吳存玉 梁 棟

【政策之窗】

■ 移民中介的本質(zhì)是追求經(jīng)濟(jì)利益，將其作為移民治理主體的同時(shí)，需要強(qiáng)化國家和地方政府的行政干預(yù)。

■ 進(jìn)一步區(qū)分臨時(shí)外籍勞工的多種類型以滿足不同的用工需求，完善勞動(dòng)力市場機(jī)制以優(yōu)化勞工治理質(zhì)量與結(jié)構(gòu)。

一、引言

勞動(dòng)力跨國遷移是經(jīng)濟(jì)全球化及區(qū)域一體化深入發(fā)展的重要表征，也是國家與市場、國家與地方社會(huì)等多元主體互動(dòng)和博弈的結(jié)果。勞動(dòng)力的跨國遷移在平衡并滿足各主體利益訴求的同時(shí)，形塑了一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化相互疊加的特殊空間（王越平，2015），也制造了新的威脅。隨著中越兩國政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的正常化和邊境地區(qū)開發(fā)開放政策的推行，國家與市場雙重力量驅(qū)動(dòng)著資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素在兩國間的優(yōu)化配置。尤其自2010年中國－東盟自由貿(mào)易區(qū)全面建成及2013年“一帶一路”倡議啟動(dòng)以來，處于中越政治經(jīng)濟(jì)往來前沿地帶的廣西壯族自治區(qū)迎來了全面融入政治經(jīng)濟(jì)全球化的重要契機(jī)。

近些年，作為面向整個(gè)東盟的前沿地帶，廣西對(duì)廉價(jià)勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)性需求持續(xù)增長，吸引越南勞工入境從事商業(yè)、務(wù)工等經(jīng)貿(mào)活動(dòng)業(yè)已成為普遍現(xiàn)象（秦紅增等，2013）。自2015年開始，廣西壯族自治區(qū)政府先后于東興、憑祥兩地推行中越跨境勞務(wù)合作試點(diǎn)改革，大力支持和鼓勵(lì)合法化跨境勞務(wù)派遣公司的發(fā)展，并將移民遷移與治理的實(shí)際責(zé)任委托給以勞務(wù)公司為主體的移民中介，允許越南邊民通過勞務(wù)公司代為辦理合法證件并在我國邊境地區(qū)規(guī)定范圍內(nèi)從事臨時(shí)工作，由此構(gòu)建起以政府推動(dòng)為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)的跨境勞務(wù)合作機(jī)制和移民治理機(jī)制（張鑫，2019）。隨著試點(diǎn)工作的推進(jìn)與推廣，一些有關(guān)臨時(shí)外籍勞工遷移與治理的問題也逐漸顯現(xiàn)，如非正規(guī)的跨境遷移仍然普遍存在、規(guī)范有序的跨境勞務(wù)市場亟待完善等。然而，由于我國憑借勞動(dòng)力資源豐富的優(yōu)勢，長期以來主要以勞務(wù)輸出國身份參與國際勞務(wù)合作，所以國內(nèi)學(xué)界有關(guān)移民治理的研究大多聚焦于勞務(wù)輸出，而對(duì)勞務(wù)輸入的關(guān)注明顯不足。在此情況下，考察廣西地區(qū)的越南籍勞工為何遷移、如何遷移以及如何對(duì)其進(jìn)行治理等問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、文獻(xiàn)綜述

勞動(dòng)力跨國遷移是實(shí)現(xiàn)世界范圍內(nèi)勞動(dòng)力市場均衡的關(guān)鍵要素。事實(shí)上，發(fā)達(dá)國家雇用短期外籍勞工的最早歷史可追溯到19世紀(jì)中后期加勒比海等地區(qū)因農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力短缺而雇用契約勞工的形式。只是現(xiàn)在與過去不可同日而語，歷史上的契約勞工在合同到期后可自由選擇離境或留居，而現(xiàn)在的臨時(shí)外籍勞工到期后則被強(qiáng)制要求離境。真正意義上的臨時(shí)外籍勞工計(jì)劃始于19世紀(jì)80年代的普魯士和南非，該計(jì)劃事實(shí)上是國家在雇主需求與公眾訴求之間斡旋的結(jié)果，代表了此后遍布全球的臨時(shí)外籍勞工計(jì)劃的精髓：一是維持高水平的移民流動(dòng)以滿足雇主用工需求，二是明確勞工身份的臨時(shí)性以安撫反移民運(yùn)動(dòng)。自20世紀(jì)30年代開始，臨時(shí)外籍勞工計(jì)劃在歐洲各國、美國等發(fā)達(dá)國家掀起了新的高潮，并一直延續(xù)到20世紀(jì)六七十年代經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期。到20世紀(jì)八九十年代，越來越多國家采用這一勞工移民方案，經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的中東和東亞國家則掀起了推行該計(jì)劃的第三次高潮（Hahamovitch，2003）。目前，在新自由主義對(duì)全球各國政治經(jīng)濟(jì)部門的深刻影響下，此類臨時(shí)外籍勞工方案愈加盛行。

既有研究一般從以下幾個(gè)方面對(duì)勞工的跨國遷移展開研究。

第一，對(duì)勞動(dòng)力跨國遷移的動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行“推拉”理論視域下的考察。從個(gè)體經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)來看，新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為國家間雇傭條件和工資等差異會(huì)造成勞動(dòng)力從低工資國家向高工資國家凈流動(dòng)（Masseyet al.，1993）。就國家層面而言，發(fā)達(dá)國家則利用對(duì)邊緣國家廉價(jià)勞動(dòng)力的虹吸效應(yīng)強(qiáng)化自身經(jīng)濟(jì)競爭力和比較優(yōu)勢（Pfau＆Giang，2009）。尤其是在經(jīng)濟(jì)緊縮時(shí)期，福利國家通過削減公共部門、放松勞動(dòng)力市場管制等方式來兌現(xiàn)福利承諾，這促使被排除在公民身份之外的外籍勞工成為福利國家的勞動(dòng)后備軍（Castles et al.，2014；Gabriel＆Macdonald，2018）。典型案例是，自2007／2008年經(jīng)濟(jì)衰退以來，英國部分企業(yè)將就業(yè)外包作為風(fēng)險(xiǎn)最小化和削減生產(chǎn)成本的主要策略（Sporton，2013）。與之相對(duì)應(yīng)的是，部分派遣國也將派遣勞工的國際匯款作為重要發(fā)展工具（Pfau＆Giang，2009）。例如，作為國家發(fā)展的重要舉措之一，2007年越南政府通過了大力發(fā)展勞務(wù)出口的政策，計(jì)劃每年向海外派遣10萬勞工（Small，2012）。同樣，國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，中國國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)、對(duì)邊民的幫扶和優(yōu)惠政策的增多以及中國西南邊境地區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)的增多，形成了吸引越南邊民向中國邊境地區(qū)流動(dòng)的拉力因素（何明，2012）?？偨Y(jié)來看，國家間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡以及各自的利益需求共同推動(dòng)了勞動(dòng)力資源在全球范圍內(nèi)的頻繁流動(dòng)，繼而塑造了日益復(fù)雜的跨國勞務(wù)市場。

