李華偉

引 言

偵查是國(guó)家權(quán)力與個(gè)人權(quán)利的直接博弈，偵查活動(dòng)構(gòu)成對(duì)公民憲法基本權(quán)利的干預(yù)，一旦濫用將造成侵犯人權(quán)的嚴(yán)重后果，因而對(duì)偵查活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督勢(shì)在必行。英美法系主要通過(guò)司法令狀和大陪審團(tuán)聽(tīng)審（預(yù)審） 程序，大陸法系主要通過(guò)司法令狀和檢察權(quán)對(duì)警察偵查權(quán)的指揮來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)偵查權(quán)的制約?！?〕參見(jiàn)孫謙：《刑事立案與法律監(jiān)督》，《中國(guó)刑事法雜志》2019年第3期。我國(guó)則是由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)偵查監(jiān)督職責(zé)，《憲法》《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》分別明確了檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督的憲法依據(jù)、組織法依據(jù)和訴訟法依據(jù)。〔2〕我國(guó)《憲法》第134條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”；《人民檢察院組織法》第20條第5款規(guī)定：（人民檢察院）“對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”；《刑事訴訟法》第8條規(guī)定：“人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督逐步形成了“一體兩翼”工作格局，即以審查逮捕為主體，以立案監(jiān)督和偵查活動(dòng)監(jiān)督為兩翼?！?〕2000年9月，最高人民檢察院在浙江杭州召開(kāi)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)第一次偵查監(jiān)督工作會(huì)議，將批捕廳更名為偵查監(jiān)督廳，負(fù)責(zé)對(duì)刑事案件的審查逮捕和立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督工作進(jìn)行指導(dǎo)。隨后地方各級(jí)檢察院也相繼將批捕部門(mén)更名為偵查監(jiān)督部門(mén)，由此形成了以審查批捕為主體，以立案監(jiān)督和偵查活動(dòng)監(jiān)督為兩翼的偵查監(jiān)督基本格局。學(xué)者亦指出，“我國(guó)的偵查監(jiān)督制度，在傳統(tǒng)上主要圍繞檢察機(jī)關(guān)這一國(guó)家專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使審查批準(zhǔn)逮捕權(quán)、立案監(jiān)督權(quán)、偵查活動(dòng)監(jiān)督權(quán)等權(quán)力構(gòu)筑起來(lái)”?！?〕參見(jiàn)但偉、姜濤:《偵查監(jiān)督制度研究——兼論檢察引導(dǎo)偵查的基本理論問(wèn)題》，《中國(guó)法學(xué)》2003 年第1 期。由于審查逮捕本身具有獨(dú)立的程序價(jià)值，所以更為典型意義上的偵查監(jiān)督是指立案監(jiān)督和偵查活動(dòng)監(jiān)督?！?〕后文中的偵查監(jiān)督均指這種實(shí)質(zhì)意義上的偵查監(jiān)督，即立案監(jiān)督和偵查活動(dòng)監(jiān)督。除了立法依據(jù)明確，在理論上與審判監(jiān)督屢遭質(zhì)疑形成對(duì)比的是，學(xué)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的立案、偵查活動(dòng)不僅沒(méi)有異議，而且大都主張強(qiáng)化監(jiān)督力度?！?〕陳國(guó)慶、石獻(xiàn)智：《刑訴法再修改涉及檢察機(jī)關(guān)的幾個(gè)問(wèn)題》，《人民檢察》2004年第11期。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)偵查監(jiān)督在實(shí)踐中處于乏力狀態(tài)，法條與實(shí)踐脫節(jié)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)不能實(shí)施有效的法律控制，存在監(jiān)督盲區(qū)，導(dǎo)致偵查任意主義。

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，提出“完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度”“加強(qiáng)對(duì)刑訊逼供和非法取證的源頭預(yù)防”“健全冤假錯(cuò)案有效防范、及時(shí)糾正機(jī)制”，無(wú)疑對(duì)偵查監(jiān)督工作提出了更高要求。北京市檢察機(jī)關(guān)應(yīng)勢(shì)而為，于2016年首創(chuàng)派駐公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心檢察機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“派駐中心檢察機(jī)制”），組建派駐中心檢察室，〔7〕派駐中心檢察機(jī)制的產(chǎn)生依托于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心的組建。2016年北京市公安局開(kāi)始以市屬行政區(qū)為單位組建執(zhí)法辦案管理中心，搭建刑事案件集中辦理的平臺(tái)，要求派出所和各專(zhuān)業(yè)警隊(duì)辦理的刑事案件在抓獲犯罪嫌疑人后立即送押至對(duì)應(yīng)的執(zhí)法辦案管理中心，在中心開(kāi)展包括訊問(wèn)在內(nèi)的偵查取證工作，直至采取拘留等強(qiáng)制措施后將犯罪嫌疑人帶離。為引入外部監(jiān)督，公安機(jī)關(guān)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)派駐檢察。2016年11月，北京市人民檢察院與北京市公安局會(huì)簽《關(guān)于在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心派駐檢察室的通知》，派駐中心檢察機(jī)制正式誕生。2016年11月24日，北京市首家派駐檢察室在海淀公安分局執(zhí)法辦案管理中心成立。其后，隨著公安執(zhí)法辦案管理中心在北京市各區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，派駐中心檢察室同步跟進(jìn)，至2019年2月實(shí)現(xiàn)了全市16個(gè)區(qū)的全覆蓋。加大偵查監(jiān)督工作力度，成效顯著。2019年7月召開(kāi)的政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)會(huì)明確要求“在縣、市公安機(jī)關(guān)建設(shè)執(zhí)法辦案管理中心，探索建立派駐檢察機(jī)制”。這標(biāo)志著北京的探索得到充分認(rèn)可，具備了研究樣本意義。黨的十九屆四中全會(huì)從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，要求加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，在這一總體背景下，系統(tǒng)梳理派駐中心檢察機(jī)制是怎樣運(yùn)行的，為什么能取得明顯成效，蘊(yùn)含了哪些價(jià)值啟示，怎樣沿著該種價(jià)值機(jī)理完善我國(guó)的偵查監(jiān)督制度，無(wú)疑具有鮮明的理論和實(shí)踐價(jià)值。

一、派駐中心檢察機(jī)制工作模式分析

自2017年派駐中心檢察機(jī)制運(yùn)行以來(lái)，不僅北京市公安機(jī)關(guān)各執(zhí)法辦案管理中心未發(fā)生刑訊逼供或暴力取證，有力保障了犯罪嫌疑人和案件當(dāng)事人的基本權(quán)利，還帶動(dòng)了北京市偵查監(jiān)督工作整體實(shí)現(xiàn)飛躍發(fā)展，其中立案監(jiān)督尤為顯著。2017年北京市檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督數(shù)量是2016年的3.4倍，2018年在2017年的基礎(chǔ)上提升了40%，2019年上半年這一數(shù)字又在2018年基礎(chǔ)上提升8%，保持了平穩(wěn)發(fā)展?！?〕這里的立案監(jiān)督數(shù)字是監(jiān)督立案和監(jiān)督撤案的合計(jì)。更為重要的是，從線(xiàn)索發(fā)現(xiàn)的來(lái)源看，派駐中心檢察室已經(jīng)成為立案監(jiān)督線(xiàn)索的主要渠道。2017年1月至2019年9月，通過(guò)派駐中心檢察室收集的線(xiàn)索共計(jì)941件，占同期北京市檢察機(jī)關(guān)受理立案監(jiān)督線(xiàn)索的41%。在監(jiān)督立案和監(jiān)督撤案的案件中，北京市檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督立案589件，其中線(xiàn)索來(lái)源于派駐中心檢察室的308件，占同期全部監(jiān)督立案案件的53%；監(jiān)督撤案741件，其中線(xiàn)索來(lái)源于派駐中心檢察室的438件，占同期全部監(jiān)督撤案案件的59%（見(jiàn)圖一）。取得成績(jī)的主要原因在于該種派駐工作模式的科學(xué)性。

圖一：2017年1月至2019年9月立案監(jiān)督數(shù)據(jù)

（一）符合冪次分布原理，對(duì)準(zhǔn)了關(guān)鍵部門(mén)和環(huán)節(jié)

冪次分布原理也稱(chēng)80/20法則，系由十九世紀(jì)意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕累托（Pareto）發(fā)現(xiàn)。帕累托在研究個(gè)人收入統(tǒng)計(jì)分布時(shí)發(fā)現(xiàn)少數(shù)人的收入要遠(yuǎn)多于大多數(shù)人的收入， 20%的人口掌握了80%的社會(huì)財(cái)富，遂提出了著名的80/20法則，即冪次分布原理?！?〕參見(jiàn)胡海波、王林：《冪律分布研究簡(jiǎn)史》，《物理》2005年12期。其后的統(tǒng)計(jì)學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，這種80/20的分布形態(tài)廣泛存在于多個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，準(zhǔn)確把握和運(yùn)用冪次分布原理，往往能事半功倍。而偵查監(jiān)督中同樣可以運(yùn)用這一原理，這是因?yàn)閭刹檫`法集中在特定部門(mén)或某些環(huán)節(jié)，如果能夠?qū)?zhǔn)這些環(huán)節(jié)和部門(mén)發(fā)力，監(jiān)督效果自然能立竿見(jiàn)影。

