張雯雯 孫鯤

一、引言

黨的十九大指出，要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)。防范化解重大風(fēng)險作為三大攻堅戰(zhàn)的重中之重，在維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展上起到至關(guān)重要的作用，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義、維持社會大局穩(wěn)定的關(guān)鍵。近年來，我國地方政府債務(wù)存量規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，隱性債務(wù)化解工作不到位，債務(wù)風(fēng)險不透明，債務(wù)風(fēng)險問題突出。為了防范和化解地方政府債務(wù)危機，國務(wù)院陸續(xù)出臺了一系列政策，使地方政府債務(wù)規(guī)模得到了有效控制，債務(wù)風(fēng)險得到一定程度的化解，但是我國地方政府債務(wù)在風(fēng)險防控方面還存在很多不足之處。根據(jù)財政部公布的地方政府債券發(fā)行情況，2019 年共發(fā)行43624 億元，其中新增債券、再融資債券、置換債券分別為30561 億元、11484 億元、1579 億元。新增債券中，一般債券、專項債券分別為9074 億元、21487 億元。根據(jù)審計署發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2018 年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告地方政府債務(wù)風(fēng)險防控情況》，針對18 省本級、17 市本級和17 縣共52 個地區(qū)政府債務(wù)審計結(jié)果不容樂觀，很多省級地方政府還存在未按要求對債務(wù)風(fēng)險困難較大的市縣制定風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案的情況；很多地區(qū)上報的債務(wù)數(shù)據(jù)存在漏報、多報等現(xiàn)象；部分地區(qū)的存量隱性債務(wù)沒有制定化解措施或制定的債務(wù)化解方案缺乏可行性；大部分地區(qū)債務(wù)資金因籌集與項目進(jìn)度不銜接等原因閑置。

地方政府債務(wù)風(fēng)險很大程度上影響了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，如何化解地方債務(wù)風(fēng)險已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路上亟待解決的問題。本文將對中美地方政府債務(wù)風(fēng)險防控體系進(jìn)行詳細(xì)對比，發(fā)現(xiàn)我國地方政府債務(wù)風(fēng)險防控體系存在的薄弱點，并從美國經(jīng)驗中得到啟示。

二、中美地方政府債務(wù)風(fēng)險防控體系對比

美國地方債務(wù)通常是指市政債券（Municipal Bonds 或Municipal Securities），是美國州和地方政府（以下簡稱地方政府）籌集經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金的一個重要來源。市政債券分為一般任務(wù)債券（General Bonds）和收益?zhèn)≧evenue Bonds）。很多學(xué)者從中美的政治制度、法律制度等角度對地方債務(wù)風(fēng)險管理進(jìn)行了對比，筆者主要從中美地方政府債務(wù)風(fēng)險防控的三個階段進(jìn)行對比。為了應(yīng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險，美國在經(jīng)歷200 多年的發(fā)展后，逐步形成了以發(fā)行風(fēng)險防控（事前）、償還風(fēng)險防控（事中）、處置風(fēng)險防控（事后）為主要內(nèi)容的風(fēng)險防控體系。發(fā)行風(fēng)險防控（事前）是在債券發(fā)行前嚴(yán)格限定規(guī)模和發(fā)債用途，強化監(jiān)督，防止地方政府通過債券市場過度舉債或不當(dāng)舉債，具體表現(xiàn)在預(yù)算管理、債務(wù)限額管理和信用評級制度方面；償還風(fēng)險防控（事中）是指在債券發(fā)行后，在地方政府債券的法律層面進(jìn)行監(jiān)督，確保償還來源穩(wěn)定可靠，債券無償還風(fēng)險，具體表現(xiàn)在監(jiān)管機構(gòu)和責(zé)任分工、信息披露和償還來源方面；處置風(fēng)險防控（事后）是指債券無法償還的應(yīng)對措施，即風(fēng)險處置。我國地方政府債務(wù)風(fēng)險控制起步較晚，但是也逐漸形成了類似的風(fēng)險控制體系。

（一）預(yù)算管理

美國地方政府的債務(wù)納入預(yù)算管理，同時規(guī)定發(fā)債收入只能用于長期資本性支出，不能用來彌補財政赤字；地方政府要編制中長期預(yù)算規(guī)劃，沒有納入規(guī)劃的項目不得舉債。舉債規(guī)劃和資本預(yù)算緊密結(jié)合，各地方政府往往每年會先制訂一份多年度資本投資計劃（CIP），規(guī)劃期限一般為5 年，也有的長達(dá)15 年；美國有45 個州實行平衡預(yù)算制度，通過憲法或者法令作出明確要求，先由州長每年向立法機關(guān)遞交平衡預(yù)算執(zhí)行議案，在經(jīng)州立法機構(gòu)通過后，再由州長簽發(fā)，并要求地方政府將預(yù)算執(zhí)行過程中的赤字予以消化，并禁止結(jié)轉(zhuǎn)到下一年。