第二，對(duì)勞工遷移的重要主體，也即移民中介所展開的研究。大量研究表明，移民中介正在跨國勞務(wù)市場中發(fā)揮著日益重要的作用。移民中介是企業(yè)家、企業(yè)和服務(wù)的集合，通過促進(jìn)國際移民獲取經(jīng)濟(jì)利益（Hernández－León，2008）；其主要行動(dòng)者包括旅行社、招聘機(jī)構(gòu)、經(jīng)紀(jì)人、口譯員、住房代理人、移民律師、人口走私犯、偽造者甚至銀行等機(jī)構(gòu)或人員（Castleset al.，2014）；其主要服務(wù)類型包括勞務(wù)招聘、貨幣貸款、人口販運(yùn)及法律、交通、匯款、文件和通信等技術(shù)支持（Surak，2017）。因此，移民中介可能是正式或非正式的、受監(jiān)管或不受監(jiān)管的、合法或非法的經(jīng)營（Spaan＆Hillman，2013）。這些移民中介在原籍國動(dòng)員和招募勞工、組織勞工跨國遷移以及在東道國安置勞工就業(yè)等方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用（Sporton，2013）。譬如，麥科勒姆和芬德利（McCollum＆Findlay，2018）通過對(duì)英國低薪雇主及其勞工提供商的深入訪談，分析了招聘機(jī)構(gòu)如何成為連接國際勞工市場供需兩端的重要組成部分；斯帕恩和范納爾森（Spaan＆van Naerssen，2018）探討了在印度尼西亞和馬來西亞的移民走廊中政府機(jī)構(gòu)、移民中介和移民勞工之間的互動(dòng)過程，并突出強(qiáng)調(diào)了移民中介影響移民決策的三大功能：誘惑、便利和控制；蘇拉克（Surak，2017）則對(duì)比研究了中國臺(tái)灣、日本和韓國的“客工計(jì)劃”（Guestwork Programs），并根據(jù)經(jīng)紀(jì)人的性質(zhì)（營利與否）及其與國家的關(guān)系性質(zhì)（正式與否）將國家與移民中介的合作關(guān)系進(jìn)行了類型學(xué)劃分。由此可見，移民中介在移民遷移與治理過程中的作用早已受到國際學(xué)術(shù)界的重視。不過，在此方面，國內(nèi)學(xué)者雖探究了因血緣、親緣、鄉(xiāng)緣、情緣等文化與社會(huì)關(guān)系所構(gòu)成的移民“紐帶”或“移民鏈” （羅剛，2012：127）或以親友關(guān)系為依托的民間中介（韋福安，2014）等，但還未能形成對(duì)移民中介專門的考察與研究。

第三，越來越多的研究開始關(guān)注政府、移民中介、雇主等多元主體的互動(dòng)及其對(duì)治理模式的影響。當(dāng)前，國際移民治理路徑可分為兩條，一是自上而下的超國家治理路徑，二是自下而上的多層次治理路徑。前者強(qiáng)調(diào)主權(quán)國家向更高層級(jí)的國際機(jī)構(gòu)讓渡移民管控權(quán)；后者強(qiáng)調(diào)在國家、地區(qū)及全球三層級(jí)架構(gòu)中，國家、國際組織、地方政府、私營部門、民間團(tuán)體等多元主體共同參與移民治理（Newland，2010）。從國際移民治理現(xiàn)狀來看，目前自下而上路徑占據(jù)著優(yōu)勢地位（尚毅，2017）。在東亞地區(qū)，日本、韓國、新加坡和中國臺(tái)灣地區(qū)都采用了自下而上的治理路徑。這些國家或地區(qū)政府將移民治理的任務(wù)委托給了不同類型的移民中介，構(gòu)筑了政府與移民中介之間的委托—代理關(guān)系（Surak，2017），賦予了移民中介相當(dāng)?shù)臋?quán)力和自由。然而，由于中國正規(guī)的輸入式勞務(wù)合作剛剛起步，因此圍繞以移民中介為主要執(zhí)行者的中國移民治理研究尚且較少。尚毅（2017）在總結(jié)國際勞工移民治理路徑、機(jī)制和模式的基礎(chǔ)上，提出我國應(yīng)當(dāng)從治理能力和移民立法等方面完善移民治理制度。張鑫等（張鑫，2017；張鑫、王志遠(yuǎn)，2017）則主要深入剖析我國西南邊境地區(qū)與周邊國家的跨境勞務(wù)合作現(xiàn)狀，指出了其存在勞動(dòng)力流動(dòng)壁壘、勞動(dòng)力市場不健全等問題。換言之，隨著正式跨境勞務(wù)合作試點(diǎn)的推行，勞務(wù)公司等移民中介在吸引和管理外籍勞工實(shí)踐中具有重要作用，而這方面的國內(nèi)學(xué)術(shù)研究亟待加強(qiáng)。

總之，臨時(shí)外籍勞工的遷移與治理問題早已受到國際學(xué)術(shù)界的重視，而且越來越多的研究者開始關(guān)注政府、移民中介、雇主等多元主體的互動(dòng)關(guān)系如何影響了勞工遷移及對(duì)其的治理模式。但是，國外研究也存在以下兩點(diǎn)不足：一是前置性地將勞工的跨境遷移視為正式制度框架中的規(guī)范行為，而缺乏對(duì)臨時(shí)外籍勞工跨境輸入由不規(guī)范向規(guī)范化轉(zhuǎn)化的微觀過程呈現(xiàn)，也較少涉及這個(gè)過程中所出現(xiàn)的內(nèi)在張力及其治理；二是雖然有部分研究聚焦于中國勞工的勞務(wù)輸出，但是由于中國正式的輸入式跨境勞務(wù)合作剛剛起步，所以還沒有研究者專門對(duì)中國境內(nèi)外籍勞工的遷移與治理進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)探索。同樣，國內(nèi)研究也缺乏對(duì)外籍臨時(shí)勞工輸入式遷移的關(guān)注，尤其缺乏對(duì)外籍移民勞工跨境輸入的內(nèi)在過程機(jī)制分析。因此，本文將通過對(duì)越南籍勞工遷移與治理過程的微觀田野考察，探究我國移民治理的運(yùn)作機(jī)制、實(shí)踐困境與優(yōu)化方案，并結(jié)合國際勞工移民治理經(jīng)驗(yàn)，為完善移民治理體制機(jī)制、健全跨境勞務(wù)合作建言獻(xiàn)策。

