員通過行使職權(quán)而采取的一種強(qiáng)制性的行為。作戰(zhàn)協(xié)調(diào)是指揮員對(duì)所屬警力的作戰(zhàn)行動(dòng)在時(shí)間、空間、目標(biāo)及各部署之間的配合等方面所進(jìn)行的調(diào)整、調(diào)節(jié)與優(yōu)化?！盵4]控制和協(xié)調(diào)是實(shí)施指揮的重要手段，指揮行動(dòng)的有效實(shí)施有賴于不間斷的控制與協(xié)調(diào)。縱向上，一部科學(xué)完善的應(yīng)急預(yù)案涵蓋了警務(wù)指揮活動(dòng)的整個(gè)流程，實(shí)現(xiàn)了從指揮體系建立到處置行動(dòng)終止的各個(gè)環(huán)節(jié)的無縫銜接，保證了指揮的有序和流暢。橫向上，許多復(fù)雜的突發(fā)事（案）件往往要求各區(qū)域、各部門、各警種協(xié)同作戰(zhàn)。協(xié)同作戰(zhàn)的指揮難度大，各處置力量之間協(xié)調(diào)配合困難，構(gòu)建聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急預(yù)案體系可以有效解決這一問題，通過理順指揮關(guān)系，明確責(zé)任劃分和部門分工，加強(qiáng)彼此間的配合和協(xié)調(diào)，使所有的處置力量按照統(tǒng)一部署形成合力，以發(fā)揮出整體效能優(yōu)勢。因此，科學(xué)完善的應(yīng)急預(yù)案加強(qiáng)了指揮員對(duì)所屬警力作戰(zhàn)行動(dòng)的控制與協(xié)調(diào)，從而能保證指揮活動(dòng)的有效實(shí)施。

（四）科學(xué)完善的應(yīng)急預(yù)案保證警務(wù)指揮的合法實(shí)施

警務(wù)指揮作為一種執(zhí)法行為，必須以憲法和法律作為活動(dòng)準(zhǔn)則，要求指揮員在指揮警務(wù)處置行動(dòng)時(shí)必須嚴(yán)謹(jǐn)，絕不可逾越法律允許的范圍，否則要擔(dān)負(fù)法律責(zé)任并受到法律制裁。在處置突發(fā)事（案）件的指揮中，指揮員往往沒有足夠的時(shí)間充分思考，很容易因一時(shí)慌亂而做出不恰當(dāng)、甚至違法的決策，參照應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行指揮可以幫助指揮員把握好法律尺度。具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：第一，應(yīng)急預(yù)案本身具有法制性，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為應(yīng)急預(yù)案編制的指導(dǎo)性法律依據(jù)，明確要求應(yīng)急預(yù)案的編制要合法合規(guī)。第二，在應(yīng)急預(yù)案編制過程中，專家人員會(huì)充分研究處置相關(guān)突發(fā)事（案）件所涉及的法律法規(guī)，在預(yù)案中以工作原則的形式劃定底線，并制定出合理合法的處置措施，從法律層面上約束和保障指揮員的指揮活動(dòng)。因此，科學(xué)完善的應(yīng)急預(yù)案能夠降低警務(wù)指揮的法律風(fēng)險(xiǎn)，保證警務(wù)指揮的合法實(shí)施。

