課題組

（重慶市北碚區(qū)人民檢察院，重慶 400711）

行政公益訴訟制度建立以來，檢察機(jī)關(guān)辦理了大量的案件，有效地維護(hù)了公共利益，但與此同時(shí)，制度運(yùn)行中也反映出了不少問題。其中，公益訴訟調(diào)查權(quán)面臨的困境尤為明顯，不論是權(quán)力性質(zhì)，還是權(quán)力內(nèi)容，都存在很大的爭議。在實(shí)踐中，公益訴訟調(diào)查權(quán)運(yùn)行不暢是一個(gè)不爭的事實(shí)，缺乏制度保障、程序設(shè)計(jì)粗疏，產(chǎn)生了一系列的實(shí)踐性問題。公益訴訟調(diào)查權(quán)是個(gè)什么樣的權(quán)力，如何構(gòu)建和運(yùn)行，都需要進(jìn)一步的理論研究和實(shí)踐探索。課題組從公益訴訟調(diào)查權(quán)的性質(zhì)出發(fā)，對(duì)實(shí)踐中反映出來的問題進(jìn)行剖析，并對(duì)發(fā)展方向進(jìn)行初步的探討，以期為制度完善略盡綿薄之力。

一、行政公益訴訟調(diào)查權(quán)的屬性分析

在行政公益訴訟制度中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)被稱為調(diào)查核實(shí)權(quán)，無論是名稱上，還是制度內(nèi)容，都與法院調(diào)查權(quán)、刑事偵查權(quán)存在重大區(qū)別。之所以存在諸多不同之處，根源就在于行政公益訴訟制度具有明顯的特殊性，檢察機(jī)關(guān)在這一訴訟中也有著特殊的法律地位。

（一）檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位

探討調(diào)查權(quán)的屬性，必須首先厘清檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位，這是探討調(diào)查權(quán)的基礎(chǔ)性理論問題。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的地位，目前爭論較多，尚未形成定論。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中與一般的行政訴訟原告并無本質(zhì)區(qū)別，仍然是在行政訴訟的基本框架內(nèi)行使與一般原告相似的訴訟權(quán)利、履行相似的訴訟義務(wù)。[1]從一這觀點(diǎn)出發(fā)，必然會(huì)得出檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)即是一般行政訴訟原告的調(diào)查取證權(quán)的結(jié)論。原告說主要是從行政訴訟的基本構(gòu)造的角度考察所得出的結(jié)論，也符合行政訴訟的形式要件，但是它忽視了公益訴訟的特殊性以及檢察機(jī)關(guān)的憲法定位，檢察機(jī)關(guān)作為起訴人，在行政公益訴訟中并無訴利益。[2]

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位是公益訴訟人。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，并不是為了自身的利益追求，而是為了維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，才提起公共利益之訴。[3]從這一觀點(diǎn)出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)行使的調(diào)查權(quán)是一種公權(quán)力，并不是普通行政訴訟原告的調(diào)查取證權(quán)。

還有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中是法律監(jiān)督者，這主要是從我國憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的定位出發(fā)的。[4]法律監(jiān)督說認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，就是為了制約行政權(quán)和行政機(jī)關(guān)，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力或者不作為，這也是制度價(jià)值所在。檢察機(jī)關(guān)履行行政公益訴訟職責(zé)，無論是發(fā)出訴前檢察建議，還是提起訴訟，其目的均在于督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或者及時(shí)履行職責(zé)，以維護(hù)公共利益。從法律監(jiān)督說的理論出發(fā)，也會(huì)得出調(diào)查權(quán)系公權(quán)力的結(jié)論。此外，還有行政公訴說、雙重屬性說等觀點(diǎn)。

