胡衛(wèi)列

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)book=4,ebook=2特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行了深入研究和全面部署，既是“政治宣言”，又是“行動(dòng)綱領(lǐng)”?！稕Q定》涉及國(guó)家制度和國(guó)家治理的方方面面，對(duì)公益訴訟工作也提出了明確要求，直接表述有兩處，即“拓展公益訴訟案件范圍”，“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”。〔1〕參見《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》?！稕Q定》這一重要文獻(xiàn)中的兩處提到公益訴訟，體現(xiàn)了對(duì)公益訴訟制度的高度重視，深刻認(rèn)識(shí)、準(zhǔn)確把握其精神內(nèi)涵和具體要求，不僅對(duì)于推進(jìn)新時(shí)代公益訴訟工作的持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義，而且為我們提供了國(guó)家治理的新視野，對(duì)于深化公益訴訟理論研究，認(rèn)識(shí)和把握我國(guó)公益訴訟檢察的制度本質(zhì)，完善中國(guó)特色公益訴訟檢察制度具有重要的指導(dǎo)意義。

一、《決定》關(guān)于公益訴訟的豐富內(nèi)容

《決定》關(guān)于公益訴訟雖然只有兩句話，22個(gè)字，意蘊(yùn)卻十分豐富。僅從字面表述，并結(jié)合公益訴訟的發(fā)展和《決定》的起草等背景情況來(lái)理解，至少包括以下五方面的含義：

（一）對(duì)公益訴訟制度設(shè)計(jì)的認(rèn)可

公益訴訟在我國(guó)，還是一項(xiàng)年輕的制度，最早的制度設(shè)計(jì)見于2012年修訂的《民事訴訟法》，〔2〕根據(jù)2012年8月31日全國(guó)人大常委會(huì)第28次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的決定》，修正后的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！彪S后2014年黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，2017年同步修訂《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟和行政公益訴訟。由于制度建立時(shí)間不長(zhǎng)，相應(yīng)的制度規(guī)范還比較粗疏，理論和實(shí)踐都還存在不少分歧，質(zhì)疑的聲音也始終未絕于耳，在這種情況下，《決定》不僅要求拓展公益訴訟范圍，還提出完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，鮮明表達(dá)了對(duì)公益訴訟制度的肯定和支持態(tài)度。

（二）對(duì)公益訴訟制度實(shí)踐特別是公益訴訟檢察工作的肯定

2012年《民事訴訟法》修訂后，主要由符合法律規(guī)定的有關(guān)社會(huì)組織提起了一些民事公益訴訟，其中有一些具有廣泛社會(huì)影響和良好社會(huì)效果的案件。從2015年7月試點(diǎn)開始，檢察機(jī)關(guān)參與到公益訴訟中來(lái)，被稱為公益訴訟“國(guó)家隊(duì)”，〔3〕陳菲、白陽(yáng)：《公益訴訟迎來(lái)最強(qiáng)“國(guó)家隊(duì)”》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年7月2日。公益訴訟無(wú)論從案件數(shù)量、效果，還是社會(huì)關(guān)注度等方面，都呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，取得了很多新的成果。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，制度的生命力、科學(xué)性也需要實(shí)踐來(lái)驗(yàn)證。十九屆四中全會(huì)提出拓展和完善公益訴訟，是基于對(duì)公益訴訟制度實(shí)踐的準(zhǔn)確研判，體現(xiàn)了對(duì)公益訴訟實(shí)踐成效的充分肯定。

（三）對(duì)公益訴訟在國(guó)家治理體系中地位作用的確認(rèn)

對(duì)公益訴訟特別是檢察公益訴訟的地位作用，無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界，都有不同認(rèn)book=5,ebook=3識(shí)?！稕Q定》在其第四部分“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力”的第四項(xiàng)“加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督”中明確提出“拓展公益訴訟案件范圍”。在《決定》邏輯嚴(yán)密的框架結(jié)構(gòu)中，從表述擺放的位置看，公益訴訟首先是國(guó)家治理體系的重要組成部分，又是加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施監(jiān)督的具體舉措，是國(guó)家治理體系的重要保障，這是對(duì)檢察公益訴訟在國(guó)家治理體系中重要地位和制度價(jià)值的權(quán)威確認(rèn)。

（四）對(duì)完善公益訴訟制度、更多更好發(fā)揮公益訴訟作用的期許

《決定》提出要“拓展公益訴訟案件范圍”，既意味著目前公益訴訟發(fā)揮的作用還十分有限，沒有全面發(fā)揮制度的理想效能，又是希望在更大的范圍內(nèi)、更多的案件中、更充分地發(fā)揮公益訴訟的作用?！稕Q定》特別提出要在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“完善公益訴訟制度”，凸顯了公益訴訟制度在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的特殊作用，同時(shí)也表明現(xiàn)有制度機(jī)制還不夠成熟完善，需要通過(guò)制度機(jī)制的進(jìn)一步完善，更好地發(fā)揮其在生態(tài)文明建設(shè)中的獨(dú)特作用。

（五）對(duì)公益訴訟發(fā)展方向的明確

公益訴訟作為一項(xiàng)新的制度，需要探索和完善的問(wèn)題很多，對(duì)于公益訴訟制度應(yīng)如何發(fā)展等方向性問(wèn)題也是見仁見智。《決定》用明晰的語(yǔ)言，指明了當(dāng)前公益訴訟的發(fā)展方向和著力點(diǎn)，即在實(shí)踐層面要拓展范圍，在制度建設(shè)層面要完善制度；明確了將生態(tài)環(huán)境作為公益訴訟的重點(diǎn)領(lǐng)域。在公益訴訟千頭萬(wàn)緒的問(wèn)題中，把拓展公益訴訟案件范圍和完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度作為最突出的問(wèn)題、最需突破的問(wèn)題，確實(shí)抓住了問(wèn)題的關(guān)鍵，起到了提綱挈領(lǐng)、推動(dòng)公益訴訟全面發(fā)展的作用。拓展公益訴訟案件范圍體現(xiàn)了鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向。制度建設(shè)中的問(wèn)題需要通過(guò)實(shí)踐來(lái)呈現(xiàn)，并在豐富的實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)、解決問(wèn)題；完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，則體現(xiàn)了以重點(diǎn)帶動(dòng)全局的辯證思維和鮮明的問(wèn)題導(dǎo)向。生態(tài)環(huán)境是公益訴訟案件量最大、成效最顯著、制度也最豐富的領(lǐng)域，最有條件率先在這一領(lǐng)域推動(dòng)公益訴訟制度的完善，從而對(duì)其他領(lǐng)域起到示范、帶動(dòng)作用。而完善的實(shí)質(zhì)是針對(duì)存在的問(wèn)題找出解決的辦法。

總之，《決定》關(guān)于公益訴訟的表述蘊(yùn)含著豐富的內(nèi)涵，為公益訴訟理論、制度和實(shí)踐的發(fā)展提供了指引。同時(shí)由于《決定》的語(yǔ)言表述具有高度凝練概括的特點(diǎn)，對(duì)于公益訴訟案件范圍具體拓展到哪些領(lǐng)域、怎樣拓展，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟制度需要完善哪些、怎么完善等問(wèn)題，都有待進(jìn)一步明確，體現(xiàn)了其內(nèi)涵和外延的開放性、包容性，既為下一步探索和發(fā)展公益訴訟制度預(yù)留了空間，也包含《決定》對(duì)貫徹落實(shí)提出的具體要求。

二、檢察公益訴訟的制度初衷——以法治思維和法治方式推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度設(shè)計(jì)