三、目前應(yīng)急預(yù)案在警務(wù)指揮中存在的問題

（一）應(yīng)急預(yù)案未能獲得公安指揮員的足夠重視

上文已經(jīng)論述過應(yīng)急預(yù)案對(duì)于警務(wù)指揮的重要性，但在現(xiàn)實(shí)中各級(jí)指揮員對(duì)于應(yīng)急預(yù)案編制與運(yùn)用的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案對(duì)于警務(wù)指揮很難切實(shí)有效地發(fā)揮作用。第一，應(yīng)急預(yù)案是群策群力、集體智慧的結(jié)晶，是科學(xué)指揮的一種手段，但由于我國公安機(jī)關(guān)的很多指揮員習(xí)慣于“粗放型”和“經(jīng)驗(yàn)型”的指揮方式，科學(xué)指揮的觀念沒有深入到每個(gè)指揮員的心中，因而應(yīng)急預(yù)案往往未能得到指揮員的青睞。第二，我國的應(yīng)急預(yù)案體系起步和建設(shè)較晚，目前仍處于完善階段，盡管現(xiàn)階段應(yīng)急預(yù)案的總體數(shù)量可觀，公安機(jī)關(guān)也編制了大量的應(yīng)急預(yù)案，但這些應(yīng)急預(yù)案的質(zhì)量往往良莠不齊。一些單位編制應(yīng)急預(yù)案僅僅是為了應(yīng)付上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，科學(xué)性和實(shí)戰(zhàn)性得不到保證，從而經(jīng)不起實(shí)戰(zhàn)的檢驗(yàn)，久而久之便失去了指揮員和一線參戰(zhàn)民警的認(rèn)同，最終被束之高閣。

（二）應(yīng)急預(yù)案未能有效地服務(wù)于警務(wù)指揮實(shí)戰(zhàn)

從微觀而言，我國公安機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案的具體內(nèi)容缺乏可操作性。應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)用型文本，目的是為了能夠有效指揮實(shí)戰(zhàn)，但公安機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案中的原則性語言普遍較多，同時(shí)作為應(yīng)急預(yù)案核心要素的“處置程序與措施”所規(guī)定的責(zé)任主體、相關(guān)責(zé)任、處置方法等方面的內(nèi)容又給人一種模棱兩可的印象，這樣應(yīng)急預(yù)案就難以作為警務(wù)指揮的參考和依據(jù)在實(shí)戰(zhàn)中發(fā)揮作用。從宏觀而言，我國公安機(jī)關(guān)的應(yīng)急預(yù)案體系缺乏聯(lián)動(dòng)性。公安機(jī)關(guān)在處置一些復(fù)雜棘手的突發(fā)事（案）件時(shí)通常需要不同行政區(qū)域的各級(jí)公安機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)內(nèi)的不同部門、不同警種之間的協(xié)同配合，并且公安機(jī)關(guān)還要同其他職能部門展開積極合作，如民政部門、衛(wèi)生部門、宣傳部門、武警部隊(duì)、消防救援隊(duì)伍等，指揮的協(xié)調(diào)與控制難度極大。由于我國公安機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案之間聯(lián)動(dòng)性差，主要表現(xiàn)為公安機(jī)關(guān)不同層級(jí)應(yīng)急預(yù)案之間、不同部門應(yīng)急預(yù)案之間的處置協(xié)作方面銜接不到位，從指揮組織體系構(gòu)建、各部門職責(zé)劃分、處置措施等方面存在一些盲點(diǎn)、重疊、矛盾的現(xiàn)象，因此，目前公安機(jī)關(guān)的應(yīng)急預(yù)案很難有效地幫助指揮員實(shí)現(xiàn)對(duì)多個(gè)不同處突力量之間的協(xié)調(diào)與控制。

（三）應(yīng)急預(yù)案未能對(duì)警務(wù)指揮提供科學(xué)的指導(dǎo)

應(yīng)急預(yù)案本身應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)性，即應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)符合客觀實(shí)際，準(zhǔn)確地反映客觀規(guī)律，并能夠有效地指導(dǎo)客觀實(shí)踐。目前我國公安機(jī)關(guān)的應(yīng)急預(yù)案在一定程度上缺乏科學(xué)性，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：第一，公安機(jī)關(guān)的應(yīng)急預(yù)案未能形成一個(gè)科學(xué)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，一些應(yīng)急預(yù)案的基本結(jié)構(gòu)不夠完整，尤其對(duì)“應(yīng)急保障”“善后工作”“支持附件”這幾個(gè)部分普遍存在缺失的情況。站在警務(wù)指揮的角度，“指揮保障”和“善后工作”作為整個(gè)指揮活動(dòng)有機(jī)整體的一部分是不容被忽略的，但一些應(yīng)急預(yù)案則提供不了這方面的支持。第二，公安機(jī)關(guān)在編制過程中未能對(duì)本單位的實(shí)際情況以及本地區(qū)的治安形勢進(jìn)行認(rèn)真有效的調(diào)研和分析，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估的質(zhì)量偏低。應(yīng)急預(yù)案編制的核心工作是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估，但一些基層公安機(jī)關(guān)的預(yù)案編制團(tuán)隊(duì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估的相關(guān)知識(shí)掌握不夠充分，并且缺乏相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业闹笇?dǎo)，因此導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估的過程流于形式，很多潛在風(fēng)險(xiǎn)無法被識(shí)別，從而致使這些應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性得不到保證，難以對(duì)警務(wù)指揮實(shí)戰(zhàn)進(jìn)行有效的指導(dǎo)。