綜述以上觀點(diǎn)，課題組認(rèn)為，公益訴訟說符合行政公益訴訟制度的本質(zhì)特征和檢察機(jī)關(guān)的憲法定位。行政公益訴訟不單單是法院的居間裁判問題，而是通過法院、檢察院這兩個(gè)司法機(jī)關(guān)的合力，共同處置、維護(hù)公共利益，是兩個(gè)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為合法性問題進(jìn)行調(diào)查、確認(rèn)的過程。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)在表現(xiàn)形式上是原告，但實(shí)質(zhì)上是檢察機(jī)關(guān)為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)而提起的公共訴訟。雖然從訴訟構(gòu)造來看，行政公益訴訟并沒有完全突破基本的訴訟框架，但它也具有明顯區(qū)別于普通行政訴訟的特征。首先，檢察機(jī)關(guān)在履行公益訴訟職責(zé)中，追求的是公共利益，而非對(duì)檢察機(jī)關(guān)或者檢察官的個(gè)人利益進(jìn)行救濟(jì)。其次，正是基于公益屬性，檢察機(jī)關(guān)相對(duì)而言具有一定的中立性與客觀性，屬于一種客觀訴訟，與以個(gè)人權(quán)利救濟(jì)為追求的普通行政訴訟明顯不同。再次，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中仍然具有強(qiáng)烈的監(jiān)督屬性，出庭檢察人員行使著公訴人的角色，與刑事公訴人并無本質(zhì)區(qū)別，不僅對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行指控，同時(shí)也可以在行政訴訟法框架內(nèi)對(duì)法院的審判執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督。[5]最后，行政公益訴訟的程序安排也有諸多不同，如前置程序、檢察機(jī)關(guān)稱謂、訴訟費(fèi)用、出庭通知方式等等。也正是這些區(qū)別，使得行政公益訴訟不同于一般行政訴訟，也決定了為履行公益訴訟職責(zé)而行使的調(diào)查權(quán)的性質(zhì)。

（二）行政公益訴訟調(diào)查權(quán)的性質(zhì)

毫無疑問，公益訴訟調(diào)查權(quán)是一種公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)制性、公共性等公權(quán)力的一般特征。既然檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中是公益訴訟人的角色，履行著法律監(jiān)督職能，那么檢察機(jī)關(guān)為提起公益訴訟而實(shí)施的調(diào)查權(quán)就是一種實(shí)現(xiàn)公共目的的公權(quán)力，是為了履行法律監(jiān)督職能而配置的權(quán)力?！蹲罡呷嗣穹ㄔ鹤罡呷嗣駲z察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高解釋》）以及最高人民檢察院出臺(tái)的一系列司法文件，都明確了檢察機(jī)關(guān)可以行使調(diào)查權(quán)，且有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合，并負(fù)有忍受、配合調(diào)查活動(dòng)的義務(wù)，這顯然是公權(quán)力才具有的權(quán)能特征。不論是調(diào)閱復(fù)制行政執(zhí)法卷宗，還是詢問有關(guān)人員，都是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的途徑，而不是私權(quán)救濟(jì)的手段。

不可否認(rèn)，公益訴訟調(diào)查權(quán)也具有一定的訴權(quán)屬性。檢察機(jī)關(guān)實(shí)施的調(diào)查活動(dòng)，直接目的是為了查明案件事實(shí)，并指向最終的訴訟程序。行政公益訴訟是在行政訴訟法的框架內(nèi)展開的，檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體，享有訴訟權(quán)利，也承擔(dān)著相應(yīng)的訴訟義務(wù)。在形式構(gòu)造上，行政公益訴訟與普通行政訴訟具有表象上的相似性。[6]但是，僅僅因?yàn)檎{(diào)查權(quán)具有訴權(quán)屬性，就得出它只是一般當(dāng)事人調(diào)查取證權(quán)的結(jié)論也是明顯不當(dāng)?shù)?，這是未能認(rèn)識(shí)到行政公益訴訟的基本性質(zhì)、檢察機(jī)關(guān)的基本地位而得出的錯(cuò)誤結(jié)論。行政公益訴訟的基本特征決定了檢察機(jī)關(guān)必定會(huì)帶有一定的主動(dòng)性和傾向性，這是無法避免的，也是檢察權(quán)的司法權(quán)與行政權(quán)雙重屬性的具體體現(xiàn)。但無論這種訴權(quán)屬性是強(qiáng)是弱，都不能改變公益訴訟調(diào)查權(quán)的公權(quán)力屬性以及檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者基本定位。

二、行政公益訴訟調(diào)查權(quán)的運(yùn)行困境

盡管行政公益訴訟調(diào)查權(quán)是一種公權(quán)力，也得到了較為普遍的認(rèn)可，但是檢察機(jī)關(guān)在行使這一權(quán)力過程中，面臨著諸多困境也是不爭的事實(shí)，集中反映在立法、實(shí)踐等多個(gè)方面。