我國地方政府債務(wù)采取分門別類全口徑納入預(yù)算管理的方式。根據(jù)國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號），我國地方政府將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理。《意見》同時規(guī)定，地方政府各部門和單位也要將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理；或有債務(wù)確需地方政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理。

（二）債務(wù)限額管理

美國的地方政府債務(wù)限額既有總量規(guī)模限制也有相對靈活的規(guī)模限制。各州的債務(wù)“天花板”（Debt Ceiling）由各州法律規(guī)定，具體來看，美國約有40 個州的債務(wù)發(fā)行和準(zhǔn)許程序受到憲法的制約，包括對未償債務(wù)的總量限制、全民投票或者特別立法的批準(zhǔn)以及與稅收、財產(chǎn)價值等掛鉤的債務(wù)限額。如亞利桑那州規(guī)定一般責(zé)任債券的上限為35 萬美元；加州規(guī)定最低三分之二的選民投票批準(zhǔn)公眾的特定形式的“負(fù)債”；佐治亞州規(guī)定一般責(zé)任債券總量不得超過稅收收入的10%；紐約州債務(wù)限額不高于應(yīng)稅房地產(chǎn)的平均全額估值的10%。

我國的地方政府債務(wù)限額管理實行總量限額管理。根據(jù)《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》（財預(yù)〔2015〕225 號），年度地方政府債務(wù)限額等于上年地方政府債務(wù)限額加上當(dāng)年新增債務(wù)限額（或減去當(dāng)年調(diào)減債務(wù)限額），具體分為一般債務(wù)限額和專項債務(wù)限額；地方政府債務(wù)總限額由國務(wù)院根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢等因素確定，并報全國人民代表大會批準(zhǔn)。債務(wù)限額的總量并不是一成不變，其增加和減少根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢而定；各地區(qū)的地方政府債務(wù)限額，從上到下逐級下達(dá)。

（三）信用評級制度

美國具有較為完善的信用評級制度，穆迪（Moody’s）、標(biāo)準(zhǔn)普爾（Standard & Poor’s）和惠譽（Fitch）是主導(dǎo)市政債券信用評級的三家評級機構(gòu)，三大評級公司都有自己獨特的評級方法和體系，評級機構(gòu)會在綜合考慮地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政府債務(wù)結(jié)構(gòu)、財政管理和稅收狀況的基礎(chǔ)上給出一個初始評級，然后定期進(jìn)行審查和更新。2011-2018 年度，評級A 級及以上的美國市政債券占市政債券評級總量的80%-90% 之間①本部分?jǐn)?shù)據(jù)根據(jù)SIMFA，“Municipal Bond Credit Report”，2008-2018年度報告整理。。美國市政債券信用評級實行多評級制度，根據(jù)SIFMA發(fā)布的市政債券信用報告，一般責(zé)任債券的信用評級均由兩個或兩個以上信用評級公司給出評定。

我國地方政府債券的信用評級制度尚處于起步階段，信用評級一般由省級政府組織評定。地方政府債券的信用評級公司以公開招標(biāo)的形式選擇，承擔(dān)信用評級的公司均為本土化的評級公司，每個地區(qū)各不相同，評級公司專業(yè)水平也參差不齊，比較常見的有聯(lián)合資信、大公、鵬元、中誠信、上海新世紀(jì)等。信用評級公司根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況、財政狀況、債務(wù)指標(biāo)以及國家經(jīng)濟(jì)政策等給出信用評級結(jié)論。首次評級進(jìn)行一次，此后跟蹤評級每年開展一次。此外，我國目前實行的是單評級制度，即只有一家信用評級公司對地方政府債券進(jìn)行評級。

（四）監(jiān)管機構(gòu)和責(zé)任分工

美國有專門的監(jiān)管機構(gòu)和特定的責(zé)任分工，對地方政府債務(wù)實行分級監(jiān)管，即本級債務(wù)由本級的債務(wù)主管部門負(fù)責(zé)。但這并不意味著聯(lián)邦政府完全放任地方政府自己管理，在聯(lián)邦層面上，兩個專門機構(gòu)負(fù)責(zé)對所有市政債券進(jìn)行監(jiān)管，即美國證券交易委員會（SEC）和美國市政債券規(guī)則委員會（MSRB）。前者主要依據(jù)聯(lián)邦證券法律為投資者提供保護(hù)，以確保他們有權(quán)獲知披露的重要信息。后者是專門的地方政府債券監(jiān)督機構(gòu)，旨在制定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范從事地方政府債券承銷、交易和銷售的證券公司和銀行，同時接受SEC 的監(jiān)督。