（四）應(yīng)急預(yù)案未能得到完善的后續(xù)管理

盡管應(yīng)急預(yù)案的編制是應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的核心工作，但并不意味著只要編制完成就能夠一勞永逸，因?yàn)轭A(yù)案本身是開放和動(dòng)態(tài)的，需要不斷加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的后續(xù)管理。應(yīng)急預(yù)案的后續(xù)管理通常包括評(píng)審、培訓(xùn)、演練、修改、更新幾項(xiàng)工作，其中應(yīng)急預(yù)案的演練是后續(xù)管理最為關(guān)鍵的部分。一部應(yīng)急預(yù)案是否科學(xué)，是否能夠服務(wù)于實(shí)戰(zhàn)，不僅需要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的評(píng)審，更需要通過實(shí)戰(zhàn)或演練的方式對(duì)其進(jìn)行檢驗(yàn)，因?yàn)閷?shí)踐才是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。相較于實(shí)戰(zhàn)的檢驗(yàn)，演練這種實(shí)踐方式付出的成本低，并能夠提前暴露應(yīng)急預(yù)案本身所存在的問題，為應(yīng)急預(yù)案的修改和完善提供依據(jù)。但是，目前公安機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案演練的現(xiàn)狀不容樂觀，表現(xiàn)為：一是對(duì)演練的重要性缺乏認(rèn)識(shí)，有些演練的開展僅僅是為了完成任務(wù)或者滿足宣傳的需要；二是對(duì)演練的形式不夠嚴(yán)謹(jǐn)，由于考慮到大規(guī)模、多要素的演練付出的人力、物力成本較高，因此演練設(shè)置的虛擬背景往往比較簡單，演練的過程也流于形式，難以對(duì)應(yīng)急預(yù)案本身以及處突力量的指揮處置能力進(jìn)行有效的檢驗(yàn)。

四、完善公安機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的對(duì)策

（一）加強(qiáng)思想重視，提高認(rèn)識(shí)

