張克中 張文濤

一、引言

隨著全球化程度的加深，經(jīng)濟(jì)開放領(lǐng)域和范圍不斷擴(kuò)大，國(guó)家之間利益相互交織，導(dǎo)致全球治理面臨市場(chǎng)失靈和國(guó)家失靈（state failure）①市場(chǎng)失靈和國(guó)家失靈（state failure）源于全球化進(jìn)程中國(guó)家公共政策的溢出效應(yīng)，會(huì)造成全球公共秩序缺乏足夠的包容性，構(gòu)成了全球治理面臨的困境與挑戰(zhàn)。的雙重挑戰(zhàn)，如何從全球治理視角審視國(guó)內(nèi)的公共政策是所有國(guó)家，尤其是大國(guó)必須要正視的問題。遺憾的是傳統(tǒng)的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)主要關(guān)注國(guó)家或者地區(qū)的財(cái)政問題，較少?gòu)娜蛞暯翘接懝藏?cái)政問題，忽略了一個(gè)國(guó)家公共政策對(duì)其他國(guó)家產(chǎn)生的影響及其反應(yīng)（Atkinson，2014；Atkinson & Stiglitz，2015）。Atkinson（2003）曾試圖融合經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)及國(guó)際關(guān)系等學(xué)科的內(nèi)容，以推動(dòng)全球公共經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展，但這一領(lǐng)域仍未取得長(zhǎng)足進(jìn)展。

財(cái)政作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮重要作用。近些年“大國(guó)財(cái)政”在中國(guó)學(xué)術(shù)界應(yīng)運(yùn)而生，部分研究肯定了財(cái)政制度在推進(jìn)全球治理變革中的地位和作用（樓繼偉，2014①樓繼偉在2014 年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上指出，要牢固樹立“大國(guó)財(cái)政、統(tǒng)籌內(nèi)外”理念和全球意識(shí)、安全意識(shí)，積極參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定，主動(dòng)參與國(guó)際財(cái)經(jīng)交流和全球經(jīng)濟(jì)治理。；劉尚希，2016；樊麗明，2017；馬海濤、陳宇，2019），但已有的研究缺乏從全球治理視角系統(tǒng)思考如何完善中國(guó)的現(xiàn)代財(cái)政制度，以應(yīng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速崛起的進(jìn)程中與其它國(guó)家之間產(chǎn)生的摩擦。為此，構(gòu)建中國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度不能局限中國(guó)本身，需要站在全球的視角考察我們的公共政策如何適應(yīng)國(guó)際規(guī)則，甚至引領(lǐng)和重塑全球化。

本文從全球視角較為系統(tǒng)地思考我國(guó)財(cái)政制度建設(shè)的基本問題。一是以全球公共物品為例，厘清了利用財(cái)政政策工具推進(jìn)全球治理體系變革的理論根源，建立了雙重失靈②即前文提到的市場(chǎng)失靈和國(guó)家失靈?！蛑卫怼F(xiàn)代財(cái)政制度的理論邏輯；二是著重分析了在我國(guó)推進(jìn)全球治理體系變革的進(jìn)程中，財(cái)政發(fā)揮作用的主要途徑和成效；三是結(jié)合建立基于全球治理的現(xiàn)代財(cái)政制度所面臨的挑戰(zhàn)，從全球治理的視角思考構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度仍有待于進(jìn)一步解決的關(guān)鍵問題；四是從全球治理視角思考我國(guó)稅收、預(yù)算和政府間財(cái)政關(guān)系的改革方向。

二、全球治理框架下建立現(xiàn)代財(cái)政制度的理論邏輯

財(cái)政的職能不能僅局限于提供公共物品，而是要形成公共秩序和制度（呂冰洋，2018），構(gòu)建基于全球治理的現(xiàn)代財(cái)政制度是推動(dòng)全球公共秩序變革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。理論上，要想減輕政策規(guī)則全球溢出所造成的市場(chǎng)失靈和國(guó)家失靈問題，就需要建立一個(gè)全球政府進(jìn)行積極有為的治理。但現(xiàn)實(shí)中卻不存在全球性機(jī)構(gòu)，需要主權(quán)國(guó)家積極進(jìn)行政策協(xié)調(diào)，尤其是大國(guó)的作用不容忽視。市場(chǎng)失靈和國(guó)家失靈構(gòu)成了全球治理面臨的主要挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)在全球公共秩序、全球公共衛(wèi)生等全球性公共物品領(lǐng)域表現(xiàn)尤為明顯，我們?cè)噲D以全球公共物品為例，深入分析全球治理面臨的困境與挑戰(zhàn)，并以此為例，分析建立基于全球治理的現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)在邏輯思路。