由于公共利益是一個(gè)不確定的法律概念，對(duì)于什么是公益訴訟，不同國(guó)家、不同學(xué)者的認(rèn)識(shí)并不完全一致。有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟由來(lái)已久，最早始于古羅馬時(shí)期?！?〕參見張雪樵：《檢察公益訴訟比較研究》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期。二戰(zhàn)以后，book=6,ebook=4特別是二十世紀(jì)六七十年代后，美國(guó)和西歐在自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域出現(xiàn)了公益訴訟發(fā)展的高潮。我國(guó)在2012年《民事訴訟法》正式建立公益訴訟之前也出現(xiàn)了一些具有公益訴訟案件性質(zhì)的零星探索，既有消費(fèi)者提起的，〔5〕如喬占祥訴鐵道部2001年春運(yùn)價(jià)格上浮案，參見唐瑩瑩、陳星言：《抽象行政行為可訴性探析——從喬占祥訴鐵道部春運(yùn)票價(jià)上浮案談起》，《法律適用》2004年第11期。又如郝勁松律師提起的一系列案件，參見蒯樂(lè)鵬：《郝勁松，不服從的公民》，《南方周末》2009年11月9日。也有檢察機(jī)關(guān)提起的?！?〕如河南省方城縣人民檢察院1997年就工商局低價(jià)轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)向基層人民法院提起民事訴訟。參見最高人民檢察院民事行政檢察廳：《民事行政檢察工作30周年經(jīng)典案例》，中國(guó)檢察出版社2019年版，第403頁(yè)。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟（檢察公益訴訟）作為一項(xiàng)制度，成為我國(guó)公益訴訟制度中特殊的組成部分，其源頭在黨的十八屆四中全會(huì)。從黨的十八屆四中全會(huì)到十九屆四中全會(huì)，黨中央對(duì)檢察公益訴訟始終高度關(guān)注。追根溯源，認(rèn)識(shí)制度緣起、梳理發(fā)展脈落，有助于更準(zhǔn)確把握制度設(shè)計(jì)的初衷、更深入認(rèn)識(shí)制度的性質(zhì)和本質(zhì)。

（一）檢察公益訴訟的制度源頭

黨的十八屆四中全會(huì)是檢察公益訴訟的制度源頭。會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。習(xí)近平總書記就《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》起草情況向全會(huì)作了專門說(shuō)明，就建立檢察公益訴訟制度作了闡釋。

（二）檢察公益訴訟的目標(biāo)追求

習(xí)近平總書記向十八屆四中全會(huì)所作的說(shuō)明中，對(duì)探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，專門作了解讀。解讀分兩段，第一段解讀了這項(xiàng)制度所針對(duì)的需要解決的問(wèn)題，都與行政機(jī)關(guān)違法履職和不作為有關(guān)，在此基礎(chǔ)上明確了制度的初衷和最核心的定位。習(xí)總書記指出，“作出這項(xiàng)規(guī)定，目的就是要使檢察機(jī)關(guān)對(duì)在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為及時(shí)提出建議并督促其糾正?！?/p>

第二段解讀了為什么要通過(guò)由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的方式來(lái)監(jiān)督。習(xí)總書記指出，現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，由于與公民、法人和其他社會(huì)組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無(wú)法提起公益訴訟。違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，不利于加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù)。建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，實(shí)質(zhì)是找一個(gè)適格的主體，利用司法介入的手段，堵塞原有制度中司法手段無(wú)法作用的漏洞，通過(guò)有效司法監(jiān)督，促進(jìn)依法行政。

關(guān)于檢察公益訴訟制度的價(jià)值追求和意義，習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)三句話：一是有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置。指明了由于原告資格門檻的設(shè)定，司法介入的途徑受限，公共利益保護(hù)中面臨很多缺位。二是完善行政訴訟制度。除刑事公訴外，我國(guó)的訴訟制度設(shè)計(jì)，其基本理念是當(dāng)事人通過(guò)行使訴權(quán)維護(hù)自身合法權(quán)益，對(duì)公益的保護(hù)是不夠的。比如我國(guó)《行政訴訟法》第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)向人民法院提起訴訟，而沒有包括對(duì)公共利益的維護(hù)。三是有利于推進(jìn)法治政book=7,ebook=5府建設(shè)。即希望介由檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提出檢察建議和提起訴訟，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，這也是對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督特性充分發(fā)揮作用的關(guān)切和追求。

概言之，賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職權(quán)，就是為了彌補(bǔ)缺失行政違法侵害公共利益的司法監(jiān)管的治理漏洞，有效地發(fā)揮司法在監(jiān)督行政、維護(hù)公益方面的治理效能，其實(shí)質(zhì)就是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（三）檢察公益訴訟的發(fā)展脈絡(luò)

十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”后，有幾個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)值得關(guān)注，它們串連起檢察公益訴訟制度發(fā)展的基本脈落，勾勒出制度定位的基本輪廓。

1. 三次深改組（委）會(huì)議接續(xù)完成了檢察公益訴訟制度的“形塑”，確定了制度的基本框架，為制度的建立奠定了基石

（1）深改組第十二次會(huì)議——檢察公益訴訟制度的“催生婆”。2015年5月5日，中央深改組召開第十二次會(huì)議。這次會(huì)議在檢察公益訴訟制度的發(fā)展歷程中具有重要意義，完成了檢察公益訴訟從制度構(gòu)想到制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵性跨越。一是審議通過(guò)了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，將十八屆四中全會(huì)提出的制度構(gòu)想，落實(shí)為改革試點(diǎn)實(shí)施方案，成為具體的、有形的制度雛形。二是明確了檢察公益訴訟制度的目的。會(huì)議指出，“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，目的是充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益”。這一關(guān)于制度目的的表述，同時(shí)也是對(duì)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的職能定位的明確界定，清晰闡明了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能與法律監(jiān)督職能的關(guān)系。賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟職能，其著眼點(diǎn)仍然在于發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能作用，可見，公益訴訟并不是法律監(jiān)督職能之外的新職能，而是由法律監(jiān)督職能作用派生的，其實(shí)質(zhì)仍然是法律監(jiān)督。而這一點(diǎn)并沒有引起各方面的重視，導(dǎo)致在公益訴訟職能定位上長(zhǎng)期存在各種各樣的紛爭(zhēng)。三是明確了公益的范圍和制度的重點(diǎn)領(lǐng)域。會(huì)議指出，“要牢牢抓住公益這個(gè)核心”，確定了生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，明確了公益訴訟維護(hù)的公共利益，既包括國(guó)家利益，也包括社會(huì)公共利益，但未將十八屆四中全會(huì)決定里包含的“侵害危險(xiǎn)”納入試點(diǎn)期間公益保護(hù)的范圍，同時(shí)將公益訴訟明確為民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種類型。四是明確了檢察公益訴訟制度推進(jìn)的模式和步驟。即通過(guò)試點(diǎn)先行，在取得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，再通過(guò)立法正式確立這項(xiàng)制度，最后在全國(guó)全面推進(jìn)檢察公益訴訟。在某種意義上而言，深改組第十二次會(huì)議可以稱為檢察公益訴訟制度的“催生婆”。

（2）深改組第三十五次會(huì)議——檢察公益訴訟制度的“壓艙石”。2017年5月23日，中央深改組召開第三十五次會(huì)議。會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)情況和下一步工作建議的報(bào)告》。會(huì)議充分肯定了試點(diǎn)的成效，認(rèn)為在北京等13個(gè)省區(qū)市開展為期兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)，“辦理了一大批公益訴訟案件，積累了豐富的案件樣本，制度設(shè)計(jì)得到充分檢驗(yàn)”。會(huì)議明確了推進(jìn)下一步制度發(fā)展的方向，認(rèn)為“正式建立檢察機(jī)book=8,ebook=6關(guān)提起公益訴訟制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。要在總結(jié)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供法律保障”。

（3）深改委第三次會(huì)議——檢察公益訴訟制度的組織保障。2018年7月6日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議，批準(zhǔn)最高人民檢察院設(shè)立公益訴訟檢察廳。同時(shí)指出了公益訴訟檢察機(jī)關(guān)設(shè)置的目標(biāo)導(dǎo)向。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳，要以強(qiáng)化法律監(jiān)督、提高辦案效果、推進(jìn)專業(yè)化建設(shè)為導(dǎo)向，構(gòu)建配置科學(xué)、運(yùn)行高效的公益訴訟檢察機(jī)構(gòu)，為更好履行檢察公益訴訟職責(zé)提供組織保障”。一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，由中央深改委批準(zhǔn)設(shè)立，是極為罕見的。這個(gè)極不尋常的舉動(dòng)，充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)檢察公益訴訟制度的高度重視。

2. 全國(guó)人大常委會(huì)四次專項(xiàng)審議、五部法律為檢察公益訴訟提供了法律依據(jù)