推進(jìn)公安機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的首要前提是加強(qiáng)公安指揮員及一線民警對(duì)于應(yīng)急預(yù)案的思想重視，并且把對(duì)于應(yīng)急預(yù)案的認(rèn)識(shí)提升到科學(xué)的高度，才能充分調(diào)動(dòng)廣大民警自身的主觀能動(dòng)性，自覺地為公安機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)作出努力和貢獻(xiàn)。第一，公安指揮員應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變單純憑借經(jīng)驗(yàn)指揮的思想觀念，把科學(xué)指揮的觀念深入到腦海?？茖W(xué)指揮是指公安指揮員憑借科學(xué)的理論、思維和科學(xué)的方法與技術(shù)進(jìn)行警務(wù)指揮活動(dòng)，在當(dāng)前“科技興警”的時(shí)代要求下，更應(yīng)當(dāng)大力倡導(dǎo)科學(xué)指揮。應(yīng)急預(yù)案是群策群力、集體智慧的結(jié)晶，是科學(xué)指揮的一種手段，因此，公安指揮員要積極主動(dòng)地把應(yīng)急預(yù)案應(yīng)用到指揮實(shí)踐中，嚴(yán)格貫徹落實(shí)科學(xué)指揮的要求。第二，公安機(jī)關(guān)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及負(fù)責(zé)人要加倍重視應(yīng)急預(yù)案的編制工作，給予充足的物質(zhì)保障和精神支持。應(yīng)急預(yù)案編制小組成員應(yīng)該由本單位的主要領(lǐng)導(dǎo)及負(fù)責(zé)人、指揮員和一線民警代表、具備相關(guān)知識(shí)的專家學(xué)者組成，編制過程中應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)研相關(guān)信息并進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估，杜絕抄襲剽竊和閉門造車的現(xiàn)象，這樣應(yīng)急預(yù)案的質(zhì)量和實(shí)戰(zhàn)性才能夠得到保證，自然也會(huì)獲得廣大民警的認(rèn)同，從而自覺推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。第三，公安機(jī)關(guān)要加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)工作。培訓(xùn)對(duì)象主要針對(duì)公安指揮員以及一線民警，培訓(xùn)的目的一是為了讓公安指揮員及一線民警對(duì)應(yīng)急預(yù)案形成一個(gè)科學(xué)清晰的認(rèn)識(shí)，包括掌握應(yīng)急預(yù)案的基本知識(shí)，熟悉應(yīng)急預(yù)案的基本結(jié)構(gòu)與內(nèi)容，以及了解應(yīng)急預(yù)案的作用；二是為了使公安指揮員和一線民警明確自身的職責(zé)分工和協(xié)同配合，以提高自身的指揮能力和處置能力?？傊嘤?xùn)的根本目的就是為了讓公安指揮員和一線民警提高對(duì)應(yīng)急預(yù)案認(rèn)識(shí)，在提高認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上做到對(duì)應(yīng)急預(yù)案的重視。

（二）規(guī)范預(yù)案內(nèi)容，服務(wù)實(shí)戰(zhàn)

提高公安機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案的實(shí)戰(zhàn)效果，首先要對(duì)應(yīng)急預(yù)案的具體內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。一般情況下，層級(jí)級(jí)別越高的應(yīng)急預(yù)案原則性語言越多，總結(jié)概括性越強(qiáng)，這樣有利于發(fā)揮對(duì)下級(jí)預(yù)案的宏觀指導(dǎo)作用；層次越低的應(yīng)急預(yù)案專業(yè)性越強(qiáng)，在內(nèi)容上就應(yīng)當(dāng)簡明具體，因此，應(yīng)當(dāng)著重對(duì)于相對(duì)低層級(jí)的應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。第一，文風(fēng)上要簡明扼要。要求原則性的語言不宜過多，并且要在應(yīng)急預(yù)案的附件中添加圖表，具體包括：應(yīng)急預(yù)案框架圖、組織指揮體系結(jié)構(gòu)圖、應(yīng)急指揮信息系統(tǒng)示意圖、應(yīng)急處置流程圖、相關(guān)地圖、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估表單、突發(fā)公共事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)表等。因?yàn)樵谕话l(fā)事（案）件的警務(wù)處置行動(dòng)中，指揮員往往來不及瀏覽大段的文字，也很難去把控重點(diǎn)，運(yùn)用圖表與文字相結(jié)合的形式可以使指揮員對(duì)應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容一目了然，從而增強(qiáng)指揮的效能。第二，應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體化。比如“組織指揮體系”部分要明確規(guī)定各級(jí)指揮部的指揮員人選，落實(shí)到具體的個(gè)人，同時(shí)明確指揮員職責(zé)、指揮部地點(diǎn)、聯(lián)絡(luò)方式等要素；“處置程序與措施”部分要明確處置突發(fā)事（案）件的責(zé)任主體、相關(guān)責(zé)任、處置方法、裝備保障等要素?？傊畱?yīng)急預(yù)案的內(nèi)容要注重簡化、實(shí)化、圖表化和具體化，保證其貼合警務(wù)指揮實(shí)戰(zhàn)的要求。