（一）全球治理面臨的市場(chǎng)失靈和國(guó)家失靈的挑戰(zhàn)

全球公共物品為我們分析全球治理面臨的困境與挑戰(zhàn)提供了具體的分析場(chǎng)景。Kaul et al.（1999）對(duì)全球公共物品的研究受到了廣泛的認(rèn)可，他認(rèn)為全球公共物品具有消費(fèi)的強(qiáng)公共性和受益的準(zhǔn)普遍性（quasi universality），并將全球公共物品分為三類：一是全球自然物品；二是人類生產(chǎn)的全球物品，例如科學(xué)與應(yīng)用知識(shí)等；三是全球政策，例如和平、衛(wèi)生健康和金融穩(wěn)定等。

當(dāng)下全球公共物品供給會(huì)受到市場(chǎng)失靈和國(guó)家失靈的共同約束（Kaul，2015）。國(guó)家之間的界限在全球化的時(shí)代變得模糊，世界各國(guó)的生產(chǎn)要素通過全球貿(mào)易和國(guó)際金融的聯(lián)系形成了全球市場(chǎng)，一個(gè)國(guó)家政策規(guī)則會(huì)影響世界的其他國(guó)家。一般而言，全球市場(chǎng)中的任何一個(gè)國(guó)家都有可能采取提供全球公共物品和“以鄰為壑”（beggar-thy-neighbor，BTN）的公共政策①“以鄰為壑”（beggar-thy-neighbor，BTN）的公共政策指一個(gè)國(guó)家所采取的公共政策會(huì)將其他經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)資源轉(zhuǎn)移至本國(guó)，并帶來全球經(jīng)濟(jì)效率的損失。。如果一個(gè)國(guó)家選擇了向全球提供公共物品的政策，這有助于滿足世界各國(guó)對(duì)全球公共物品的需求，但由于全球市場(chǎng)失靈的存在，全球公共物品供給難以滿足各國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要；如果一個(gè)國(guó)家采取了“以鄰為壑”的公共政策，就會(huì)產(chǎn)生“邊界外部性”問題，當(dāng)國(guó)與國(guó)的聯(lián)系超越了地理距離的限制時(shí)，這種外部性會(huì)對(duì)其他國(guó)家有更加廣泛的影響，如果缺乏行之有效的全球治理機(jī)制，就會(huì)產(chǎn)生國(guó)家失靈問題（Rodrik，2019）。

市場(chǎng)失靈問題導(dǎo)致全球公共物品供給激勵(lì)不足。在一個(gè)國(guó)家內(nèi)部，由于搭便車行為的存在會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)主體缺乏提供公共物品的激勵(lì)，使得公共物品無(wú)法滿足社會(huì)需求，帶來了市場(chǎng)失靈，需要政府采取手段予以矯正。在全球情境下，搭便車的主體變?yōu)榱藝?guó)家，任何一個(gè)提供全球公共物品國(guó)家都會(huì)面臨邊際激勵(lì)不足的問題，全球公共物品供給天然地面臨集體行動(dòng)的困境（Barrett，2016），從而產(chǎn)生了市場(chǎng)失靈。亞馬遜河流域的熱帶雨林的過度開發(fā)是全球市場(chǎng)失靈導(dǎo)致全球性公共物品供給缺乏激勵(lì)的一個(gè)典型例子。亞馬遜河流域的熱帶雨林被稱之為“地球之肺”，雨林面積占世界熱帶雨林總面積的一半，供氧量占全球比重達(dá)到了20%，是典型的全球公共物品。但近年來，熱帶雨林遭受了大面積砍伐和千余次森林火災(zāi)，“地球之肺”遭受著前所未有的生態(tài)危機(jī)，原因在于亞馬遜河流域國(guó)家不僅缺乏保護(hù)熱帶雨林的激勵(lì)，甚至以大量的熱帶雨林資源換取自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展②USA Today：Why is the Amazon rainforest on fire? https://www.usatoday.com/story/news/world/2019/08/22/ amazon-fire-ngos-brazil-president-jair-bolsonaro-suggestscause/2082066001/.。如果不進(jìn)行積極有效的治理，全球公共物品的匱乏在一定程度上會(huì)損害全球各國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和福利水平。