（1）全國(guó)人大常委會(huì)四次專項(xiàng)審議。為保障檢察公益訴訟這項(xiàng)改革措施與制度構(gòu)建始終運(yùn)行在法治的軌道上，全國(guó)人大常委會(huì)先后四次就檢察公益訴訟專題進(jìn)行審議，作出決定、決議。一是2015年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)作出決定，授權(quán)最高人民檢察院在北京等13個(gè)省區(qū)市檢察機(jī)關(guān)開展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)。二是2016年11月，全國(guó)人大常委會(huì)審議了最高人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)情況的中期報(bào)告，強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建“具有中國(guó)特色、符合檢察機(jī)關(guān)職能特點(diǎn)的公益訴訟制度”。三是2017年6月，全國(guó)人大常委會(huì)修訂了《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，為檢察公益訴訟的全面實(shí)施提供了基本法律依據(jù)。四是2019年10月，全國(guó)人大常委會(huì)聽取了最高人民檢察院關(guān)于公益訴訟的專項(xiàng)報(bào)告，并進(jìn)行了專題詢問(wèn)，肯定了公益訴訟檢察工作的成效，對(duì)支持解決相關(guān)問(wèn)題提出了要求。

（2）五部法律。除修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，正式確立檢察公益訴訟制度外，2018年4月頒布《英雄烈士保護(hù)法》，明確檢察機(jī)關(guān)可以就侵犯英雄烈士姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)，損害社會(huì)公共利益的行為，在英烈近親屬不提起訴訟的情況下，提起民事公益訴訟，拓展了公益訴訟辦案范圍。2018年10月修訂的《人民檢察院組織法》和2019年4月修訂的《檢察官法》，也明確規(guī)定了公益訴訟檢察職權(quán)。

3. 一系列中央層面的規(guī)范性文件關(guān)于檢察公益訴訟的規(guī)定，凸顯了其在國(guó)家治理中的職能定位

在十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”后，黨中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布了諸多重要文件，均對(duì)檢察公益訴訟制度作出規(guī)定。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2018年上半年，以中共中央、國(guó)務(wù)院名義發(fā)布的有：2015年4月《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》、2015年12月《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》、2016年12月《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》、2018年6月《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》。以國(guó)務(wù)院名義發(fā)布的有：2016年5月《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、2017年9月《關(guān)于完善進(jìn)出口商品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和快速反應(yīng)監(jiān)管體系，切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的意見》。以中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳名義發(fā)布的有：2017年8月《生態(tài)環(huán)境損害賠book=9,ebook=7償制度改革方案》、2017年10月《國(guó)家生態(tài)文明實(shí)驗(yàn)區(qū)（貴州、江西、福建）建設(shè)實(shí)施方案》等。

對(duì)上述文件作個(gè)大致的分析，發(fā)現(xiàn)制訂和發(fā)布這些規(guī)范性文件，都是為了落實(shí)十八屆三中全會(huì)提出的改革舉措，共同體現(xiàn)了十八屆三中全會(huì)的主題，即完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。將檢察公益訴訟納入這些規(guī)范性文件，其目的就是引入司法手段，來(lái)保障這些改革舉措的切實(shí)推行，更好地促進(jìn)國(guó)家治理。概括起來(lái)，檢察公益訴訟無(wú)論是制度的提出，還是制度的實(shí)際運(yùn)用，體現(xiàn)了共同的制度初衷，即以法治思維和法治方式推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、公益訴訟檢察職能的本質(zhì)定位——以監(jiān)督法律的正確實(shí)施來(lái)促進(jìn)國(guó)家治理

（一）關(guān)于公益訴訟的概念辨析

關(guān)于公益訴訟，本文使用了四個(gè)概念，需要作一個(gè)簡(jiǎn)要的辨析。關(guān)于“公益訴訟”與“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”。公益訴訟首先是一個(gè)學(xué)術(shù)用語(yǔ)，而后逐步成為法律用語(yǔ)。此前，在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》關(guān)于公益訴訟的條款，都未特別點(diǎn)明是“公益訴訟”，而是籠統(tǒng)地表述為“提起訴訟”。近年來(lái)，《人民檢察院組織法》《檢察官法》也規(guī)定了公益訴訟的有關(guān)條文。而“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”是十八屆四中全會(huì)決定的用語(yǔ)。兩者均是從制度層面來(lái)表述的，兩者的關(guān)系容易理解，是包含與被包含的屬種關(guān)系，主要區(qū)別在于提起訴訟的主體范圍不同。

關(guān)于“檢察公益訴訟”與“公益訴訟檢察”。這兩個(gè)概念，目前在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部均被使用，并未作嚴(yán)格的區(qū)別，在公開發(fā)表的文獻(xiàn)中也未見到對(duì)其作概念辨析。在筆者看來(lái)，在沒有特別需要作出區(qū)分的場(chǎng)合，兩個(gè)概念的區(qū)別并不大，很多情況下可以混用。要作嚴(yán)格區(qū)分的話，主要區(qū)別在于，“檢察公益訴訟”是“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”的簡(jiǎn)稱，在規(guī)范性文件中最早見于最高人民法院和最高人民檢察院2018年3月1日公布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中，是在國(guó)家制度層面的一種表述，相關(guān)的主體不光是檢察機(jī)關(guān)，還包括人民法院、行政機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)的共同參與。而“公益訴訟檢察”多在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的文件材料中使用，是在檢察職能層面的一種表述，用于表示一項(xiàng)檢察職能、檢察業(yè)務(wù)、檢察工作，其主體一般只限于檢察機(jī)關(guān)。實(shí)踐中也有使用“公益訴訟檢察制度”這一表述的，這是從檢察制度的一個(gè)分支來(lái)理解的，側(cè)重點(diǎn)仍然是關(guān)于檢察職能的制度安排，與“檢察公益訴訟制度”還是有所區(qū)別。

就本文而言，文章前半部分主要是從國(guó)家制度層面進(jìn)行闡釋，所以使用“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟（檢察公益訴訟）”的表述。后半部分側(cè)重于與其他檢察職能進(jìn)行比較以及相關(guān)的工作理念和要求，因此多使用“公益訴訟檢察”的表述。

book=10,ebook=8

（二）公益訴訟檢察職能本質(zhì)定位

關(guān)于公益訴訟檢察職能的本質(zhì)定位，可以從兩個(gè)方面來(lái)理解：

第一，檢察公益訴訟是法律監(jiān)督職能的時(shí)代回應(yīng)，具有時(shí)代特色。即以提起公益訴訟方式履行憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，更好地促進(jìn)國(guó)家治理，維護(hù)公共利益。黨中央始終高度重視檢察公益訴訟制度，推動(dòng)其更好發(fā)揮作用，就是因?yàn)橹袊?guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的法定職責(zé)與檢察公益訴訟制度的定位、追求是完全契合的。

進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)的變化是全方位的，因應(yīng)人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，公權(quán)力包括司法職能的工作重心、運(yùn)行方式等都需要適時(shí)作出調(diào)整和變化。公益訴訟檢察職能就是在這樣的時(shí)代背景下應(yīng)運(yùn)而生，這既是黨和國(guó)家對(duì)檢察機(jī)關(guān)在新時(shí)代更好發(fā)揮作用的新要求和新期待，也是檢察機(jī)關(guān)積極、主動(dòng)發(fā)揮法律監(jiān)督職能、服務(wù)大局、回應(yīng)時(shí)代之需的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

2018年7月張軍檢察長(zhǎng)在大檢察官研討班上強(qiáng)調(diào)，公益訴訟是新時(shí)代檢察工作發(fā)展的著力點(diǎn)，是我們各項(xiàng)檢察監(jiān)督工作中更帶有“主動(dòng)性”的訴訟職能，也是一項(xiàng)為人民群眾新時(shí)代更高水平、更豐富內(nèi)涵的需求提供服務(wù)的檢察業(yè)務(wù)。（公益訴訟）是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能內(nèi)涵和外延的拓展。

公益訴訟檢察相比于傳統(tǒng)的訴訟活動(dòng)、傳統(tǒng)的檢察職能，具有自身的特殊性。最突出的特點(diǎn)就是主動(dòng)性和全流程。無(wú)論是從線索收集、調(diào)查取證、訴前建議、提起訴訟、出席庭審、訴訟監(jiān)督、督促執(zhí)行等，還是從個(gè)案到類案、督促進(jìn)行面上整治等，涵蓋了檢察職能的所有環(huán)節(jié)流程，是一個(gè)全流程的檢察業(yè)務(wù)職能。同時(shí)，在幾個(gè)核心程序環(huán)節(jié)上，無(wú)論是程序的啟動(dòng)還是推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)都需要主動(dòng)作為，工作的成效也與檢察官的主動(dòng)性密切相關(guān)，體現(xiàn)為主動(dòng)性的特點(diǎn)。