（一）法律授權(quán)不足

雖然民事訴訟法規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，但也限定了明確的范圍，即因提出檢察建議或者抗訴的需要，才可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，履行公益訴訟職責(zé)并不在其中。并且，該規(guī)定還是位于民事訴訟法“審判監(jiān)督程序”這一章，從邏輯的角度分析，此處的調(diào)查核實(shí)權(quán)僅限于檢察機(jī)關(guān)履行民事訴訟監(jiān)督職責(zé)，而不能擴(kuò)展到行政公益訴訟。目前，關(guān)于調(diào)查權(quán)的法律授權(quán)主要還是《兩高解釋》和最高人民檢察院《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《試點(diǎn)辦法》）等司法解釋、司法文件，沒有明確的法律依據(jù)?！秲筛呓忉尅返?條規(guī)定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料；有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合?！对圏c(diǎn)辦法》也有類似的規(guī)定。問題在于，《兩高解釋》對(duì)行政機(jī)關(guān)是否具有約束力、有多大約束力尚且存疑?！读⒎ǚā返?04條規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)具體的法律條文，而《兩高解釋》作為司法解釋，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的科加義務(wù)條款在民事訴訟法、行政訴訟法中并沒有明確的依據(jù)。而《試點(diǎn)辦法》連司法解釋都算不上，只能算是司法文件，其中的調(diào)查權(quán)條款系自我授權(quán)，在司法文件中規(guī)定行政機(jī)關(guān)等主體的配合義務(wù)，既難以保障實(shí)施效果，又顯得不倫不類。[7]在法律上沒有明確的依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)僅憑司法解釋和司法文件去開展調(diào)查核實(shí)活動(dòng)，必定會(huì)陷入權(quán)威不足的尷尬境況。

（二）調(diào)查權(quán)缺乏剛性保障

檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)剛性不足，是一個(gè)眾所周知且廣為詬病的問題。對(duì)調(diào)查權(quán)法律屬性的爭議、立法授權(quán)的缺失、程序保障的空白，使得檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證時(shí)面臨著巨大的困難，這也是開展行政公益訴訟工作所面臨的重大障礙。行政公益訴訟中，要認(rèn)定行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，并導(dǎo)致國家和社會(huì)公共利益受到侵害，很多調(diào)查活動(dòng)都是回溯性的，造成了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)所掌握的行政執(zhí)法卷宗等證據(jù)材料具有強(qiáng)烈的依賴性。這些侵害事實(shí)往往發(fā)生在檢察機(jī)關(guān)介入之前，而相應(yīng)的證據(jù)基本上都掌握在行政機(jī)關(guān)手中，要通過行政機(jī)關(guān)所掌握的證據(jù)來證明行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，其難度可想而知。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)多采取的是非強(qiáng)制性的調(diào)查措施，主要依賴于被調(diào)查者的自覺配合。即便如此，被調(diào)查者對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證工作也有很強(qiáng)的畏懼和抵觸心理，抗拒、不配合的情況時(shí)有發(fā)生。[8]在調(diào)研中，課題組也發(fā)現(xiàn)，調(diào)查取證的主要阻力來自于行政機(jī)關(guān)，主要表現(xiàn)為消極不配合、推諉，直接拒絕的情形相對(duì)較少，出現(xiàn)這一情形的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)卻沒有一項(xiàng)有力的手段來應(yīng)對(duì)。對(duì)此如何解決，學(xué)界還處于爭議之中，有學(xué)者認(rèn)為，可以適用行政訴訟法第59條之規(guī)定，將訴前程序解釋為訴訟程序的組成部分，通過法院對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行責(zé)任追究。[9]也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建獨(dú)立的調(diào)查權(quán)體系，賦予檢察機(jī)關(guān)在必要時(shí)采取查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性措施的權(quán)力。[10]