國(guó)家失靈問題造成全球公共物品供給主體缺位。當(dāng)存在全球市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的公共物品供給不足時(shí)，就需要一個(gè)高度負(fù)責(zé)的全球政府采取手段進(jìn)行治理，但現(xiàn)實(shí)中卻沒有一個(gè)凌駕于主權(quán)國(guó)家之上的全球政府，也不存在建立這種機(jī)構(gòu)的可能性，從而需要全球主權(quán)國(guó)家之間積極協(xié)商，但如果主權(quán)國(guó)家的合作陷入了集體行動(dòng)的困境，就會(huì)引致國(guó)家失靈。不同于傳統(tǒng)意義上官員和政治家自利行為導(dǎo)致的政府失靈，全球語(yǔ)境下的國(guó)家失靈主要指的是主權(quán)國(guó)家所建立的世界秩序難以維續(xù)（Kaul，2015）。全球化時(shí)代的稅收競(jìng)爭(zhēng)是“以鄰為壑”政策的突出表現(xiàn)，一個(gè)國(guó)家會(huì)選擇以降低所得稅稅率的方式吸引更多的要素流入，開放經(jīng)濟(jì)體的稅收調(diào)整有可能引發(fā)他國(guó)在稅收、支出和債務(wù)上的策略性反應(yīng)，甚至演變?yōu)槿娴呢?cái)政競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡、不公平和不可持續(xù)等問題（鄭新業(yè)等，2019）。但稅收競(jìng)爭(zhēng)、避稅天堂等問題卻很大程度上無(wú)法得到有效遏制，原因在于當(dāng)前全球治理模式下國(guó)家本身就是競(jìng)爭(zhēng)的主體，國(guó)家失靈導(dǎo)致解決這些全球性問題的聯(lián)合行動(dòng)有時(shí)會(huì)以失敗告終。

（二）基于全球視角的現(xiàn)代財(cái)政制度有利于大國(guó)重塑全球化規(guī)則

全球市場(chǎng)失靈和國(guó)家失靈呼吁積極有效的全球治理以滿足全球?qū)参锲返男枰?，全球治理的關(guān)鍵在于重構(gòu)當(dāng)前國(guó)際秩序。傳統(tǒng)的國(guó)際秩序存在兩方面的缺陷：一是難以解決全球在氣候變化、健康、全球不平等與貧困等領(lǐng)域共同面對(duì)的挑戰(zhàn)；二是缺乏足夠的包容性，無(wú)法滿足新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)展需要（Oliver，2016）。構(gòu)建新型國(guó)際秩序需要全球各國(guó)共同參與，正如在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家要遵循“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”一樣，在公共物品供給上，大國(guó)和小國(guó)也應(yīng)該承擔(dān)與其國(guó)際身份和經(jīng)濟(jì)實(shí)力相匹配的責(zé)任。大國(guó)作為全球公共物品最主要的需求方和受益者，在參與全球治理時(shí)有必要擔(dān)負(fù)更大的治理責(zé)任，在提供全球公共物品時(shí)也需要承擔(dān)更高的融資份額。

大國(guó)承擔(dān)治理責(zé)任的關(guān)鍵在于提升自身配置全球資源和制定規(guī)則的能力（劉尚希，2016；裴長(zhǎng)洪，2014）。資源在全球范圍進(jìn)行配置是全球化的重要體現(xiàn)，單個(gè)國(guó)家的能力不僅限于對(duì)國(guó)內(nèi)資源的配置能力，而是在很大程度上依賴于全球資源配置能力，如果一個(gè)國(guó)家的資源配置能力與其在全球治理中的地位不匹配，就會(huì)限制其提供全球性公共物品的能力。當(dāng)前國(guó)際治理體系不利于發(fā)揮發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體在全球治理中的作用，尤其是新興經(jīng)濟(jì)體在現(xiàn)行國(guó)際秩序中處于劣勢(shì)地位，多邊組織決策體制遭受民主赤字的困擾，包括新興經(jīng)濟(jì)體在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家無(wú)法有效參與全球經(jīng)濟(jì)治理決策。對(duì)于大國(guó)而言，充分發(fā)揮治理責(zé)任的關(guān)鍵在于提升自身在全球的資源配置能力，突破現(xiàn)有國(guó)際秩序的約束，形成新的治理規(guī)則，積極主動(dòng)向世界各國(guó)提供全球性公共物品。