我國地方政府風(fēng)險防控的監(jiān)督管理機構(gòu)繁多，主要包括債務(wù)行業(yè)主管部門、發(fā)展改革部門、審計部門、地方金融監(jiān)督管理部門、人民銀行分支機構(gòu)和銀監(jiān)部門等。各部門根據(jù)職責(zé)分工，集體負(fù)責(zé)風(fēng)險防控?？h級以上地方各級財政部門負(fù)責(zé)對本地區(qū)債務(wù)的管理和監(jiān)督，專員辦督促地方規(guī)范一般債務(wù)的舉借、使用、償還等行為。政府性債務(wù)日常管理名義上由我國縣級以上地方各級政府設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組具體負(fù)責(zé)，但實際上主要是財政預(yù)算部門管理。

（五）信息披露

美國有明確的法律和準(zhǔn)則，詳細(xì)規(guī)定了地方政府債券的信息披露制度和反欺詐條款。美國通過制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，要求地方政府債券發(fā)行執(zhí)行嚴(yán)格的信息披露制度，特別是在首次發(fā)行中需要披露更多信息，以提高地方政府發(fā)行債務(wù)的透明度。地方政府必須遵循GFOA 牽頭制定的《州和地方政府證券披露準(zhǔn)則》（1991 年修訂）有關(guān)政府財務(wù)會計報告記錄和報告政府債務(wù)的相關(guān)要求。在債務(wù)存續(xù)期，任何有關(guān)債務(wù)方面的財政和法律狀況的重大變化，地方政府都必須及時披露相關(guān)信息。同時，《證券法》（1933）和《證券交易法》（1934）有關(guān)反欺詐條款的規(guī)定，進(jìn)一步約束了地方政府債券發(fā)行人的行為。1989 年，SEC 通過修訂《證券法》的有關(guān)規(guī)則，進(jìn)一步提高市政債券信息披露的質(zhì)量和及時性。1990年和 1995 年又兩次更新了市場交易披露原則，突出信息披露的及時性和規(guī)范性。

我國新《預(yù)算法》中規(guī)定，地方政府要對“舉借債務(wù)”的情況等重要事項作出說明?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號）規(guī)定，地方政府要完善債務(wù)報告和公開制度?！兑话銈芾磙k法》和《專項資金管理辦法》要求，縣級以上地方各級財政部門應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和財政部規(guī)定，向社會公開債務(wù)限額、余額、期限結(jié)構(gòu)、使用、償還等情況。

（六）償還來源

美國以固定稅收或者項目收益作為固定的償債來源，不同州的償還來源根據(jù)收入來源的差異各有不同。一般來說，美國一般任務(wù)債券的償還來源是地方政府的財政稅收支持（主要是財產(chǎn)稅）。收益?zhèn)膬斶€除非由第三方擔(dān)保，由項目所產(chǎn)生的收益或是特定的稅收來保障。

目前，我國《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財預(yù)〔2016〕154 號）和《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財預(yù)〔2016〕155 號）對我國地方政府的一般債務(wù)和專項債務(wù)的償還進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，一般債務(wù)本金和利息通過一般公共預(yù)算收入、發(fā)行一般債券等償還，專項債務(wù)本金和利息通過對應(yīng)的政府性基金收入、專項收入、發(fā)行專項債券等償還。但是由于地方財政困境突出，“借新還舊” 以及土地出讓收入依然是很多地級市政府為應(yīng)對到期政府債務(wù)所采取的應(yīng)急方式。

（七）風(fēng)險處置

在地方政府債券風(fēng)險處置方面，美國有破產(chǎn)制度和市政債券保險政策。美國允許地方政府破產(chǎn)，破產(chǎn)制度主要針對一般責(zé)任債券出現(xiàn)嚴(yán)重償還危機時，地方政府采取的處置措施，這種破產(chǎn)制度只針對州以下的地方政府。一般責(zé)任債券的風(fēng)險處置，如果是暫時性的，只需與投資人直接協(xié)商，改變債務(wù)償還期限或者償還方式；如果是一般性的償債風(fēng)險，政府財政收不抵支，則需根據(jù)風(fēng)險程度采取增稅、減少次要預(yù)算項目開支、改善政府財務(wù)狀況等一系列的措施進(jìn)行干預(yù)；如果采取上述措施后，地方政府仍無力償還債務(wù)，可以依照《聯(lián)邦破產(chǎn)法》，提出和解或破產(chǎn)，進(jìn)入破產(chǎn)程序，通過破產(chǎn)重組計劃解決債務(wù)危機。同時，美國地方政府債券還建立了市政債券保險制度，以保護(hù)投資者。在地方政府未按期支付的情況下，保險人作為第三方擔(dān)保人，向其投資者支付保險費用，這大大降低了投資者購買地方政府債券的風(fēng)險。