三、田野概況與研究方法

研究選取廣西壯族自治區(qū)崇左市P鎮(zhèn)為調(diào)研地點(diǎn)。崇左市位于廣西西南部，其南部和西部有4個(gè)縣（市）與越南接壤，邊境線長533公里，具有沿邊、沿高速、鄰首府、鄰東盟、近海灣的區(qū)位優(yōu)勢。2017年，廣西壯族自治區(qū)政府發(fā)布《關(guān)于同意廣西中越跨境勞務(wù)合作試點(diǎn)工作方案的批復(fù)》，正式批準(zhǔn)在憑祥、東興兩市開展試點(diǎn)改革，即允許越南勞工通過辦理合法證件在規(guī)定范圍內(nèi)從事臨時(shí)工作。P鎮(zhèn)位于崇左市東南部，雖未與越南接壤，但處于憑祥跨境勞務(wù)合作輻射地帶，且具有較長的雇用“非正規(guī)遷移”（Spaan＆van Naerssen，2018：680）越南勞工的歷史。P鎮(zhèn)地處崇左市和南寧市之間的中心地段，在友誼關(guān)口岸與越南國道1號(hào)線相連接的G322貫穿地區(qū)，具有明顯的交通優(yōu)勢。P鎮(zhèn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以糧食、制糖、木材為主，轄區(qū)擁有工業(yè)企業(yè)60多家，其轄區(qū)內(nèi)的制糖企業(yè)擁有技術(shù)上排名全國第一的生產(chǎn)線。憑借便利的交通和較好的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，P鎮(zhèn)自20世紀(jì)90年代末開始，每年吸收數(shù)以萬計(jì)的越南勞工從事蔗糖生產(chǎn)和木材加工。作為全國最大的甘蔗生產(chǎn)基地和桉樹基因庫所在地，廣西區(qū)域內(nèi)有大量同P鎮(zhèn)情況相似的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此P鎮(zhèn)作為甘蔗產(chǎn)區(qū)的一個(gè)縮影，可以表現(xiàn)越南勞工進(jìn)入我國邊境城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至農(nóng)村地區(qū)的過程與機(jī)制。同時(shí)，由于一面具有較長的雇用越南勞工的歷史，一面未來對(duì)廉價(jià)臨時(shí)外籍勞工具有持續(xù)性的需求，因此，P鎮(zhèn)還能為今后更深入地、多角度地考察越南勞工遷移與治理的變遷過程提供豐富的經(jīng)驗(yàn)材料。

在調(diào)研過程中，我們通過熟人介紹入戶和進(jìn)入企業(yè)對(duì)越南勞工開展參與式觀察與半結(jié)構(gòu)訪談，并對(duì)與之密切相關(guān)的勞工雇主、民間經(jīng)紀(jì)人、勞務(wù)公司、政府機(jī)構(gòu)等行動(dòng)主體進(jìn)行深入訪談，重點(diǎn)考察移民中介在當(dāng)?shù)嘏d起與發(fā)展的過程以及在外籍勞工遷移與管理過程中所發(fā)揮的作用。具體而言，筆者走訪了4家木材廠和1家膠合板廠（共雇用越南勞工35名），訪談了3名越南勞工和2名老板；走訪了9家甘蔗種植公司（共雇用越南勞工1020名），訪談了2名越南勞工、2名越南經(jīng)紀(jì)人、3名中國經(jīng)紀(jì)人以及9名公司負(fù)責(zé)人；走訪了6家甘蔗種植大戶（共雇用越南勞工53名），訪談了3名越南勞工和6名戶主；同時(shí)，對(duì)3家勞務(wù)公司、多名鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)以及其他重要知情人進(jìn)行了訪談。調(diào)查集中在4個(gè)時(shí)間段：2016年12月，2017年4－5月，2018年4－8月和2019年1月。

四、遷移動(dòng)力與治理機(jī)制：深入P鎮(zhèn)的微觀田野考察

20世紀(jì)90年代末開始，越南勞工通過多種民間組織形式進(jìn)入廣西P鎮(zhèn)就業(yè)。雖然“推拉”理論對(duì)越南勞工涌入我國欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村地區(qū)而非大城市具有較弱的解釋力，但作為解釋勞動(dòng)力跨國遷移現(xiàn)象的主流視角，依然可從派遣國與輸入國之間的經(jīng)濟(jì)水平差異、勞動(dòng)力市場差異等結(jié)構(gòu)性因素闡釋跨國勞動(dòng)力市場的生成邏輯。通過深入考察結(jié)構(gòu)性框架下越南勞工涌入中國P鎮(zhèn)的具體發(fā)展歷程，研究發(fā)現(xiàn)民間經(jīng)紀(jì)人等移民中介具有更重要的影響力，定位并引導(dǎo)著越南勞工的流動(dòng)方向與就業(yè)領(lǐng)域。自2015年開始，隨著中越跨境勞務(wù)合作試點(diǎn)的有序推進(jìn)，以市場為基礎(chǔ)、移民中介為主體的移民治理機(jī)制逐步形成。但由于正規(guī)勞務(wù)公司未能完全取代民間經(jīng)紀(jì)人這一非正式機(jī)制，故只能適應(yīng)并嵌入以民間經(jīng)紀(jì)人為核心的跨境關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以構(gòu)筑“雇主—民間經(jīng)紀(jì)人—?jiǎng)趧?wù)公司—雇工”新均衡體系，并執(zhí)行與民間經(jīng)紀(jì)人基本類似的治理方式。

（一）跨境勞工遷移的多主體互動(dòng)生成機(jī)制

首先，便利的交通、相鄰的地緣關(guān)系奠定了越南勞工進(jìn)入P鎮(zhèn)的地理基礎(chǔ)；同時(shí)，與P鎮(zhèn)居民生活方式和語言的相似性構(gòu)成了越南勞工持續(xù)遷移的文化基礎(chǔ)。有的越南勞工從小道進(jìn)入P鎮(zhèn)僅需要7個(gè)小時(shí)。

從家里過來非常方便，早上9點(diǎn)從家里出發(fā)，走山路到寧明縣大概下午1點(diǎn)多，再從寧明坐“黑”面包車到這里，每人130元，3小時(shí)就到了。（2016.12.13，越南砍蔗工AX）

其次，在跨國流動(dòng)人口管理要求與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求的張力之中，地方政府為越南勞工非正規(guī)遷移提供了一定的政策空間。崇左市有17家糖企，日總壓榨能力達(dá)19.65萬噸，日需砍蔗、運(yùn)蔗等勞動(dòng)力26.2萬人，而農(nóng)村勞動(dòng)力缺口約5萬人（崇左新聞網(wǎng)——《左江日?qǐng)?bào)》，2017）。制糖業(yè)是崇左市最大的工業(yè)部門，因此為保障甘蔗與蔗糖生產(chǎn)，地方政府一定程度上默許了越南勞工的非正規(guī)遷移行為。

往年越南工都偷渡過來，現(xiàn)在越南工要辦證、交費(fèi)才能過來。越南工沒了，我們很惱火，擔(dān)心今年的砍蔗進(jìn)度，不及時(shí)砍就不能及時(shí)種，對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響很大。（2018.04.26，P鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)）

最后，國際與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。其一，中越兩國經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異造成勞動(dòng)力工資差異，為越南勞工遷移至中國提供了經(jīng)濟(jì)動(dòng)力；其二，中國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡使得鄉(xiāng)村勞動(dòng)力大量向城市流動(dòng)，導(dǎo)致部分農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力資源不足，這為越南勞工進(jìn)入中國農(nóng)村創(chuàng)造了有利需求市場。

除上述結(jié)構(gòu)性因素以外，越南勞動(dòng)力深入廣西P鎮(zhèn)，受當(dāng)?shù)毓椭?、越南勞工與移民中介等多元主體互動(dòng)的影響，其中民間經(jīng)紀(jì)人或勞務(wù)公司等移民中介是推動(dòng)勞動(dòng)力跨國遷移以及聯(lián)系雇主與雇工的關(guān)鍵主體。對(duì)越南勞工而言，短期內(nèi)靠出賣勞動(dòng)力就足以大幅提高家庭收入，這構(gòu)成了他們跨國流動(dòng)的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。對(duì)當(dāng)?shù)毓椭鞫?，雇用越南勞工是在國?nèi)勞動(dòng)力價(jià)格相對(duì)較高的情況下有效降低生產(chǎn)成本的重要途徑。相比于雇用云南、貴州及本地的農(nóng)民，雇用越南砍蔗工每砍一噸甘蔗可節(jié)省工價(jià)20元。同樣，勞工經(jīng)紀(jì)人可以通過多種渠道賺取經(jīng)濟(jì)利益。

