丁小巍，李惠胤，徐 勝

（1.廣東警官學(xué)院，廣東 廣州 510230；2.廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)，廣東 廣州 510006；3.廣東工業(yè)大學(xué)，廣東 廣州 510006）

當(dāng)前，食品藥品安全問(wèn)題越來(lái)越受到人們的重視，甚至已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定、人民福祉和政府形象的重要社會(huì)問(wèn)題。近年來(lái)，國(guó)家下大決心、花大力氣治理食品藥品安全問(wèn)題，但毋庸諱言，我國(guó)現(xiàn)在的食品藥品安全監(jiān)督管理體制和機(jī)制還存在許多問(wèn)題。食品藥品安全的重要監(jiān)管措施“兩法銜接”中也還存在不少障礙，包括對(duì)法律的執(zhí)行力度不夠、以罰代刑、有案不送、有案不辦等。行政執(zhí)法的失范削弱了對(duì)違法活動(dòng)的制裁和威懾作用，加強(qiáng)檢察監(jiān)督職能從而規(guī)范行政執(zhí)法行為，嚴(yán)厲打擊食藥安全違法犯罪，非常迫切和必要。

食藥監(jiān)管執(zhí)法檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)對(duì)食品藥品行政管理部門(mén)執(zhí)法行為的實(shí)體和程序的合法性進(jìn)行的檢察監(jiān)督，目的是規(guī)范其行政執(zhí)法，促進(jìn)其依法行政。在“兩法銜接”工作中，檢察機(jī)關(guān)主要關(guān)注以罰代刑和有案不送問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督不到位是“兩法銜接”工作很難順暢運(yùn)行的主要原因，存在以下問(wèn)題：首先是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作用缺乏剛性且監(jiān)督范圍有限，比如行政執(zhí)法部門(mén)由于部門(mén)利益和地方保護(hù)主義或缺乏法律常識(shí)，違規(guī)不予移送案件，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)得不到應(yīng)有的配合，而檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力并不強(qiáng)；其次是信息渠道不夠通暢，檢察機(jī)關(guān)僅依靠傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)聯(lián)席會(huì)議、調(diào)查、走訪(fǎng)方式實(shí)施法律監(jiān)督，部門(mén)之間的信息共享平臺(tái)還沒(méi)有建立，監(jiān)督信息來(lái)源范圍較窄；最后有些行政執(zhí)法部門(mén)還不能積極配合檢察機(jī)關(guān)的工作，甚至有一些阻力，有的地方盡管建立了平臺(tái)共享、信息通報(bào)、聯(lián)席會(huì)議等工作機(jī)制，但在實(shí)踐過(guò)程中，貫徹執(zhí)行效果不好，往往只是形式化，行政機(jī)關(guān)缺乏主動(dòng)性和自覺(jué)性。[1]為解決這些問(wèn)題，建立檢察機(jī)關(guān)提前介入制度極有必要，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在對(duì)食品藥品違法案件調(diào)查取證時(shí)，檢察機(jī)關(guān)同時(shí)介入，指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)全面、準(zhǔn)確地收集證據(jù)，提高“兩法銜接”的效率，從而使偵查與起訴的銜接更加順暢，更好地打擊食藥領(lǐng)域的犯罪活動(dòng)。

一、食藥監(jiān)管“兩法銜接”中檢察機(jī)關(guān)提前介入機(jī)制的意義和形式

食藥安全案件中的檢察機(jī)關(guān)提前介入，是在食藥監(jiān)管行政機(jī)關(guān)調(diào)查和移送起訴可能涉嫌犯罪的食藥安全案件之前，檢察機(jī)關(guān)組織力量提前介入案件，對(duì)案情進(jìn)行研究，對(duì)執(zhí)法行為、證據(jù)收集、偵查方向進(jìn)行指導(dǎo)，保證行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法辦案、快速辦案、高質(zhì)量辦案。目前，由于我國(guó)行政執(zhí)法運(yùn)行不夠公開(kāi)，行政執(zhí)法與刑事司法在一定程度上無(wú)法順利銜接。行政機(jī)關(guān)有權(quán)決定案件是否移送，而檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督缺乏足夠的強(qiáng)制性，這種監(jiān)督變成了事后的、被動(dòng)的監(jiān)督，這使得檢察機(jī)關(guān)只能接觸到經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)有意無(wú)意地過(guò)濾后的案情資料，無(wú)法真正了解案件的全面情況。檢察機(jī)關(guān)提前介入，能夠有效地制約行政權(quán)力的擴(kuò)大，及時(shí)發(fā)現(xiàn)刑事案件，正確引導(dǎo)、積極督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)全面收集和保存證據(jù)。保障檢驗(yàn)、鑒定工作，暢通立案渠道，保證行政犯罪案件被依法追究，并從源頭上制止行政執(zhí)法人員的各種違法犯罪行為。[2]