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88 號）的要求，我國初步建立集預(yù)警和預(yù)防機制、應(yīng)急響應(yīng)機制、后期處置機制為一體的風(fēng)險處置體系。當(dāng)?shù)胤秸谝呀?jīng)或者可能無法按期支付政府債務(wù)本息，或者無力履行或有債務(wù)法定代償責(zé)任時，需要啟動地方政府債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置程序。按照政府性債務(wù)風(fēng)險事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等，將地方政府債務(wù)風(fēng)險分為Ⅰ級（特大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）四個等級。不同級別的地方政府債務(wù)風(fēng)險，需要采取不同的措施，例如調(diào)減投資計劃、統(tǒng)籌各類結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、調(diào)入政府性基金或國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或預(yù)備費、調(diào)整部門預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、扣減部門經(jīng)費等，必要時可以處置政府資產(chǎn)，甚至實施風(fēng)險地區(qū)財政重整計劃。

通過對中美地方政府債務(wù)風(fēng)險防控的詳細(xì)對比，可以看出：

在發(fā)行風(fēng)險防控（事前）階段，美國地方政府將債務(wù)納入預(yù)算管理，設(shè)置中長期規(guī)劃和平衡預(yù)算制度；對債務(wù)總量和相對量限額管理，各州自行確定限額完善的信用評級制度；通過國際化三大信用評級公司實施多評級制度。我國地方政府將債務(wù)分門別類全口徑納入預(yù)算管理；對債務(wù)總量限額管理，逐級下達(dá)債務(wù)限額；建立初級階段的信用評級制度，通過本土化的信用評級公司實施單評級制度。

在償還風(fēng)險防控（事中）階段，美國擁有專門的監(jiān)管機構(gòu)和特定的責(zé)任分工；建立法律明確規(guī)定的信息披露制度和反欺詐條款；不同地方政府債券均有特定的償債來源。我國擁有復(fù)雜的管理機構(gòu)和責(zé)任分工；信息披露尚欠缺完善的法律規(guī)定；“借債還舊”以及土地出讓金收入是我國地方政府債券的主要償債來源。

在風(fēng)險處置防控（事后）階段，美國采取破產(chǎn)制度、市政債券保險政策。我國初步建立集預(yù)警和預(yù)防機制、應(yīng)急響應(yīng)機制、后期處置機制為一體的風(fēng)險處置體系。

三、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險防控的薄弱點

通過對比中美地方政府債券風(fēng)險防控體系發(fā)現(xiàn)，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險防控還處于探索階段，在發(fā)行風(fēng)險防控（事前）、償還風(fēng)險防控（事中）、處置風(fēng)險防控（事后）三個階段還存在很多薄弱點。具體表現(xiàn)為：

（一）缺乏中長期預(yù)算規(guī)劃

預(yù)算管理方面，我國地方政府債務(wù)的預(yù)算管理僅僅是分門別類納入預(yù)算管理，但缺乏中長期預(yù)算規(guī)劃。既缺乏債券資金發(fā)行的中長期預(yù)算規(guī)劃，又缺乏地方政府在債券使用的中長期預(yù)算規(guī)劃。對于專項債券，特別是資金量大、周期較長的專項債券由于缺乏多年度資本投資計劃（CIP），造成項目資金使用的銜接性較差，一定程度上影響了地方政府債券使用的科學(xué)性、合理性；有些債券雖然順利發(fā)行，但是由于缺乏中長期預(yù)算規(guī)劃，造成債務(wù)資金因籌集進(jìn)度與項目進(jìn)度不銜接而閑置，未能達(dá)到債券使用效果，嚴(yán)重降低了債券的使用效率；有的地區(qū)在按要求調(diào)整不需按原用途使用的政府債券資金時，由于缺乏地方政府債務(wù)預(yù)算管理的中長期規(guī)劃，調(diào)整項目周期長，造成未及時調(diào)整債券資金，使用效果嚴(yán)重滯后。