行政公益訴訟是檢察公益訴訟的核心，其監(jiān)督對(duì)象是行政機(jī)關(guān)的履職行為。對(duì)于公益訴訟與法律監(jiān)督的關(guān)系問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為，這是對(duì)傳統(tǒng)的訴訟監(jiān)督職能的拓展；也有學(xué)者認(rèn)為，這是法律監(jiān)督職能應(yīng)有之義的回歸。

第二，公益訴訟檢察充分完整體現(xiàn)了傳統(tǒng)檢察權(quán)的所有特點(diǎn)。學(xué)界針對(duì)檢察權(quán)的特性，存在不同概括，但主要包括監(jiān)督性、程序性、有限性、兜底性和協(xié)同性。在公益訴訟檢察職能中，檢察權(quán)的這些主要特性均有清晰的體現(xiàn)。

一是監(jiān)督性。作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督，特別是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，是檢察職能的本質(zhì)特性。根據(jù)十八屆四中全會(huì)習(xí)總書記的說(shuō)明，公益訴訟的出發(fā)點(diǎn)就是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職。行政公益訴訟從訴前檢察建議督促履職，到提起訴訟，都鮮明地體現(xiàn)了對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履職、損害公共利益行為的監(jiān)督。

二是程序性。程序性，是在現(xiàn)代法治社會(huì)中，公權(quán)力運(yùn)行的共同特性。換言之，就是所有的公權(quán)力都應(yīng)當(dāng)依照法定程序行使，以法定程序來(lái)約束公權(quán)力不被濫用。而檢察監(jiān)督的程序性特點(diǎn)，并不是指其也要受到法定程序約束這一所有公權(quán)力的共同特性，而是強(qiáng)調(diào)其具有不同于人民法院以及其他公權(quán)力機(jī)關(guān)的特有屬性。檢察權(quán)歸根結(jié)底，是一種程序性權(quán)力。雖book=11,ebook=9然檢察機(jī)關(guān)和人民法院都屬于司法機(jī)關(guān)，但檢察機(jī)關(guān)不能像審判機(jī)關(guān)那樣進(jìn)行實(shí)體性、終局性的裁判。檢察監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是法定的監(jiān)督程序的強(qiáng)制性啟動(dòng)。在公益訴訟檢察中，提起訴訟，是啟動(dòng)了一個(gè)監(jiān)督程序即訴訟程序，通過(guò)訴訟，借由法院的裁判督促相關(guān)主體履職。行政公益訴訟訴前檢察建議，也是啟動(dòng)一個(gè)督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)、依法履職的程序。

三是有限性。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)能范圍是全面的還是有限的，一直存在理論上的爭(zhēng)論。法律監(jiān)督權(quán)能應(yīng)當(dāng)是有限的。公益訴訟檢察職能的有限性，具有以下含義：其一，履職范圍有限。盡管十九屆四中全會(huì)提出拓展公益訴訟案件范圍，但其無(wú)論怎么發(fā)展，公益訴訟的范圍依然是有限的。其二，履職手段有限。目前公益訴訟檢察的法定手段主要是檢察建議和提起訴訟兩種。其三，履職過(guò)程受限。檢察機(jī)關(guān)在履行公益訴訟職能過(guò)程中，受到很多程序性的限制。比如，要求案件線索必須是在履職中發(fā)現(xiàn)，這不僅是對(duì)檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟職能的一種授權(quán)，同時(shí)也是對(duì)檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟職能的一種限制，即限制檢察機(jī)關(guān)毫無(wú)邊界的找尋公益訴訟案件線索，從而造成公益訴訟職能的濫用，影響行政機(jī)關(guān)的正常履職，這里體現(xiàn)的是一種既授權(quán)又限權(quán)的立法理念。其四，履職效果有限。檢察機(jī)關(guān)行使公益訴訟檢察職能，最終實(shí)現(xiàn)的效果也是有限的。

四是兜底性。法律監(jiān)督的要義是保障法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，監(jiān)督性決定了其與被監(jiān)督者的職能具有不同性質(zhì)。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是保障法律實(shí)施；被監(jiān)督者的職能是執(zhí)法，是具體實(shí)施法律。十九屆四中全會(huì)《決定》，在“法律實(shí)施的監(jiān)督”部分，提出“拓展公益訴訟案件范圍”，就是將公益訴訟作為一種法律實(shí)施的司法保障手段。如前所述，有關(guān)公益訴訟的各個(gè)規(guī)范性文件，均是如此對(duì)公益訴訟進(jìn)行定位，就是把它作為在行政機(jī)關(guān)等其他相關(guān)主體不履職或履職不到位情況下的一種兜底性司法保障手段。

五是協(xié)同性。監(jiān)督性和兜底性的特點(diǎn)，決定了法律監(jiān)督機(jī)關(guān)不是自己直接去執(zhí)法。在與被監(jiān)督者的關(guān)系上，從監(jiān)督的角度看，監(jiān)督的功能是督促被監(jiān)督者依法履職。監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)，需要通過(guò)被監(jiān)督者的積極履職來(lái)體現(xiàn)，需要被監(jiān)督者的協(xié)同配合；從法律實(shí)施的角度，在被監(jiān)督者履職不到位的情況下，法律監(jiān)督職能具有通過(guò)監(jiān)督來(lái)協(xié)同實(shí)施的性質(zhì)。在與其他監(jiān)督職能的關(guān)系上，法律監(jiān)督并不排斥其他監(jiān)督。十九屆四中全會(huì)確認(rèn)了在國(guó)家治理體系中有一個(gè)完整的監(jiān)督體系，法律監(jiān)督是其中的一個(gè)組成部分。而公益訴訟檢察則是法律監(jiān)督的一個(gè)部分，其職能作用的發(fā)揮，與其他檢察職能的良好運(yùn)行緊密關(guān)聯(lián)，從而實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的綜合效果。因法律監(jiān)督、公益訴訟檢察具有啟動(dòng)程序的功能，其作用機(jī)理在某種程度上相當(dāng)于鯰魚效應(yīng)。實(shí)踐中一些公益被侵害，不僅有制度的缺位，也有制度的僵化、失效等問(wèn)題，通過(guò)公益訴訟檢察的促進(jìn)、激活作用，可以使已有的制度和未充分履行的職能得到更好的發(fā)揮。

（三）提起訴訟與法律監(jiān)督的關(guān)系

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的內(nèi)容，列寧提出，“檢察長(zhǎng)的唯一職權(quán)和必須作的事情只有一件：監(jiān)督整個(gè)共和國(guó)對(duì)法制有真正一致的理解，不管什么地方的差別，不受任何地方的影book=12,ebook=10響。檢察長(zhǎng)的唯一職權(quán)是把案件提交到法院判決?！薄?〕列寧：《論“雙重領(lǐng)導(dǎo)”與法制——致斯大林同志轉(zhuǎn)中央政治局》，載《列寧文選》（第2卷），人民出版社1954年版，第778頁(yè)。轉(zhuǎn)引自閔釤：《中國(guó)檢察史資料選編》，中國(guó)檢察出版社2008年版，第931頁(yè)。這一經(jīng)典論述，深刻揭示了訴訟和監(jiān)督的關(guān)系，兩者在本質(zhì)上是一致的。針對(duì)公益訴訟檢察而言，訴訟是載體，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督的方式和途徑；監(jiān)督是本質(zhì)，是公益訴訟檢察制度的根本屬性和價(jià)值追求。

公益訴訟檢察制度的法律監(jiān)督本質(zhì)，具體而言，可以用“四個(gè)決定”來(lái)概括：一是決定了檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織、與行政機(jī)關(guān)不同的角色和職能定位。一般認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)是公共利益最直接的代表，強(qiáng)調(diào)公益訴訟檢察法律監(jiān)督的本質(zhì)，有助于為公益訴訟檢察提供基本的理論基石和框架。檢察機(jī)關(guān)不是普通的原告，是基于糾正違法、保障法律正確實(shí)施來(lái)維護(hù)公共利益的，法律監(jiān)督與糾正違法行為相關(guān)聯(lián)，因而也決定了檢察機(jī)關(guān)在訴訟中享有不同于普通原告的訴訟地位。檢察機(jī)關(guān)不是直接的行為主體，而是監(jiān)督主體，其目的是督促直接的行為主體更好地履行法定職責(zé)。因此，對(duì)其他主體而言，公益訴訟檢察職能具有協(xié)同性和兜底性。