食藥安全案件提前介入可以分為兩種情況：一是提前介入行政執(zhí)法，即檢察機(jī)關(guān)在食藥監(jiān)管部門(mén)調(diào)查處理可能涉罪案件的時(shí)候提前介入；二是提前介入偵查工作，即檢察機(jī)關(guān)提前介入公安機(jī)關(guān)對(duì)食藥安全案件的偵查工作，在提請(qǐng)逮捕、移送起訴前，對(duì)偵查工作實(shí)行法律監(jiān)督，規(guī)范公安機(jī)關(guān)的偵查行為。通常開(kāi)展提前介入程序的啟動(dòng)也有兩種方式：第一種是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)提前介入，通過(guò)上級(jí)機(jī)關(guān)指示、與食藥監(jiān)管行政機(jī)關(guān)舉辦聯(lián)席會(huì)議、案件當(dāng)事人反映、媒體披露等各種途徑，檢察機(jī)關(guān)對(duì)食藥監(jiān)管機(jī)關(guān)受理案件、立案、破案材料及時(shí)介入調(diào)查，也可以通過(guò)案件當(dāng)事人控告申訴、媒體報(bào)道、社會(huì)輿論等渠道了解案情；第二種是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)主動(dòng)請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)提前介入，食藥監(jiān)管行政機(jī)關(guān)查處違法案件時(shí)發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪，公安機(jī)關(guān)偵查違法犯罪時(shí)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該提前介入的，都可以請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)派人先行參與案件偵查。[3]

在提前介入中，檢察機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：一是事先了解和熟悉案件有關(guān)情況，為后續(xù)法律監(jiān)督建立客觀事實(shí)依據(jù)，確保執(zhí)法公正，加強(qiáng)監(jiān)督效率；二是幫助食藥監(jiān)管部門(mén)調(diào)查和收集證據(jù)，畢竟檢察機(jī)關(guān)相比食藥監(jiān)管部門(mén)在調(diào)查取證方面擁有更多的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和豐富經(jīng)驗(yàn)，有助于指導(dǎo)食藥監(jiān)管部門(mén)的調(diào)查工作；三是檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)食藥監(jiān)管行政權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)督，直接介入監(jiān)管活動(dòng)，有利于更快發(fā)現(xiàn)隱蔽的違法行為，確保食藥監(jiān)管部門(mén)行政執(zhí)法的合法性；四是提供專(zhuān)業(yè)法律指導(dǎo)，食藥監(jiān)管部門(mén)是食品藥品監(jiān)督管理的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，其分析和運(yùn)用法律的能力未必熟練，而檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，熟悉法律工作，對(duì)于提前介入過(guò)程中遇到的法律問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)表權(quán)威性法律意見(jiàn)，避免食藥監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)中的法律瑕疵。

根據(jù)目前的立法情況來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)食藥監(jiān)管的提前介入并沒(méi)有固定的標(biāo)準(zhǔn)，一般在以下情況必須提前介入：食藥違法活動(dòng)牽涉面廣、影響重大且還未移送的案件；社會(huì)、媒體反映強(qiáng)烈的案件；涉及人身傷亡、安全生產(chǎn)、侵權(quán)瀆職的惡性案件；涉嫌黑社會(huì)性質(zhì)組織和集團(tuán)犯罪案件；復(fù)雜重大、涉及范圍廣、取證困難的疑難案件；食藥監(jiān)管部門(mén)、公安機(jī)關(guān)主動(dòng)要求而且檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要提前介入的其他案件。[4]

二、食藥監(jiān)管“兩法銜接”中檢察機(jī)關(guān)提前介入的原則

食藥監(jiān)管“兩法銜接”中檢察機(jī)關(guān)提前介入，既要反映提前介入的一般原則，又要體現(xiàn)食藥監(jiān)管工作的行業(yè)特殊性。其基本原則主要有：