建立與全球治理相匹配的財(cái)政制度是適應(yīng)和引領(lǐng)全球化的重要保障。調(diào)節(jié)資源配置是財(cái)政的基本職能，在一個(gè)國(guó)家內(nèi)部，財(cái)政主要通過直接分配社會(huì)資源和調(diào)節(jié)社會(huì)資源分配的方式實(shí)現(xiàn)資源在不同地區(qū)、行業(yè)和部門之間合理流動(dòng)。在全球治理的條件下，財(cái)政要具備統(tǒng)籌內(nèi)外的職能，一方面，要能應(yīng)對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，外部風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致政府規(guī)模擴(kuò)大（Rodrik，1998），減輕政府規(guī)模擴(kuò)張帶來的潛在財(cái)政壓力；另一方面，要能促進(jìn)生產(chǎn)要素在全球的合理分配，實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。中國(guó)是一個(gè)政治和經(jīng)濟(jì)大國(guó)，有責(zé)任提供更廣泛意義上的全球性公共產(chǎn)品，也必須要在應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)和解決全球性問題等領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用，客觀上要求中國(guó)提升自身在全球的資源配置能力，建立與其國(guó)際地位相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度，在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)全球化的深度發(fā)展。

三、全球化進(jìn)程中建立現(xiàn)代財(cái)政制度面臨的挑戰(zhàn)

（一）全球公共物品供給不足

全球公共物品具有強(qiáng)公共性和準(zhǔn)普遍性（Kaul et al.，1999），能夠幫助人們應(yīng)對(duì)全球共同面臨的健康、環(huán)境與氣候變化、和平與安全等領(lǐng)域的共同挑戰(zhàn)，但這些全球性公共物品供給不足也是一個(gè)客觀事實(shí)。一是全球健康公共物品供給不足，在“新冠肺炎疫情”全球爆發(fā)期間體現(xiàn)極為明顯。2020 年“新冠肺炎疫情”從三個(gè)方面暴露了健康領(lǐng)域全球公共物品供給不足的事實(shí)：疫情的防護(hù)依賴于全球合作，但各國(guó)防控的力度和重點(diǎn)存在差異，國(guó)際組織也沒有充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，導(dǎo)致疫情在全球范圍的大爆發(fā)；疫情的控制依賴于全球融資，部分主權(quán)國(guó)家通過自身籌集的收入能夠充分應(yīng)對(duì)疾病的挑戰(zhàn)，但小型經(jīng)濟(jì)體往往缺乏必要的資金和技術(shù)；疫情的根除依賴于疫苗接種，但疫苗的研發(fā)往往需要較長(zhǎng)的周期，且嚴(yán)重依賴于少數(shù)大國(guó)的技術(shù)和手段（Moon et al.，2017）。二是全球環(huán)境和氣候變化問題日益嚴(yán)重，全球環(huán)境和氣候是一種非常重要的全球公共物品。氣候變暖和環(huán)境破壞不僅會(huì)影響人類生活質(zhì)量，也會(huì)破壞人類生存的基礎(chǔ)設(shè)施，需要全球各國(guó)在溫室氣體排放、跨國(guó)界環(huán)境治理等方面共同采取有力措施。三是全球和平與安全，和平與安全是全球最為重要的公共物品之一，局部存在的國(guó)家戰(zhàn)爭(zhēng)、恐怖主義、跨國(guó)犯罪構(gòu)成了全球和平與安全的主要威脅，制約了全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和福利改善。