另一方面，司法解釋以及其他文件雖然明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)等主體應(yīng)當(dāng)配合，但是，如果這些主體不配合又該如何，檢察機(jī)關(guān)可以采取哪些應(yīng)對(duì)措施，這些都處于空白狀態(tài)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)中遇到不配合、抗拒的，幾乎是無能為力。而與此形成鮮明對(duì)比的是，法院對(duì)于妨害民事行政訴訟活動(dòng)的，可以采取罰款、拘留等措施，而檢察機(jī)關(guān)對(duì)于妨害公益訴訟活動(dòng)的行為基本上沒有保障措施。民事訴訟法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的規(guī)定范圍過窄，不能適應(yīng)公益訴訟的需要，在2017年修法時(shí)未能將該條款同步修改，不能不說是一大遺憾。在理論層面上，關(guān)于調(diào)查權(quán)是否應(yīng)當(dāng)具有剛性，也存在爭議，《試點(diǎn)辦法》明確禁止，也有學(xué)者也贊同檢察機(jī)關(guān)可以采取搜查、扣押、查封等必要的措施，理論準(zhǔn)備和制度支撐尚有待加強(qiáng)。[11]

（三）檢察機(jī)關(guān)自身調(diào)查能力不足

一直以來，檢察機(jī)關(guān)過于重視刑事檢察業(yè)務(wù)，而民事行政檢察處于邊緣化狀態(tài)，甚至被視為是養(yǎng)老崗位，無論是人員配置、職位提拔，還是經(jīng)費(fèi)保障，民事行政檢察部門都無法與刑事檢察部門相提并論，其發(fā)展滯后是長期以來不受重視的結(jié)果。民事行政檢察業(yè)務(wù)開始受到重視，還是近幾年的事情，是在檢察機(jī)關(guān)“兩反”轉(zhuǎn)隸之后才獲得一定的發(fā)展空間，短短幾年的建設(shè)，還遠(yuǎn)不足以形成強(qiáng)大的戰(zhàn)斗力。事實(shí)上，民事行政檢察業(yè)務(wù)的專業(yè)性要遠(yuǎn)強(qiáng)于刑事檢察業(yè)務(wù)，需要掌握的民事、行政法律法規(guī)極其龐雜，還涉及大量的地方性規(guī)定。公益訴訟辦案人員不僅要掌握紛繁復(fù)雜的法律法規(guī)和地方性規(guī)定，還要具備調(diào)查取證、出庭起訴、訴訟監(jiān)督等業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于辦案人員的綜合素養(yǎng)要求極高，這些能力素養(yǎng)也不是在短短幾年就能形成的。

在沒有國家強(qiáng)制力保障的前提下，檢察機(jī)關(guān)如何能夠順利地實(shí)現(xiàn)調(diào)查目的，這是一個(gè)非常棘手的問題，也是非?？简?yàn)調(diào)查能力的問題。并且，公益訴訟涉及的領(lǐng)域廣，面臨的問題更加復(fù)雜、專業(yè)，傳統(tǒng)的刑事檢察中的調(diào)查手段難以直接套用于公益訴訟。如生態(tài)環(huán)境損害檢測、評(píng)估，需要更為專業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，需要專家證人提供專業(yè)意見，而在刑事檢察工作中，很少運(yùn)用到這些調(diào)查手段。不僅如此，民事行政檢察中的調(diào)查程序都未能統(tǒng)一構(gòu)建起來，立法沒有涉及，司法解釋過于粗疏，基本上是各個(gè)地方自行采取相應(yīng)的程序規(guī)范，即便是同一調(diào)查活動(dòng)，各個(gè)地方的操作程序都不太一致。正是由于長久以來對(duì)民事行政檢察業(yè)務(wù)的忽視，導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟工作中調(diào)查能力難以跟上實(shí)際需要。調(diào)查能力的形成又不是一朝一夕的事情，也不是通過辦理幾件案件就能夠提升起來的，需要長期的積累和培養(yǎng)。檢察機(jī)關(guān)自身調(diào)查能力的不足，是一個(gè)普遍性的問題，提升調(diào)查能力也將是一個(gè)長期的過程。[12]