（一）責(zé)任分工原則

檢察機(jī)關(guān)和食藥監(jiān)管行政機(jī)關(guān)應(yīng)依照不同的分工和地位履行各自的職責(zé)，正確行使權(quán)力，各司其職，各負(fù)其責(zé)，各盡其能，相互配合，檢察機(jī)關(guān)不得干擾食藥監(jiān)管行政機(jī)關(guān)的正常工作，食藥監(jiān)管行政機(jī)關(guān)不得拒絕檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。食品藥品事務(wù)的監(jiān)管在技術(shù)和管理上復(fù)雜程度較高，技術(shù)人才和技術(shù)設(shè)備高度專(zhuān)業(yè)化，檢察機(jī)關(guān)不能越俎代庖從事專(zhuān)業(yè)化的監(jiān)管事務(wù)，檢察機(jī)關(guān)是法律方面的權(quán)威，應(yīng)專(zhuān)職做好檢察監(jiān)督以確保行政執(zhí)法遵守法律規(guī)范。

（二）及時(shí)高效原則

食藥監(jiān)管過(guò)程中檢察機(jī)關(guān)提前介入的動(dòng)態(tài)性、綜合性和快速性是其不同于傳統(tǒng)調(diào)查方法的突出優(yōu)點(diǎn)，這些特點(diǎn)必須在實(shí)踐中得到充分體現(xiàn)，否則無(wú)論機(jī)制體制和工作方式有多優(yōu)良，都會(huì)成為一紙空文，難以產(chǎn)生實(shí)際效果。食品藥品監(jiān)管提前介入的同時(shí)還必須注意適當(dāng)?shù)慕槿霑r(shí)機(jī)，太早介入食品藥品監(jiān)督行政權(quán)力的正常行使容易受到干擾，太晚則錯(cuò)過(guò)時(shí)機(jī)，沒(méi)有意義，無(wú)助于加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該建立高效的案件通報(bào)機(jī)制和信息共享平臺(tái)，及時(shí)掌握食藥監(jiān)管行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法信息，推動(dòng)食藥監(jiān)管部門(mén)依法行政，提高其執(zhí)法工作效率，保障檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督切實(shí)落實(shí)。[5]

（三）重點(diǎn)監(jiān)督原則

這是由食藥監(jiān)管檢察機(jī)關(guān)提前介入的目的所決定的。對(duì)食藥監(jiān)管的法律監(jiān)督的目的和宗旨都要求檢察機(jī)關(guān)在整個(gè)提前介入過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)食藥監(jiān)督管理部門(mén)的法律監(jiān)督，確保其依法行政。但是由于受人力、物力、財(cái)力等各種因素的限制，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督在客觀上不可能做到全面覆蓋，因此檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中只能有重點(diǎn)地、選擇性地進(jìn)行監(jiān)督，而且檢察監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)放在濫用職權(quán)和瀆職失職上，即對(duì)食藥監(jiān)管過(guò)程中嚴(yán)重侵犯公民合法權(quán)益的行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行有針對(duì)性的監(jiān)督，監(jiān)督必須程序合法，確保處罰得當(dāng)，對(duì)食藥監(jiān)管案件中的涉罪案件該移送不移送的，必須強(qiáng)化監(jiān)督，督促食藥監(jiān)管部門(mén)依法行政、公正執(zhí)法。[6]