家里有幾畝水稻和十幾畝荔枝，閑的時(shí)候就去打零工，一年能掙1萬元（人民幣），基本能維持生活。我聽姐妹說在中國砍甘蔗的收入高，就隨她們來了這里（P鎮(zhèn)某村）。這里每天能掙到200元，收入很好。2012年開始，每年榨季我都過來。（2016.12.13，越南砍蔗工AX）

在P鎮(zhèn)，越南勞工最早出現(xiàn)于制糖企業(yè)。20世紀(jì)90年代，制糖企業(yè)由于更新生產(chǎn)設(shè)備和增加生產(chǎn)線，對(duì)從事裝蔗、卸蔗、清理蔗渣等體力工作的臨時(shí)工人的需求迅速增加。當(dāng)?shù)厝丝吹街铺瞧髽I(yè)的用工需求，便從越南邊境地區(qū)招攬并組織廉價(jià)的勞動(dòng)力到制糖企業(yè)工作。這群人逐漸摸索出將越南勞工快速、安全地帶入制糖企業(yè)并從中獲利的途徑，便成為當(dāng)?shù)刈钕瘸霈F(xiàn)的專職型民間勞工經(jīng)紀(jì)人，被稱為“蛇頭”。隨后，每年甘蔗榨季期間，勞工經(jīng)紀(jì)人便以低于當(dāng)?shù)仄骄袌鏊降膬r(jià)格承包下制糖車間的部分臨時(shí)工作，然后在越南招募廉價(jià)勞工，將其運(yùn)送到P鎮(zhèn)，為其安排工作崗位，管理其日常工作和生活，工作完成后再將其送回越南。他們在這一過程中可以賺取工資差價(jià)、交通費(fèi)用甚至還能克扣部分伙食費(fèi)。也就是說，中國的制糖企業(yè)將部分臨時(shí)就業(yè)機(jī)會(huì)外包給勞工經(jīng)紀(jì)人，勞工經(jīng)紀(jì)人不再僅僅是中間人，也成為越南勞工的直接雇主。

糖廠開榨時(shí)，打包、裝車、吊蔗、鍋爐等工作都是越南工做，每個(gè)榨季大概300多人，他們的待遇不及糖廠員工，工價(jià)很低。（2018.05.07，DH糖廠工作人員）

隨著P鎮(zhèn)甘蔗種植業(yè)和桉樹種植業(yè)的快速發(fā)展，當(dāng)?shù)貙?duì)季節(jié)性的砍蔗工人、靈活而廉價(jià)的木材廠工人的需求量不斷增加，招募和組織越南勞工的民間經(jīng)紀(jì)人的數(shù)量和類型也隨之豐富。一類是更熟悉邊境線兩側(cè)地形和小道的專職型勞工經(jīng)紀(jì)人。他們過邊境招攬或在邊境接收越南勞工并將其載入P鎮(zhèn)，然后當(dāng)場與雇主進(jìn)行討價(jià)還價(jià)完成工人“交易”。在結(jié)束工作之后或中途需要返回越南時(shí)，工人便與經(jīng)紀(jì)人取得聯(lián)系，由經(jīng)紀(jì)人將其接送回原處。這類經(jīng)紀(jì)人主要承擔(dān)介紹和運(yùn)輸工作，通常僅賺取以勞工人數(shù)計(jì)算的中介費(fèi)和交通費(fèi)。與那些先承包一定工程再雇用越南勞工為自己服務(wù)的專職型經(jīng)紀(jì)人不同，這類經(jīng)紀(jì)人不負(fù)責(zé)越南勞工在務(wù)工期間的繁雜事務(wù)。此外還有兩類兼業(yè)型經(jīng)紀(jì)人，其中一類是雇主兼業(yè)經(jīng)紀(jì)人，其中這類經(jīng)紀(jì)人對(duì)廉價(jià)勞工具有持續(xù)性需求，又在越南有社會(huì)關(guān)系，于是在自家雇用越南勞工的同時(shí)也幫助周圍的甘蔗種植戶介紹越南勞工并收取一定費(fèi)用。另一類經(jīng)紀(jì)人來源于越南勞工中的精英，在P鎮(zhèn)工作多年以后，他們在家鄉(xiāng)農(nóng)村幫雇主尋找合適的工人并賺取中介費(fèi)用。

一般而言，不同類型的經(jīng)紀(jì)人對(duì)應(yīng)著不同類型的雇主：第一類經(jīng)紀(jì)人主要為制糖企業(yè)和甘蔗種植公司服務(wù)，他們先承包下種蔗、砍蔗及裝卸等工作，然后聘請(qǐng)?jiān)侥蟿诠樽约簞?wù)工，形成包買制；第二類經(jīng)紀(jì)人為當(dāng)?shù)啬静膹S和種蔗農(nóng)戶輸送越南勞工；第三、四類經(jīng)紀(jì)人則為自己及親友招募越南勞工。由此，“雇主—民間經(jīng)紀(jì)人—外籍勞工”就構(gòu)成外籍勞工跨國遷移較為穩(wěn)定的關(guān)系網(wǎng)，而民間經(jīng)紀(jì)人成為整套關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的核心，定位并引導(dǎo)了越南勞工的流動(dòng)方向。

盡管如此，通過上述民間經(jīng)紀(jì)人所輸入的越南勞工均屬于政府所界定的“三非人員”——非法入境、非法居留及非法就業(yè)，這也構(gòu)成越南勞工的非正規(guī)跨境遷移，成為被治理的對(duì)象。

（二）正式跨境勞務(wù)合作的推行及其障礙

自2015年開始，廣西先后于東興、憑祥兩地推行中越跨境勞務(wù)合作試點(diǎn)，支持發(fā)展勞務(wù)公司等合法移民中介，通過勞務(wù)公司代辦合法證件，允許越南勞工在中國境內(nèi)劃定區(qū)域內(nèi)臨時(shí)就業(yè)。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，目前崇左市正在開展業(yè)務(wù)的跨境勞務(wù)派遣公司44家；僅在2018年1－9月期間崇左市批準(zhǔn)派遣越南工人9.8萬人次，最多的一天有8000人入境（中新社，2018）。

為貫徹落實(shí)上級(jí)工作計(jì)劃，并規(guī)范管理當(dāng)?shù)亍白园l(fā)性跨國勞務(wù)市場”（韋福安，2014：73），P鎮(zhèn)于2017年在縣公安局牽頭下引進(jìn)了勞務(wù)公司。勞務(wù)公司進(jìn)駐P鎮(zhèn)后，在公安局和派出所的協(xié)助下，為爭取制糖企業(yè)、木材廠和種植公司等潛在的客戶，對(duì)這些公司進(jìn)行了密集的法制宣講，并在街道、各公司工作場所張貼了大量的宣傳廣告，但都收效甚微。

