裴育

一、新冠肺炎疫情對中國經(jīng)濟(jì)的影響

此次新冠肺炎疫情對中國經(jīng)濟(jì)的影響巨大且涉及了諸多行業(yè)，總體而言，2020 年第一季度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展除了與抗擊疫情相關(guān)的產(chǎn)業(yè)外（如口罩、醫(yī)藥用品、醫(yī)療器械、物流業(yè)等），近乎處于停滯狀態(tài)，而中國本年度的經(jīng)濟(jì)增長率受疫情影響也會(huì)有較大幅度下降，樂觀的估計(jì)全年GDP 增長在5%左右，悲觀的估計(jì)可能會(huì)比去年下降2 個(gè)百分點(diǎn)，在4%左右。

從受疫情影響較大的行業(yè)種類來看，勞動(dòng)密集型行業(yè)包括酒店、餐飲業(yè)、旅游業(yè)、會(huì)展業(yè)等，即便在疫情基本控制之后，它們的發(fā)展也仍舊會(huì)受到影響；從企業(yè)規(guī)模上來看，中小企業(yè)受疫情的影響較大，即便是在停工期間還要支付工人工資、社保等，人力成本的巨大壓力，可能造成中小企業(yè)資金鏈斷裂等問題出現(xiàn)，再加上訂單的減少或取消也將導(dǎo)致部分企業(yè)無法開工。

從政府財(cái)政收支情況來看，各級政府財(cái)政收支出現(xiàn)了嚴(yán)峻的形勢，主要表現(xiàn)為：一是經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致財(cái)政收入下降，甚至負(fù)增長。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示：今年1-2月份，財(cái)政收入3.5 萬多億元，同比下降9.9%；同時(shí)，財(cái)政支出3.2 萬多億元，同比下降2.9%。預(yù)計(jì)全年財(cái)政收入能實(shí)現(xiàn)與去年總收入持平或1%左右的增長就是非常不錯(cuò)的成績了。二是財(cái)政支出會(huì)大幅度增加。各地為了促進(jìn)疫情之后的復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)業(yè)，政府需要繼續(xù)加大減稅降費(fèi)力度，幫助企業(yè)尤其是中小企業(yè)降低成本、恢復(fù)生產(chǎn)；需要加大對貧困地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政補(bǔ)貼力度，而且還要為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)等三大攻堅(jiān)戰(zhàn)做好充足的準(zhǔn)備。因此，在財(cái)政收入增長有限甚至負(fù)增長且財(cái)政支出大幅度增加的背景下，目前的財(cái)政形勢相當(dāng)嚴(yán)峻。

二、各級政府的應(yīng)對舉措

對于當(dāng)前的疫情，各級政府的應(yīng)對舉措可以大致概括為應(yīng)對疫情和促進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)業(yè)兩個(gè)方面。

從應(yīng)對疫情方面來看：（1）中央成立應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專門協(xié)調(diào)全國疫情防控與救治工作，中央政府投入了大量資金并對全國的人力和物資進(jìn)行總協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)為：及時(shí)抽調(diào)各地醫(yī)護(hù)人員奔赴湖北提供援助，調(diào)配大量的醫(yī)療器械和生活物資為湖北人民提供保障；財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示：截至3 月13 日，全國各級財(cái)政安排疫情防控投入已達(dá)1169 億元，進(jìn)一步加大對疫情比較嚴(yán)重地區(qū)的傾斜力度，及時(shí)足額兌現(xiàn)防控一線人員補(bǔ)助；中央財(cái)政提前下?lián)?030 億元支持地方做好困難群眾的基本生活保障工作。中國人民銀行數(shù)據(jù)顯示：截至3 月13 日，3000 億元抗疫專項(xiàng)再貸款已發(fā)放1840 億元，支持4708 家重點(diǎn)醫(yī)用、生活物資生產(chǎn)企業(yè)。（2）地方政府也積極響應(yīng)中央號召，調(diào)動(dòng)一切可以動(dòng)用的資源，守土有責(zé)、守土盡責(zé)，抗擊疫情；除了嚴(yán)格管理當(dāng)?shù)氐娜藛T流動(dòng)做好本地防控外，還對湖北省各地尤其是武漢市進(jìn)行力所能及的援助，為堅(jiān)決打贏這場疫情防控阻擊戰(zhàn)而努力，并得到了國際社會(huì)的廣泛認(rèn)可。