三、食藥監(jiān)管“兩法銜接”中檢察機(jī)關(guān)提前介入面臨的問(wèn)題

（一）法律依據(jù)不夠充分

我國(guó)《刑事訴訟法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)做出了明文規(guī)定，但是對(duì)行政領(lǐng)域的調(diào)査權(quán)除了“兩反一預(yù)”改隸前的傳統(tǒng)的職務(wù)犯罪偵查職能外，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的法律依據(jù)其實(shí)并不是那么充分，從而影響實(shí)際工作中具體可行的操作性。此外，食藥監(jiān)管中“兩法銜接”機(jī)制的運(yùn)行依據(jù)位階較低，這往往使檢察機(jī)關(guān)很難對(duì)行政執(zhí)法工作進(jìn)行有效和有力的法律監(jiān)督。而且，我國(guó)現(xiàn)行法律中目前并沒(méi)有規(guī)定包括食藥監(jiān)管部門(mén)在內(nèi)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)有接受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督調(diào)查的義務(wù)，沒(méi)有義務(wù)保障的權(quán)力自然無(wú)法擁有足夠的強(qiáng)制力，這無(wú)疑制約了檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的行使。食藥監(jiān)督管理部門(mén)如果抵觸不接受、不配合監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)除非采取其他非常規(guī)法律手段，否則是難以應(yīng)對(duì)的，從法治化、規(guī)范化的角度來(lái)看，這顯然無(wú)助于履行法律監(jiān)督職責(zé)。因而，我們不難發(fā)現(xiàn)，在法律實(shí)務(wù)層面，法律賦予檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)明顯不如偵查權(quán)那么具有權(quán)威性和強(qiáng)制力；甚至在法律理論層面，也有些學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)其實(shí)并沒(méi)有權(quán)力對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督調(diào)查。這些從理論到實(shí)務(wù)的分歧，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督調(diào)查權(quán)的順利行使受到很大影響。[7]

（二）檢察監(jiān)督提前介入的強(qiáng)制力不足

檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，擁有行使法律監(jiān)督的權(quán)力，然而，事實(shí)上立法機(jī)關(guān)只是在形式上賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)，卻沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)督的足夠強(qiáng)制力。雖然檢察監(jiān)督有很多種方式，例如檢察建議、違法糾正通知書(shū)等，但這些方式事實(shí)上并沒(méi)有足夠的法律強(qiáng)制力。在食藥監(jiān)管“兩法銜接”中，盡管檢察機(jī)關(guān)提前介入案件，但相比行政執(zhí)法行為往往仍然滯后，因此主要是表現(xiàn)為事后監(jiān)督。因而在實(shí)踐中部分單位和個(gè)人對(duì)提前介入的檢察監(jiān)督并不是太了解，未能給予足夠重視，往往會(huì)自覺(jué)不自覺(jué)地采取拖延、敷衍、選擇性采納等手段來(lái)回避甚至逃避檢察監(jiān)督，而檢察機(jī)關(guān)對(duì)此卻沒(méi)有強(qiáng)有力的措施可以督促其履行職責(zé)，使得檢察監(jiān)督的權(quán)威性、強(qiáng)制性均大打折扣。在立法層面上看，遇此情形，并沒(méi)有法律明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以采取有力的強(qiáng)制性手段，這就使得檢察監(jiān)督提前介入的效力受到影響，其檢察意見(jiàn)書(shū)、檢察建議書(shū)、糾正違法通知書(shū)甚至可能形同虛設(shè)。例如，有學(xué)者對(duì)檢察建議書(shū)的適用情況進(jìn)行調(diào)研之后得出結(jié)論：很多行政機(jī)關(guān)的工作人員，甚至檢察機(jī)關(guān)的工作人員，都容易將檢察建議從字面上理解為一種簡(jiǎn)單的建議，認(rèn)為不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。[8]因此，在某種程度上，缺乏足夠的強(qiáng)制力已經(jīng)成為制約檢察監(jiān)督提前介入順利開(kāi)展和切實(shí)落實(shí)的重要瓶頸。

（三）檢察監(jiān)督提前介入的獨(dú)立性不夠

我國(guó)特有的權(quán)力分配體制和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能時(shí)，特別是在行政權(quán)力監(jiān)督方面仍將受到各種制約。在食藥監(jiān)管“兩法銜接”過(guò)程中，由于食藥監(jiān)管行政機(jī)關(guān)掌握著銜接的相對(duì)主動(dòng)性，造成因罔顧監(jiān)督而有案不移、降格處理、有案不立、以罰代刑等情形屢見(jiàn)不鮮，尤其對(duì)食藥監(jiān)管領(lǐng)域的重大影響案件，除了食藥監(jiān)管行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管失職行為，少數(shù)地方政府也有隱瞞不報(bào)重大食藥安全事故的情況。這種檢察監(jiān)督不力的情形很大程度上是由于檢察權(quán)長(zhǎng)期受制于行政權(quán)造成的。盡管在我國(guó)憲法中，“一府兩院”具有同等法律地位，然而實(shí)際上政府部門(mén)卻擁有更強(qiáng)大的政治資源，行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的人事任免和經(jīng)費(fèi)來(lái)源都有很大的影響力，檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)時(shí)很難完全避免行政權(quán)力的干預(yù)。目前在全球范圍內(nèi)，各國(guó)的行政權(quán)力都呈現(xiàn)出明顯的擴(kuò)張趨勢(shì)。在行政權(quán)未能得到有效限制的情況下，面對(duì)有強(qiáng)勢(shì)地位的行政權(quán)，檢察權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行仍任重道遠(yuǎn)。因此，食藥監(jiān)管“兩法銜接”中，檢察監(jiān)督即使提前介入，但若缺乏獨(dú)立性，也根本威懾不了地方的食藥監(jiān)管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，尤其是在案件移送問(wèn)題上，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的相對(duì)弱勢(shì)已成為食藥監(jiān)管“兩法銜接”中的一個(gè)重大難題。[9]