（二）債務(wù)限額管理過于單一

債務(wù)限額管理方面，我國債務(wù)限額管理過于單一，債務(wù)限額分配方式并未真正考慮不同的地方政府對債券的需求程度，僅僅強調(diào)總量控制，缺乏對相對指標(biāo)的重視以及結(jié)構(gòu)指標(biāo)的考慮?！缎略龅胤秸畟鶆?wù)限額分配管理暫行辦法》（財預(yù)〔2017〕35 號）明確了財政實力強、舉債空間大、債務(wù)風(fēng)險低、債務(wù)管理績效好的地區(qū)多安排，財政實力弱、舉債空間小、債務(wù)風(fēng)險高、債務(wù)管理績效差的地區(qū)少安排或不安排。但實際需求中，財政實力弱，債務(wù)風(fēng)險高的地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)水平落后，融資方式相對匱乏，對地方政府債券這種融資方式的需要程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財政實力強，債務(wù)風(fēng)險低的地區(qū)。因此債務(wù)限額的這種分配方式并未真正考慮不同的地方政府對債券的需求程度。此外，我國地方政府債務(wù)限額管理尚未形成一個比較完整的指標(biāo)體系，債務(wù)限額的總量控制標(biāo)準(zhǔn)過于單一，只是籠統(tǒng)的總量控制，缺乏對相對指標(biāo)的重視。筆者認(rèn)為，債務(wù)限額的相對指標(biāo)能更好地反映不同發(fā)展程度、不同償債能力的地區(qū)間的債務(wù)限額管理，從而避免籠統(tǒng)的總量指標(biāo)在債務(wù)限額標(biāo)準(zhǔn)上的單一性和絕對性。同時，我國的債務(wù)限額管理缺乏對結(jié)構(gòu)指標(biāo)的考慮，未能區(qū)分不同來源的債務(wù)限額。一般債務(wù)和專項債務(wù)分別由一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入等償還，而債務(wù)限額管理卻未區(qū)分這兩種不同的債券類型，造成償債來源和債務(wù)限額管理上的不匹配。此外，針對重點專項債券如棚改專項債券、土地專項債券等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的專項債券也缺乏限額標(biāo)準(zhǔn)。

（三）信用評級制度不夠完善

信用評級方面，我國地方政府債券的信用評級機構(gòu)專業(yè)能力參差不齊，評級指標(biāo)不夠合理，信用評級制度不夠完善。我國地方政府債券的信用評級機構(gòu)過度強調(diào)宏觀指標(biāo)（如政府償債意愿、政策連續(xù)性等），這種對宏觀指標(biāo)的過度強調(diào)，評級結(jié)果往往因人而異，不同的評級機構(gòu)得出的結(jié)論各不相同，可操作性和可重復(fù)性較差。量化指標(biāo)選擇主要對收入彈性因素（如財政收入與GDP 的比值）和債務(wù)依存度（如債務(wù)發(fā)行額與地方財政支出的比值）等指標(biāo)的評定，缺乏對支出彈性指標(biāo)的評定，忽略了支出彈性指標(biāo)對地方政府債券的信用評級的影響。同時，我國尚缺乏統(tǒng)一的信用評級機構(gòu)選擇方法，雖然有些地方政府在選擇評級機構(gòu)時采用政府公開招標(biāo)的形式，但仍缺乏規(guī)范、成熟的標(biāo)準(zhǔn)和程序。此外，目前我國實行的是單一評級方法，存在信用評級虛高的風(fēng)險，很多地方政府債券的信用評級結(jié)果都是清一色的AAA。這造成了我國政府債券的信用評級形式意義遠(yuǎn)大于實際意義，違背了引入信用評級機構(gòu)對地方政府債券進(jìn)行信用評級的本意。

（四）監(jiān)督管理分工較為復(fù)雜

監(jiān)督管理機構(gòu)方面，我國地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理機構(gòu)繁多，責(zé)任分工較為復(fù)雜。政府性債務(wù)日常管理由我國財政部門負(fù)責(zé)，其他部門根據(jù)職責(zé)分工，分別負(fù)責(zé)相應(yīng)的職能，如債務(wù)單位行業(yè)主管部門是政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置的責(zé)任主體；發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)評估本地區(qū)投資計劃和項目；審計部門負(fù)責(zé)對政府性債務(wù)風(fēng)險事件開展審計；地方金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)按照職能分工協(xié)調(diào)所監(jiān)管的地方金融機構(gòu)配合開展政府性債務(wù)風(fēng)險處置工作；人民銀行分支機構(gòu)負(fù)責(zé)開展金融風(fēng)險監(jiān)測與評估；當(dāng)?shù)劂y監(jiān)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)銀行業(yè)金融機構(gòu)等做好風(fēng)險防控，協(xié)調(diào)銀行業(yè)金融機構(gòu)配合開展風(fēng)險處置工作。由于分工過于籠統(tǒng)，多方機構(gòu)合作的風(fēng)險處置機制存在推諉扯皮的風(fēng)險，真正起到監(jiān)督管理作用的機構(gòu)甚少。需要說明的是，縣級以上財政部門作為政府性債務(wù)的歸口管理部門，負(fù)責(zé)本地區(qū)的債務(wù)管理和監(jiān)督，負(fù)責(zé)債務(wù)風(fēng)險日常監(jiān)控和定期報告，組織提出債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急措施方案，但實際上縣級以上財政部門主要是負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)統(tǒng)計、上報等“日常管理”工作，對政府的舉債行為很難發(fā)揮應(yīng)有的“監(jiān)督”作用，因此，縣級以上財政部門對地方政府債務(wù)的監(jiān)督功能還有待進(jìn)一步重新定位和調(diào)整。