二是決定了公益訴訟檢察的獨(dú)特程序設(shè)計(jì)，尤其體現(xiàn)在行政公益訴訟訴前程序設(shè)計(jì)中。西方行政訴訟中，法院審判，注重先積極發(fā)揮行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的作用。美國(guó)行政訴訟有兩個(gè)原則：成熟原則和窮盡救濟(jì)原則。也就是說(shuō)，行政行為已經(jīng)完成。當(dāng)事人在尋求司法救濟(jì)時(shí)，首先必須利用行政內(nèi)部存在的、最近的和簡(jiǎn)便的救濟(jì)手段，然后才能請(qǐng)求法院救濟(jì)。中國(guó)特色的公益訴訟也借鑒了這個(gè)理念，同時(shí)加入了嶄新的中國(guó)內(nèi)容，即由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，并在訴前程序中采用檢察建議的方式督促履職，這與其他國(guó)家有很大不同。近幾年，檢察公益訴訟的成果，在很大程度上體現(xiàn)在行政公益訴訟訴前程序中。在整個(gè)公益訴訟案件中，行政訴前程序案件占比95%左右。

三是決定了公益訴訟檢察獨(dú)特的工作理念。最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)針對(duì)公益訴訟明確提出了“雙贏多贏共贏”的工作理念。這個(gè)理念是與檢察監(jiān)督程序性的特點(diǎn)以及法律監(jiān)督的運(yùn)行規(guī)律緊密相關(guān)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)與監(jiān)督事項(xiàng)關(guān)聯(lián)的各主體共同發(fā)揮作用。〔8〕胡衛(wèi)列：《做強(qiáng)民行檢察，從樹立科學(xué)理念做起》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018年5月30日。

四是決定了公益訴訟檢察在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的地位作用。十九屆四中全會(huì)關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，凸顯了公益訴訟監(jiān)督法律實(shí)施、為生態(tài)環(huán)境提供司法保障的制度定位和職能作用，這既是國(guó)家治理體系的重要組成部分，又是國(guó)家治理體系的重要保障。

（四）對(duì)其他一些理論和實(shí)踐問(wèn)題的初步思考

1. 維護(hù)公益與法律監(jiān)督的關(guān)系

關(guān)于維護(hù)公益與法律監(jiān)督的關(guān)系，習(xí)近平總書記在其他場(chǎng)合還有兩個(gè)相關(guān)表述，一是檢察官是公共利益代表，二是法律監(jiān)督以維護(hù)公益為核心。隨著新時(shí)代人民群眾美好生活需要的提高，法律監(jiān)督職能、公益訴訟檢察職能會(huì)有進(jìn)一步拓展，但拓展應(yīng)有范圍和限制。邊界大致在哪里？公益保護(hù)可能為法律監(jiān)督的未來(lái)發(fā)展提供了一個(gè)指引，即公共利益是法律監(jiān)督職能延展、拓展的條件和限制。比如行政機(jī)關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域?qū)挿?、?shù)量巨大，檢察機(jī)關(guān)不可能糾正行政book=13,ebook=11機(jī)關(guān)的所有違法行為。針對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為，有具體受害人的，應(yīng)由當(dāng)事人去提起訴訟，這也是一種監(jiān)督。另外，保障基本人權(quán)，有無(wú)可能也作為法律監(jiān)督的條件和限制，值得探討。

2. 檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公益與行政機(jī)關(guān)代表公益的關(guān)系

在不同的國(guó)家機(jī)關(guān)中，職能定位、資源配置不同，維護(hù)公共利益的效果也不相同。行政機(jī)關(guān)是公共利益的第一順位的代表，其不僅負(fù)有維護(hù)公共利益的法定職責(zé)，也有能力和資源能夠維護(hù)好公共利益。檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)公共利益維護(hù)中，可以代表公共利益，但不是唯一的代表，也不是首要代表。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的公共利益代表身份主要體現(xiàn)在民事公益訴訟中，相對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，檢察機(jī)關(guān)的公益代表身份不僅是第二位的，而且實(shí)質(zhì)上是對(duì)行政機(jī)關(guān)的一種代位訴訟。也就是說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)并不具有典型的公益代表身份。而在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請(qǐng)求，都是圍繞著行政機(jī)關(guān)依法履職展開，并不直接針對(duì)被損害的公共利益。從這個(gè)角度而言，行政公益訴訟是一種典型的督促履職之訴，很難說(shuō)是純粹的公共利益之訴。針對(duì)公益訴訟實(shí)踐中出現(xiàn)的有關(guān)檢察機(jī)關(guān)的不當(dāng)定位，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持“不越位、不缺位、不混同”原則，不能把自己當(dāng)作行政機(jī)關(guān)去執(zhí)法，這是一個(gè)重要的職能界限。

如何理解、評(píng)估公益訴訟檢察職能作用的效益問(wèn)題。在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)中，行政機(jī)關(guān)發(fā)揮了主要作用，比如污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。與行政機(jī)關(guān)相比，檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟檢察職能，即便生態(tài)環(huán)境發(fā)生了向好的變化，也不一定就是檢察公益訴訟在發(fā)揮作用，這是法律監(jiān)督有限性的體現(xiàn)。當(dāng)然，在檢察公益訴訟有效開展的一些地區(qū)、一些行業(yè)，行政機(jī)關(guān)在發(fā)揮主要作用的同時(shí)，也包含著公益訴訟檢察官們的努力。

3. 民事公益訴訟訴權(quán)問(wèn)題

在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟是其公共利益代表身份的體現(xiàn)，但檢察機(jī)關(guān)不是唯一的公益代表，涉及與其他公益代表的順位問(wèn)題。比如，生態(tài)損害賠償與公益訴訟的關(guān)系，已明確生態(tài)損害賠償優(yōu)先。民事公益訴訟還涉及檢察機(jī)關(guān)與其他社會(huì)組織的關(guān)系，即社會(huì)組織是否享有優(yōu)先訴權(quán)？公益訴訟保護(hù)的不是私益，針對(duì)受侵害的公益提起訴訟的權(quán)利是否屬于傳統(tǒng)訴權(quán)，還是屬于一種訴訟資格的配置？如果屬于起訴資格配置，那么它將不同于針對(duì)直接受害者的優(yōu)先訴權(quán)，這是一種法律配置，主要應(yīng)考慮以下兩個(gè)要素：一是要考慮誰(shuí)是最合適的代表，這涉及訴訟資源和訴訟能力問(wèn)題；二是要防止濫訴。已有越來(lái)越多的學(xué)者注意到，民事公益訴訟從制度基礎(chǔ)、機(jī)理等方面完全不同于傳統(tǒng)的普通民事訴訟。這一點(diǎn)，長(zhǎng)期以來(lái)，我們?cè)诶碚摵椭贫葘用娑加姓`讀，造成制度設(shè)計(jì)的重大問(wèn)題?！?〕比較有代表性的成果，如鞏固：《環(huán)境民事公益訴訟性質(zhì)定位省思》，《法學(xué)研究》2019年第3期。實(shí)踐中，在檢察機(jī)關(guān)提起訴訟后，有的社會(huì)組織還要求由其起訴，不僅要求檢察機(jī)關(guān)向其移送證據(jù)，還要求被告（損害公益的主體）支付高額的律師費(fèi)等。學(xué)界已有主張，鑒于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督能力和資源優(yōu)勢(shì)，在檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織的起訴順位上，可以考慮賦予檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先的起訴權(quán)，至少兩者的訴權(quán)應(yīng)該是并行的。