（四）提前介入調(diào)查手段有所欠缺

現(xiàn)行的檢察調(diào)查手段基本上借鑒于勘驗(yàn)、詢(xún)問(wèn)、鑒定等檢察偵查措施，而且基本上以行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動(dòng)移送為主，檢察機(jī)關(guān)通常情況下都是被動(dòng)地接受，因此這些調(diào)查手段也往往具有滯后性。檢察機(jī)關(guān)及時(shí)提前介入，也只能在發(fā)生食藥監(jiān)管安全事件后介入。由于有關(guān)案件情況由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)首先調(diào)查掌握，檢察機(jī)關(guān)難以很快全面掌握第一手案件資料，犯罪嫌疑人的案件線(xiàn)索也基本上由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)掌握，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不及時(shí)披露案件信息，檢察機(jī)關(guān)就很難及時(shí)全面掌握案情，自然會(huì)影響其審查、判斷和行動(dòng)的速度。還有，行政執(zhí)法涉及的刑事案件，侵害的是社會(huì)的公共利益，或者不特定人群的安全和利益。但是人們潛意識(shí)里容易混淆行政處罰與刑事責(zé)任，認(rèn)為行政處罰就已經(jīng)讓犯罪嫌疑人受到應(yīng)有懲罰，所以較少有人對(duì)此類(lèi)案件的犯罪線(xiàn)索進(jìn)一步舉報(bào)，因而檢察機(jī)關(guān)難以獲得更多的犯罪線(xiàn)索。檢察機(jī)關(guān)獲取食藥監(jiān)管案件信息的滯后，使其案件審查、罪刑判斷、介入決策和監(jiān)督行動(dòng)的反應(yīng)速度出現(xiàn)遲滯，難以快速、及時(shí)地糾正相關(guān)的違法行政監(jiān)管行為。[10]

（五）信息共享機(jī)制不完善

高效的信息共享機(jī)制是食藥監(jiān)管“兩法銜接”順利實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)條件。由于國(guó)家層面沒(méi)有明確的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一規(guī)劃，目前各地的食藥監(jiān)管行政部門(mén)、檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)之間，要么尚未建設(shè)信息共享平臺(tái)；要么信息共享平臺(tái)不能滿(mǎn)足各部門(mén)之間暢通共享的要求，共享的工作流程、組織架構(gòu)、信息范圍、人員職責(zé)、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等機(jī)制尚未完善。有些地方的食藥監(jiān)管部門(mén)和公安機(jī)關(guān)沒(méi)有規(guī)定統(tǒng)一的信息錄入標(biāo)準(zhǔn)，或者沒(méi)有規(guī)定及時(shí)錄入案件進(jìn)展情況，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法了解案件過(guò)程。有些地方政府雖然建立了信息共享平臺(tái)，但與檢察系統(tǒng)的信息平臺(tái)沒(méi)有聯(lián)網(wǎng)，形成各自為政的局面。甚至有些行政機(jī)關(guān)不愿意開(kāi)展信息共享，錯(cuò)誤地認(rèn)為信息共享加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度，增加了發(fā)現(xiàn)自己工作失誤的風(fēng)險(xiǎn)，因此在行政執(zhí)法工作中，對(duì)信息共享有意無(wú)意地進(jìn)行抵制，以此回避、規(guī)避、逃避檢察監(jiān)督。此外，大多基層檢察院負(fù)責(zé)“兩法銜接”工作的都是偵查監(jiān)督科，他們案多人少，很難安排專(zhuān)職人員管理信息共享平臺(tái)，這就不可避免地導(dǎo)致了平臺(tái)信息更新不及時(shí)、部門(mén)協(xié)調(diào)共享效果差等各種困難。[11]食藥監(jiān)管“兩法銜接”中信息共享機(jī)制的不完善、不順暢，嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)提前介入的工作力度和工作效率。