（五）信息披露缺乏相關(guān)法律建設(shè)

信息披露方面，我國尚欠缺地方政府債務(wù)信息披露相關(guān)法律建設(shè)，相關(guān)信息披露流于形式。目前，我國關(guān)于地方政府債務(wù)信息披露的主要制度與法律法規(guī)主要有：《會計法》《政府信息公開條例》《財政總預(yù)算會計制度》《預(yù)算法》《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》等。盡管這些法律法規(guī)要求地方政府對債券的使用信息進(jìn)行詳細(xì)的披露，但實際上我國地方政府債券的相關(guān)信息只在預(yù)算會計報告和財政預(yù)決算報告上零星公布。而這些信息僅僅反映了針對預(yù)算決算等相關(guān)信息，反映了政府的收支情況，對地方政府債務(wù)詳細(xì)信息的反映存在較大的局限性。甚至一些相關(guān)的信息只供政府內(nèi)部統(tǒng)計，社會公眾無法通過相關(guān)渠道獲得信息。同時，目前我國對地方政府債券的信息披露方面缺乏健全的法律支撐，信息披露也無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，披露內(nèi)容不全面，無法滿足大眾多元化的信息需求，信息使用者無法獲取完整的債務(wù)信息，因而無法做出科學(xué)的分析和決策。

（六）償還來源單一，過度依靠土地出讓金收入

從償債來源上看，由于地方財政困境，地方政府只能依靠“借新還舊”以及土地出讓金收入償還債務(wù)。過度依賴土地出讓金收入讓地方政府債務(wù)存在很大的危機。首先，長期以來，中央和地方財權(quán)事權(quán)劃分的不合理性導(dǎo)致地方財政收支差距明顯，加之按照財政部妥善處理存量債務(wù)的要求，為了化解地方存量債務(wù)，財政部要求存量債務(wù)納入債務(wù)管理，發(fā)行置換債券，明確存量債務(wù)在預(yù)算中償還資金來源，這一做法繼續(xù)加劇了地方政府財政收支矛盾。為了緩解財政收支矛盾和減少債務(wù)風(fēng)險，遠(yuǎn)離債務(wù)紅線，地方政府勢必會加大對土地的出讓，進(jìn)一步加劇了對土地出讓金收入的依賴性。其次，無論是全國層面還是地區(qū)層面，土地出讓金收入和地方政府債務(wù)規(guī)模之間都存在長期均衡關(guān)系，并且土地出讓金收入對地方政府債務(wù)規(guī)模有明顯的推動作用。不同地區(qū)的土地出讓金收入對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響也存在差異。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)，相同的土地出讓金收入，對地方政府債務(wù)產(chǎn)生的推動效果越強烈（章和杰、沈佳，2019）。然而有限的土地資源和國家的對房地產(chǎn)市場的調(diào)控政策決定了土地出讓金收入的不可持續(xù)性，一旦土地供給急劇減少，土地出讓金收入必將大幅度下滑，造成的結(jié)果一定會讓地方政府瀕臨債務(wù)紅線，債務(wù)危機在所難免。

（七）欠缺市場化的風(fēng)險解決方案

風(fēng)險處置方面，我國市場化的債券保險制度還未能建立，政府債券的風(fēng)險轉(zhuǎn)移和分散策略還不夠完善，欠缺市場化的風(fēng)險解決方案。目前，我國地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實行不救助原則，地方政府按照財政部的相關(guān)要求，需妥善處理政府性債務(wù)償還問題。一旦地方政府債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)，全部的償債壓力都將壓在地方政府本級。而地方政府為了應(yīng)對債務(wù)危機，必將采取控制項目規(guī)模、壓減支出、處置資產(chǎn)、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)等方式。這些處置方式短期有效，但長期來看嚴(yán)重影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約，償債來源的穩(wěn)定性無法保證，將繼續(xù)加劇地方債務(wù)危機，造成惡性循環(huán)。