就我國(guó)的偵查工作格局來(lái)說(shuō)，一方面，從偵查違法發(fā)生的部門(mén)來(lái)看，學(xué)者實(shí)證研究表明非法訊問(wèn)基本上發(fā)生在派出所而不是看守所內(nèi)。〔10〕參見(jiàn)馬靜華：《非法訊問(wèn)與監(jiān)控式訊問(wèn)機(jī)制——以公安機(jī)關(guān)偵查訊問(wèn)為中心的考察》，《法學(xué)家》2015年第6期。隨著偵審一體化改革的推進(jìn)，公安派出所承擔(dān)的刑事辦案量比例又迅速上升，在很多省份都超過(guò)了70%，〔11〕參見(jiàn)元明、張慶彬: 《公安派出所刑事執(zhí)法的檢察監(jiān)督》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第6期。自然應(yīng)成為偵查監(jiān)督的重點(diǎn)。最高人民檢察院審時(shí)度勢(shì)，2015 年選擇山西等10個(gè)省市進(jìn)行了為期兩年的對(duì)公安派出所刑事偵查監(jiān)督試點(diǎn)，成效明顯。〔12〕參見(jiàn)徐日丹:《最高檢召開(kāi)全國(guó)電視電話(huà)會(huì)議部署對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督工作》，《檢察日?qǐng)?bào)》2017年3月30日。但由于派出所數(shù)量多且地域分散，而從事偵查監(jiān)督的檢察人力、精力有限，制度的推行面臨困局?！?3〕參見(jiàn)單民、尹暢：《著力構(gòu)建對(duì)派出所的刑事執(zhí)法監(jiān)督協(xié)作機(jī)制》，《人民檢察》2017年第12期。公安執(zhí)法辦案管理中心的設(shè)立，將一定區(qū)域內(nèi)的派出所辦案格局由各自分散變?yōu)榧性谝粋€(gè)特定場(chǎng)域，使對(duì)派出所的監(jiān)督可以集約進(jìn)行，解決了人力精力不足的難題。另一方面，從偵查違法發(fā)生的時(shí)間看，也是相對(duì)集中的，其中犯罪嫌疑人被抓獲后至送押看守所前的24小時(shí)是問(wèn)題多發(fā)階段。基于黑數(shù)現(xiàn)象的存在，偵查階段實(shí)際存在多少違法行為無(wú)從考據(jù)，但從概率的角度來(lái)講，某一時(shí)間段發(fā)生的違法行為越多，暴露的可能性也就越高。通過(guò)對(duì)法院生效判決的統(tǒng)計(jì)分析，近十年來(lái)刑訊逼供犯罪在嫌疑人到案后24小時(shí)之內(nèi)發(fā)生的比率高達(dá)60%。〔14〕2019年11月2日筆者以“刑訊逼供”為關(guān)鍵詞搜索法信平臺(tái)，統(tǒng)計(jì)2010年至2019年刑訊逼供犯罪一審判決共計(jì)25件，其中15件刑訊逼供發(fā)生在受害犯罪嫌疑人被抓獲的24小時(shí)內(nèi)，占比為60%。因此，設(shè)置派駐中心檢察室，監(jiān)督工作對(duì)準(zhǔn)的恰是犯罪嫌疑人到案后的24小時(shí)，〔15〕犯罪嫌疑人到案后送押至執(zhí)法辦案管理中心，使用的是傳喚和拘傳的手續(xù)，時(shí)間期限為24小時(shí)。同樣符合冪次分布原理，保證了偵查監(jiān)督的效果。

（二）監(jiān)督時(shí)間起點(diǎn)前移，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督與偵查同步

檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟實(shí)施法律監(jiān)督，理應(yīng)覆蓋偵查全過(guò)程。我國(guó)的偵查程序從刑事立案開(kāi)始，歷經(jīng)傳喚（拘傳）、拘留、逮捕、起訴、審判等節(jié)點(diǎn)，直至交付執(zhí)行。從應(yīng)然角度講，檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督的時(shí)間起點(diǎn)應(yīng)從刑事立案開(kāi)始。但由于我國(guó)公、檢、法機(jī)關(guān)辦理刑事案件遵循“分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約”原則，刑事訴訟呈現(xiàn)偵查、起訴和審判線(xiàn)段連接的模式。各條線(xiàn)段都有自己的“射程”，刑事案件則如流水作業(yè)般由一道工序進(jìn)入下一道工序?！?6〕參見(jiàn)陳瑞華：《刑事訴訟的前沿問(wèn)題》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年版，第231頁(yè)。這樣，公安機(jī)關(guān)就擁有幾乎完全自主的偵查權(quán)，除逮捕外，對(duì)立案、實(shí)施拘留、搜查、查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)、啟動(dòng)技術(shù)偵查等皆可自行決定實(shí)施。由此，檢察機(jī)關(guān)能夠了解并接觸到案件和犯罪嫌疑人的時(shí)間點(diǎn)要延后至公安機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)逮捕時(shí)，即檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展偵查監(jiān)督的時(shí)間起點(diǎn)一般要到審查逮捕程序的啟動(dòng)，之前包括立案、傳喚、拘傳、拘留等時(shí)間節(jié)點(diǎn)都是監(jiān)督盲區(qū)。派駐中心檢察機(jī)制的構(gòu)建，使檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督時(shí)間軸線(xiàn)的起點(diǎn)向前延伸至立案階段——從公安機(jī)關(guān)抓獲犯罪嫌疑人開(kāi)始，就進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督視野之中，有效縮減了盲區(qū)（見(jiàn)圖二）。尤其是如上文所述，把偵查違法問(wèn)題高發(fā)的24小時(shí)納入到偵查監(jiān)督范圍，意義重大。

圖二：檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督時(shí)間軸線(xiàn)的變化

派駐中心檢察機(jī)制還推動(dòng)了偵查監(jiān)督模式由事后監(jiān)督變?yōu)橥奖O(jiān)督。派駐中心檢察室設(shè)立前，由于檢察機(jī)關(guān)在報(bào)請(qǐng)逮捕的環(huán)節(jié)才能接觸到案件，而此時(shí)犯罪嫌疑人被拘留時(shí)間可能已達(dá)30日，大量的偵查取證工作已經(jīng)完成，偵查監(jiān)督主要采取書(shū)面審查方式，以報(bào)請(qǐng)逮捕的卷宗材料為中心，具有明顯滯后性。在滯后的狀態(tài)下，由于缺少對(duì)偵查活動(dòng)實(shí)施情況的參與和了解途徑，再加上報(bào)請(qǐng)逮捕時(shí)的卷宗材料已經(jīng)過(guò)層級(jí)審批和公安法制部門(mén)把關(guān)，通過(guò)審閱卷宗很難發(fā)現(xiàn)偵查違法線(xiàn)索，導(dǎo)致了偵查監(jiān)督工作的虛化。而隨著派駐中心檢察機(jī)制的設(shè)立，派駐檢察官辦案單元在執(zhí)法辦案管理中心專(zhuān)職長(zhǎng)駐，〔17〕作為派駐中心檢察機(jī)制履職主體的派駐中心檢察室不是單獨(dú)設(shè)立的一級(jí)機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)檢察官辦案單元，包括檢察官及檢察官助理、書(shū)記員，在執(zhí)法辦案管理中心專(zhuān)職常駐，開(kāi)展偵查監(jiān)督。通過(guò)對(duì)立案情況、人員信息、人身檢查、訊問(wèn)實(shí)施、涉案物品流轉(zhuǎn)等及時(shí)跟進(jìn)，就能夠圍繞相關(guān)偵查活動(dòng)實(shí)時(shí)開(kāi)展監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督與偵查的同步。信息化手段的運(yùn)用更進(jìn)一步鞏固了監(jiān)督的同步性。以對(duì)偵查訊問(wèn)的監(jiān)督為例，依托公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心信息平臺(tái)、執(zhí)法辦案中心監(jiān)控平臺(tái)等信息系統(tǒng)，派駐檢察官不僅可以實(shí)時(shí)監(jiān)督審訊工作進(jìn)程，還可通過(guò)平臺(tái)回放功能，對(duì)同一時(shí)間段內(nèi)開(kāi)展的審訊活動(dòng)做到監(jiān)督全覆蓋，〔18〕派駐檢察官擁有各執(zhí)法辦案管理中心信息系統(tǒng)的最高查詢(xún)權(quán)限，為信息化的運(yùn)用奠定了良好基礎(chǔ)。這對(duì)審訊活動(dòng)的規(guī)范起到了有力的督促作用。

（三）辦案數(shù)據(jù)信息拓展，擴(kuò)大了監(jiān)督線(xiàn)索來(lái)源

由于公安機(jī)關(guān)擁有獨(dú)立的刑事立案決定權(quán)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案數(shù)據(jù)無(wú)法全面掌握，特別是對(duì)公安機(jī)關(guān)立案后不報(bào)請(qǐng)逮捕、不移送審查起訴的案件更是無(wú)從了解，而統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明該部分案件占有較大比重（見(jiàn)圖三）。