提高公安機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案實(shí)戰(zhàn)效果的另一個(gè)途徑是建立聯(lián)動(dòng)的公安機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案體系。建立聯(lián)動(dòng)的預(yù)案體系要注意上級(jí)與下級(jí)應(yīng)急預(yù)案、不同業(yè)務(wù)單位應(yīng)急預(yù)案之間的互相銜接，針對(duì)這個(gè)問題各單位可以建立一個(gè)互相交流合作的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)共享，以加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案之間的兼容協(xié)調(diào)。此外，公安機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)注重與其他相關(guān)職能部門的積極溝通，將應(yīng)急預(yù)案與其他職能部門的預(yù)案進(jìn)行對(duì)接，從而在處置突發(fā)事（案）件的實(shí)戰(zhàn)中加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部不同部門、不同警種以及與其他職能部門之間的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)警務(wù)指揮的有序協(xié)調(diào)。

（三）把握科學(xué)原則，講求實(shí)效

“編制預(yù)案的過程實(shí)際上是對(duì)科學(xué)規(guī)律的認(rèn)識(shí)過程，也是把科學(xué)理性的認(rèn)識(shí)落實(shí)到具體可操作的制度和對(duì)策安排上的過程?！盵5]因此，應(yīng)急預(yù)案的編制要從警務(wù)指揮活動(dòng)的實(shí)戰(zhàn)出發(fā)，準(zhǔn)確把握警務(wù)指揮規(guī)律，建立科學(xué)成熟的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。一部科學(xué)完善的應(yīng)急預(yù)案的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包含以下九個(gè)部分，即總則、組織指揮體系、預(yù)測預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)和處置、應(yīng)急保障、善后工作、監(jiān)督管理、附則、支持附件。尤其要注意完善“應(yīng)急保障” “善后工作” “支持附件”這幾個(gè)部分，避免出現(xiàn)缺失的情況，從而使應(yīng)急預(yù)案能夠貫穿于警務(wù)指揮的整個(gè)過程，為警務(wù)指揮活動(dòng)提供連續(xù)而有力的參照與指導(dǎo)。

提高應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性除了要注重應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)的完整性，還應(yīng)當(dāng)注重風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估的質(zhì)量。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估是指運(yùn)用各種科學(xué)的方法認(rèn)識(shí)潛在的風(fēng)險(xiǎn)及原因，對(duì)不同類別風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別評(píng)估并給出相應(yīng)的防范建議。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估的主要目的是從客觀實(shí)際出發(fā)找出風(fēng)險(xiǎn)并評(píng)估，為應(yīng)急預(yù)案的編制提供依據(jù)，從而賦予應(yīng)急預(yù)案很強(qiáng)的針對(duì)性，避免其成為一紙空文。此外，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估為公安機(jī)關(guān)提供治安防范監(jiān)督指導(dǎo)，為配置必要的警力保障資源提供參考，避免警力保障資源配置過?；蚺渲貌蛔恪Ｌ岣唢L(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估的質(zhì)量主要把握以下工作原則：第一，要堅(jiān)持運(yùn)用系統(tǒng)的分析方法，跳出慣性的思維模式，對(duì)一切潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分構(gòu)想。第二，要充分運(yùn)用科學(xué)的方法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，常用的方法有專家評(píng)估法、現(xiàn)場調(diào)查法、文獻(xiàn)材料法、歷史案例法等。第三，要綜合考察和調(diào)研多方面的信息和因素，除了要精確地識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)因素，還應(yīng)當(dāng)涉及本單位實(shí)際情況和環(huán)境信息。本單位實(shí)際情況包括我方的組織結(jié)構(gòu)、警力配置、戰(zhàn)斗力、武器裝備、后勤保障裝備等；環(huán)境信息主要包括自然環(huán)境（地理特征、氣候氣象）、社會(huì)環(huán)境（人文風(fēng)俗、輿論）等。第四，要堅(jiān)持具體問題具體分析，不同類型的事（案）件所對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)因素也是不同的，要緊密結(jié)合具體突發(fā)事（案）件的特點(diǎn)以及相關(guān)的時(shí)間、空間等要素，根據(jù)具體的實(shí)際情況開展工作。