從復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)業(yè)方面來看：（1）中央政府先后發(fā)布了一系列政策措施，促進(jìn)各地復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)業(yè)。中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)專門召開會(huì)議，分析國內(nèi)外新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)形勢，研究部署統(tǒng)籌抓好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)工作?？傮w來看：2-3 月企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)加快，生產(chǎn)生活秩序逐步恢復(fù)。國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)有序運(yùn)行、基本民生得到有效保障、社會(huì)大局保持穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)長期向好的基本面和內(nèi)在向上的趨勢沒有改變。具體來看：國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)意見，針對用地、環(huán)保、信貸、保險(xiǎn)等突出問題加大扶持力度，鼓勵(lì)民營企業(yè)立足當(dāng)前，加快恢復(fù)并擴(kuò)大生豬生產(chǎn)。截至3 月16 日，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)復(fù)工率提高較快，除湖北等個(gè)別省份外，全國其他?。▍^(qū)、市）復(fù)工率均已超過90%，其中浙江、江蘇、上海、山東、廣西、重慶等接近100%。為了有效促進(jìn)就業(yè)，國務(wù)院辦公廳專門印發(fā)《關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情影響強(qiáng)化穩(wěn)就業(yè)舉措的實(shí)施意見》，從更好實(shí)施就業(yè)優(yōu)先政策、引導(dǎo)農(nóng)民工安全有序轉(zhuǎn)移就業(yè)、拓寬高校畢業(yè)生就業(yè)渠道、加強(qiáng)困難人員兜底保障、完善職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)五個(gè)方面提出具體政策措施。同時(shí)，中央應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組制定方案，組織滯留在鄂在漢外地人員及滯留在外湖北籍人員返鄉(xiāng)；組織援鄂醫(yī)務(wù)人員分批撤離。通過加大對中西部轉(zhuǎn)移支付來進(jìn)一步引導(dǎo)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，從相關(guān)政策來看，新型基礎(chǔ)設(shè)施投資是未來促進(jìn)或者刺激經(jīng)濟(jì)增長的新的增長點(diǎn)，在未來5 年內(nèi)總投資規(guī)模大致在30-40 萬億元。（2）地方政府除了執(zhí)行中央政策之外，在本地政府可控范圍內(nèi)，加快恢復(fù)生產(chǎn)秩序，給予中小企業(yè)租金減免、社保三項(xiàng)費(fèi)用減免，幫助其解決復(fù)工復(fù)業(yè)中遇到的難題（如資金、原材料、工人返崗等），恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)秩序。各地具體做法不再贅述。

三、當(dāng)下財(cái)政面臨的困境

經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行壓力導(dǎo)致財(cái)政收入持續(xù)下行，減稅對經(jīng)濟(jì)增長和稅基擴(kuò)大的作用不明顯。民生社會(huì)保障、三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型升級等剛性支出易上不易下。同時(shí)，中國面臨人口紅利消失和資源要素的約束，居民、企業(yè)和政府杠桿率仍處于較高水平，再加上與美國為首的貿(mào)易戰(zhàn)，整個(gè)經(jīng)濟(jì)增速下行趨勢明顯，在疫情發(fā)生后，情況更為嚴(yán)峻。當(dāng)前財(cái)政的困境可以簡要概括為以下幾個(gè)方面①本部分?jǐn)?shù)據(jù)參考了《財(cái)政困境，國庫堪憂：何至于此？》，海南商用地產(chǎn)網(wǎng)2020 年3 月6 日。：