圖三：近10年公安刑事立案與檢察機(jī)關(guān)逮捕、起訴案件統(tǒng)計(jì)〔19〕 數(shù)據(jù)來(lái)源國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，參見(jiàn)http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2020年2月8日。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年至2018年，公安機(jī)關(guān)刑事立案總數(shù)為61397519件，而檢察機(jī)關(guān)批捕總數(shù)為6659031件，占比10.85%；起訴總數(shù)為9835352件，占比16.02%。即使依照較高的起訴總件數(shù)占比，鑒于只有為數(shù)不多的當(dāng)事人對(duì)違法偵查提出控告、申訴，能夠進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督視野范圍的不足二成。不可否認(rèn)，由于公安機(jī)關(guān)采取以事立案模式，對(duì)于這部分案件，在確定并抓獲犯罪嫌疑人前，無(wú)法報(bào)請(qǐng)逮捕或移送審查起訴，但檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安立案數(shù)據(jù)掌握有限是不爭(zhēng)事實(shí)。雖然早在2010 年最高人民檢察院就與公安部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定（試行）》，明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)刑事案件信息共享，但偵查活動(dòng)的秘密性以及偵檢的相互獨(dú)立性決定了檢察機(jī)關(guān)難以全面掌握刑事立案與偵查情況?！?0〕同前注［1］。派駐中心檢察機(jī)制運(yùn)行后，這一情況得到了改觀(guān)。通過(guò)查閱執(zhí)法辦案管理中心信息平臺(tái)，可以生成派駐中心檢察室信息數(shù)據(jù)庫(kù)。隨著案件審查逮捕、審查起訴程序脈絡(luò)推進(jìn)，又會(huì)相應(yīng)生成派駐看守所信息數(shù)據(jù)庫(kù)和統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，最終形成一個(gè)以派駐中心檢察室信息數(shù)據(jù)庫(kù)為前端、看守所在押人員數(shù)據(jù)庫(kù)為中端，檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)為后端的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)（見(jiàn)圖四）。數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)不僅能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享，提供數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，而且還可以通過(guò)分析已輸入案件，實(shí)施數(shù)據(jù)對(duì)比，擴(kuò)大偵查監(jiān)督線(xiàn)索來(lái)源。具體來(lái)講，通過(guò)派駐中心檢察室信息數(shù)據(jù)庫(kù)，檢察機(jī)關(guān)可以掌握一定時(shí)期內(nèi)抓獲犯罪嫌疑人的全部刑事立案案件。對(duì)比在押人員信息數(shù)據(jù)庫(kù)，可發(fā)現(xiàn)哪些犯罪嫌疑人被抓獲后沒(méi)有被采取羈押性強(qiáng)制措施，鎖定監(jiān)督重點(diǎn)。再經(jīng)過(guò)一定的時(shí)間周期后〔21〕通常包括2個(gè)月、6個(gè)月或1年，分別對(duì)應(yīng)逮捕、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等強(qiáng)制措施的法定期限。，通過(guò)與統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)庫(kù)比對(duì)，可以進(jìn)一步掌握哪些案件在犯罪嫌疑人到案后沒(méi)有報(bào)請(qǐng)審查逮捕和移送審查起訴，進(jìn)而形成了“掛案”〔22〕指公安機(jī)關(guān)立案后不報(bào)請(qǐng)逮捕或不移送審查起訴，長(zhǎng)期得不到處理、沒(méi)有結(jié)論的案件。，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督重點(diǎn)的再次鎖定，使偵查監(jiān)督工作開(kāi)展有的放矢。

圖四：派駐中心檢察機(jī)制數(shù)據(jù)庫(kù)比對(duì)

此外，派駐中心檢察室還利用大數(shù)據(jù)技術(shù)延伸職能范圍，形成了良性監(jiān)督關(guān)系。通過(guò)對(duì)發(fā)現(xiàn)線(xiàn)索的大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，派駐中心檢察室繪制了監(jiān)督案件高發(fā)區(qū)域分布地圖，梳理出存在問(wèn)題較多的基層執(zhí)法辦案單位或存在問(wèn)題集中的偵查活動(dòng)環(huán)節(jié)，通過(guò)定期數(shù)據(jù)通報(bào)、制發(fā)檢察建議、召開(kāi)聯(lián)席會(huì)、組織專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)等方式，將監(jiān)督工作有效延伸至具體辦案單位。2017年1月至2019年9月，北京市派駐中心檢察室共發(fā)出糾正違法通知書(shū)12份，檢察建議14份，口頭糾正違法139次，與公安機(jī)關(guān)開(kāi)展情況通報(bào)278次，案件研討298次，聯(lián)合開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)40次，圍繞以審判為中心，向偵查一線(xiàn)傳遞證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，形成了融洽的檢警關(guān)系（見(jiàn)圖五）。而這種融洽的關(guān)系有利于偵查監(jiān)督的進(jìn)一步深入。

圖五：派駐中心檢察室延伸監(jiān)督數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)（單位：次）

二、派駐中心檢察機(jī)制訴訟價(jià)值分析

正如有學(xué)者在研究檢察改革時(shí)指出，“無(wú)論是歷史發(fā)展慣性分析，還是從制度演進(jìn)規(guī)律解析，乃至現(xiàn)實(shí)需要都表明，未來(lái)檢察改革應(yīng)當(dāng)對(duì)那些自下而上的、內(nèi)生的改革探索給予更多關(guān)注?！币?yàn)椤斑@些改革順應(yīng)了現(xiàn)實(shí)需要，蘊(yùn)含著制度的內(nèi)生發(fā)展力量” ?！?3〕參見(jiàn)徐鶴喃：《制度內(nèi)生視角下的中國(guó)檢察改革》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第2期。派駐中心檢察機(jī)制是一種典型的自下而上、內(nèi)生性的改革，分析其中包含的訴訟價(jià)值，對(duì)于把握好偵查監(jiān)督的完善路徑具有重要的指導(dǎo)意義。

（一）涵育了以人權(quán)保護(hù)為導(dǎo)向的監(jiān)督理念

我國(guó)偵查監(jiān)督長(zhǎng)期依附于審查逮捕或?qū)彶槠鹪V的開(kāi)展，導(dǎo)致理念上更突出對(duì)犯罪的控制而弱化了對(duì)人權(quán)的保障。以立案監(jiān)督為例，刑訴法僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督立案的制度?！?4〕立案監(jiān)督是1996年《刑事訴訟法》修改時(shí)新增加的制度，規(guī)定在該法第87條。立法部門(mén)指出：“本條是根據(jù)實(shí)踐中存在的一些公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案，群眾告狀無(wú)門(mén)，對(duì)犯罪打擊不力的實(shí)際情況而新增加的規(guī)定?！眳⒁?jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)刑法室：《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法條文說(shuō)明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，北京大學(xué)出版社2008年版，第242頁(yè)。雖然監(jiān)督立案體現(xiàn)了對(duì)被害人權(quán)利的保護(hù)，但這一制度設(shè)立的主要目的是發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)有案不立導(dǎo)致對(duì)犯罪漏訴的情況。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)啟動(dòng)立案監(jiān)督程序，糾正公安機(jī)關(guān)怠于行使偵查權(quán)的行為，在實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)追訴犯罪基本職責(zé)的延伸。而現(xiàn)實(shí)中存在公安機(jī)關(guān)濫用刑事立案權(quán)的現(xiàn)象，特別是運(yùn)用刑事手段插手民事經(jīng)濟(jì)糾紛，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)展出了監(jiān)督撤案制度?！?5〕監(jiān)督撤案最早出現(xiàn)在1999年的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，第378條規(guī)定：“對(duì)于公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案?jìng)刹榈?，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)提出糾正違法意見(jiàn)?！迸c監(jiān)督立案不同，監(jiān)督撤案是對(duì)權(quán)力的制約，更能體現(xiàn)出人權(quán)保護(hù)的本位色彩。應(yīng)當(dāng)說(shuō)監(jiān)督撤案機(jī)制的產(chǎn)生，是我國(guó)偵查監(jiān)督一個(gè)重大的制度進(jìn)步。盡管如此，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年至2018年的10年間，在檢察機(jī)關(guān)實(shí)施的立案監(jiān)督活動(dòng)中，監(jiān)督立案的件次遠(yuǎn)超監(jiān)督撤案，前者約為后者的1.45倍，監(jiān)督的價(jià)值仍然偏重追訴立場(chǎng)（見(jiàn)圖六）。

圖六：2009年-2018年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督立案、監(jiān)督撤案數(shù)據(jù)情況〔26〕 數(shù)據(jù)來(lái)源于《最高人民檢察院工作報(bào)告》《中國(guó)法律年鑒》。