我們和幾個(gè)公司經(jīng)常接觸，但是沒有合作成功，主要是對(duì)方嫌我們的工價(jià)高。（2018.05.03，SD勞務(wù)公司負(fù)責(zé)人）

為切實(shí)發(fā)揮勞務(wù)公司在規(guī)范勞工流動(dòng)中的作用，當(dāng)?shù)嘏沙鏊皶r(shí)出面進(jìn)行干預(yù)，對(duì)制糖企業(yè)中的吸毒越南勞工、木材廠中的盜竊越南勞工等實(shí)施了逮捕和遣返，并對(duì)幾名雇主和專職型民間經(jīng)紀(jì)人實(shí)施了高額罰款。通過公安部門賦予的合法化優(yōu)勢向用工單位施加壓力并不斷地拉攏專職型民間經(jīng)紀(jì)人，如承接為其組織的跨境勞工代辦有效證件的業(yè)務(wù)等，勞務(wù)公司逐步獲得了大多數(shù)企業(yè)的辦證代理權(quán)。

蔗糖生產(chǎn)是我們的支柱產(chǎn)業(yè)，沒有越南工人經(jīng)濟(jì)肯定受影響，但勞務(wù)公司是由市、縣公安局牽頭引進(jìn)的，我們必須積極配合，所以在其中做些平衡。有包工頭帶了90多個(gè)越南工過來，只有30多個(gè)辦證了，我們?nèi)プト说脑?，肯定影響生產(chǎn)，就沒立馬行動(dòng)。后來接到線報(bào)說他們賣白粉，我們就向上級(jí)申請(qǐng)了逮捕行動(dòng)，最后尿檢出12名吸毒人員。我們嚴(yán)重處罰了兩個(gè)老板和幾個(gè)工頭?，F(xiàn)在他們都委托勞務(wù)公司辦證。（2018.05.03，P鎮(zhèn)派出所工作人員）

派出所不定期就來檢查，發(fā)現(xiàn)有工人沒辦證就罰款?，F(xiàn)在我們只用辦證的工人。（2018.05.14，AN木材廠老板）

不過，P鎮(zhèn)越南勞工只有小部分受雇于制糖企業(yè)、種植公司和木材廠，而絕大多數(shù)作為季節(jié)性砍蔗工，受雇于普通種蔗農(nóng)戶且散布在較為隱蔽的鄉(xiāng)村內(nèi)部。這種情況下，派出所等政府機(jī)構(gòu)就難以覆蓋，眾多小的、分散的兼業(yè)型經(jīng)紀(jì)人的市場空間依然較大。勞務(wù)公司采用向種蔗大戶打電話并向其進(jìn)行法制宣傳的方式拓展越南勞工的合法辦證業(yè)務(wù)，同樣收效甚微。在利益的驅(qū)動(dòng)下，奉行機(jī)會(huì)主義的越南勞工、為了節(jié)省成本的用工單位和為了賺取利潤的民間經(jīng)紀(jì)人，共同冒險(xiǎn)維系著非正規(guī)的跨國勞務(wù)市場。

今年來了13個(gè)（越南工），有2～3個(gè)辦證，其他還是“走小路”。（2019.01.09，民間經(jīng)紀(jì)人TX）

因此，當(dāng)?shù)孛耖g非正式的勞務(wù)合作規(guī)模依然較大，正式的跨境勞務(wù)合作規(guī)模所占比例仍舊較小?？偨Y(jié)來看，勞務(wù)公司雖然通過業(yè)務(wù)調(diào)整和多種措施逐步占領(lǐng)了當(dāng)?shù)氐暮戏ɑ鐕鴦趧?wù)市場，但仍未能從根本上改變廣西農(nóng)村地區(qū)的自發(fā)性跨國勞務(wù)市場的地位。

（三）以移民中介為主體的治理運(yùn)作機(jī)制

在政策要求上，勞務(wù)公司在勞工移民治理中的主要職責(zé)是配合人社、公安、邊防等相關(guān)部門和用工單位的管理工作，并及時(shí)向有關(guān)部門提供勞工的工資、保險(xiǎn)等信息。在移民遷移與治理過程中，在國際學(xué)者所概念化的三個(gè)階段——在原籍國動(dòng)員和招募勞工、組織勞工跨國遷移以及在東道國安置勞工就業(yè)（Sporton，2013），勞務(wù)公司相比于民間經(jīng)紀(jì)人更加規(guī)范化、組織化，但運(yùn)作方式基本相似。

首先，勞務(wù)公司和民間經(jīng)紀(jì)人在招募和動(dòng)員越南勞工的功能與方式上沒有本質(zhì)區(qū)別，二者都依賴個(gè)體社會(huì)關(guān)系和口口相傳的方式散布就業(yè)信息及動(dòng)員潛在的勞工移民，并通過電話、微信等途徑與越南勞工保持聯(lián)系。其中略微不同的是，相比于民間經(jīng)紀(jì)人對(duì)“強(qiáng)關(guān)系”網(wǎng)絡(luò)的依賴，勞務(wù)公司更依靠“弱關(guān)系”網(wǎng)絡(luò)。

其次，在組織勞工遷移方面，勞務(wù)公司根據(jù)每日勞工流量安排專門的車輛接送往返邊境口岸的勞工。與民間經(jīng)紀(jì)人組織非正規(guī)跨國遷移不同，勞務(wù)公司先幫越南勞工代辦越南社會(huì)主義共和國邊境地區(qū)出入境通行證、廣西邊境地區(qū)外國人臨時(shí)居留證和境外邊民入境務(wù)工證等合法證件后，再通過合法途徑接越南勞工入境。這使具有合法入境務(wù)工身份的越南勞工不必爬山涉水從小道偷偷潛入，從而避免了行程中的諸多風(fēng)險(xiǎn)。目前，這一過程是勞務(wù)公司的主要經(jīng)濟(jì)來源，可以向每名越南勞工收取單程交通費(fèi)100元和證件代辦費(fèi)用250元，在去除證件辦理成本150元、商業(yè)保險(xiǎn)成本20元及工本費(fèi)約5元后，可賺取約75元中介費(fèi)用和100元運(yùn)輸費(fèi)用。

再次，在安置勞工就業(yè)方面，勞務(wù)公司的主要客戶對(duì)象是制糖企業(yè)、木材廠和甘蔗種植公司。除幫助越南勞工辦理入境務(wù)工證件之外，勞務(wù)公司還幫助這些用工單位辦理聘用境外邊民用工證，使其具有合法使用境外勞工的身份。勞務(wù)公司定期前往用工單位對(duì)越南勞工生產(chǎn)和生活環(huán)境進(jìn)行考察，如遇惡劣天氣時(shí)，勞務(wù)公司會(huì)出面要求用工單位為越南勞工提供安全的應(yīng)急場所。同時(shí)，勞務(wù)公司是協(xié)調(diào)用工單位和越南勞工之間的橋梁，主要通過勸誡、宣講等方式培養(yǎng)越南勞工的工作責(zé)任感和敬業(yè)觀念，以迎合用工單位的要求。但如上文所言，少部分用工單位早已同民間經(jīng)紀(jì)人和越南勞工形成了較為穩(wěn)定的跨國雇傭關(guān)系網(wǎng)，因此即便冒著遭受重罰的風(fēng)險(xiǎn)也未必愿意與勞務(wù)公司達(dá)成新的合作。對(duì)此，勞務(wù)公司只能承接為民間經(jīng)紀(jì)人組織的跨境勞工代辦有效證件的業(yè)務(wù)。