四、完善食藥監(jiān)管“兩法銜接”中檢察機(jī)關(guān)提前介入的具體路徑

（一）完善立法為檢察監(jiān)督提前介入提供法律保障

為提高檢察機(jī)關(guān)提前介入的效果，有必要明確賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)食藥監(jiān)管行政機(jī)關(guān)立案后、公安機(jī)關(guān)立案前的相關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督權(quán)。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為完善相關(guān)立法勢(shì)在必行，通過(guò)立法提升檢察機(jī)關(guān)的法律地位、賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督權(quán)、增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的剛性和力度。[12]對(duì)于食藥監(jiān)管“兩法銜接”的法律監(jiān)督，目前已經(jīng)有許多相關(guān)的法律規(guī)范，但這些法律法規(guī)還是具有相當(dāng)?shù)木窒扌?。首先，相關(guān)法律法規(guī)位階太低，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有強(qiáng)制效力，有的條文規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，導(dǎo)致可操作性不強(qiáng)。其次，這些法律法規(guī)中多數(shù)僅簡(jiǎn)單規(guī)定“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，以此來(lái)原則性地確立犯罪行為人的刑事責(zé)任，但沒(méi)有明確權(quán)限范圍，檢察機(jī)關(guān)難以真正依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。目前比較務(wù)實(shí)、可行的做法就是修改、完善《人民檢察機(jī)關(guān)組織法》，根據(jù)我國(guó)憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督權(quán)，詳細(xì)規(guī)定具體的監(jiān)督范圍、操作程序以及救濟(jì)方式等，使檢察監(jiān)督有法可依，具有真正的權(quán)威性和普遍的約束力。最后，在實(shí)踐中往往遇到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)拒絕檢察機(jī)關(guān)閱卷的情況，這是影響檢察監(jiān)督工作落實(shí)的重要問(wèn)題，因此賦予檢察機(jī)關(guān)案件查閱權(quán)、審查權(quán)等相關(guān)權(quán)力很有必要。最高人民檢察院等四部門(mén)《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見(jiàn)》的第11條明確規(guī)定：“人民檢察機(jī)關(guān)接到舉報(bào)、控告或發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)拒不移送涉嫌犯罪案件，經(jīng)審査后發(fā)現(xiàn)情況基本屬實(shí)的，可以要求行政機(jī)關(guān)說(shuō)明情況，提供有關(guān)案件材料或派員參加。”但在實(shí)際工作中，檢察機(jī)關(guān)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)卷必須先確認(rèn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)存在違法行為，而不閱卷又無(wú)法確認(rèn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是否違法，這就造成了一個(gè)無(wú)法解開(kāi)的死結(jié)。因此，必須立法賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的調(diào)査權(quán)，才能及時(shí)了解案情，確認(rèn)相關(guān)違法線(xiàn)索是否屬實(shí)。當(dāng)然，必須控制這個(gè)權(quán)力的限度和范圍，通過(guò)調(diào)查確定案件是否涉嫌犯罪之后就應(yīng)當(dāng)馬上停止，否則容易造成對(duì)行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)。[13]