三、完善方向：構(gòu)建公益訴訟取證模式

（一）公益訴訟調(diào)查權(quán)應(yīng)然模式

從某種意義上講，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟并非單純的訴訟，而是一種囊括了調(diào)查、起訴于一體的司法活動(dòng)。行政公益訴訟的本質(zhì)是通過法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的調(diào)查，確定侵害公益的主體、事實(shí)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)糾正不作為或者違法行為，只有前面的監(jiān)督程序無效時(shí)才由法院進(jìn)行最后的確認(rèn)。從行政公益訴訟案件的立案、調(diào)查、訴前督促、審判的全部程序來看，主軸和重心在于監(jiān)督和督促，而不在于追求法院的勝訴判決。很顯然，行政公益訴訟不僅在形式上區(qū)別于傳統(tǒng)的行政訴訟，更在實(shí)質(zhì)上與傳統(tǒng)的行政訴訟有明顯的不同之處。傳統(tǒng)的行政訴訟，其訴訟構(gòu)造與民事訴訟基本一致，即兩造平等對(duì)抗、法院居中裁判。如果將這一訴訟理論直接套于檢察公益訴訟，那么必定會(huì)得出檢察機(jī)關(guān)乃一方原告的結(jié)論，就違背了檢察機(jī)關(guān)的憲法定位以及公益訴訟的本質(zhì)屬性。[5]

從行政公益訴訟制度本質(zhì)出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)既是法律監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)形式，也是組成部分。再從法律監(jiān)督權(quán)出發(fā)，公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)，理應(yīng)具備一般公權(quán)力屬性特征和權(quán)力內(nèi)容。公益訴訟調(diào)查權(quán)的應(yīng)然模式，應(yīng)當(dāng)是既具有公權(quán)力應(yīng)有的強(qiáng)制性，同時(shí)也具有非刑事特征，是一種介于民事行政與刑事案件之間的、別具一格的調(diào)查模式。公益訴訟調(diào)查模式并不是一個(gè)選擇的過程，而是一個(gè)構(gòu)建的過程，當(dāng)前的調(diào)查模式要么只能適用于刑事檢察，要么就只是與一般當(dāng)事人沒有區(qū)別的任意性調(diào)查，作為一個(gè)新生事物，只能通過不斷的實(shí)踐摸索、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，才能形成獨(dú)具一格的公益訴訟調(diào)查權(quán)權(quán)力體系。

（二）增強(qiáng)調(diào)查權(quán)的剛性

有學(xué)者經(jīng)過調(diào)研分析認(rèn)為，由法院進(jìn)行調(diào)查取證具有成本優(yōu)勢以及合法性、正當(dāng)性、可行性，可以解決檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)剛性不足的問題。[13]顯然該觀點(diǎn)具有一定的可行性，但也對(duì)立法進(jìn)行了擴(kuò)大解釋，將訴前程序納入了訴訟程序，存在合法性問題。而且，將公益訴訟調(diào)查權(quán)保障機(jī)制全部托付給法院也會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的困境，法院是否盡職盡責(zé)的調(diào)查取證，尚存在疑問，并且法院自行調(diào)查自行裁判，有既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員之嫌，只有建立具有剛性的公益訴訟調(diào)查權(quán)，才能從根本上解決問題。目前，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)剛性不足的原因主要有兩個(gè)方面，一個(gè)是缺乏有剛性的調(diào)查措施，另一個(gè)是調(diào)查措施缺乏制度保障。增強(qiáng)調(diào)查權(quán)的剛性就要從這兩個(gè)方面對(duì)癥下藥。

一方面，要賦予檢察機(jī)關(guān)具有剛性的調(diào)查措施。目前，學(xué)界通說觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟調(diào)查權(quán)不宜增加強(qiáng)制性調(diào)查措施，就連《試點(diǎn)辦法》也明確了不得對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制性的措施。之所以未賦予強(qiáng)制性調(diào)查措施，其主要原因是基于公益訴訟案件的民事、行政性質(zhì)，不存在刑事訴訟中那樣侵犯社會(huì)道德底線，具有嚴(yán)重社會(huì)危害性、人身危險(xiǎn)性的基礎(chǔ)，因而公益訴訟只能是采取任意性取證措施。課題組亦贊同這一觀點(diǎn)，但是，強(qiáng)制性措施并不是只能應(yīng)用于人身和財(cái)產(chǎn)，還有其他適用場合，如強(qiáng)制取證、強(qiáng)制查詢等。如果被調(diào)查者拒絕配合的，檢察機(jī)關(guān)可以在不限制其人身自由的前提下，自行依法強(qiáng)制收集相關(guān)證據(jù)材料、調(diào)取相關(guān)記錄等，司法警察也可以參與并依法行使警察權(quán)。如調(diào)查環(huán)境污染案件時(shí)，相關(guān)企業(yè)阻撓、拒絕的，檢察機(jī)關(guān)可以強(qiáng)行進(jìn)入現(xiàn)場進(jìn)行拍照、錄像、取樣。[14]