而隨著派駐中心檢察機(jī)制的運(yùn)作，偵查監(jiān)督的人權(quán)保護(hù)理念正在逐步得以顯現(xiàn)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，派駐中心檢察機(jī)制運(yùn)行之前，北京市偵查監(jiān)督情況與全國(guó)一致，監(jiān)督立案重于監(jiān)督撤案。而制度運(yùn)行后這種態(tài)勢(shì)明顯改觀(guān)。以派駐機(jī)制正式運(yùn)行的2017年為分界點(diǎn)，對(duì)比前后三年的數(shù)據(jù)就能夠發(fā)現(xiàn)這一趨勢(shì)（見(jiàn)圖七）：2014年至2016年，北京市檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督立案的數(shù)量總體高于監(jiān)督撤案數(shù)量?！?7〕2014年監(jiān)督立案的件數(shù)雖然少于監(jiān)督撤案的件數(shù)，但從監(jiān)督立案的人數(shù)上看達(dá)到222人，遠(yuǎn)高于2015年和2016年監(jiān)督立案各92人的規(guī)模，再次印證當(dāng)時(shí)監(jiān)督立案工作的優(yōu)勢(shì)地位。派駐中心檢察機(jī)制構(gòu)建和運(yùn)行后，在立案監(jiān)督整體規(guī)模顯著提升的同時(shí)，更為引人注目的是監(jiān)督撤案的數(shù)量逐步超越監(jiān)督立案的數(shù)量，2016年至2019年9月，前者總量已是后者的1.16倍。

圖七：2014年-2019年9月北京市檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督情況

值得注意的是，這種變化是一個(gè)自然發(fā)生的過(guò)程。原因在于派駐中心檢察室設(shè)立后，監(jiān)督數(shù)據(jù)獲取更為充分，使相當(dāng)一部分公安機(jī)關(guān)采取立案措施，但又不報(bào)請(qǐng)逮捕或移送審查起訴的“掛案”進(jìn)入監(jiān)督視野，為監(jiān)督撤案提供了更為廣泛的案件線(xiàn)索。而隨著對(duì)發(fā)掘監(jiān)督線(xiàn)索規(guī)律的不斷熟絡(luò)和監(jiān)督撤案的反復(fù)實(shí)踐，以人權(quán)保護(hù)為導(dǎo)向的偵查監(jiān)督價(jià)值觀(guān)念得以涵育。其具體表現(xiàn)除了監(jiān)督撤案數(shù)量的上升外，還表現(xiàn)在偵查監(jiān)督的范圍由人身權(quán)向財(cái)產(chǎn)權(quán)有效拓展，F(xiàn)區(qū)辦理的一起偽造身份證件監(jiān)督案即是典型。2017年4月，F(xiàn)區(qū)公安分局辦案中心派駐檢察室發(fā)現(xiàn)，該分局啟動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，立案?jìng)刹榱艘慌鷤卧焐矸葑C件犯罪案件，涉案人員摩托車(chē)車(chē)牌、行駛證、駕駛證均系偽造，隨即對(duì)該專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)跟進(jìn)監(jiān)督。通過(guò)調(diào)查核實(shí)，發(fā)現(xiàn)部分涉案人員購(gòu)買(mǎi)、使用偽造車(chē)牌、駕駛證、行駛證是為駕駛摩托車(chē)或?yàn)槟ν熊?chē)加油等日常生活所需，純屬自用而無(wú)其他嚴(yán)重情節(jié)，不應(yīng)作為犯罪處理，監(jiān)督撤案16件16人。在這一過(guò)程中，派駐中心檢察室發(fā)現(xiàn)部分案件除對(duì)偽造證件扣押外，還扣押了摩托車(chē)，并且在案件偵查終結(jié)、犯罪嫌疑人已經(jīng)被不起訴或判處刑罰后，依然沒(méi)有對(duì)摩托車(chē)進(jìn)行發(fā)還。派駐中心檢察室又將不當(dāng)扣押作為偵查活動(dòng)監(jiān)督線(xiàn)索，繼續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督。經(jīng)調(diào)閱材料、詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人、走訪(fǎng)承辦的7家派出所，發(fā)現(xiàn)扣押車(chē)輛大多是通過(guò)合法途徑購(gòu)買(mǎi)，屬犯罪嫌疑人合法財(cái)產(chǎn)，遂發(fā)出《糾正違法通知書(shū)》，督促公安機(jī)關(guān)發(fā)還扣押摩托車(chē)，保護(hù)了犯罪嫌疑人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

（二）緩和了“追訴人”與“監(jiān)督者”的角色沖突

現(xiàn)代檢察制度最早出現(xiàn)在大陸法系國(guó)家，源自于破除中古時(shí)期由法官包辦偵查與審判的糾問(wèn)式訴訟。所以“檢察機(jī)關(guān)從誕生之日便是一種新型的代表國(guó)家追訴犯罪的機(jī)關(guān)”?！?8〕參見(jiàn)陳衛(wèi)東：《我國(guó)檢察權(quán)的反思與重構(gòu)》，《法學(xué)研究》2002年第2期?？梢?jiàn)，“追訴人”系檢察官基本角色定位。但檢察官亦被定位為“國(guó)家權(quán)力之雙重控制”角色，要“以一個(gè)受?chē)?yán)格法律訓(xùn)練及法律拘束之公正客觀(guān)的官署，控制警察活動(dòng)的合法性，擺脫警察國(guó)家的夢(mèng)魘”，〔29〕參見(jiàn)林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第6、7頁(yè)。即檢察官是偵查的“監(jiān)督者”。組織行為學(xué)中的角色沖突理論告訴我們，當(dāng)一個(gè)主體同時(shí)扮演不同角色時(shí)，會(huì)發(fā)生矛盾和沖突?！?0〕參見(jiàn)［美］約翰 ·W·紐斯特羅姆、基斯·戴維斯：《組織行為學(xué)》，陳興珠等譯，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年版，第35-40頁(yè)。檢察官同時(shí)肩負(fù)追訴和監(jiān)督職責(zé)同樣會(huì)產(chǎn)生角色沖突：一方面，作為“追訴人”，檢察官要與警方協(xié)同作戰(zhàn)，共同指控被告人，實(shí)現(xiàn)勝訴目標(biāo)；另一方面，作為“監(jiān)督者”，檢察官要秉持客觀(guān)立場(chǎng)，限制偵查恣意，實(shí)現(xiàn)程序公正。盡管理論上兩種角色間存在統(tǒng)一性，即監(jiān)督是隨著追訴而展開(kāi)，沒(méi)有追訴則沒(méi)有監(jiān)督，但在實(shí)踐中，則對(duì)立多于統(tǒng)一，且往往控訴角色占居上風(fēng)。“不容否認(rèn)，一個(gè)時(shí)期以來(lái)，社會(huì)上、司法機(jī)關(guān)內(nèi)部往往把檢察機(jī)關(guān)只看作是犯罪的追訴人。相當(dāng)一部分檢察人員往往也認(rèn)同這樣的標(biāo)簽”，〔31〕參見(jiàn)張軍：《關(guān)于檢察工作的若干問(wèn)題》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期。這導(dǎo)致檢察官要么控訴有余而監(jiān)督不足，要么做有利于控訴的監(jiān)督而放任不利于控訴的監(jiān)督。而隨著“捕訴一體”推行，由同一檢察官行使捕訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)，角色沖突有加劇的隱憂(yōu)。