最后，除了履行規(guī)范地招募和動(dòng)員勞工、有序地組織勞工遷移、合理地安置勞工就業(yè)職責(zé)以外，勞務(wù)公司與民間經(jīng)紀(jì)人的根本不同在于，勞務(wù)公司必須確保勞工移民按規(guī)定及時(shí)地返回原籍國。對(duì)跨境勞務(wù)而言，輸入國的目標(biāo)在于利用臨時(shí)外籍勞工填補(bǔ)結(jié)構(gòu)性勞動(dòng)力缺口，但絕不是代替當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力，因此國家和地方政府對(duì)跨國勞工遷移的時(shí)間和地點(diǎn)都有明確的限定。勞務(wù)公司在引導(dǎo)跨國勞工市場流動(dòng)性及確?？鐕鴦诠ぐ磿r(shí)退出就業(yè)崗位等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。為了保護(hù)沿邊重點(diǎn)地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，同時(shí)輻射帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展，廣西地方政府規(guī)定越南勞工在重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的就業(yè)周期為3個(gè)月，在輻射區(qū)內(nèi)的就業(yè)周期為30天，勞務(wù)公司必須確保在規(guī)定期限內(nèi)將勞工送回越南。P鎮(zhèn)屬于經(jīng)濟(jì)輻射區(qū)。在P鎮(zhèn)的越南勞工每辦理一次合法的務(wù)工證最長可工作28天就必須返回越南重新辦理。因此，越南勞工若想持續(xù)在P鎮(zhèn)務(wù)工，就必須支付每月約450元的遷移成本。對(duì)越南勞工而言，這是一筆昂貴的開支。

總之，在實(shí)踐過程中，勞務(wù)公司在以下方面發(fā)揮著重要作用：一是規(guī)范引入程序，登記勞工信息；二是跟蹤監(jiān)督越南勞工的安全和維護(hù)其權(quán)益；三是協(xié)調(diào)矛盾，減少?zèng)_突；四是限定就業(yè)單位，確保按時(shí)退出；五是整合民間經(jīng)紀(jì)人，構(gòu)筑“雇主—民間經(jīng)紀(jì)人—?jiǎng)趧?wù)公司—雇工”新均衡體系，以便整體性治理。

（四）當(dāng)前移民治理實(shí)踐中存在的問題

雖然正式的中越跨境勞務(wù)合作在取代當(dāng)?shù)胤钦?guī)遷移以及規(guī)范移民治理方面取得了一定成效，但當(dāng)前以勞務(wù)公司和民間經(jīng)紀(jì)人等移民中介為主體的移民治理體系依然存在諸多不足。

首先，跨國勞動(dòng)力市場機(jī)制不完善，為非正規(guī)跨國遷移余留了機(jī)會(huì)與空間。一是缺乏供求雙方信息交流的公共就業(yè)信息平臺(tái)，當(dāng)前就業(yè)信息發(fā)布與勞工招募主要依托勞務(wù)公司與民間經(jīng)紀(jì)人的個(gè)體化社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這為民間經(jīng)紀(jì)人余留了市場空間；二是勞務(wù)公司面向具有跨境雇傭資質(zhì)的企業(yè)單位提供服務(wù)，難以滿足種蔗農(nóng)戶的勞工需求，因此普通農(nóng)戶只能鋌而走險(xiǎn)繼續(xù)依賴民間經(jīng)紀(jì)人輸入的非正規(guī)越南勞工；三是為跨境勞務(wù)人員限定的就業(yè)周期過短，增加了越南勞工就業(yè)成本，也增添了用工單位請(qǐng)工難度與管理難度。這也導(dǎo)致P鎮(zhèn)的勞務(wù)公司不得不在矛盾中求生存。一般而言，勞務(wù)公司會(huì)偏好于勞工的高周轉(zhuǎn)率（Surak，2017），由于當(dāng)?shù)胤钦?guī)的跨國勞務(wù)市場保持強(qiáng)勢，勞務(wù)公司的合法化主營業(yè)務(wù)不具競爭力，因此勞務(wù)公司更無奈地希望越南勞工的就業(yè)周期可以延長。

其次，外籍勞工權(quán)益保障雖然有所改善，但尚未形成保障機(jī)制。一是非正規(guī)跨國遷移與就業(yè)仍占相當(dāng)比例的市場份額，越南勞工在逃避官方治理的同時(shí)也意味著失去了尋求官方庇護(hù)的機(jī)會(huì)，因此被拖欠或克扣工資以及因工受傷卻得不到合理賠償?shù)默F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

這是我第三年來（P鎮(zhèn)）。有的老板就是不給工錢，欠我們好幾千（元），就讓我們回家等，我遇到過好幾個(gè)這樣的老板。（2018.05.21，越南砍蔗工XM）

再次，對(duì)雇主與移民中介缺乏有效的政府監(jiān)管。移民中介向勞工收取一定數(shù)量的培訓(xùn)費(fèi)、就業(yè)安置費(fèi)等，但由于缺乏有力監(jiān)管，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不清、漲幅不定；同時(shí)，在工作中遭受不公平待遇的勞工因其弱勢地位而缺乏利益表達(dá)機(jī)會(huì)和談判能力。

最后，跨境勞務(wù)合作協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，政府部門有難作為之困和不作為之嫌。一是跨境勞務(wù)合作牽涉到公安、邊防、人社、勞動(dòng)、金融等多個(gè)職能部門，但由于沒有建立統(tǒng)一的跨境勞務(wù)合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致跨境勞務(wù)合作管理主體混亂、分工不明確（張鑫、王志遠(yuǎn)，2017）；二是政府與移民中介之間形成委托－代理關(guān)系，并將雇主和勞務(wù)公司轉(zhuǎn)化為政府臂膀以管理外籍勞工，這實(shí)際上是“社會(huì)的政府化”。隨著跨國勞務(wù)市場愈加發(fā)展壯大，如果政府不依賴移民中介，則難以對(duì)具有多重標(biāo)準(zhǔn)和深度細(xì)化的跨國勞務(wù)市場進(jìn)行有效的管理，即是說，政府能夠直接控制外籍勞工的政策手段將越來越少（項(xiàng)飚、呂云芳，2011）；三是由于缺乏數(shù)字化的信息共享網(wǎng)絡(luò)，政府部門尤其是當(dāng)?shù)嘏沙鏊y以及時(shí)掌控和監(jiān)管勞務(wù)人員動(dòng)態(tài)，故只能在不良事端發(fā)生后才介入，這使地方社會(huì)秩序長期面臨潛在威脅。

五、經(jīng)驗(yàn)借鑒與策略優(yōu)化：基于國際移民治理的啟示

我國本是地少人多的人口大國，長期以來向日本、韓國、新加坡等國家和中國臺(tái)灣、香港等地區(qū)輸出臨時(shí)勞工。如今，為適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和滿足地方結(jié)構(gòu)性勞動(dòng)力需求，也在廣西等邊境地區(qū)吸收周邊國家的臨時(shí)勞工。因此，國家的治理身份也由勞工輸出國向輸出國和輸入國等多重身份并存轉(zhuǎn)變。這就要求國家和地方政府在如何處理臨時(shí)外籍勞工遷移與治理問題等方面充分借鑒他國（或地區(qū)）經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)，以優(yōu)化我國吸引、管理外來移民的各類政策設(shè)計(jì)。尤其是相比于東亞地區(qū)其他工業(yè)化國家或地區(qū)近30年的臨時(shí)外籍勞工治理經(jīng)驗(yàn)，我國對(duì)外籍勞工的規(guī)范化治理實(shí)踐才剛剛起步，故有諸多需要向其學(xué)習(xí)與借鑒之處。