首先，從財(cái)政收入角度來看，2019 年完成情況不容樂觀，并未完成預(yù)算收入任務(wù)。2019 年全國財(cái)政收入為190382 億元，預(yù)算目標(biāo)為192500 億元，短收2118 億元，完成率為98.9%；2019 年財(cái)政收入增速3.8%，低于計(jì)劃目標(biāo)的5%，也是分稅制改革以來最低的。從財(cái)政收入占GDP 比重來看，已經(jīng)連續(xù)四年呈現(xiàn)下降趨勢，2019 年為19.2%，僅相當(dāng)于2008 年的水平。2019 年稅收完成了15.79萬億元，占財(cái)政收入比例為83%，增速只有1%；其中國內(nèi)消費(fèi)稅貢獻(xiàn)較大，全年完成12562 億元，同比增長18.2%（主要是煙草、汽車和油類三大特定商品消費(fèi)的貢獻(xiàn)，2019 年煙草行業(yè)貢獻(xiàn)工商利稅12056 億元，同比增長4.3%，其中上繳財(cái)政總額11770 億元，同比增長17.7%，創(chuàng)歷史新高）。與此同時(shí)，2019 年非稅收入32390 億元，比上年增加5433 億元，大幅增長20.2%，主要靠中央國有企業(yè)利潤上繳和各類罰沒收入增長拉動(dòng)，其中中央特定金融機(jī)構(gòu)和央企上繳利潤6100 億元，同比增加3600 億元，拉高非稅收入增幅約13 個(gè)百分點(diǎn)；各類罰沒收入3061 億元，同比增加402 億元，增長15.1%，拉高非稅收入增幅約1 個(gè)百分點(diǎn)。

從財(cái)政收入地區(qū)結(jié)構(gòu)來看，區(qū)域分化嚴(yán)重。2019 年，東部、中部、西部、東北地區(qū)財(cái)政收入增幅分別為3.5%、4.6%、2.8%、-2.1%，中部地區(qū)收入增幅相對高一點(diǎn)，東北地區(qū)收入負(fù)增長。全國31 個(gè)省市自治區(qū)，其中吉林、黑龍江、重慶等6 個(gè)省市出現(xiàn)了財(cái)政收入負(fù)增長，分別為：吉林-10%、重慶-5.8%、寧夏-4.7%、西藏-3.6%、甘肅-2.4%、黑龍江-1.6%。

財(cái)政部3 月24 日公布的1-2 月財(cái)政收支情況顯示，今年前兩個(gè)月財(cái)政收入出現(xiàn)了明顯下滑，導(dǎo)致財(cái)政收入出現(xiàn)同比下降的因素包括：疫情沖擊、減稅降費(fèi)、經(jīng)濟(jì)增速放緩等。其中1 月財(cái)政收入同比下降3.9%，主要是受去年2 萬億減稅降費(fèi)政策翹尾的影響；由于疫情的沖擊，2 月財(cái)政收入受到了明顯的影響，當(dāng)月財(cái)政收入同比降低21.4%，住宿餐飲、居民服務(wù)、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)稅收分別下降了55.1%、41.6%、37.3%，其他稅種收入也出現(xiàn)了一定程度上的減少。由于疫情的影響，幾乎全面鋪開的停工意味著我國經(jīng)濟(jì)近乎停滯，也就導(dǎo)致了財(cái)政收入的減少。再加上為了應(yīng)對公共危機(jī)而出臺的1 萬億減稅降費(fèi)新政，我國財(cái)政收入大幅下滑是必然的。

其次，從財(cái)政支出角度來看，全年財(cái)政支出總額為238874 億元，高于預(yù)算3630 億元，增速8.1%，高于預(yù)算的6.5%，支出預(yù)算執(zhí)行率為101.5%。收支差額達(dá)到4.8 萬億，而官方的赤字統(tǒng)計(jì)口徑為2.76 萬億元，二者的差額通過歷史結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、政府性基金和國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入解決，考慮到2.15 萬億元的專項(xiàng)債，實(shí)際赤字率高達(dá)7.1%；從各省市情況來看，23 個(gè)省市財(cái)政收入占支出比例不足50%，主要集中于西部和東北地區(qū)，這對于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆@“三?！眮碚f比較困難；僅8 個(gè)省市財(cái)政自給率高于50%，主要是上海87.6%、北京82.7%、廣東73.1%、浙江70.1%、江蘇70%、天津68.7%、山東60.8%和福建59.9%。