交往行為理論表明，行為者的規(guī)范行為中具有動(dòng)機(jī)情節(jié)（motivationaler komplex），行為動(dòng)機(jī)生成有兩個(gè)重要因素，自我認(rèn)知和外在誘因?！?2〕參見(jiàn)［德］哈貝馬斯：《交往行為理論》，曹衛(wèi)東譯，上海人民出版社2004年版，第73頁(yè)。就自我認(rèn)知而言，在“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制改革大背景中，“捕訴一體”促使檢察官本能地“關(guān)注捕后訴不訴得出、判不判得下”，〔33〕參見(jiàn)曹燁瓊：《“捕訴一體”有效提升檢察辦案質(zhì)效》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019年3月12日。相應(yīng)的偵查監(jiān)督典型體現(xiàn)為“挖出案中案”，“追捕在逃犯嫌疑人”?！?4〕參見(jiàn)查日平：《捕訴一體推動(dòng)刑事檢察提質(zhì)增效》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019年5月8日；龔文穎等：《“捕訴一體”機(jī)制跑出“加速度”》，《廣西日?qǐng)?bào)》2019年1月16日。外在誘因上，“捕訴一體”實(shí)施后，起訴率和有罪判決率仍是衡量和評(píng)價(jià)檢察官業(yè)績(jī)的硬性指標(biāo)，而這兩個(gè)指標(biāo)均導(dǎo)向控訴犯罪。在評(píng)價(jià)指標(biāo)的慣性導(dǎo)向下，監(jiān)督同樣會(huì)傾向利于控訴的立場(chǎng)，可能導(dǎo)致部分偵查監(jiān)督線(xiàn)索流失，王某涉嫌非法持有槍支監(jiān)督案即為例證。F區(qū)派駐中心檢察室在該案提請(qǐng)逮捕階段審查電子卷宗時(shí)發(fā)現(xiàn)，2019年7月20日20時(shí)30分至21時(shí)20分的一份審訊筆錄未填寫(xiě)訊問(wèn)人、記錄人，缺少犯罪嫌疑人王某簽名，偵查人員亦未簽字。再比對(duì)本案移送審查起訴的卷宗，發(fā)現(xiàn)已經(jīng)沒(méi)有該份筆錄。調(diào)查核實(shí)中，承辦民警稱(chēng)該份筆錄在報(bào)請(qǐng)逮捕時(shí)就應(yīng)撤出而忘記撤出。但從內(nèi)容上看，本份筆錄并非應(yīng)撤出。對(duì)比前后筆錄，本次重點(diǎn)了解王某將槍支交給其友劉某保管的情況，與前一份筆錄內(nèi)容連貫，銜接自然。調(diào)取看守所監(jiān)控錄像發(fā)現(xiàn)，在12月10日移送審查起訴前一天，有民警到監(jiān)區(qū)將王某提至監(jiān)區(qū)筒道核對(duì)筆錄。王某證實(shí)是讓其核對(duì)該份筆錄并簽字，但在其提出要對(duì)交給劉某槍支的動(dòng)機(jī)部分進(jìn)行修改時(shí)，民警卻徑行拿走筆錄。至此偵查人員移送審查起訴時(shí)擅自撤走筆錄，意圖隱瞞未交犯罪嫌疑人核對(duì)違法事實(shí)的情況查清。從發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線(xiàn)索的條件看，審查逮捕的承辦檢察官無(wú)疑更具便利。但因存在即使排除本份筆錄也不影響王某非法持有槍支認(rèn)定的證據(jù)條件，在追訴理念的指引下，審查逮捕承辦檢察官忽略了這一線(xiàn)索，“監(jiān)督者”的角色弱化。而派駐中心檢察官的適時(shí)介入則補(bǔ)強(qiáng)了被弱化的“監(jiān)督者”角色。不僅個(gè)案如此，工作機(jī)制層面的這種補(bǔ)強(qiáng)也有成功運(yùn)作的范例。如D區(qū)檢察院于2018年設(shè)立獨(dú)立的卷宗審查組，由專(zhuān)職從事監(jiān)督工作的檢察官辦案組與捕訴承辦檢察官同步開(kāi)展偵查機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)逮捕或移送審查起訴卷宗的閱卷工作，查找發(fā)掘偵查監(jiān)督線(xiàn)索。2018年設(shè)立當(dāng)年，該辦案組直接發(fā)現(xiàn)線(xiàn)索24件，訴訟部門(mén)移送45件，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)占比34.79%；2019年辦案組發(fā)現(xiàn)偵查活動(dòng)監(jiān)督線(xiàn)索97件，而同期捕訴部門(mén)移送36件，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)占比提升至72.93%。在防止偵查監(jiān)督線(xiàn)索流失的同時(shí)，有效緩和了“追訴者”與“監(jiān)督者”角色沖突。

（三）實(shí)現(xiàn)了偵查監(jiān)督程序運(yùn)行由依附走向獨(dú)立

檢察業(yè)務(wù)實(shí)踐中形成的“一體兩翼”基本格局決定了偵查監(jiān)督，無(wú)論立案監(jiān)督還是偵查活動(dòng)監(jiān)督，在程序運(yùn)行上都不具有獨(dú)立地位。具體來(lái)講，一方面?zhèn)刹楸O(jiān)督缺乏程序獨(dú)立運(yùn)行的人員力量支撐。開(kāi)展偵查監(jiān)督，調(diào)查核實(shí)是關(guān)鍵，無(wú)論是判斷偵查機(jī)關(guān)立案、撤案結(jié)論的正當(dāng)與否，還是分析偵查活動(dòng)是否違法以及違法的程度如何，都需要以扎實(shí)的調(diào)查核實(shí)為前提，這也是證據(jù)裁判原則在偵查監(jiān)督中的具體落實(shí)和必然要求。沒(méi)有調(diào)查核實(shí)，監(jiān)督的事實(shí)依據(jù)基礎(chǔ)不牢，就難以令人信服。〔35〕參見(jiàn)黃河、趙學(xué)武：《偵查監(jiān)督的現(xiàn)狀、問(wèn)題及發(fā)展方向》，《人民檢察》2016 年第21 期。而司法實(shí)踐證明，偵查監(jiān)督中的取證工作大多不是簡(jiǎn)單地審閱卷宗就能夠完成，往往要通過(guò)訊問(wèn)犯罪嫌疑人，詢(xún)問(wèn)辦案人員，調(diào)取訊問(wèn)筆錄、訊問(wèn)錄音錄像等措施，以及組織實(shí)施勘驗(yàn)、鑒定等復(fù)雜的取證活動(dòng)，才能把監(jiān)督建立在確實(shí)充分的證據(jù)基礎(chǔ)上，才能得出令人信服的結(jié)論。以C區(qū)檢察院為例，2016 年8月以來(lái)，該院共辦結(jié)偵查活動(dòng)監(jiān)督案件189件。這些案件可分為三類(lèi)：第一類(lèi)是檢察機(jī)關(guān)發(fā)出《提供證據(jù)收集合法性說(shuō)明通知書(shū)》后，公安機(jī)關(guān)說(shuō)明證據(jù)收集合法性進(jìn)而排除了存在取證違法或不規(guī)范情形的案件，共19件，占比10.05%；第二類(lèi)是通過(guò)閱卷等書(shū)面審查方式可以認(rèn)定存在偵查違法的，主要是拘留、取保候?qū)徎騻刹榱b押期限超期等違法情形，共22件，占比11.64%；第三類(lèi)是開(kāi)展調(diào)查核實(shí)工作的案件148件，占全部案件的78.31%?！?6〕參見(jiàn)孫偉等：《偵查活動(dòng)監(jiān)督調(diào)查核實(shí)權(quán)實(shí)證研究——以B市C區(qū)近三年偵查活動(dòng)監(jiān)督為樣本》，《北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第4期。上述復(fù)雜多樣的取證工作需要專(zhuān)門(mén)的辦案力量保障，而在傳統(tǒng)的偵查監(jiān)督格局中這種辦案力量闕如。另一方面，偵查監(jiān)督缺乏獨(dú)立運(yùn)作的時(shí)間條件。由于審查逮捕時(shí)間為7日，雖然對(duì)偵查監(jiān)督的開(kāi)展沒(méi)有限定在7日內(nèi)必須完成，但在偵查監(jiān)督部門(mén)案多人少、快節(jié)奏高負(fù)荷的現(xiàn)實(shí)面前，偵查監(jiān)督主要也在這一時(shí)間段中完成。在這種情況下，能夠完成監(jiān)督的主要是通過(guò)閱卷就能發(fā)現(xiàn)的諸如超期羈押等程序性違法，盡管性質(zhì)嚴(yán)重，但浮于表面。且隨著公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化的提升，可以預(yù)見(jiàn)此類(lèi)問(wèn)題將逐步減少。而大量偵查監(jiān)督需要開(kāi)展復(fù)雜的調(diào)查核實(shí)工作的客觀(guān)現(xiàn)實(shí)，注定了偵查監(jiān)督程序周期要遠(yuǎn)超審查逮捕乃至審查起訴的期限。以北京市檢察機(jī)關(guān)2019年評(píng)選的10起立案監(jiān)督典型案件和10起偵查活動(dòng)監(jiān)督典型案件為樣本，通過(guò)對(duì)其中調(diào)查工作的統(tǒng)計(jì)（見(jiàn)下表），在這20起案件中，監(jiān)督立案平均用時(shí)3.14個(gè)月，監(jiān)督撤案平均用時(shí)6個(gè)月，偵查活動(dòng)監(jiān)督平均用時(shí)4.89個(gè)月，遠(yuǎn)超審查逮捕的法定周期。

偵查監(jiān)督案件調(diào)查核實(shí)工作統(tǒng)計(jì)〔37〕 表格中的8項(xiàng)內(nèi)容是根據(jù)2013年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》規(guī)定羅列，“其他”項(xiàng)目欄中的主要內(nèi)容包括調(diào)取卷宗、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)檢索、走訪(fǎng)派出所、鑒定咨詢(xún)、詢(xún)問(wèn)訴訟部門(mén)意見(jiàn)等。

派駐中心檢察機(jī)制的產(chǎn)生則滿(mǎn)足了偵查監(jiān)督程序運(yùn)行由“依附”走向“獨(dú)立”的條件。在人員力量方面，隨著派駐檢察官辦案組的組建和專(zhuān)職常駐的實(shí)施，有了專(zhuān)司隊(duì)伍?！?8〕就北京市來(lái)看，還專(zhuān)門(mén)設(shè)立了偵查監(jiān)督的工作條線(xiàn)。北京市檢察機(jī)關(guān)2019年3月完成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，在原偵查監(jiān)督部的基礎(chǔ)上設(shè)立了立案監(jiān)督和監(jiān)督調(diào)查部門(mén)，負(fù)責(zé)立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督、行刑銜接和檢察機(jī)關(guān)所轄在監(jiān)管場(chǎng)所外發(fā)生的特定職務(wù)犯罪的偵查，現(xiàn)有檢察官84人，檢察官助理74人，書(shū)記員34人。偵查監(jiān)督對(duì)這支隊(duì)伍來(lái)講由“副產(chǎn)品”變成了“主業(yè)務(wù)”，承辦檢察官一改被動(dòng)等待線(xiàn)索的狀態(tài)，在通過(guò)評(píng)估初核后迅速啟動(dòng)程序，實(shí)施全方位監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了主動(dòng)開(kāi)源。并且，偵查監(jiān)督有了充分的時(shí)間保障。通過(guò)派駐中心檢察機(jī)制開(kāi)展偵查監(jiān)督，由于實(shí)現(xiàn)了與公安機(jī)關(guān)偵查進(jìn)程的同步，不僅啟動(dòng)時(shí)間早，而且完全擺脫了審查逮捕7日完成的時(shí)間限制，可以從容地開(kāi)展調(diào)查，從而實(shí)現(xiàn)了偵查監(jiān)督程序的獨(dú)立運(yùn)行。