另一方面，要強(qiáng)化制度保障。法院調(diào)查權(quán)之所以具備強(qiáng)有力的保障機(jī)制，主要原因在于法院屬于裁判機(jī)關(guān)，裁判權(quán)系實(shí)體處分權(quán)，法院可以代表國家對(duì)公民法人的經(jīng)濟(jì)權(quán)利進(jìn)行調(diào)整，而檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，并不涉及實(shí)體處分，其權(quán)力只是監(jiān)督性和程序性的，因而檢察機(jī)關(guān)不能采取罰款、拘留等強(qiáng)制性措施。但是，這一論點(diǎn)并不具有說服力。檢察權(quán)具有監(jiān)督性沒錯(cuò)，但監(jiān)督不能僅僅靠他人的配合來進(jìn)行監(jiān)督，沒有強(qiáng)制力的保障，監(jiān)督無從談起。并且，法院對(duì)不配合協(xié)助調(diào)查的人員進(jìn)行處罰，也并不是直接針對(duì)實(shí)體權(quán)利處分，而是為了保障訴訟程序的順利運(yùn)行，也只是間接指向?qū)嶓w權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)，也是間接地指向?qū)嶓w權(quán)利的處分，與法院的調(diào)查活動(dòng)相比，主要區(qū)別就在于二者所處的階段不同，賦予檢察機(jī)關(guān)拘留、罰款權(quán)，也是為了保障訴訟程序的順利運(yùn)行以及最終實(shí)體權(quán)利處分的正當(dāng)性，不存在理論沖突。但基于公益訴訟案件的民事、行政屬性，拘留這類人身強(qiáng)制措施暫時(shí)不宜賦予，可先行賦予檢察機(jī)關(guān)罰款權(quán)，對(duì)于不配合協(xié)助調(diào)查的，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)個(gè)人、單位主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員予以罰款，并將違法線索移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，或者向其主管機(jī)關(guān)提出紀(jì)律處分的檢察建議。[15]當(dāng)然，強(qiáng)制調(diào)查權(quán)涉及公民權(quán)利，運(yùn)用不當(dāng)會(huì)對(duì)公民權(quán)利造成損害，無論是立法設(shè)計(jì)，還是實(shí)踐運(yùn)用，都應(yīng)當(dāng)慎之又慎，需要設(shè)置嚴(yán)格的啟用條件，需要通過嚴(yán)密的程序加以控制。

此外，公益訴訟調(diào)查權(quán)的名稱也有必要進(jìn)行調(diào)整，以“調(diào)查權(quán)”取代“調(diào)查核實(shí)權(quán)”，與法院調(diào)查權(quán)保持一致，并構(gòu)建相似的保障機(jī)制，以彰顯其公權(quán)力屬性。