（二）有效提升提前介入中檢察監(jiān)督的強(qiáng)制力

在食藥監(jiān)管“兩法銜接”過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)要提前介入，必須采取一系列措施加強(qiáng)其監(jiān)督的剛性，突出其強(qiáng)制性。例如加強(qiáng)檢察監(jiān)督和人大監(jiān)督的銜接，構(gòu)建責(zé)任追究機(jī)制，擴(kuò)大檢察監(jiān)督的范圍與強(qiáng)度，以保證監(jiān)督的強(qiáng)制力等。在我國(guó)當(dāng)前的政治構(gòu)架下，行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)由全國(guó)人大產(chǎn)生，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)人大授權(quán)，獨(dú)立行使檢察權(quán)。檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督之間存在密切的聯(lián)系，在檢察監(jiān)督的工作體系中，發(fā)揮人大監(jiān)督機(jī)制，從而加強(qiáng)檢察監(jiān)督的權(quán)威性和強(qiáng)制性。正如有學(xué)者指出：檢察機(jī)關(guān)在糾正建議不被同級(jí)行政機(jī)關(guān)接受的情況下，應(yīng)向本級(jí)人大提出建議案糾正行政違法。檢察機(jī)關(guān)擁有調(diào)查權(quán)和建議權(quán)，人大擁有最終決定權(quán)，把兩者結(jié)合起來(lái)，是符合我國(guó)實(shí)際情況的有效做法。[14]檢察機(jī)關(guān)在食藥監(jiān)管機(jī)關(guān)無(wú)故回避檢察監(jiān)督時(shí)，可以向同級(jí)人大常委會(huì)提出質(zhì)詢(xún)案；此外，全國(guó)人大常委會(huì)為落實(shí)依法治國(guó)，常常對(duì)法律法規(guī)實(shí)施狀況進(jìn)行檢查，檢察機(jī)關(guān)可以請(qǐng)求人大常委會(huì)對(duì)食藥安全執(zhí)法進(jìn)行執(zhí)法檢查，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)各監(jiān)管機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中的突出問(wèn)題，可以上報(bào)人大作為執(zhí)法檢查的線(xiàn)索，比如行政執(zhí)法部門(mén)怠于履行職責(zé)或?yàn)E用職權(quán)等問(wèn)題。人大執(zhí)法檢查納入到權(quán)力機(jī)關(guān)的整體監(jiān)督架構(gòu)之中，能夠增強(qiáng)檢察監(jiān)督的效力。此外，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)通過(guò)被監(jiān)督單位的上級(jí)機(jī)關(guān)來(lái)促進(jìn)檢察監(jiān)督的落實(shí)，通過(guò)完善抄送和備案制度、跟蹤和回復(fù)制度，來(lái)提高檢察監(jiān)督的強(qiáng)制性。抄送機(jī)制的根本目的是通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的提請(qǐng)引起上級(jí)行政機(jī)關(guān)的注意，借助其行政權(quán)力，要求下屬單位糾正違法行為，依法行政。同時(shí)也要建立向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)和本級(jí)人大常委會(huì)的備案制度，使其盡早了解食藥監(jiān)管中的違法情況和監(jiān)督內(nèi)容，必要時(shí)對(duì)法律監(jiān)督工作予以指導(dǎo)和支持。

（三）保障提前介入中檢察監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立行使

檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)憲法中的定位決定了其可以且必須在食藥監(jiān)管“兩法銜接”工作中發(fā)揮重要的法律監(jiān)督作用。而檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作用，需要保證行使職權(quán)的獨(dú)立性。然而，在目前我國(guó)現(xiàn)行的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”管理體制的架構(gòu)中，檢察監(jiān)督工作的獨(dú)立性有時(shí)確實(shí)需要面對(duì)一些負(fù)面影響和不當(dāng)干預(yù)。一些專(zhuān)家學(xué)者曾呼吁：“法制的客觀需要及執(zhí)法的客觀狀況迫切需要對(duì)檢察權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中的職能進(jìn)行重構(gòu)?！盵15]由于在人、財(cái)、物三個(gè)重要方面檢察機(jī)關(guān)均或多或少受制于地方，如果不能擺脫這些負(fù)面影響和不當(dāng)干預(yù)，檢察機(jī)關(guān)就很容易陷入“權(quán)力附屬化”“職能地方化”的窘迫境地。檢察機(jī)關(guān)要真正獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，需要進(jìn)一步加大體制改革的力度。目前，司法管理體制改革正在全國(guó)范圍內(nèi)全面展開(kāi)，根據(jù)中央對(duì)重大改革項(xiàng)目的要求，上海、廣東、湖北、吉林、青海、海南等地率先進(jìn)行了司法體制改革，積極推進(jìn)了省級(jí)以下地方檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物的統(tǒng)一管理，做出了有益探索。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也可以參照最高人民法院在全國(guó)各地設(shè)立六個(gè)巡回法庭的模式，在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的管轄制度。這些改革措施，對(duì)保障檢察監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立行使大有裨益。