第三，財(cái)政困境在不同地區(qū)的表現(xiàn)存在差異。一般情況下，西部和東北地方政府收支平衡不足主要靠中央對地方的轉(zhuǎn)移支付以及地方政府的一般債券來解決；而東部地區(qū)日子也不太好過，在沒有一般性轉(zhuǎn)移支付情況下，對土地出讓金收入依賴程度較高。為了保證中央的宏觀調(diào)控以及各地的基本公共服務(wù)均等化，中央向各地進(jìn)行縱向轉(zhuǎn)移支付，尤其是向西部和東北地區(qū)傾斜，中央轉(zhuǎn)移支付占比一般都超過50%，少數(shù)地方（如西藏、青海、新疆等）則達(dá)到80%以上；經(jīng)過中央轉(zhuǎn)移支付后，地方可支配收入仍然難以滿足地方轉(zhuǎn)運(yùn)需要，2018 年數(shù)據(jù)顯示，兩者之比為85.2%，仍有14.8%需要通過發(fā)行地方政府一般債券來彌補(bǔ)。

浙江、江蘇和廣東等東部省份的政府性基金收入較高，對土地出讓收入依賴度高。2018 年全國地方本級政府性基金收入為71372 億元，其中土地出讓收入65096 億元，占比91.2%。從分省來看，浙江（8737 億元，其中土地出讓收入為7749 億元，占政府性基金收入之比為88.7%）、江蘇（8223 億元，其中土地出讓收入為7478 億元，占比為90.9%）、山東（7579 億元，其中土地出讓收入為5212 億元，占比為68.8%）、廣東（5887 億元，其中土地出讓收入為5374 億元，占比為91.3%）和河南（3828 億元，其中土地出讓收入為3310 億元，占比為86.5%）5 省政府性基金收入占全國地方政府性基金收入比重為52.7%，位居全國前列。除了東部省份之外，部分中西部省份財(cái)政對土地出讓收入的依賴度也存在上升情況，2018 年湖北、重慶和四川等省份的土地出讓收入與一般公共財(cái)政收入的比值分別為0.96 倍、0.94 倍和0.88 倍。2019 年，全國政府性基金預(yù)算收入84516 億元，同比增長12%，其中，地方政府性基金預(yù)算本級收入80476 億元，同比增長12.6%，其中國有土地使用權(quán)出讓收入增長11.4%。

當(dāng)下各地的財(cái)政形勢在疫情的影響下將更加嚴(yán)峻。不僅體現(xiàn)在中西部地區(qū)自身財(cái)力增長乏力，為了保證地方運(yùn)轉(zhuǎn)需要更多的中央轉(zhuǎn)移支付；對于東部地區(qū)來說，受國內(nèi)外疫情影響，其經(jīng)濟(jì)增長乏力，導(dǎo)致財(cái)政收入增長困難甚至是負(fù)增長，為了保證地方運(yùn)轉(zhuǎn)需要更多的依賴非稅收入增長尤其是土地出讓收入增長，但從今年1-2 月數(shù)據(jù)來看，國有土地使用權(quán)出讓收入6725 億元，同比下降16.4%；說明東部地區(qū)對土地使用權(quán)出讓收入高度依賴將難以為繼。

四、下一步財(cái)政政策走向

由于產(chǎn)能恢復(fù)和財(cái)政收入增長均需要時(shí)間，同時(shí)，國內(nèi)居民消費(fèi)動(dòng)力不足，基于經(jīng)濟(jì)全球化背景下的國外疫情爆發(fā)勢必會(huì)對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成較大的負(fù)面沖擊，因此，在未來一段時(shí)間內(nèi)，伴隨經(jīng)濟(jì)下行，財(cái)政收入可能仍然將處于較低水平增長。我們需要清醒的認(rèn)識到：在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期間，財(cái)政的持續(xù)減收增支，既是對過去減稅降費(fèi)政策的繼續(xù)，也是在疫情過后為中小企業(yè)減負(fù)、刺激消費(fèi)需求的重要方式。因此，當(dāng)下，財(cái)政收入的減少和財(cái)政支出的增加必然會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收支失衡，但為了維持社會(huì)穩(wěn)定，保證實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長期發(fā)展，適當(dāng)?shù)某嘧謹(jǐn)U大也是必要的。主要財(cái)政政策思路如下：