（三）構(gòu)建特殊的證據(jù)規(guī)則和證據(jù)保全規(guī)則

1.構(gòu)建特殊證據(jù)規(guī)則。檢察機(jī)關(guān)之所以如此重視調(diào)查權(quán)，是因?yàn)槠涑袚?dān)著嚴(yán)格的舉證責(zé)任。從目前的實(shí)踐和案例來看，在行政公益訴訟中并未實(shí)行舉證責(zé)任倒置，從檢察機(jī)關(guān)的主體地位、力量配置來看，不適用舉證責(zé)任倒置也是基本合理的。但是，如果行政機(jī)關(guān)拒不配合調(diào)查，導(dǎo)致關(guān)鍵性證據(jù)無法收集的，將會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)失衡，此時(shí)如果要苛求檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)過重的舉證責(zé)任顯然不合理。此時(shí)，可以考慮實(shí)行舉證責(zé)任倒置，檢察機(jī)關(guān)只需承擔(dān)初步證明責(zé)任，證明公益受損、職責(zé)劃分等問題，如果行政機(jī)關(guān)不能證明自己沒有責(zé)任的，可以推定行政機(jī)關(guān)存在不作為或者違法行使職權(quán)。當(dāng)然，舉證責(zé)任倒置也只能在部分案件中適用，有的案件則不能適用，需要具體問題具體分析。如環(huán)境污染類案件，可以適用舉證責(zé)任倒置，行政機(jī)關(guān)既不配合調(diào)查取證，又不能舉示證據(jù)證明自己履行了職責(zé)的，可以適用推定法則；再如國有土地使用權(quán)出讓案件，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為國土部門怠于履行職責(zé)，沒有有效收取土地使用權(quán)出讓金，而國土部門不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證，也不能舉示證據(jù)證明自己沒有怠于履行職責(zé)，而相關(guān)企業(yè)又主張自己已經(jīng)繳納，此時(shí)顯然不能認(rèn)定國土部門怠于履行職責(zé)，判決其不作為，要求履行收取出讓金。當(dāng)務(wù)之急還是完善調(diào)查權(quán)，在調(diào)查權(quán)得不到保障的前提下要求檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)過高的證明責(zé)任是有違公平原則的。[16]

2.構(gòu)建特殊保全規(guī)則?！秲筛呓忉尅焚x予了檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)證據(jù)保全的權(quán)利，但是只能在民事訴訟法、行政訴訟法的范圍內(nèi)進(jìn)行。很顯然，這是將檢察機(jī)關(guān)與一般當(dāng)事人同等化。由于行政公益訴訟的特殊性，檢察機(jī)關(guān)的特殊地位，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建特殊保全規(guī)則。如檢察機(jī)關(guān)要求進(jìn)行證據(jù)保全的，不需要提供擔(dān)保；檢察機(jī)關(guān)提出保全不適用申請(qǐng)，而是以檢察建議的方式；檢察機(jī)關(guān)提出的證據(jù)保全，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先辦理，并設(shè)置時(shí)限要求；等等。

（四）其他若干問題

1.完善立法授權(quán)。僅僅依靠《兩高解釋》和《試點(diǎn)辦法》還不足以讓檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作名正言順，有必要上升到法律層面。由于在民事訴訟法、行政訴訟法中沒有明確公益訴訟調(diào)查權(quán)，通過司法解釋來明確顯然不當(dāng)。立法不僅要確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)，還應(yīng)當(dāng)就調(diào)查的程序、保障措施進(jìn)行規(guī)定，即便做不到面面俱到，最起碼也應(yīng)當(dāng)有一個(gè)基本的制度內(nèi)容，才能奠定基礎(chǔ)，由司法解釋進(jìn)行完善細(xì)化。

2.整合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部力量?；跈z察一體原則，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部檢察長統(tǒng)一指揮，公益訴訟部門可以借助刑事檢察部門的力量，調(diào)取需要的證據(jù)材料。很多公益訴訟案件往往與刑事案件相互交叉，特別是在環(huán)境污染、非法捕撈這類案件中表現(xiàn)得尤為明顯，如環(huán)境污染的客觀事實(shí)、損害程度、修復(fù)成本等方面的證據(jù)，公益訴訟與刑事訴訟存在高度重疊，完全可以通過“搭便車”的形式完成證據(jù)收集。[17]檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)內(nèi)部力量的整合，建立制度機(jī)制，讓公益訴訟部門與刑事檢察部門之間能夠信息共享、工作互助。

3.加快公益訴訟專業(yè)化發(fā)展。行政公益訴訟具有極強(qiáng)的專業(yè)性，與傳統(tǒng)的民事行政檢察業(yè)務(wù)有很大的區(qū)別，也不同于刑事檢察業(yè)務(wù)，這就決定了公益訴訟必須走專業(yè)化發(fā)展之路，需要獨(dú)立的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。在此基礎(chǔ)上，還要在人才培養(yǎng)、經(jīng)費(fèi)保障上向公益訴訟部門不斷傾斜；要探索公益訴訟人培養(yǎng)機(jī)制，通過辦案、競賽等途徑，提升辦案人員專業(yè)素養(yǎng)；要引進(jìn)具有相關(guān)背景的專業(yè)人員進(jìn)入公益訴訟隊(duì)伍，提升整體工作水平。