（二）全球不平等和貧困惡化趨勢(shì)明顯

高收入群體收入份額持續(xù)擴(kuò)大和社會(huì)財(cái)富向少數(shù)人集中是全球的普遍趨勢(shì)，皮凱蒂在其著作《21 世紀(jì)資本論》指出高收入群體的收入份額在長(zhǎng)期里會(huì)持續(xù)擴(kuò)大，伴隨不平等而來的就是全球范圍內(nèi)的貧困問題。首先，全球不平等的治理仍然缺乏行之有效的制度安排，尤其是全球財(cái)富不平等愈演愈烈。針對(duì)這一問題，Piketty（2014）提出征收全球累進(jìn)資本稅，但遺憾的是，全球資本稅缺乏必要的現(xiàn)實(shí)可行性，Auerbach & Hassett（2015）和Hubbard（2015）提出征收全球消費(fèi)稅，相比于全球資本稅，全球消費(fèi)稅能更好的針對(duì)全球不平等問題。其次，雖然聯(lián)合國(guó)將消除貧困列為2030 可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（Sustainable Development Goals）之一，并為消除全球貧困采取了一系列的行動(dòng)，但全球范圍的貧困問題仍是一項(xiàng)嚴(yán)峻的全球性挑戰(zhàn)，聯(lián)合國(guó)開發(fā)署《2019 年度全球多維貧困指數(shù)報(bào)告》顯示全球共有13 億人處于“多維貧困狀態(tài)”。

（三）全球稅收競(jìng)爭(zhēng)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)提升了征管難度

全球化客觀上對(duì)國(guó)家的稅收制度和征稅能力提出了更高的要求，也呼吁各國(guó)采取更高水平的國(guó)際稅收合作。一方面，經(jīng)濟(jì)全球化降低了生產(chǎn)要素跨境流動(dòng)的成本，全球政府都會(huì)主動(dòng)選擇降低本國(guó)企業(yè)所得稅率，從而誘發(fā)了國(guó)際稅收的“競(jìng)次效應(yīng)”（Razin et al.，2019）。在應(yīng)對(duì)國(guó)際減稅浪潮時(shí)，各國(guó)政府隨著國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)程度加劇而開展了稅制改革，尤其是特朗普稅改誘發(fā)了新一輪國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)（Lai，2018）。另一方面，全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下所引發(fā)的稅收管轄權(quán)問題也很重要，尤其是全球電子商務(wù)所帶來的全球稅收在來源地和目的地的稅收分配問題，OECD 倡導(dǎo)跨國(guó)公司所產(chǎn)生的稅收按屬地原則征收，即由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生地和價(jià)值創(chuàng)造地所在國(guó)（地區(qū)）征收①OECD (2015), Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy, Action 1-2015 Final Report, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264241046-en.，這一原則獲得了廣泛的共識(shí)，但也面臨單邊主義的挑戰(zhàn)（張文春，2019）。除此之外，全球避稅天堂成為跨國(guó)公司進(jìn)行利潤(rùn)轉(zhuǎn)移和逃稅的重要途徑。

（四）全球公共風(fēng)險(xiǎn)和外部沖擊仍將持續(xù)存在

全球化將全球各國(guó)連結(jié)成一個(gè)整體，改善了全球分工格局，提高了全球資源的配置效率，但全球化也意味著任何一個(gè)國(guó)家所發(fā)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)都可能會(huì)影響到其他國(guó)家，每個(gè)經(jīng)濟(jì)體都可能遭受來自全球其他經(jīng)濟(jì)體的外部沖擊。全球公共風(fēng)險(xiǎn)和外部沖擊主要來源于三個(gè)方面：一是全球貿(mào)易體系不確定因素增加，一方面，現(xiàn)行貿(mào)易體系遭到越來越多的挑戰(zhàn)，尤其是中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下，貿(mào)易自由化受到了諸多挑戰(zhàn)；另一方面，貿(mào)易單邊主義重新抬頭，自由貿(mào)易中摻雜了更多的政治因素。二是全球金融波動(dòng)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)增強(qiáng)，美國(guó)金融監(jiān)管不到位導(dǎo)致了2008年的次貸危機(jī)，從而誘發(fā)了全球經(jīng)濟(jì)衰退；在新冠疫情的影響下，美股多次熔斷，引發(fā)了國(guó)際社會(huì)對(duì)美國(guó)金融市場(chǎng)的進(jìn)一步擔(dān)憂。三是非傳統(tǒng)安全問題日益嚴(yán)峻，網(wǎng)絡(luò)犯罪、跨國(guó)犯罪、公共衛(wèi)生和自然災(zāi)害等非傳統(tǒng)安全問題存在傳統(tǒng)化趨勢(shì)。