三、偵查監(jiān)督中國(guó)路徑的再梳理

黨的十九大報(bào)告明確指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面提出了內(nèi)涵更豐富、標(biāo)準(zhǔn)更高的需求。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提供的法治產(chǎn)品、檢察產(chǎn)品無(wú)論從量上還是質(zhì)上都相對(duì)不足。深化司法體制改革就是要努力通過(guò)供給側(cè)改革解決這些問(wèn)題?！?9〕同前注［31］。從派駐中心檢察機(jī)制的運(yùn)行實(shí)踐看，改變偵查監(jiān)督的乏力狀態(tài)，開(kāi)展供給側(cè)的改革，要對(duì)我國(guó)偵查監(jiān)督實(shí)施路徑進(jìn)行再梳理，具體包括強(qiáng)化對(duì)偵查活動(dòng)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性、推動(dòng)程序運(yùn)行獨(dú)立、落實(shí)監(jiān)督案件化等三個(gè)方面。

（一）適度調(diào)整檢警關(guān)系——強(qiáng)化對(duì)偵查活動(dòng)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性

深化偵查監(jiān)督直接涉及檢警關(guān)系調(diào)整。為加強(qiáng)對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督，我國(guó)學(xué)者提出了多種調(diào)整方案，最具代表性是“檢警一體化”〔40〕參見(jiàn)陳興良：《訴訟結(jié)構(gòu)的重塑與司法體制改革》，《人民檢察》1999年第1期；陳衛(wèi)東、郝銀鐘：《偵、檢一體化模式研究》，《法學(xué)研究》1999年第1期；劉計(jì)劃：《檢警一體化模式再解讀》，《法學(xué)研究》2013年第6期。。檢警一體化是指檢察官主導(dǎo)整個(gè)刑事偵查、公訴程序，檢察官與司法警察之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指揮與被指揮、監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，檢警雙方目標(biāo)一致，在刑事訴訟活動(dòng)中相互協(xié)作，從而成為一體?！?1〕參見(jiàn)陳衛(wèi)東、郝銀鐘：《偵檢一體化模式研究》，《法學(xué)研究》1999年第1期。但現(xiàn)實(shí)證明這種方案并不具備可行性。一方面是法律與實(shí)踐相脫節(jié)。即使在“檢警一體化”的法國(guó)，亦有論者指出“盡管他們也意識(shí)到了自己監(jiān)督工作有缺陷，但多數(shù)檢察官并不離開(kāi)自己的辦公室。法律文本上的確規(guī)定了檢察官與預(yù)審法官可以親自從事很多偵查活動(dòng)，但多種原因?qū)е氯藗儾⒉恢竿@變成現(xiàn)實(shí)?！薄?2〕參見(jiàn)［英］杰奎琳 ·霍奇森：《警察、檢察官與預(yù)審法官：法國(guó)司法監(jiān)督的理論與實(shí)踐》，朱奎彬、廖耘平譯，《中國(guó)刑事法雜志》2010年第2期。更為糟糕的是這種脫節(jié)甚至還限制了偵查活動(dòng)的有效展開(kāi)，“檢察機(jī)關(guān)難以承擔(dān)主要偵查任務(wù)，而實(shí)際擔(dān)當(dāng)‘一線(xiàn)偵查’主要責(zé)任的司法警察有時(shí)因其在法律上的輔助性而感到辦案權(quán)能不足。”〔43〕參見(jiàn)龍宗智：《評(píng)“檢警一體化”——兼論我國(guó)的檢警關(guān)系》，《法學(xué)研究》2000年第2期。另一方面是身份與能力不匹配。由于職能分工及人員選拔機(jī)制不同，檢察官相對(duì)警察在法律素養(yǎng)方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，但比起具備較強(qiáng)“技術(shù)能力”的警察，偵查素質(zhì)不足，難以實(shí)際承擔(dān)多數(shù)案件的偵查責(zé)任。“檢察官才是偵查主宰，司法警察僅僅是輔助機(jī)關(guān)，這是法制上應(yīng)然面。但于現(xiàn)實(shí)而言，已與規(guī)范背離，所以這種規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的落差，不是存在而已，而是落差的相當(dāng)大，在現(xiàn)實(shí)面而言，其運(yùn)作正與規(guī)范面相反，當(dāng)某位檢察官真的實(shí)踐刑訴法所賦予給他的偵查主體地位時(shí)，可能會(huì)引起警察機(jī)關(guān)的微言，甚至采取一種消極的態(tài)度，而被冠以外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行之語(yǔ)?！薄?4〕參見(jiàn)吳景欽：《從檢察官?gòu)?qiáng)制處分權(quán)的逐步廢除探討檢警職權(quán)之消長(zhǎng)》，《法令月刊》2002年第4期。

制度的改革具有文化傳承性，任何試圖進(jìn)行異質(zhì)化、深層次變革的企圖，均會(huì)導(dǎo)致不可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)?！?5〕參見(jiàn)施鵬鵬：《為職權(quán)主義辯護(hù)》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第2期。改革實(shí)踐告訴我們：在現(xiàn)行體制下的司法改革最好能兼顧各方利益，在現(xiàn)有的制度框架下逐步達(dá)到司法改革的目的?！?6〕參見(jiàn)陳嵐：《我國(guó)檢警關(guān)系的反思與重構(gòu)》，《中國(guó)法學(xué)》2009年第6期。檢警關(guān)系調(diào)整應(yīng)建立在充分尊重我國(guó)司法體制和當(dāng)前國(guó)情的基礎(chǔ)上，選擇對(duì)現(xiàn)有制度環(huán)境不會(huì)造成太大沖突和震動(dòng)的方案。從我國(guó)檢警關(guān)系的現(xiàn)狀來(lái)看，“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”的模式是大體符合我國(guó)實(shí)際國(guó)情的。我國(guó)目前仍處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，犯罪高發(fā)，打擊和控制犯罪仍是檢警共同面臨的主要任務(wù)。而由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)除監(jiān)察調(diào)查和檢察自行偵查案件之外大部分刑事案件的偵查，責(zé)任劃分明確，名實(shí)相符，有效減少了推諉扯皮，保證了偵查效率。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)通過(guò)分工，發(fā)揮了各自?xún)?yōu)勢(shì)，在快速查處犯罪，確保公民人身安全、財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)秩序穩(wěn)定方面成效顯著。而通過(guò)“相互制約”，也一定程度上體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督的宗旨。但隨著我國(guó)法治化進(jìn)程和以審判為中心的訴訟制度改革不斷推進(jìn)，警察行為不能有效受到監(jiān)督制約、人權(quán)保障能力不能達(dá)到新時(shí)代人民群眾需求的問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，因而檢警關(guān)系存在適度調(diào)整的現(xiàn)實(shí)需要。但這種調(diào)整應(yīng)在現(xiàn)有的檢警關(guān)系框架內(nèi)進(jìn)行。重點(diǎn)是強(qiáng)化對(duì)偵查行為監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性，而實(shí)質(zhì)性強(qiáng)化的著力點(diǎn)是明確的，即“對(duì)立案及撤銷(xiāo)案件的監(jiān)督制約”和“對(duì)強(qiáng)制性處分權(quán)行使的監(jiān)督與制約”?！?7〕參見(jiàn)宋英輝、張建港：《刑事程序中檢、警關(guān)系模式之探討》，《政法論壇》1998年第2期。關(guān)鍵是怎樣落實(shí)。通過(guò)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督工作，無(wú)論立案監(jiān)督還是偵查活動(dòng)監(jiān)督，公安機(jī)關(guān)糾正率還是很高的，立案監(jiān)督保持在90%以上，偵查活動(dòng)監(jiān)督也超過(guò)了85%?！?8〕參見(jiàn)劉計(jì)劃：《偵查監(jiān)督制度的中國(guó)模式及其改革》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第1期。在最高人民檢察院突出強(qiáng)調(diào)監(jiān)督剛性的當(dāng)前，我們有理由相信這一比率能夠保持甚至?xí)M(jìn)一步上升。