4. 行政公益訴前程序和提起訴訟的關(guān)系

關(guān)于行政公益訴前程序和提起訴訟的關(guān)系，學(xué)界有兩種代表性觀點(diǎn)：一是認(rèn)為提起訴訟book=14,ebook=12為干，串起整個(gè)行政公益訴訟制度。二是提出需要換一種思路，充分認(rèn)識(shí)行政公益訴訟訴前程序的獨(dú)立性?！?0〕胡衛(wèi)列、遲曉燕：《從試點(diǎn)情況看行政公益訴訟訴前程序》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。理由為：其一，在幾年來(lái)的公益訴訟實(shí)踐中，訴前程序發(fā)揮了主要作用，95%的公益訴訟案件在訴前得到了解決。其二，自覺把訴前程序?qū)崿F(xiàn)公益維護(hù)作為最佳司法狀態(tài)，努力把問(wèn)題解決在訴前程序。訴前程序的實(shí)際效能不是自發(fā)產(chǎn)生的，而是工作中積極主動(dòng)追求的結(jié)果。其三，訴前程序是一項(xiàng)具有鮮明中國(guó)特色的制度設(shè)計(jì)，契合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能特點(diǎn)，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。西方的公益訴訟，主要由非政府組織起訴，特定情況下普通公民也可起訴，是一種對(duì)抗性的訴訟制度設(shè)計(jì)。各國(guó)公益訴訟制度的區(qū)別主要在于，公益訴訟的案件領(lǐng)域和范圍不同，提起公益訴訟主體范圍不同。我國(guó)公益訴訟制度沒有完全按照這一模式來(lái)復(fù)制，而是與行政機(jī)關(guān)協(xié)同解決為主的制度設(shè)計(jì)，即先由檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中發(fā)出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，而后以提起訴訟作為保障手段。這是基于我國(guó)的國(guó)家政體以及檢察機(jī)關(guān)的職能性質(zhì)而設(shè)計(jì)的公益訴訟程序，與我國(guó)的制度背景、文化傳統(tǒng)緊密相關(guān)，不僅可提高效率，還可更好發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。其四，訴前程序不是法定用語(yǔ)，而是實(shí)踐用語(yǔ)。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的是督促履職。

有關(guān)行政公益訴前程序和提起訴訟的關(guān)系，目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界未達(dá)成共識(shí)。行政公益訴前程序是訴訟程序的附加品，還是具有獨(dú)立價(jià)值？需要進(jìn)一步的深入研究。完善公益訴訟檢察制度，既可從完善中國(guó)特色的檢察制度入手，也可從完善訴訟制度做起。而構(gòu)建行政公益訴前與訴訟相銜接的邏輯鏈條，實(shí)現(xiàn)公益的更好保護(hù)，使之成為區(qū)別于單純的西方公益訴訟制度的嶄新設(shè)計(jì)，也是一種理論選項(xiàng)。

四、檢察公益訴訟的實(shí)踐探索——體現(xiàn)了助力提升國(guó)家治理、社會(huì)治理效能的制度價(jià)值

（一）豐富鮮活的辦案實(shí)踐

自建立檢察公益訴訟制度以來(lái)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)已立案辦理超過(guò)20萬(wàn)件的公益訴訟案件。2019年1月至10月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案公益訴訟案件101285件，辦理訴前程序案件83913件，提起訴訟3381件。與2018年相比，由于2019年最高人民檢察院開展了公益訴訟“回頭看”專項(xiàng)活動(dòng)，規(guī)范了類案群發(fā)檢察建議問(wèn)題，因此，2019年1月至10月檢察機(jī)關(guān)共辦理的公益訴訟案件數(shù)量可以說(shuō)更加實(shí)在、更有說(shuō)服力。

（二）全方位的制度價(jià)值

一是實(shí)現(xiàn)了制度初衷。檢察公益訴訟的實(shí)踐探索，對(duì)于完善訴訟制度、維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益、促進(jìn)法治政府建設(shè)都有幫助。行政機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟從抵觸到接受，再到歡迎，甚至還主動(dòng)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，就很好地說(shuō)明了這一點(diǎn)，這在其他國(guó)家是無(wú)法想象的。最高人民檢察院與生態(tài)環(huán)境部等九個(gè)部委共同簽署了《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依book=15,ebook=13法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，對(duì)深化行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督的協(xié)作機(jī)制建設(shè)作出規(guī)定。檢察公益訴訟的實(shí)踐探索，使得地方行政執(zhí)法人員加強(qiáng)了行政執(zhí)法規(guī)范的學(xué)習(xí)，起到了促進(jìn)行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法的作用。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)辦理公益訴訟案件，加強(qiáng)了與行政機(jī)關(guān)的交流溝通與協(xié)作配合，也增進(jìn)了對(duì)行政職能部門的理解。很多行政機(jī)關(guān)在具體的執(zhí)法過(guò)程中，需要多方協(xié)調(diào)才能解決問(wèn)題，而檢察公益訴訟則促進(jìn)了問(wèn)題的有效解決。比如，貴州省檢察機(jī)關(guān)開展的傳統(tǒng)村落保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)，辦理了一批保護(hù)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)村落的公益訴訟案件。國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主動(dòng)到最高人民檢察院進(jìn)行交流討論，研究如何借助檢察公益訴訟力量提高文物監(jiān)管水平和執(zhí)法規(guī)范化能力。

二是服務(wù)了國(guó)家戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。檢察機(jī)關(guān)積極發(fā)揮公益訴訟職能作用，助力推進(jìn)“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”、鄉(xiāng)村振興、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略部署，并對(duì)服務(wù)黃河生態(tài)環(huán)境和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，提前進(jìn)行了謀劃。

三是促進(jìn)了國(guó)家治理、社會(huì)治理、鄉(xiāng)村治理。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)辦理一批公益訴訟案件，與行政部門形成合力，解決了諸多長(zhǎng)期以來(lái)得不到有效處理的“老大難”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了綜合整治。如云南省安寧市溫泉地下水資源保護(hù)公益訴訟系列案中，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)地下水資源被濫開濫采的現(xiàn)象發(fā)出檢察建議，有效保護(hù)了地下水資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年7月安寧市溫泉街道地下水的取水量較年初下降了56%，干涸多年的溫泉摩崖石刻處自涌井終于重新涌出約70厘米深的地?zé)崴?，地?zé)崴恢鸩交厣?/p>

此外，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)履行公益訴訟檢察職能，還增強(qiáng)了人民群眾的獲得感，積極回應(yīng)了人民群眾的新期待，不斷滿足人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面內(nèi)涵更豐富、水平更高的需求；維護(hù)了社會(huì)主義核心價(jià)值觀，如檢察機(jī)關(guān)辦理了侮辱涼山救火烈士等一系列英烈權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件；助推了企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境污染治理中不能就案辦案、機(jī)械辦案，在實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的同時(shí)，要促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，注重民生保護(hù)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值平衡。

五、檢察公益訴訟的制度特點(diǎn)——彰顯了高度契合國(guó)家治理要求的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨中央和習(xí)近平總書記親自決策、親自部署、親自推進(jìn)，從檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的最初設(shè)想，到作出頂層設(shè)計(jì)，隨后從授權(quán)試點(diǎn)，到修訂法律全面實(shí)施，再到機(jī)構(gòu)設(shè)置，每一個(gè)發(fā)展階段，每一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，都是經(jīng)中央深改組（委）研究和決定的，都是中央直接謀劃推進(jìn)的。〔11〕參見胡衛(wèi)列：《在實(shí)踐中豐富和發(fā)展檢察公益訴訟制度》，《法制日?qǐng)?bào)》2019年3月6日。地方各級(jí)黨委、人大、政府高度重視，截至2019年10月，24個(gè)省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志專門作出批示，25個(gè)省區(qū)市黨委、政府或“兩辦”聯(lián)合下發(fā)支持檢察公益book=16,ebook=14訴訟工作的文件，河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、山東、河南、湖北、湖南、廣西、云南等11個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)作出專項(xiàng)決定。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視是公益訴訟檢察制度的直接保障，同時(shí)也是公益訴訟檢察工作的方向指引。地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)始終聚焦大局，這個(gè)大局包括地方的大局。同時(shí)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)還成為檢察機(jī)關(guān)解決公益訴訟辦案中具體問(wèn)題的方法和力量。