四、財(cái)政支持中國(guó)參與全球治理的政策工具

（一）以涉外稅收政策體系為支撐，維護(hù)全球市場(chǎng)秩序

涉外稅收體系有效維護(hù)了全球市場(chǎng)秩序。一是發(fā)揮關(guān)稅政策的調(diào)節(jié)作用。自加入世界貿(mào)易組織以來，我國(guó)以降低關(guān)稅稅率為手段推進(jìn)貿(mào)易自由化，減小商業(yè)活動(dòng)流經(jīng)我國(guó)國(guó)境的障礙；積極倡導(dǎo)“綠色關(guān)稅”，減輕污染產(chǎn)品和污染物在全球的擴(kuò)散與傳播。二是建立了內(nèi)外資公平的稅收環(huán)境。我國(guó)涉外稅收政策經(jīng)歷了從“引進(jìn)來”到“‘引進(jìn)來’與‘走出去’并重”的階段，在“兩稅合并”后建立了內(nèi)外資企業(yè)公平一致的企業(yè)所得稅征收制度，避免形成稅收洼地，滿足了中國(guó)經(jīng)濟(jì)和世界經(jīng)濟(jì)深度融合的需要。三是長(zhǎng)期堅(jiān)持打擊海外逃稅行為。加入《多邊稅收征管互助公約》，防止跨國(guó)公司利用國(guó)際稅收規(guī)則對(duì)各國(guó)造成的稅基侵蝕；實(shí)施《一般反避稅管理辦法（試行）》，有效打擊國(guó)際逃稅行為。四是積極參與多邊稅收協(xié)定，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，避免對(duì)企業(yè)造成重復(fù)征稅或稅收不公正待遇，促進(jìn)區(qū)域自由貿(mào)易。

（二）以對(duì)外債務(wù)政策為手段，助力全球經(jīng)濟(jì)格局穩(wěn)定

債務(wù)政策推動(dòng)了全球各國(guó)共同發(fā)展。一方面，我國(guó)購(gòu)買了大量外國(guó)債務(wù)，是全球金融的積極參與者，在提高外匯儲(chǔ)備的項(xiàng)目收益的同時(shí)，減輕國(guó)際惡意投資者造成的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。另一方面，推進(jìn)中國(guó)債務(wù)市場(chǎng)國(guó)際化，為全球投資者合理配置金融資產(chǎn)提供了新渠道，隨著我國(guó)金融對(duì)外開放格局的不斷優(yōu)化，我國(guó)債券市場(chǎng)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，2019 年4 月，中國(guó)國(guó)債和政策性銀行債券開始被納入彭博巴克萊全球綜合指數(shù)，人民幣計(jì)價(jià)的中國(guó)債券成為繼美元、歐元、日元之后第四大計(jì)價(jià)貨幣債券。除此之外，針對(duì)部分重債窮國(guó)和不發(fā)達(dá)小國(guó)，我國(guó)在力所能及的范圍內(nèi)對(duì)其予以債務(wù)免除，減輕這些國(guó)家的主權(quán)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

（三）以對(duì)外援助政策為依托，推動(dòng)全球共同發(fā)展

為全球縮小貧富差距、消除貧困，提高發(fā)展中國(guó)家的自主發(fā)展能力，中國(guó)提供了包括無(wú)償援助、無(wú)息貸款、優(yōu)惠貸款在內(nèi)的多種形式的援助項(xiàng)目。一是無(wú)償援助，利用人道主義援助提高受援國(guó)應(yīng)對(duì)外部沖擊的能力，通過技術(shù)援助和技術(shù)合作改善受援國(guó)的技術(shù)水平，協(xié)助建設(shè)學(xué)校提升受援國(guó)的人力資本水平，改變貧困的劣勢(shì)積累過程。二是無(wú)息貸款，向受援國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生項(xiàng)目提供無(wú)息貸款，提升其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力，改善受援國(guó)的國(guó)民福利水平。三是優(yōu)惠貸款，向礦產(chǎn)開采、大型基礎(chǔ)設(shè)施等能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)回報(bào)的項(xiàng)目提供優(yōu)惠貸款，提升受援國(guó)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。