落實(shí)偵查監(jiān)督實(shí)質(zhì)性的關(guān)鍵點(diǎn)就集中在要確保檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查工作的知情權(quán)。派駐中心檢察機(jī)制的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人到案的刑事案件的同步掌握，但對(duì)于嫌疑人未到案的仍然不能掌握。那么是否需要公安機(jī)關(guān)悉數(shù)通報(bào)呢？從實(shí)踐的角度看并無(wú)太大必要。一方面，公安機(jī)關(guān)大量以事立案，并不涉及具體人，偵查監(jiān)督的必要性并不強(qiáng)；另一方面，偵查具有高度保密性的要求，索要過(guò)多數(shù)據(jù)必然引起警方反感，導(dǎo)致制度空轉(zhuǎn)。合理可行的通報(bào)范圍可從線(xiàn)索和案件兩個(gè)方面界定。在線(xiàn)索方面，2015年公安部頒布了《關(guān)于改革完善受案立案制度的意見(jiàn)》，明確規(guī)定了刑事案件決定立案的審查時(shí)間。因而對(duì)公安機(jī)關(guān)超過(guò)法定期限不作出是否立案決定的應(yīng)及時(shí)通報(bào)檢察機(jī)關(guān)。在案件方面，依照 2018年最高人民檢察院、公安部聯(lián)合修訂印發(fā)的《關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件的若干規(guī)定》，公安機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人解除強(qiáng)制措施之日起12個(gè)月內(nèi)或者對(duì)犯罪嫌疑人未采取強(qiáng)制措施自立案之日起兩年內(nèi)，仍然不能移送審查起訴或者依法作出其他處理的，應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)案件。對(duì)符合上述時(shí)間條件的案件應(yīng)當(dāng)通報(bào)檢察機(jī)關(guān)。對(duì)強(qiáng)制性處分權(quán)行使的監(jiān)督與制約，目前最為突出的問(wèn)題是公安機(jī)關(guān)隨意延長(zhǎng)拘留期限。從強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)質(zhì)性要求看，應(yīng)當(dāng)對(duì)拘留制度進(jìn)行改革，規(guī)定凡是延長(zhǎng)拘留至30日的須由檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

（二）轉(zhuǎn)變偵查監(jiān)督的格局——推動(dòng)程序運(yùn)行獨(dú)立

刑事訴訟程序中偵查權(quán)所及之處，均應(yīng)有監(jiān)督?！?9〕參見(jiàn)孫謙：《刑事偵查與法律監(jiān)督》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第4期。故檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，應(yīng)在偵查啟動(dòng)時(shí)同步跟進(jìn)，即偵查監(jiān)督程序的運(yùn)行格局應(yīng)全程覆蓋偵查程序整個(gè)過(guò)程。但現(xiàn)行的運(yùn)行格局是偵查監(jiān)督依附于審查逮捕，審查逮捕是“開(kāi)展立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督的重要基礎(chǔ)”〔50〕參見(jiàn)朱孝清：《強(qiáng)化偵查監(jiān)督，維護(hù)公平正義》，《人民檢察》2005年第12期。。究其原因，一是公安機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)審查逮捕，是檢察機(jī)關(guān)在目前的訴訟結(jié)構(gòu)中介入偵查的法定事由，實(shí)現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查信息的知悉。二是由于逮捕要達(dá)到一定的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，即“有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)”，檢察機(jī)關(guān)需進(jìn)行實(shí)體審查，偵查機(jī)關(guān)則要提供相應(yīng)的證據(jù)卷宗材料，通過(guò)審查和研判，檢察機(jī)關(guān)同時(shí)可以從監(jiān)督的角度審查偵查活動(dòng)是否違法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)漏案、漏罪或者依法不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的情形，從而解決開(kāi)展偵查監(jiān)督的前提問(wèn)題。三是逮捕能夠長(zhǎng)期剝奪人身自由，有利于固定口供、防止逃跑、深挖余罪，同時(shí)公安機(jī)關(guān)對(duì)“刑拘轉(zhuǎn)捕率”等批捕指標(biāo)有內(nèi)部考核，故將偵查監(jiān)督與審查逮捕綁定，使檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督有了批捕權(quán)的背書(shū)，在不執(zhí)行將可能導(dǎo)致不捕后果的壓力下，偵查監(jiān)督更容易得以落實(shí)。可見(jiàn)偵查監(jiān)督依附于審查批捕，實(shí)屬自生自發(fā)的制度演進(jìn)結(jié)果，或者說(shuō)是無(wú)奈之舉。

為突破這種無(wú)奈的局面，拓展偵查監(jiān)督的運(yùn)行空間，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了積極探索，其中以提前介入偵查最為引人關(guān)注。提前介入偵查的類(lèi)型分為依職權(quán)介入和依申請(qǐng)介入，前者是檢察機(jī)關(guān)在公安機(jī)關(guān)未提出申請(qǐng)的情況下，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，主動(dòng)介入引導(dǎo)偵查工作；后者是指檢察機(jī)關(guān)應(yīng)公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)予以介入?！?1〕同前注［49］。通過(guò)提前介入，檢察官可以參與現(xiàn)場(chǎng)勘查、調(diào)查取證、訊問(wèn)犯罪嫌疑人、討論案件等偵查活動(dòng)，在進(jìn)行取證引導(dǎo)的同時(shí)，開(kāi)展必要的監(jiān)督。提前介入使檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督的空間得到了有效拓展，但也存在明顯不足：一是案件范圍有限，主要限定在重大疑難復(fù)雜案件。具體包括： 證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)高、易發(fā)生違法取證的命案；涉案人數(shù)多、組織性強(qiáng)、危及國(guó)家社會(huì)安全穩(wěn)定的暴恐、黑惡案件； 專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、法律適用難以把握的金融證券、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、非法集資類(lèi)新型復(fù)雜案件； 社會(huì)關(guān)注度高、容易快速發(fā)酵傳播的網(wǎng)絡(luò)輿情案件，等等?！?2〕參見(jiàn)劉辰:《偵查監(jiān)督論》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2018年版，第242-243頁(yè)。二是側(cè)重有利于追訴的角度實(shí)施監(jiān)督。不可否認(rèn)，通過(guò)介入對(duì)偵查行為予以規(guī)制具有保障人權(quán)的積極作用，但司法實(shí)踐中，提前介入中對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督往往是從有利于認(rèn)定犯罪的角度出發(fā)，突出的是對(duì)犯罪的控制。例如，2014年至2015年底，山西省檢察機(jī)關(guān)共介入命案?jìng)刹?85件，提出引導(dǎo)取證意見(jiàn)和建議539條，公安機(jī)關(guān)采納519條，采納率96.3% ；共提出糾正違法意見(jiàn)15件，公安機(jī)關(guān)糾正15件，糾正率100%?！?3〕參見(jiàn)劉子陽(yáng)：《檢察機(jī)關(guān)頻頻提前介入熱點(diǎn)案事件 如何把握度》，載新華網(wǎng)http://www.xinhuanet.com/legal/2018-09/05/c_1123380129.htm，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2020年2月17日。捕訴一體實(shí)施后，這種態(tài)勢(shì)依然延續(xù)。有檢察官指出，在對(duì)一起賭博案進(jìn)行審查逮捕時(shí)，檢察官辦案組發(fā)現(xiàn)賭資計(jì)算上存在問(wèn)題，根據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定，賭資包括賭博犯罪中用作賭注的款物、換取籌碼的款物和通過(guò)賭博贏得的款物，公安機(jī)關(guān)在移送審查逮捕時(shí)，僅僅計(jì)算了下線(xiàn)投注給上線(xiàn)的資金，沒(méi)有計(jì)算在中獎(jiǎng)的情況下上線(xiàn)轉(zhuǎn)給下線(xiàn)的資金，檢察官對(duì)這部分資金進(jìn)行了梳理，向公安機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)，被公安機(jī)關(guān)采納。〔54〕參見(jiàn)王琳口述、林中明整理：《“捕訴一體”給辦案帶來(lái)哪些變化——聽(tīng)主辦檢察官以“地下六合彩”系列案件辦理為例細(xì)道分明》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019年6月2日。

訴訟程序與包括立案監(jiān)督在內(nèi)的訴訟監(jiān)督程序不能簡(jiǎn)單地混同，〔55〕同前注［1］。偵查監(jiān)督應(yīng)當(dāng)擁有職能運(yùn)行的完整空間。如果說(shuō)提前介入偵查是點(diǎn)上的突破，派駐中心檢察機(jī)制的設(shè)立則提供了從點(diǎn)到面轉(zhuǎn)化的契機(jī)。通過(guò)適當(dāng)保持派駐中心檢察機(jī)制的獨(dú)立運(yùn)行，一方面從偵查活動(dòng)監(jiān)督來(lái)看，可以避免偵查監(jiān)督線(xiàn)索的流失，特別是隨著電子卷宗技術(shù)的成熟和推廣，可以實(shí)現(xiàn)派駐中心檢察室檢察官與審查逮捕、審查起訴檢察官的雙重閱卷，互相制約，使偵查監(jiān)督線(xiàn)索的發(fā)現(xiàn)擁有雙保險(xiǎn)；另一方面，從立案監(jiān)督來(lái)看，可以降低“硬捕硬訴”造成錯(cuò)案發(fā)生的可能。因?yàn)楸O(jiān)督立案遵守的是“有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”的證明標(biāo)準(zhǔn)。而在監(jiān)督立案后，隨著偵查的深入或者客觀(guān)情況的變化，可能會(huì)發(fā)現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任或者證明犯罪的證據(jù)不充分，此時(shí)就存在因?qū)僮约罕O(jiān)督立案，所以非捕不可、非訴不可的執(zhí)念，進(jìn)而產(chǎn)生“硬捕硬訴”造成冤錯(cuò)案件的可能。而在派駐中心檢察官辦案組保持獨(dú)立運(yùn)作的情況下，由其具體負(fù)責(zé)監(jiān)督立案，捕訴檢察官只是發(fā)現(xiàn)和移交線(xiàn)索，能夠保持相對(duì)超然，有利于從機(jī)制上消除“硬捕硬訴”造成錯(cuò)案的隱患。需要說(shuō)明的是，這種情況并不是對(duì)捕訴一體機(jī)制的違背，捕訴檢察官仍然承擔(dān)著偵查監(jiān)督的職責(zé)，只是將偵查監(jiān)督的線(xiàn)索發(fā)現(xiàn)和操作實(shí)施進(jìn)行了適當(dāng)?shù)姆蛛x。