四、美國地方政府債務(wù)風(fēng)險防控對我國的啟示

通過以上分析可以看出，美國地方政府債務(wù)風(fēng)險防控體系在很多方面比我國地方政府債務(wù)風(fēng)險防控體系成熟，但是我們也應(yīng)當(dāng)看到美國地方政府債務(wù)存在的諸多問題，其地方政府無力償還債務(wù)甚至破產(chǎn)的現(xiàn)象時有發(fā)生。美國地方政府債務(wù)問題從表面上看是地方政府入不敷出，其深層次的原因主要是地方財政管理不善，政治家為了選票過度發(fā)債以獲得資金支持；地方政府收入主要依靠財產(chǎn)稅和個人所得稅，更容易受經(jīng)濟(jì)危機的影響；地方政府固定支出基數(shù)大，其雇員的高工資、醫(yī)療保險和福利支出居高不下。債務(wù)問題根本上是制度問題，美國正是一個權(quán)力過于分散而無法及時做出重大決定的國家，這導(dǎo)致其應(yīng)對突發(fā)事件風(fēng)險能力弱，一旦遇到大的經(jīng)濟(jì)波動或突發(fā)事件，美國地方政府債務(wù)危機在所難免。相反，我國的財政體制決定了我國更容易集中力量及時做出重大決定，從而積極應(yīng)對各種風(fēng)險和突發(fā)事件。盡管中美兩國財政體制存在差異且美國地方政府債務(wù)存在很多問題，但是我們?nèi)钥梢詮拿绹?jīng)驗中得到如下啟示。

（一）完善地方政府債務(wù)預(yù)算管理法律法規(guī)建設(shè)

進(jìn)一步完善法律法規(guī)，完善地方政府債務(wù)預(yù)算管理。首先，繼續(xù)探索適合我國國情的地方政府債務(wù)風(fēng)險管理體制，以法律法規(guī)的形式約束地方政府舉債行為，明確舉債規(guī)模和各項指標(biāo)，建立適合我國國情的地方政府債務(wù)的風(fēng)險體系和風(fēng)險指標(biāo)等。其次，將債務(wù)預(yù)算管理編入中長期預(yù)算規(guī)劃，使地方政府債務(wù)在預(yù)算制度管理下運行，杜絕因缺乏中長期預(yù)算規(guī)劃造成的債券資金閑置或債券發(fā)行不適用的情況發(fā)生。第三，在健全地方政府債務(wù)預(yù)算管理法律法規(guī)建設(shè)的基礎(chǔ)上，探索建立針對不同層級地方政府債務(wù)的科學(xué)管理體系，因地制宜地采取管理措施和方法，從預(yù)算的源頭上規(guī)范地方政府債務(wù)。

（二）理順我國政府間事權(quán)和財權(quán)的劃分

進(jìn)一步理順我國政府間事權(quán)和財權(quán)的劃分，是解決地方財政債務(wù)風(fēng)險的根本舉措。長期以來，我國中央政府和地方政府之間事權(quán)和財權(quán)劃分的不合理性，導(dǎo)致地方政府承擔(dān)較多的事權(quán)而擁有較少的財權(quán)，地方財政收支矛盾是我國地方政府債務(wù)風(fēng)險存在的根本原因。為從根本上解決地方政府的融資困境，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，需要理順中央與地方財力與事權(quán)的關(guān)系，真正實現(xiàn)財力與事權(quán)相匹配，給予地方政府充足的、提供必需公共服務(wù)的財力保障，避免地方政府陷入承擔(dān)超出地方財力的支出困境，是完善我國地方政府債務(wù)風(fēng)險防控體系的根本舉措。

（三）建立完整的絕對量限額和相對量限額指標(biāo)體系

科學(xué)合理設(shè)置債務(wù)限額，建立完整的絕對量限額和相對量限額指標(biāo)體系，從根本上解決債務(wù)需求方和供給方的矛盾。第一，真正考慮不同地方政府（特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)）對地方政府債務(wù)的實際需求，在綜合考慮地方政府的發(fā)債需求、償還能力、財政實力、債務(wù)存量以及債務(wù)負(fù)擔(dān)率等因素的基礎(chǔ)上，建立完整、科學(xué)的指標(biāo)體系。債務(wù)限額不僅僅注重債務(wù)限額絕對量，更注重債務(wù)限額相對量的變化，避免絕對指標(biāo)在限額標(biāo)準(zhǔn)上的主觀性。第二，在考慮總量的限額指標(biāo)的基礎(chǔ)上，區(qū)分不同償債來源的債券的債務(wù)限額，區(qū)分一般債務(wù)和專項債務(wù)的限額。同時，考慮重點領(lǐng)域的限額指標(biāo)，特別是基礎(chǔ)設(shè)施的重點領(lǐng)域，如設(shè)置棚改專項債券和土地專項債券債務(wù)限額指標(biāo)。