（四）推行檢察官派駐制度

檢察官派駐制度是指檢察機(jī)關(guān)為了更好地履行法律監(jiān)督職能，專(zhuān)門(mén)派出檢察官常駐行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，以保證對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的及時(shí)性和有效性。在食藥監(jiān)管“兩法銜接”中，食藥監(jiān)管部門(mén)、公安機(jī)關(guān)都在基層設(shè)有諸如“藥監(jiān)所”“派出所”一類(lèi)的基層派出機(jī)構(gòu)，而檢察機(jī)關(guān)向基層派出機(jī)構(gòu)派駐檢察官，使檢察力量下沉基層，也是檢察機(jī)關(guān)參與改革創(chuàng)新社會(huì)治理、推進(jìn)檢察監(jiān)督工作的一種積極措施。[16]檢察官派駐制度有助于檢察機(jī)關(guān)在食藥監(jiān)管“兩法銜接”中快速、有效地提前介入，派駐檢察官深入了解基層行政執(zhí)法工作的具體情況，較易及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政違法行為，特別是對(duì)于重大和復(fù)雜案件，其可第一時(shí)間介入案件調(diào)查。檢察官派駐制度也有助于移送案件的跟蹤監(jiān)督，派駐檢察官能夠?qū)σ扑桶讣o予及時(shí)的督促，密切跟蹤案件的進(jìn)展，指導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)辦案人員做好證據(jù)銜接，指導(dǎo)獲取證據(jù)、固定證據(jù)、分析證據(jù)等工作，加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的刑事證據(jù)意識(shí)。檢察官派駐制度還有助于食藥監(jiān)管“兩法銜接”部門(mén)之間的信息溝通交流，完善檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的信息共享和信息通報(bào)制度，將行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處、移送的涉嫌犯罪的案件情況以及檢察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)食藥監(jiān)管案件的立案監(jiān)督、審查批捕、審查起訴等信息相互交流，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法過(guò)程中的難點(diǎn)、盲點(diǎn)，保障落實(shí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)食藥監(jiān)管行政執(zhí)法提前介入的持續(xù)性。

（五）建立健全信息交流共享機(jī)制

執(zhí)法信息是檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的重要基礎(chǔ)。在食藥監(jiān)管“兩法銜接”過(guò)程中，如果檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有案件信息來(lái)源，那么提前介入就是無(wú)源之水、無(wú)本之木。因此，必須建立健全信息交流共享機(jī)制。首先，應(yīng)充分利用現(xiàn)代科技成果，建立便捷的信息交流平臺(tái)，避免行政執(zhí)法與刑事司法的“信息孤島”，推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息交流。檢察機(jī)關(guān)可以充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，有效促進(jìn)部門(mén)間的信息傳遞，提高行政執(zhí)法透明度，以此了解食藥監(jiān)管最新執(zhí)法動(dòng)向，將其對(duì)行政執(zhí)法的事后監(jiān)督變成隨時(shí)監(jiān)督，及時(shí)督促行政機(jī)關(guān)反饋處理結(jié)果，消除監(jiān)督的形式化，保證監(jiān)督的有效性，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，提高提前介入的工作效率。[17]其次，應(yīng)健全聯(lián)席會(huì)議制度，檢察機(jī)關(guān)與食藥監(jiān)管部門(mén)、公安機(jī)關(guān)、法院應(yīng)建立起定期的例會(huì)機(jī)制，主要內(nèi)容包括監(jiān)管交流、情況通報(bào)、制度建設(shè)、協(xié)同行動(dòng)、互相監(jiān)督等。通過(guò)聯(lián)席會(huì)議讓相互間的信息流通起來(lái)，真正形成一種合力，使“兩法銜接”工作更加便捷有效。為了避免聯(lián)席會(huì)議流于形式，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)履行作為“兩法銜接”機(jī)制監(jiān)督者的職責(zé)，必要時(shí)邀請(qǐng)媒體報(bào)道有關(guān)內(nèi)容，增強(qiáng)聯(lián)席會(huì)議的透明度，推動(dòng)提前介入的規(guī)范運(yùn)行。最后，應(yīng)建立行政執(zhí)法信息的通報(bào)備案制度，由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)建立行政處罰案件信息臺(tái)賬，內(nèi)容包括處罰對(duì)象、時(shí)間、案由，處罰類(lèi)型、結(jié)果等，及時(shí)報(bào)送檢察機(jī)關(guān)備案。這些信息都是檢察機(jī)關(guān)提前介入的重要工作依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)可將報(bào)備臺(tái)賬與“兩法銜接”平臺(tái)信息比對(duì)審查，以此避免食藥監(jiān)管“兩法銜接”中移送案件的隨意性，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)提前介入的工作實(shí)效。[18]