（四）完善后續(xù)管理，加強(qiáng)檢驗(yàn)

由于我國公安機(jī)關(guān)的應(yīng)急預(yù)案存在后續(xù)管理不夠完善的問題，因此應(yīng)急預(yù)案制定完成后還應(yīng)當(dāng)對(duì)其針對(duì)性、科學(xué)性、可操作性、實(shí)戰(zhàn)性進(jìn)行檢驗(yàn)，檢驗(yàn)主要通過評(píng)審和演練這兩種方式進(jìn)行。針對(duì)應(yīng)急預(yù)案的評(píng)審方法有形式評(píng)審和要素評(píng)審，“形式評(píng)審主要用于應(yīng)急預(yù)案備案時(shí)的評(píng)審，重點(diǎn)審查應(yīng)急預(yù)案的編制程序和規(guī)范性，具體包括對(duì)應(yīng)急預(yù)案的結(jié)構(gòu)、格式、內(nèi)容、文字、附件等內(nèi)容進(jìn)行審查；要素評(píng)審主要用于生產(chǎn)經(jīng)營單位組織的應(yīng)急預(yù)案評(píng)審工作，具體包括對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估、應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)、預(yù)測預(yù)警機(jī)制、基本應(yīng)急程序、應(yīng)急保障等關(guān)鍵要素進(jìn)行審查?！盵6]公安機(jī)關(guān)可以借鑒并結(jié)合這兩種評(píng)審方法對(duì)應(yīng)急預(yù)案展開嚴(yán)格的評(píng)審，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案中存在的缺陷并修改和完善。

除了要加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的評(píng)審工作，針對(duì)應(yīng)急預(yù)案的演練工作也不可或缺。公安機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案的演練是指“在公安機(jī)關(guān)的組織下，由來自多個(gè)公安業(yè)務(wù)部門、警種的人員聯(lián)合社會(huì)相關(guān)組織、機(jī)構(gòu)成員，針對(duì)模擬的緊急事（案）件，按照預(yù)先編制的程序執(zhí)行實(shí)際緊急事（案）件發(fā)生時(shí)各自所承擔(dān)任務(wù)的排練活動(dòng)?！盵7]演練的方法主要包括桌面演練、功能演練和全面演練，公安機(jī)關(guān)要根據(jù)自身的需要，針對(duì)性地選擇合適的演練方法，在條件允許的情況下最好開展一次全面演練。全面演練是最貼近實(shí)戰(zhàn)的演練方法，可以充分檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案的全部或大部分應(yīng)急響應(yīng)功能的運(yùn)行情況。通過演練，可以識(shí)別應(yīng)急預(yù)案當(dāng)中存在的問題并為其修改和完善提供依據(jù)；通過演練，可以使公安指揮員進(jìn)一步熟悉應(yīng)急預(yù)案并提高自身的指揮水平；通過演練，各處置單位也能更好地找準(zhǔn)自身定位并明確自身職責(zé)，提升自身的反應(yīng)速度和處置能力，并且有助于各處置單位之間的協(xié)調(diào)和配合?？傊?，加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急預(yù)案的評(píng)審與演練，是檢驗(yàn)一部應(yīng)急預(yù)案是否合規(guī)有效的重要途徑。

綜上所述，我國公安機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案是服務(wù)于警務(wù)指揮的，從警務(wù)指揮的角度發(fā)掘了目前公安機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)過程中所存在的問題，針對(duì)這些問題，作者認(rèn)為首先要從思想上提高對(duì)于應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的重視，然后在應(yīng)急預(yù)案的編制過程中要從實(shí)戰(zhàn)需求出發(fā)，始終把握科學(xué)原則，并且要完善應(yīng)急預(yù)案的后續(xù)管理，希望能為我國公安機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)提供一些參考。隨著時(shí)代的不斷發(fā)展與進(jìn)步，我國公安機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案體系會(huì)越來越完善，從而更好地幫助公安機(jī)關(guān)提升對(duì)突發(fā)事（案）件的指揮與處置能力。