（四）完善信用評級機制制度

完善信用評級機制制度，將第三方等監(jiān)管機構(gòu)納入地方政府債務(wù)監(jiān)管體系，建立完善的、具有中國特色的、切實可行的地方政府債信用評級體系，對地方政府債務(wù)進(jìn)行有效的市場監(jiān)督和約束。首先，完善信用評級制度的相關(guān)規(guī)章制度建設(shè)，規(guī)范選擇信用評級機構(gòu)的流程，確保其科學(xué)性、合理性。其次，充分發(fā)揮評級機構(gòu)作用，加強對評級機構(gòu)的監(jiān)管，確保第三方評級機構(gòu)的獨立性和公正性，杜絕人為作用影響信用評級結(jié)果。再次，提高信用評級機構(gòu)的專業(yè)性，科學(xué)合理選擇信用評級標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，從收入彈性因素和支出彈性因素關(guān)注可量化標(biāo)準(zhǔn)。最后，引入多評級制度，對同一政府債券進(jìn)行評級，實事求是反應(yīng)地方政府債務(wù)的信用評級水平，進(jìn)一步增加信用評級結(jié)果的可信性。

（五）厘清監(jiān)督部門職責(zé)

厘清相關(guān)監(jiān)督部門職責(zé)，防止部門職責(zé)交叉，科學(xué)劃分監(jiān)督管理權(quán)限，明確相關(guān)部門職責(zé)，提高解決債務(wù)危機的效率。同時，提高相關(guān)部門的專業(yè)水平，確保出現(xiàn)債務(wù)危機時能第一時間采取有效措施，防止債務(wù)危機擴(kuò)大化?？茖W(xué)合理劃分地方政府債務(wù)監(jiān)督管理機構(gòu)的職責(zé)是保證地方政府債務(wù)風(fēng)險防控的前提?；夂头揽氐胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險，要充分明確部門職責(zé)，確保權(quán)力和職責(zé)相匹配。此外，為保證在地方政府債務(wù)管理上的權(quán)責(zé)匹配，建議構(gòu)建地方政府債務(wù)聯(lián)席制度，承擔(dān)地方政府債務(wù)計劃制定、監(jiān)管、信息披露以及風(fēng)險處置等職能。該聯(lián)席制度協(xié)同財政、債務(wù)主管部門、發(fā)改、人行、銀監(jiān)機構(gòu)等多個部門，詳細(xì)規(guī)定各個部門的職責(zé)，防止部門之間職責(zé)交叉和推諉扯皮的現(xiàn)象發(fā)生，共同做好地方政府債務(wù)的管理工作，從而實現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險防控的多部門治理效率最大化。

（六）規(guī)范和完善地方政府債務(wù)信息披露機制

加強信息披露，以法律法規(guī)的形式進(jìn)一步規(guī)范和完善地方政府債務(wù)信息披露機制，明確地方政府債務(wù)信息披露的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容以及不按要求披露的處理辦法等信息。建立公開的地方債務(wù)的信息動態(tài)披露系統(tǒng)，廣泛接受投資者和公眾的監(jiān)督，披露最新政府債務(wù)信息、投資項目進(jìn)展情況、未來資金回報率等相關(guān)信息，由債務(wù)主管部門定期出具詳細(xì)的地方政府債務(wù)年度報告并按要求披露，為債務(wù)信息使用者提供詳細(xì)的第一手資料。相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)充分發(fā)揮職能作用，加大監(jiān)督檢查力度，保證政府債務(wù)信息披露的準(zhǔn)確性和及時性，提高信息的透明度。充分發(fā)揮各部門及公眾的監(jiān)督作用，形成及時披露、按時反饋、積極整改的鏈條。

（七）完善地方政府債券的風(fēng)險應(yīng)對處置機制

第一，充分發(fā)揮市場化機構(gòu)的作用，引入債券保險制度，完善地方政府債券的風(fēng)險應(yīng)對處置機制。市場化機構(gòu)的參與是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的重要手段，其風(fēng)險分?jǐn)倷C制具有重要意義。建議科學(xué)規(guī)劃，逐步建立起合理的地方政府債券保險制度，通過合理的定價和風(fēng)險分擔(dān)機制，實現(xiàn)地方政府債券的風(fēng)險轉(zhuǎn)移和分散，提高地方政府債券的穩(wěn)定性。第二，規(guī)范債務(wù)危機管理，采取切實可行的方案，及時化解危機。繼續(xù)探索、科學(xué)合理設(shè)計化解債務(wù)危機的方案，面對債務(wù)危機，地方政府需要采取科學(xué)有效的措施應(yīng)對，如拓寬財源渠道以改善財政狀況，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)減少次要預(yù)算項目開支，處置政府資產(chǎn)多渠道籌集資金，必要時向上級部門申請臨時救助。第三，增強地方政府融資能力，在合理控制風(fēng)險的同時，提高地方債券發(fā)行限額，賦予地方政府更多的可用財力。提升地方政府債券發(fā)行和使用的市場化進(jìn)程，促進(jìn)投資主體多元化，進(jìn)而分散債券風(fēng)險。