（二）人民性

在公益訴訟中人民性具有特定的含義。我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的政體性質(zhì)與國(guó)家利益、社會(huì)利益、人民利益根本上是一致的。我們把國(guó)家利益引入公益保護(hù)，從而對(duì)人民利益實(shí)現(xiàn)更充分、更廣泛的保護(hù)。公共利益，說(shuō)到底就是人民的利益；公益訴訟，歸根結(jié)底是為了保護(hù)廣大人民的利益。為了人民，是公益訴訟的根本目的和價(jià)值追求。我國(guó)沒有賦予人民群眾直接提起公益訴訟的主體資格，而檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，正是為了代表人民的利益，反映的是人民的呼聲，“公益代表”的身份定位實(shí)質(zhì)就是代表人民。當(dāng)然，人民群眾也是公益訴訟的參與者、監(jiān)督者和推動(dòng)者，在線索提供、案件辦理、問(wèn)題整改等各個(gè)環(huán)節(jié)，都發(fā)揮著積極作用。為了人民，代表人民，依靠人民，凸顯了我國(guó)檢察公益訴訟的人民性特點(diǎn)。更充分的公眾參與，是推動(dòng)公益訴訟健康發(fā)展的必由之路?！?2〕胡衛(wèi)列：《深化理論研究，豐富制度實(shí)踐，推動(dòng)檢察公益訴訟可持續(xù)發(fā)展》，《中國(guó)檢察官》2019年第4期。

（三）專門機(jī)關(guān)履職

在公益訴訟中引入專門機(jī)關(guān)和國(guó)家力量，由國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)提起公益訴訟，是我國(guó)公益訴訟的一個(gè)突出特點(diǎn)。這種制度設(shè)計(jì)，被稱為“國(guó)家公益訴訟”，與西方國(guó)家賦予社會(huì)組織、普通公民公益訴權(quán)不同。由于專門機(jī)關(guān)具有專業(yè)人員優(yōu)勢(shì)、法定職責(zé)優(yōu)勢(shì)、辦案資源優(yōu)勢(shì)等，因此，我國(guó)取得了完全不同于西方國(guó)家的辦案效果。以環(huán)境公益訴訟為例，此前，我國(guó)由社會(huì)組織提起的案件數(shù)每年不超過(guò)50件，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟后，我國(guó)由社會(huì)組織提起的案件數(shù)維持在60-70件。也就是說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)介入公益保護(hù)后，并沒有影響社會(huì)組織發(fā)揮作用，反而是促進(jìn)了社會(huì)組織提起公益訴訟的案件量。從國(guó)際范圍看，公益訴訟作為一種補(bǔ)充性的訴訟制度，多由社會(huì)公益團(tuán)體（有的國(guó)家允許個(gè)人或特定機(jī)關(guān)）提起，案件數(shù)量比較小。以美國(guó)為例，每年涉及生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件，基本穩(wěn)定在70-80件?！?3〕以國(guó)際上影響大、有代表性的美國(guó)環(huán)境公益訴訟以例，2008年-2010年的案件總數(shù)為227件（其中2008年為73件、2009年為81件、2010年為73件），這個(gè)數(shù)字比較穩(wěn)定，1996年至1998年的案件總數(shù)為228件。參見李靜云：《美國(guó)的環(huán)境公益訴訟》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2013年7月4日。

（四）多元主體協(xié)同

在我國(guó)，國(guó)家制度的性質(zhì)決定了公益訴訟主體的利益是一致的。西方的公益訴訟是一種對(duì)抗性的制度邏輯，而我國(guó)的公益訴訟制度是協(xié)同性的。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟辦案中，與行政機(jī)關(guān)形成了既依法督促又協(xié)同履職的新型監(jiān)督關(guān)系，與法院、監(jiān)察委等機(jī)關(guān)加強(qiáng)了協(xié)調(diào)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。湖北省黃石市違章建筑破壞了磁湖生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)達(dá)14年，黃石市國(guó)土局主動(dòng)要求檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)向五家行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，督促聯(lián)合執(zhí)book=17,ebook=15法從而成功破解了難題。2018年全國(guó)“兩會(huì)”，140余位代表、委員提出建議、提案，要求檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮公益保護(hù)職能作用。人民群眾在檢察公益訴訟的線索提供、參與和監(jiān)督案件辦理、推動(dòng)問(wèn)題整改等各個(gè)實(shí)踐環(huán)節(jié)，也積極發(fā)揮了作用。

綜上，檢察公益訴訟不僅是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，也是執(zhí)政黨、國(guó)家機(jī)關(guān)以及社會(huì)各界共同關(guān)注、共同參與的事業(yè)。這使得公益訴訟具有非常廣泛的支持力量，也是推動(dòng)檢察公益訴訟快速發(fā)展的力量源泉。檢察公益訴訟制度能夠充分發(fā)揮效能，關(guān)鍵在于中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨與人民民主專政的國(guó)家性質(zhì)是一致的，在于黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)、人民當(dāng)家作主三者有機(jī)統(tǒng)一。我國(guó)執(zhí)政黨、國(guó)家機(jī)構(gòu)沒有獨(dú)立于人民利益的自我利益，在維護(hù)人民利益的目的上是一致的，因行動(dòng)同行，從而使黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)在檢察公益訴訟制度中得到更充分的彰顯。即便是檢察機(jī)關(guān)與作為監(jiān)督對(duì)象的行政機(jī)關(guān)，在維護(hù)公益這一點(diǎn)上也沒有根本的利害沖突，而是擁有共同的終極目標(biāo)。在檢察公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)不是硬要一爭(zhēng)高下、一分是非，而是完全有可能找到一個(gè)契合點(diǎn)，共同推動(dòng)受損的公益得到恢復(fù)，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。

六、檢察公益訴訟的前景展望——以制度成效更好發(fā)揮助推國(guó)家治理的職能作用

（一）背景基礎(chǔ)

1. 黨中央對(duì)發(fā)揮好檢察公益訴訟作用寄予厚望

習(xí)近平等中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)檢察公益訴訟多次作出批示、指示。2019年10月23日至25日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議聽取和審議《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告》。2019年11月22日，十三屆全國(guó)政協(xié)召開第三十次雙周協(xié)商座談會(huì)，圍繞“協(xié)調(diào)推進(jìn)公益訴訟檢察工作”協(xié)商議政。

2. 人民群眾對(duì)檢察公益訴訟加大公益保護(hù)有更高期待

一是《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》中提到的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，已成為重要的民生之患、民生之痛。二是食品藥品安全是最基本的民生問(wèn)題，針對(duì)食品藥品安全領(lǐng)域危害公共利益的現(xiàn)象比較突出，社會(huì)各界高度關(guān)注，人民群眾反映強(qiáng)烈。三是新領(lǐng)域的公益保護(hù)的重要性越發(fā)凸顯。根源在于人民群眾對(duì)美好生活的需要已經(jīng)從“有沒有”到“好不好”轉(zhuǎn)變。

3. 最高人民檢察院黨組對(duì)做好公益訴訟檢察工作提出更高要求

最高人民檢察院黨組為貫徹十九屆四中全會(huì)精神，將“等”外探索原則從“穩(wěn)妥、積極”調(diào)整為“積極、穩(wěn)妥”。張軍檢察長(zhǎng)在2020年1月召開的全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，不僅要把法律明確賦權(quán)的“4+1”領(lǐng)域案件辦好、辦扎實(shí)，還要以高度負(fù)責(zé)的精神，積極辦理群眾反映強(qiáng)烈的其他領(lǐng)域公益訴訟案件，為健全完善立法提供實(shí)踐依據(jù)。

book=18,ebook=16

（二）積極穩(wěn)妥開展公益訴訟新領(lǐng)域拓展

“積極、穩(wěn)妥”作為最高人民檢察院關(guān)于公益訴訟新領(lǐng)域案件拓展的指導(dǎo)性原則，既包含著對(duì)拓展公益訴訟案件范圍秉持的工作態(tài)度，也蘊(yùn)含著對(duì)具體開展公益訴訟的工作要求。

從工作態(tài)度的角度來(lái)理解，“積極”是指在政治站位上，要有對(duì)人民高度負(fù)責(zé)、勇于擔(dān)當(dāng)作為的積極態(tài)度；“穩(wěn)妥”是指在業(yè)務(wù)工作和案件辦理中，要堅(jiān)持穩(wěn)妥、慎重的態(tài)度，秉持法治和理性的精神，牢牢把握辦案的規(guī)范性和質(zhì)效。