（三）轉(zhuǎn)變偵查監(jiān)督的運(yùn)作模式——落實(shí)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理

偵查監(jiān)督是辦理原案派生出來(lái)的“案中案”，故在運(yùn)作模式上應(yīng)當(dāng)實(shí)施案件化辦理。2016年最高人民檢察院將監(jiān)督工作案件化寫(xiě)入《“十三五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出要“探索實(shí)行重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化，加大監(jiān)督力度，提升監(jiān)督實(shí)效”。2019年中央《關(guān)于政法領(lǐng)域深化改革的實(shí)施意見(jiàn)》再次明確提出探索重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理模式。重大偵查監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的落實(shí)具體包括實(shí)體和程序兩部分內(nèi)容。

在實(shí)體上，由于偵查監(jiān)督涉及領(lǐng)域、類(lèi)型、違法情形多樣，內(nèi)容繁多、范圍廣泛，一律交由監(jiān)督部門(mén)實(shí)施，既不能區(qū)分重點(diǎn)，又?jǐn)D占有限的司法資源，不具有實(shí)際操作性。因而案件化應(yīng)被限定在重大監(jiān)督事項(xiàng)的范圍內(nèi)。隨之而來(lái)的問(wèn)題則是怎樣區(qū)分重大監(jiān)督事項(xiàng)？從實(shí)體和程序兩方面，根據(jù)訴訟違法情形的嚴(yán)重程度，可以把偵查監(jiān)督區(qū)分為一般監(jiān)督事項(xiàng)、重大監(jiān)督事項(xiàng)和涉嫌職務(wù)犯罪三種情形。一般違法事項(xiàng)即同時(shí)滿(mǎn)足事實(shí)清楚、情節(jié)輕微、不需要啟動(dòng)調(diào)查程序、不需要制發(fā)監(jiān)督文書(shū)的違法事項(xiàng)。對(duì)一般違法事項(xiàng)，實(shí)行立項(xiàng)辦理，即“事項(xiàng)化”辦理，隨案監(jiān)督，即時(shí)發(fā)現(xiàn)、即時(shí)糾正。重大監(jiān)督事項(xiàng)，指嚴(yán)重訴訟違法行為，需要啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)程序，或者可能作出正式監(jiān)督處理決定的違法事項(xiàng)。對(duì)重大監(jiān)督事項(xiàng)，實(shí)施案件化辦理。涉嫌職務(wù)犯罪需追究刑事責(zé)任事項(xiàng)，指司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正，涉嫌職務(wù)犯罪需追究刑事責(zé)任的情形。實(shí)踐證明，對(duì)偵查監(jiān)督進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，相應(yīng)分別采取“事項(xiàng)化”或“案件化”等不同辦理方式，能夠有效促進(jìn)工作的提升。北京市檢察機(jī)在探索實(shí)施的2018年，立案辦理監(jiān)督案件數(shù)、立項(xiàng)辦理監(jiān)督事項(xiàng)數(shù)同比分別增長(zhǎng)27%和89%?！?6〕參見(jiàn)敬大力：《檢察監(jiān)督改革重在抓好三化》，《法制日?qǐng)?bào)》2019年11月14日。

在程序完善方面，要建立一套符合監(jiān)督運(yùn)行規(guī)律的案件辦理流程，形成涵蓋檢察監(jiān)督線(xiàn)索移送、受理、審查、立案、調(diào)查核實(shí)、處置決定、跟蹤反饋、結(jié)案歸檔等全過(guò)程的監(jiān)督程序?！?7〕同前注［56］。審查即對(duì)發(fā)現(xiàn)的線(xiàn)索進(jìn)行研判分析，不需要調(diào)查核實(shí)即能判斷的輕微違法，直接口頭糾正。對(duì)于較重大的監(jiān)督事項(xiàng)，或者當(dāng)時(shí)無(wú)法斷明的，要啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)。對(duì)經(jīng)研判屬重大監(jiān)督事項(xiàng)的進(jìn)行立案，向案件管理部門(mén)申請(qǐng)和分配案號(hào)，實(shí)行一案一號(hào)，對(duì)涉及多名犯罪嫌疑人、多起監(jiān)督事實(shí)的分立為多個(gè)案件處理。調(diào)查核實(shí)是監(jiān)督事項(xiàng)案件化的核心，對(duì)于調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使方式，需嚴(yán)格依照法律規(guī)定〔58〕依據(jù)最高人民檢察院2019年12月30發(fā)布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第551條，人民檢察院對(duì)于涉嫌違法的事實(shí)，可以采取的調(diào)查核實(shí)方式有10種：（一）訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)犯罪嫌疑人；（二）詢(xún)問(wèn)證人、被害人或者其他訴訟參與人；（三）詢(xún)問(wèn)辦案人員；（四）詢(xún)問(wèn)在場(chǎng)人員或者其他可能知情的人員；（五）聽(tīng)取申訴人或者控告人的意見(jiàn)；（六）聽(tīng)取辯護(hù)人、值班律師意見(jiàn)；（七）調(diào)取、查詢(xún)、復(fù)制相關(guān)登記表冊(cè)、法律文書(shū)、體檢記錄及案卷材料等；（八）調(diào)取訊問(wèn)筆錄、詢(xún)問(wèn)筆錄及相關(guān)錄音、錄像或其他視聽(tīng)資料；（九）進(jìn)行傷情、病情檢查或者鑒定；（十）其他調(diào)查核實(shí)方式。，尤其要兼聽(tīng)則明，注重聽(tīng)取被監(jiān)督單位及相關(guān)人員對(duì)其行為合法性的說(shuō)明，對(duì)于重大復(fù)雜、社會(huì)影響較大的偵查監(jiān)督案件，在必要時(shí)可采取公開(kāi)審查或聽(tīng)證方式進(jìn)行，增強(qiáng)監(jiān)督透明度與公信力。調(diào)查核實(shí)清楚后視情況向被監(jiān)督單位發(fā)出法律監(jiān)督文書(shū)或者糾正意見(jiàn)。監(jiān)督糾正時(shí)，要注意復(fù)議復(fù)核渠道的暢通，被監(jiān)督單位提出異議的，可以要求復(fù)查，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)復(fù)議復(fù)核程序，依法作出維持或改變?cè)m正意見(jiàn)的決定。監(jiān)督糾正后還要做好跟蹤反饋。一方面，向檢察機(jī)關(guān)反饋監(jiān)督?jīng)Q定的執(zhí)行情況是被監(jiān)督單位的法定義務(wù)?！?9〕2018年10月26日修訂通過(guò)的《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定：人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出控訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見(jiàn)、檢察建議的情況書(shū)面回復(fù)人民檢察院。另一方面，檢察機(jī)關(guān)也要跟蹤收集法律監(jiān)督事項(xiàng)的整改落實(shí)情況，保障監(jiān)督?jīng)Q定落到實(shí)處。對(duì)于應(yīng)當(dāng)回復(fù)未回復(fù)或拒不整改的，可采取向其上級(jí)主管部門(mén)反映、通過(guò)人大質(zhì)詢(xún)、提起訴訟等各種方式推進(jìn)，增強(qiáng)監(jiān)督剛性。

結(jié) 語(yǔ)

形象地描述偵查監(jiān)督，往往表現(xiàn)為從簡(jiǎn)單的一份證言、一封舉報(bào)信，甚至只是證據(jù)之間的邏輯漏洞，通過(guò)大量的調(diào)查核實(shí)工作演變成一個(gè)案件的過(guò)程。偵查監(jiān)督工作的素能標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在線(xiàn)索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查核實(shí)、結(jié)果運(yùn)用、跟蹤反饋等方面。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，還要具備信息梳理和運(yùn)用能力，這樣才能在面對(duì)海量偵查信息時(shí)，從容梳理分析，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題。偵查監(jiān)督的開(kāi)展還要運(yùn)用證據(jù)規(guī)則、法律解釋、價(jià)值衡量等司法技能，這些技能具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，需要通過(guò)長(zhǎng)期、反復(fù)的實(shí)踐才能夠掌握?！?0〕參見(jiàn)苗生明：《新時(shí)代檢察權(quán)的定位、特征與發(fā)展趨向》，《中國(guó)法學(xué)》2019年第6期。可以預(yù)見(jiàn)，偵查監(jiān)督從“乏力”到“給力”的轉(zhuǎn)變將是一個(gè)漸進(jìn)和長(zhǎng)期的過(guò)程，但無(wú)疑派駐公安執(zhí)法辦案管理中心檢察機(jī)制的出現(xiàn)邁出了重要一步。