首先，未來的財(cái)政政策要更加積極有效。在2019 年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)，2020 年的積極財(cái)政政策要更加積極有為，要提質(zhì)增效。財(cái)政部部長劉昆在今年第3 期《求是》雜志上發(fā)表了《積極的財(cái)政政策要大力提質(zhì)增效》，認(rèn)為積極的財(cái)政政策要大力提質(zhì)增效是形勢所需，即在當(dāng)前財(cái)政壓力持續(xù)增大的情況下，必須堅(jiān)持在結(jié)構(gòu)調(diào)整中更加突出政策的“提質(zhì)”要求和“增效”導(dǎo)向，把有限的財(cái)政資源用在刀刃上。繼續(xù)推進(jìn)減稅降費(fèi)，優(yōu)化財(cái)政資金配置；通過全面預(yù)算績效管理，提高資金使用效率；通過財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制體系，化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患。以減稅降費(fèi)為例，今年2 月以來，財(cái)政部先后和國家稅務(wù)總局、人社部等部門聯(lián)合發(fā)文，對納稅人提供公共交通運(yùn)輸服務(wù)、生活服務(wù)，以及為居民提供必需生活物資快遞收派服務(wù)取得的收入，免征增值稅；明確受疫情影響較大的困難行業(yè)企業(yè)2020 年度發(fā)生的虧損，最長結(jié)轉(zhuǎn)年限由5 年延長至8 年；階段性減、免、緩征企業(yè)三項(xiàng)社保費(fèi)及職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)等政策，預(yù)計(jì)年內(nèi)可為企業(yè)最多減負(fù)約6500 億元。

其次，要更加注重優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。要加大存量資金和資產(chǎn)盤活力度，財(cái)政支出要有所側(cè)重，集中力量辦大事，包括：支持打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)、支持脫貧攻堅(jiān)任務(wù)如期全面完成、促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、加強(qiáng)污染防治和生態(tài)建設(shè)以及進(jìn)一步保障和改善民生的需要。

再次，短期來看，既要減稅降費(fèi)，又要增收節(jié)支、開源節(jié)流。一方面要做好財(cái)政收入負(fù)增長和赤字進(jìn)一步擴(kuò)大的準(zhǔn)備，增加國企利潤上繳力度，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上交公共財(cái)政比例，用于改善和保證民生。另一方面盡可能調(diào)動(dòng)民間資金，拓寬融資來源，提高投資效率；同時(shí)，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，讓地方隱性債務(wù)顯性化，不能大規(guī)模增加隱性債務(wù)。

全球背景下，目前其他國家財(cái)政大體思路都是突破財(cái)政赤字的限制，用非常時(shí)期的非常手段去應(yīng)對沖擊。美國財(cái)政部推遲一些稅款繳納，將額外提供2000億美元的流動(dòng)性；國會(huì)向小企業(yè)管理局增加500 億美元的資金，支持其向受影響的州提供貸款；呼吁國會(huì)立即減免薪資稅。韓國將以非常規(guī)手段扶持經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)定民生，減輕低收入群體、中小企業(yè)等困難。

第四，長期來看，要進(jìn)一步理清政府與市場的關(guān)系，通過簡政放權(quán)、精兵簡政，深化黨和國家的行政體制、財(cái)政稅收體制、社保制度的改革等，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。在這樣一個(gè)特殊時(shí)期，各國短期內(nèi)都采取了積極的財(cái)政政策，但是政策空間會(huì)受到本國原本財(cái)政儲(chǔ)備的影響，政策效應(yīng)只是短期的，所以，長期來看，需要在經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行后，構(gòu)建起合理的財(cái)政收支體系，避免過大的財(cái)政缺口，從而能更好地應(yīng)對意外危機(jī)。

總之，疫情無情人有情，為了應(yīng)對公共危機(jī)，需要在財(cái)政預(yù)算安排時(shí)做好充分準(zhǔn)備，并通過預(yù)算法予以保證；同時(shí)，應(yīng)動(dòng)員各種力量戰(zhàn)勝危機(jī)。危機(jī)過后，為了恢復(fù)生產(chǎn)生活，政府的財(cái)政政策應(yīng)是積極有效的，有利于促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)活躍和社會(huì)穩(wěn)定。可以說，通過這次公共衛(wèi)生危機(jī)事件，大家認(rèn)識逐步深化；國家的認(rèn)識也在逐步提升，比如加大戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備、加大應(yīng)急預(yù)算比例等。因此，對于中國來說，政府與百姓一起成長。