五、基于全球治理視角構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度

在全球化時(shí)代，我國(guó)的現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)要著眼于全球，有助于提升我國(guó)全球資源配置能力，推動(dòng)全球治理體系變革。一是要為全球性公共物品融資，應(yīng)對(duì)全球在衛(wèi)生、健康和環(huán)境等方面的挑戰(zhàn)；二是要加強(qiáng)國(guó)際財(cái)政合作，在打擊國(guó)際逃稅、保護(hù)國(guó)家稅收主權(quán)等方面取得進(jìn)展；三是要建設(shè)現(xiàn)代央地財(cái)政關(guān)系，從橫向和縱向兩方面入手，提升地方應(yīng)對(duì)全球化進(jìn)程中風(fēng)險(xiǎn)和沖擊的能力；四是要建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算制度，強(qiáng)化財(cái)政可持續(xù)性和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理。

（一）以融資和公共秩序?yàn)橐劳校黾尤蚬参锲饭┙o

現(xiàn)代財(cái)政制度需要從兩方面入手，提升全球公共物品供給，應(yīng)對(duì)人類社會(huì)在健康、環(huán)境和衛(wèi)生等領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)。一方面，要提升為全球公共產(chǎn)品融資的能力，利用全球公共資源供給的國(guó)家機(jī)制增加公共物品供給，增加貧困國(guó)家或地區(qū)的發(fā)展援助，通過稅收手段刺激跨國(guó)企業(yè)提供全球公共物品。另一方面，要著力推動(dòng)國(guó)際公共秩序變革，全球公共秩序變革方向在于完善全球公共物品成本在不同國(guó)家間的分?jǐn)偰Ｊ?，并完善供給過程中相應(yīng)的監(jiān)督手段與保障機(jī)制，破解全球公共物品供給的集體行動(dòng)難題（吳志成、李金潼，2019），全球碳交易的例子已經(jīng)表明，建立合適的激勵(lì)手段，能夠持續(xù)增加全球公共物品供給。

（二）推動(dòng)現(xiàn)代稅收制度建設(shè)，應(yīng)對(duì)稅收競(jìng)爭(zhēng)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)

在面臨國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)壓力以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)所帶來的稅收征管難題時(shí)，需要深化國(guó)際財(cái)政合作，并推動(dòng)稅制轉(zhuǎn)型。謀求高稅收的全球稅收合作是應(yīng)對(duì)稅收競(jìng)爭(zhēng)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)的關(guān)鍵，BEPS 行動(dòng)計(jì)劃在監(jiān)管國(guó)際避稅上邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐，但仍需要從三個(gè)方面進(jìn)一步發(fā)力：一是要更加積極參與國(guó)際稅收規(guī)則的制訂，提升中國(guó)國(guó)際稅收話語(yǔ)權(quán)；二是要進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)際稅收信息共享，提升稅收透明度，加大力度打擊國(guó)際逃稅；三是要進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)際稅收協(xié)調(diào)，避免重復(fù)征稅和重復(fù)抵扣，建立公平合理的國(guó)際稅收環(huán)境。就國(guó)內(nèi)而言，要推動(dòng)稅制轉(zhuǎn)型，把握全球主要國(guó)家稅制變化趨勢(shì)，從總體上逐步降低企業(yè)承擔(dān)的稅負(fù)，清理稅制體系存在的體制機(jī)制性障礙。

（三）完善央地財(cái)政關(guān)系，提升地方化解外部風(fēng)險(xiǎn)的能力

全球化會(huì)影響全球企業(yè)活動(dòng)的地理配置，很大程度上會(huì)重新塑造產(chǎn)業(yè)的空間分布格局。中央政府和地方政府以及地方政府之間的財(cái)政關(guān)系要和全球化的沖擊相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)中央和地方的財(cái)力協(xié)調(diào)，促進(jìn)不同區(qū)域的財(cái)力均衡。完善央地財(cái)政關(guān)系的重點(diǎn)在于完善地方稅收體系，尤其是要通過盡快下劃消費(fèi)稅的方式，提升地方政府應(yīng)對(duì)全球化進(jìn)程中外部沖擊的能力。除此之外，要適當(dāng)引入橫向調(diào)節(jié)機(jī)制，通過對(duì)口支援、轉(zhuǎn)移支付等手段提升貧困落后地區(qū)的財(cái)力水平，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政能力建設(shè)，縮小區(qū)域財(cái)力差距，形成財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的財(cái)力格局，推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。

（四）建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算制度，強(qiáng)化財(cái)政可持續(xù)性和風(fēng)險(xiǎn)管理