（一）以新加坡為代表的國際移民治理經(jīng)驗(yàn)

在東亞地區(qū)，日本、韓國、新加坡和中國的臺(tái)灣地區(qū)都將移民治理的任務(wù)委托給了不同類型的移民中介（Surak，2017）。從發(fā)揮作用的中介類型來看，在日本是公共機(jī)構(gòu)，在韓國是商業(yè)行會(huì)，在新加坡和中國的臺(tái)灣地區(qū)則是勞務(wù)公司；從委托類型和中介性質(zhì)來看，在日本是向非營利機(jī)構(gòu)的非正式委托，在韓國是向非營利機(jī)構(gòu)的正式委托，在新加坡和中國的臺(tái)灣地區(qū)則是向營利性機(jī)構(gòu)的正式委托；從治理模式來看，在日本是以政府為主體，在新加坡和中國的臺(tái)灣地區(qū)是以市場為主體，而韓國所代表的是介于兩者之間的混合型治理模式（項(xiàng)飚、呂云芳，2011；Surak，2017）；從經(jīng)驗(yàn)承襲來看，中國臺(tái)灣地區(qū)借鑒了新加坡政府的移民治理制度，利用就業(yè)機(jī)構(gòu)和經(jīng)紀(jì)人管治外籍勞工（Tseng＆Wang，2013），而韓國的部分勞動(dòng)力遷移計(jì)劃（如工業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目Industrial Training Program，ITP）靈感則源于日本（Surak，2017）。當(dāng)前，我國勞工移民治理主要依托于勞務(wù)公司，故以新加坡的移民治理經(jīng)驗(yàn)為主要參考。

新加坡的移民治理制度包括分層且復(fù)雜的資格審查和福利制度，區(qū)分了高技能技術(shù)勞工、中等技術(shù)勞工和低工資合同工，并向不同技術(shù)資歷的勞工頒發(fā)不同類型的證件。低工資合同工屬于工資階梯最底層的外籍勞工，所持的是短期工作許可證，也即臨時(shí)外籍勞工。2017年12月，新加坡?lián)碛?37萬名外籍勞工，其中，臨時(shí)外籍勞工約占70%，主要分布于建筑業(yè)、造船業(yè)、園藝保護(hù)、景觀美化等勞動(dòng)密集型行業(yè)。作為低工資、低技術(shù)合同工，這些臨時(shí)外籍勞工通常被視為短暫的一次性勞動(dòng)力。根據(jù)新加坡人力部的說法，這項(xiàng)政策的目標(biāo)在于，確保工作許可證持有人保持短暫居留且不會(huì)在新加坡扎根，旨在滿足企業(yè)靈活應(yīng)對(duì)市場需求波動(dòng)以緩解經(jīng)濟(jì)衰退所造成的沖擊（Baey＆Yeoh，2018）。

除了在制度要求上對(duì)低技術(shù)外籍勞工實(shí)行強(qiáng)制臨時(shí)居留外，新加坡政府還賦予移民中介和用工單位極大的權(quán)力以約束和控制外籍勞工的市場流動(dòng)性。新加坡政府要求用工單位使用外籍勞工的數(shù)量不得超過配額，超額部分須依據(jù)勞工類型按月繳納不同額度的稅費(fèi)；勞工簽證與用工單位合同直接掛鉤，用工單位若解雇勞工或不再續(xù)約則必須將勞工遣送回國（Baey＆Yeoh，2018）。同時(shí)，新加坡政府禁止用工單位直接跨國招募工人，必須通過人力部認(rèn)可的勞務(wù)公司進(jìn)行招募（項(xiàng)飚，呂云芳，2011）。因此，勞務(wù)公司與用工單位在引進(jìn)和退出外籍勞工兩個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上占據(jù)著主導(dǎo)地位，繼而控制著新加坡外籍勞工遷移與治理的整個(gè)流程，并實(shí)踐著政府移民治理的各類政策安排。例如，自2005年開始，為提高建筑行業(yè)生產(chǎn)力，新加坡政府要求外籍建筑工人獲得工作許可證之前先接受培訓(xùn)和測試。因此，勞務(wù)公司紛紛在各派遣國建立培訓(xùn)中心，從源頭上實(shí)施強(qiáng)制性技能培訓(xùn)和測試，這很大程度上提升了新加坡建筑行業(yè)的工作質(zhì)量，同時(shí)還達(dá)到了將職業(yè)培訓(xùn)成本向境外轉(zhuǎn)移的效果（Baey＆Yeoh，2018）。對(duì)國家而言，將勞工移民治理委托給移民中介既可以提升工作效率，又可以節(jié)省國家資源。正因如此，新加坡的跨國勞務(wù)市場非常活躍，2007年當(dāng)?shù)鼐陀?618家從事外籍勞工招募的合法勞務(wù)公司（項(xiàng)飚、呂云芳，2011）。

（二）值得我國臨時(shí)外籍勞工治理的借鑒

首先，完善勞動(dòng)力市場機(jī)制，優(yōu)化勞工治理質(zhì)量與結(jié)構(gòu)。一是目前政策所限定的跨境勞務(wù)人員就業(yè)周期與外籍勞工和用工單位的需求嚴(yán)重不匹配，故應(yīng)適當(dāng)延長跨境就業(yè)周期，如延長至半年及以上的周期；二是構(gòu)建跨境勞動(dòng)力市場信息平臺(tái)，公開跨境勞務(wù)合作區(qū)域內(nèi)勞動(dòng)力供求信息，實(shí)現(xiàn)跨境求職與招工信息的有效對(duì)接，拓寬勞工求職面與企業(yè)招工面；三是完善培訓(xùn)、運(yùn)輸?shù)纫泼裰薪轶w系。目前，培訓(xùn)、運(yùn)輸?shù)葮I(yè)務(wù)都由勞務(wù)公司統(tǒng)一完成，勞工移民的文化程度、年齡結(jié)構(gòu)、技能水平等參差不齊，因此應(yīng)建立起完整的移民中介體系，以保障跨境勞工人員的質(zhì)量與結(jié)構(gòu)。

其次，區(qū)分臨時(shí)外籍勞工類型，滿足不同的勞工需求。民間經(jīng)紀(jì)人與非正規(guī)勞動(dòng)力遷移的市場依舊較大，意味著跨境勞動(dòng)力供求尚未得到平衡。因此，區(qū)分不同勞工類型和就業(yè)需求，合理地有序配置跨境勞務(wù)人員在遷入地多種產(chǎn)業(yè)部門就業(yè)具有重要意義。