從工作要求的角度來(lái)理解，“積極”是指在拓展公益訴訟案件范圍的工作上，要積極主動(dòng)，有所作為。在具體的政策把握上，要用足用好現(xiàn)有的法律制度，現(xiàn)有的法定領(lǐng)域范圍依然有很大的案件范圍拓展空間；對(duì)于中央政策文件有明確要求的領(lǐng)域，對(duì)于地方人大常委會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際以地方性法規(guī)支持探索的領(lǐng)域，應(yīng)加強(qiáng)與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，積極開展探索實(shí)踐?！胺€(wěn)妥”是指對(duì)于新領(lǐng)域的拓展探索，既要把握分寸尺度，有所不為，更要把辦案質(zhì)量、辦案效果放在突出重要的位置。要注重做足做實(shí)調(diào)查取證、研究論證、民意輿情研判等相關(guān)工作，積極爭(zhēng)取地方黨委、人大、政府等各方面和人民群眾的支持，努力實(shí)現(xiàn)政治效果、社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。

“積極、穩(wěn)妥”不光是對(duì)具體辦案工作的要求，還包含著深化公益訴訟制度和理論建設(shè)的要求。在制度建設(shè)方面，要求檢察機(jī)關(guān)在個(gè)案探索基礎(chǔ)上，推進(jìn)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)形成有關(guān)制度機(jī)制，與最高人民法院聯(lián)合出臺(tái)司法解釋，條件成熟的推動(dòng)入法，爭(zhēng)取為新領(lǐng)域探索提供明確法律依據(jù)。

在理論建設(shè)方面，“積極、穩(wěn)妥”要求檢察機(jī)關(guān)既要解放思想，拓寬視野，打破思維僵化的樊籬，不能把公益訴訟探索過(guò)程中形成的一些做法、觀念當(dāng)作顛撲不破的真理，從而阻礙中國(guó)特色檢察公益訴訟理論的進(jìn)一步創(chuàng)新和發(fā)展，又要秉持客觀理性的立場(chǎng)，將中國(guó)特色檢察公益訴訟的創(chuàng)新探索扎根于堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐邏輯和理論邏輯基礎(chǔ)上，增強(qiáng)問(wèn)題意識(shí)，著眼于為解決中國(guó)公益訴訟自身發(fā)展中的問(wèn)題找尋切實(shí)可行的中國(guó)方案。具體而言，比如，拓展案件范圍是否僅僅理解為拓展案件領(lǐng)域？是否還包括對(duì)公益范圍、案件類型等的拓展？比如，是否需要向預(yù)防性公益訴訟延伸，從實(shí)然損害到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防？對(duì)英烈名譽(yù)的保護(hù)是否包括對(duì)英烈紀(jì)念設(shè)施的保護(hù)，是否可以從民事公益訴訟拓展到行政公益訴訟？這些都值得研究和探索。

（三）積極穩(wěn)妥推進(jìn)整個(gè)公益訴訟檢察工作

“積極、穩(wěn)妥”不僅是對(duì)“等”外領(lǐng)域探索的基本原則，也是適用于整個(gè)公益訴訟檢察工作的發(fā)展原則，應(yīng)當(dāng)作為公益訴訟檢察這項(xiàng)依然在探索發(fā)展中的新制度，作為整個(gè)公益訴訟檢察工作的指引。

1. 積極

推進(jìn)公益訴訟檢察工作要秉持積極進(jìn)取的態(tài)度。這是基于對(duì)職責(zé)使命清醒認(rèn)識(shí)的政治自覺、思想自覺和行政自覺。公益訴訟檢察是崇高的政治責(zé)任、神圣的法定職責(zé)、美好的公益book=19,ebook=17使命、創(chuàng)新的檢察職能（更帶有主動(dòng)性），必然要求檢察機(jī)關(guān)具備積極進(jìn)取、擔(dān)當(dāng)作為的精神狀態(tài)和相應(yīng)的工作要求。

檢察機(jī)關(guān)要在具體工作中落實(shí)好“積極”的要求。一是要加大辦案力度。既要拓展案件的范圍，又要注意辦理具有重大影響、關(guān)系人民群眾切實(shí)利益的案件，通過(guò)辦案增強(qiáng)人民群眾的獲得感。上級(jí)檢察院還要積極直接辦理案件。二是要積極推進(jìn)制度機(jī)制建設(shè)，特別是一體化辦案機(jī)制和跨區(qū)劃協(xié)作機(jī)制等。三是要積極深化基礎(chǔ)理論研究。中國(guó)的公益訴訟制度發(fā)展和實(shí)踐走了一條與西方很不同的路徑，必須夯實(shí)理論基礎(chǔ)，打造自己的理論體系。四是要積極加強(qiáng)公共關(guān)系建設(shè)。要結(jié)合公益訴訟工作的特點(diǎn)，確定公共關(guān)系建設(shè)的重點(diǎn)。要在各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、人大代表中凝聚更多的共識(shí)。要走到孩子們中間，在孩子們幼小的心靈中植入公益的種子。要注意運(yùn)用新的平臺(tái)和媒體及其傳播形式等，爭(zhēng)取更多的公眾關(guān)注和參與。公益訴訟只有真正走入人民大眾中間，才會(huì)有持續(xù)的生命力。五是要加強(qiáng)技術(shù)支撐，注重現(xiàn)代科技手段在公益訴訟檢察各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)用。六是要積極加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)同，發(fā)揮好檢察職能的整體作用。目前刑事附帶民事公益訴訟是典型的刑事檢察職能的延伸，主要也是對(duì)刑事檢察作用的借用。

2. 穩(wěn)妥

在公益訴訟檢察中堅(jiān)持“穩(wěn)妥”的原則，是對(duì)司法規(guī)律、公益訴訟制度特點(diǎn)現(xiàn)狀準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的理性堅(jiān)守、法治堅(jiān)守。公益訴訟檢察是司法性活動(dòng)，要遵循司法規(guī)律，具體工作中要堅(jiān)持理性、平和、謙抑的原則，更重視程序性、規(guī)范性的要求。公益訴訟檢察制度還沒有定型，認(rèn)識(shí)分歧還比較大，包含著發(fā)展的各種可能性，發(fā)展的走向與檢察機(jī)關(guān)的工作思路、工作狀態(tài)和工作效果緊密相關(guān)。檢察機(jī)關(guān)必須更加注重質(zhì)量和效果，以實(shí)實(shí)在在的成效促進(jìn)更廣泛的社會(huì)認(rèn)同和更可持續(xù)的健康發(fā)展。

檢察機(jī)關(guān)要在具體工作中落實(shí)“穩(wěn)妥”的要求。一是要堅(jiān)持以辦案為中心。專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督與其他監(jiān)督的區(qū)別就是辦案，法律監(jiān)督的成效首先要通過(guò)辦案來(lái)體現(xiàn)。二是完善辦案規(guī)范體系。檢察機(jī)關(guān)要抓緊制訂公益訴訟檢察辦案規(guī)則，同時(shí)推動(dòng)系統(tǒng)的一體化、跨區(qū)劃、異地管轄，構(gòu)建符合我國(guó)公益訴訟特點(diǎn)的規(guī)范和機(jī)制體系。三是堅(jiān)持公益訴訟“回頭看”常態(tài)化，對(duì)公益訴訟辦案質(zhì)量和效果給予特別關(guān)切。四是科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)，其中最核心的是數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的關(guān)系。穩(wěn)中有升，取消具體的數(shù)量數(shù)字要求，實(shí)質(zhì)是對(duì)辦案力度的強(qiáng)調(diào)，要以“啃硬骨頭”的力度和“打持久戰(zhàn)”的韌性保持辦案的力度。質(zhì)量是公益訴訟成效的體現(xiàn)，要把質(zhì)效放在更加突出的位置，擺在第一位。結(jié)構(gòu)優(yōu)化，其實(shí)也是整個(gè)公益訴訟檢察制度良性發(fā)展的重要保障，要降低刑事附帶民事公益訴訟比例，要通過(guò)提高直接起訴案件數(shù)量，特別是行政公益訴訟直接起訴案件數(shù)量來(lái)達(dá)成。

公益訴訟檢察是一項(xiàng)具有鮮明中國(guó)特色的檢察制度和訴訟制度，同時(shí)也是一項(xiàng)新的檢察職能，是在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的探索中應(yīng)運(yùn)而生的。它既是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組成部分，也是其法治保障體系的組成部分。公益訴訟檢察是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的生動(dòng)實(shí)踐，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)book=20,ebook=18轉(zhuǎn)化為治理效能的一個(gè)真實(shí)寫照。我們有理由具備充分的制度自信。公益訴訟檢察作為一項(xiàng)新的制度，依然行進(jìn)在探索發(fā)展的道路上，也將隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程進(jìn)一步發(fā)展完善。