全球化條件下的外部沖擊提升了財(cái)政不確定性，對(duì)一個(gè)國(guó)家的財(cái)政可持續(xù)性提出了長(zhǎng)期考驗(yàn)。一方面，預(yù)算制度要與我國(guó)推進(jìn)全球治理體系變革和提供全球公共物品的戰(zhàn)略相結(jié)合，考慮國(guó)家支出壓力增大時(shí)的財(cái)政收支平衡問題。首先要充分考量全球經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對(duì)各項(xiàng)收入的潛在影響，減輕外部因素可能造成的預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差；其次要強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律，建立預(yù)算的中長(zhǎng)期支出框架，完善財(cái)政可持續(xù)性的制度保障。另一方面，要著力提升預(yù)算透明度。一是要全面改進(jìn)當(dāng)期預(yù)算披露的碎片化缺陷，引導(dǎo)其他經(jīng)濟(jì)體對(duì)我國(guó)財(cái)政收支行為形成穩(wěn)定預(yù)期；二是要加強(qiáng)中國(guó)與其他國(guó)家的信息共享，適當(dāng)披露中國(guó)打擊海外逃稅、提供全球公共物品的財(cái)政收支信息，尤其是要提升對(duì)外援助的透明程度。

六、結(jié)語(yǔ)

全球化進(jìn)程中任何一個(gè)國(guó)家的政策變動(dòng)都會(huì)對(duì)其他國(guó)家產(chǎn)生溢出效應(yīng)，為此，需要從全球視角重新審視國(guó)家公共政策的福利效果，加強(qiáng)全球政策協(xié)調(diào)與合作、改善全球的治理模式（Rodrik，2019；Kaul，2015）。 中國(guó)作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，在適應(yīng)甚至引領(lǐng)全球化的過程中，現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)不僅需要考慮全球化對(duì)中國(guó)造成的影響，更不能忽視我國(guó)公共政策對(duì)其它國(guó)家產(chǎn)生的效應(yīng)，只有站在全球的視角構(gòu)建中國(guó)的財(cái)政制度才能更好地避免與其它國(guó)家之間的摩擦與分歧。推動(dòng)全球治理體系變革是“中國(guó)之治”的重要命題，也是新一輪財(cái)稅體制改革不可忽視的基本約束，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度是中國(guó)推進(jìn)全球治理體系轉(zhuǎn)型和發(fā)展的抓手。解決全球面臨的市場(chǎng)失靈和國(guó)家失靈需要各個(gè)主權(quán)國(guó)家共同發(fā)揮作用，重構(gòu)全球治理體系，形成共商、共建、共享的全球治理格局，破解世界共同面臨的治理、信任、和平和發(fā)展赤字。中國(guó)在解決全球性問題上要發(fā)揮更加積極的作用，客觀上需要提升中國(guó)對(duì)全球資源的配置能力，建成現(xiàn)代財(cái)政制度是提升中國(guó)統(tǒng)籌全球資源能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

中國(guó)的財(cái)稅體制改革必須要考慮其他國(guó)家對(duì)本國(guó)政策的反應(yīng)。在全球網(wǎng)絡(luò)一體化的背景下，單個(gè)國(guó)家公共政策作用的范圍和邊界發(fā)生了變化。所有國(guó)家都是全球產(chǎn)業(yè)鏈上的一個(gè)環(huán)節(jié)，各國(guó)通過全球貿(mào)易緊密相連，一個(gè)國(guó)家的政策會(huì)對(duì)其他國(guó)家產(chǎn)生邊界外部性。消除外部性的關(guān)鍵在于加強(qiáng)全球政策協(xié)調(diào)與合作，提升全球治理水平。一方面，其他國(guó)家的反應(yīng)會(huì)制約本國(guó)政策的效果，中國(guó)必須將其他國(guó)家的策略性反應(yīng)納入政策制定的目標(biāo)函數(shù)。另一方面，充分考慮其他國(guó)家的反應(yīng)有助于減輕政策的對(duì)沖效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)全球政策協(xié)調(diào)，提升全球資源配置效率，增進(jìn)全球福利水平。在現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)過程中，需要充分權(quán)衡其他國(guó)家對(duì)我國(guó)財(cái)稅政策變化做出的反應(yīng)，這是全球治理視角下我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的題中應(yīng)有之義。