再次，完善移民治理體制機(jī)制，健全跨境勞務(wù)合作模式。一是完善外籍勞工信息管理系統(tǒng)，共享跨境勞務(wù)人員信息與動(dòng)態(tài)，便于政府部門及時(shí)、精準(zhǔn)地掌握外籍人員動(dòng)向；二是建立公安、邊防、人力資源與社會(huì)保障等多個(gè)部門組織協(xié)調(diào)機(jī)制，落實(shí)各個(gè)部門在移民治理與跨境勞務(wù)合作中的職責(zé)，強(qiáng)化有關(guān)政府部門在外籍勞工權(quán)益與安全保障以及動(dòng)態(tài)監(jiān)管中的作用；三是盡管中越跨境勞務(wù)合作試點(diǎn)已開展，但尚未建立常態(tài)化的跨境勞務(wù)合作機(jī)制，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)境內(nèi)外地方政府層面的溝通與交流，不斷完善跨境勞務(wù)合作模式并使之常態(tài)化。

最后需要特別注意的是，無論是用工單位還是勞務(wù)公司，其本質(zhì)都是追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，因此，由雇主和勞務(wù)公司而非政府間合作制定和操作的臨時(shí)外籍勞工計(jì)劃必然存在諸多不容忽視的問題（Martin，2006）。一是移民勞工的權(quán)益保障問題。由于招聘機(jī)構(gòu)層層介入，雇主與勞工之間直接的勞資關(guān)系被逐層掩蓋，這既模糊了雇主對(duì)勞工的直接責(zé)任關(guān)系，又深化了勞工被層層剝削的程度。二是國內(nèi)勞動(dòng)力就業(yè)市場受擠壓問題。以砍蔗工為例，越南廉價(jià)勞工用短短幾年的時(shí)間就搶占了國內(nèi)砍蔗勞工的就業(yè)市場，躋身成為P鎮(zhèn)規(guī)模最大的砍蔗群體。正式跨境勞務(wù)合作關(guān)系的建立一定程度上削弱了越南勞工的成本優(yōu)勢，但仍需嚴(yán)格把關(guān)用工單位，優(yōu)先保障國內(nèi)勞動(dòng)力就業(yè)需求。三是社會(huì)不平等與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)深化的潛在風(fēng)險(xiǎn)。從臨時(shí)外籍勞工計(jì)劃的歷史緣起和后續(xù)發(fā)展來看，富裕地區(qū)和貧窮地區(qū)通過臨時(shí)勞工移民構(gòu)建了一種新的依賴關(guān)系，前者依靠后者的勞工從事最底層的工作，后者依賴海外勞工收入以維持發(fā)展（Hahamovitch，2003）。在這種依賴關(guān)系中，所有的不確定性、不穩(wěn)定性、風(fēng)險(xiǎn)性、脆弱性等都層層下沉，最終在臨時(shí)勞工移民身上達(dá)成不平等要素的累積。尤其是隨著新自由主義的深入發(fā)展以及全球勞務(wù)市場和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的日益壯大，國家和資本日益緊密聯(lián)手塑造理想的臨時(shí)外籍勞工形象，這意味著派遣國之間非正常的競爭環(huán)境和勞工移民不平等問題的深化。麥克勞克林（McLaughlin，2010）對(duì)加拿大季節(jié)性農(nóng)業(yè)工人的研究以及加布里埃爾和麥克唐納（Gabriel＆Macdonald，2018）通過對(duì)21世紀(jì)初以來加拿大和危地馬拉間移民走廊的發(fā)展與變化的實(shí)地考察都深刻地闡釋了這一道理。因此，我國在臨時(shí)外籍勞工治理問題上，應(yīng)當(dāng)注重維護(hù)各類型主體的利益，尤其是確保外籍勞工的各類權(quán)益；同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷完善和優(yōu)化移民治理制度，爭取在全球移民治理問題上的話語權(quán)。

（三）面向?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)的勞工遷移治理對(duì)策

誠如前文所言，為了打擊非法移民、吸引合法移民以及規(guī)范移民治理，作為地方政府的東興和憑祥兩個(gè)重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)被授權(quán)試點(diǎn)運(yùn)行跨境勞務(wù)合作制度，推行新的越南勞工短期來華就業(yè)許可制度。新制度鼓勵(lì)和支持發(fā)展跨境勞務(wù)派遣公司，并要求放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、高效便民、簡化手續(xù)和嚴(yán)厲打擊非法入境。越南勞工可以辦理入境居留和工作許可等相關(guān)證件，在中國境內(nèi)規(guī)定的范圍和期限內(nèi)獲得就業(yè)機(jī)會(huì)。在實(shí)踐中，勞務(wù)公司發(fā)揮著聯(lián)系雇主與雇工、促進(jìn)流動(dòng)、安全監(jiān)管、確保退出等重要作用，扮演著移民治理的關(guān)鍵角色。這些措施在一定程度上減少了當(dāng)?shù)胤钦?guī)越南勞工和民間經(jīng)紀(jì)人的數(shù)量，但也增加了越南勞工向中國遷移的成本與難度，削弱了潛在的越南勞動(dòng)力向中國遷移的意愿，同時(shí)也提高了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)雇用越南勞工的成本。不過，當(dāng)?shù)亻L期以來所形成的“雇主—民間經(jīng)紀(jì)人—雇工”這一穩(wěn)定的跨國雇傭關(guān)系并不可能在短時(shí)間內(nèi)被取代，所以這倒逼著勞務(wù)公司主動(dòng)嵌入其中，并由此形成了“雇主—民間經(jīng)紀(jì)人—?jiǎng)趧?wù)公司—雇工”之間新的均衡關(guān)系。

從東亞地區(qū)移民治理經(jīng)驗(yàn)來看，事實(shí)上各個(gè)國家與地區(qū)都給予了移民中介和用工單位相當(dāng)?shù)臋?quán)力和自由。就國家層面而言，將勞工移民治理委托給移民中介的確可以提升工作效率，也可以節(jié)省國家資源。但我們也應(yīng)當(dāng)注意到，移民中介和用工單位的本質(zhì)是追求經(jīng)濟(jì)利益，將其作為移民治理主體的同時(shí)若沒有國家和地方政府的約束和干預(yù)，極有可能會(huì)加重勞工群體的利益損失和社會(huì)不平等。從新加坡以市場為主體的移民治理經(jīng)驗(yàn)來看，我國移民治理體制機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步區(qū)分臨時(shí)外籍勞工的多種類型以滿足不同的用工需求，完善勞動(dòng)力市場機(jī)制以優(yōu)化勞工治理質(zhì)量與結(jié)構(gòu)，并健全跨境勞務(wù)合作模式。同時(shí)，我國在臨時(shí)外籍勞工治理問題上，應(yīng)當(dāng)注重權(quán)衡各類型主體的利益，尤其是要加強(qiáng)對(duì)外籍勞工權(quán)益的保護(hù)，體現(xiàn)中國在深度參與國際移民市場中的政府作為。此外，也應(yīng)當(dāng)建立健全多主體、多層次參與移民治理的議程，在發(fā)展市場這一自發(fā)性、規(guī)范化治理要素的同時(shí)，也要承認(rèn)并充分發(fā)揮移民治理中各類民間性、非正式文化因素的作用，并在中國特色社會(huì)主義體制內(nèi)合理配置政府和市場發(fā)揮作用的空間，確保政府部門適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)與管控的職能得到有效發(fā)揮。最后，在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷完善和優(yōu)化移民治理的整體制度，并爭取在全球移民治理問題上的話語權(quán)。