臧 玲， 王 兵， 白世強

(1.河南省國土資源調(diào)查規(guī)劃院，河南 鄭州 450016；2. 河南省自然資源廳，河南 鄭州 450016)

自然生態(tài)空間是國土空間的重要組成部分，是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國土空間，涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等[1]，是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和載體[2]。實施自然生態(tài)空間用途管制是保護和修復(fù)自然生態(tài)空間的基本制度保障，是健全國土空間用途管制制度的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度、提高國土空間治理能力、推進生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。當(dāng)前，濕地萎縮、草原退化、河湖污染和富營養(yǎng)化、自然岸線縮減、生物多樣性下降、土地荒漠化等一系列自然生態(tài)問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國的國土空間可持續(xù)利用，因此迫切需要通過強化自然生態(tài)空間用途管制，維護和提升自然生態(tài)功能，為建設(shè)美麗中國、促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的基礎(chǔ)支撐。2017年，按照中央決策部署，原國土資源部會同有關(guān)部門印發(fā)了《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》，并制定了《自然生態(tài)空間用途管制試點方案》，要求開展用途管制試點工作，加快建立健全覆蓋全部自然生態(tài)空間的用途管制制度體系。作為全國自然生態(tài)空間用途管制試點中唯一的市級試點，河南省鶴壁市緊緊立足市域?qū)嶋H，充分吸納相關(guān)研究和實踐成果，積極開展了試點探索。

本研究基于鶴壁市自然生態(tài)空間用途管制試點工作探索，在總結(jié)成效的基礎(chǔ)上，重點分析了實踐探索中遇到的各類保護區(qū)交叉重疊、用途管制審批和執(zhí)行缺乏法定依據(jù)、統(tǒng)籌保護與發(fā)展關(guān)系難度較大、自然生態(tài)空間補償機制缺失、信息平臺之間缺乏橫向聯(lián)通和信息共享等問題，進而結(jié)合國家機構(gòu)改革和生態(tài)文明建設(shè)要求，提出了一系列針對性建議，以期為全國層面自然生態(tài)空間用途管制乃至全域國土空間用途管制工作提供有益參考。

一 有關(guān)研究進展

自然生態(tài)空間用途管制源于土地用途管制制度。從全球范圍來看，大多數(shù)土地管理制度較為健全的國家，如歐美、澳大利亞、日、韓等發(fā)達國家，均把土地用途管制制度作為土地管理的關(guān)鍵性制度安排，其管制方式、經(jīng)驗做法等國內(nèi)已有諸多介紹[3-10]。在我國，1997年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》(中發(fā)〔1997〕11號)提出“對農(nóng)地和非農(nóng)地實行嚴(yán)格的用途管制”，1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》，以法律的形式確立了以用途管制為核心的土地管理制度，用途管制逐漸擴大到林地、草地、水域和城鄉(xiāng)建設(shè)用地，這對加強耕地保護、促進土地節(jié)約集約利用和生態(tài)保護等起到了極為重要的作用，但卻無法滿足新時代對“山水林田湖草”生命共同體和自然生態(tài)空間整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的需要。2013年，黨的十八屆三中全會明確提出“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”。2015年，中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出要“將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間”。2017年，原國土資源部在河南、福建、青海等省選擇市縣開展自然生態(tài)空間用途管制的理論研究和實踐探索工作。

理論研究與實踐工作相輔相成，我國專家學(xué)者關(guān)于土地用途管制的研究分析起步早、成果豐碩[11-16]，相對而言，對自然生態(tài)空間用途管制方面的研究尚且有限，但也有不少啟示和借鑒作用。如，祁帆等分析了自然生態(tài)空間用途管制制度體系尚未建立、管制依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、管制政策不協(xié)調(diào)、管理方式側(cè)重于針對要素類型特性、管控手段單一、與產(chǎn)權(quán)管理銜接不夠等問題及原因，提出了自然生態(tài)空間用途管制制度建設(shè)的思路[2]；高延利等提出通過建立不同尺度、不同類型的生態(tài)空間劃定方法，制定分級分類自然生態(tài)空間用途管制規(guī)則，來構(gòu)建新時代自然生態(tài)空間保護體系[17]。沈悅等利用城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間“三圓”模型闡釋了自然生態(tài)空間用途管制作用機理，提出了自然生態(tài)空間用途管制策略，包括實行分區(qū)分級差別化管理，明確管制主體、客體與管制單元，強化管制質(zhì)量監(jiān)測評估等[18]；李國煜等探討了自然生態(tài)空間用途管制分區(qū)劃定的邏輯框架和技術(shù)方法，提出了自然生態(tài)空間分類分級管制的規(guī)則[19]；田志強認(rèn)為應(yīng)在合理界定自然生態(tài)空間的基礎(chǔ)上，明確自然生態(tài)空間管制分區(qū)差異化管制要求，探索制定生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)化的一般性管制規(guī)定[20]。與此同時，我國部分自然生態(tài)空間用途管制試點探索也取得了富有成效的成果[21-23]。從國內(nèi)的研究和實踐探索來看，多數(shù)研究均強調(diào)要科學(xué)劃定自然生態(tài)空間，實行分類分級或分區(qū)分級的差別化管制制度，以維護生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性，確保生態(tài)系統(tǒng)功能穩(wěn)定和修復(fù)提升。

二 試點探索與成效

(一)區(qū)域概況

鶴壁市位于河南省北部、太行山東麓向華北平原過渡地帶，轄淇濱區(qū)、山城區(qū)、鶴山區(qū)、浚縣、淇縣3區(qū)2縣，全市總面積為2 140.43km2，2018年全市總?cè)丝?65萬人，是河南省面積最小、人口最少的省轄市。全市地勢西北高東南低，呈階梯式變化，地形地貌復(fù)雜多樣，西北部為太行山地區(qū)，中部為丘陵崗地區(qū)，東部為太行山前平原區(qū)，東南部為泊洼地，分別占全市總面積的15.2%、29.6%、52.8%、2.4%。

鶴壁市自然環(huán)境優(yōu)美、歷史文化燦爛。鶴壁市屬于暖溫帶半濕潤的季風(fēng)氣候，年降水量在400～700 mm之間；境內(nèi)有淇河、衛(wèi)河、羑河、湯河、永通河等30余條河流，南水北調(diào)中線工程傍城區(qū)而過；淇河國家濕地公園、淇河鯽魚國家級種質(zhì)資源保護區(qū)，大伾山、云夢山風(fēng)景名勝區(qū)以及黃廟溝、七里溝、金山、楓嶺、南山、黃洞等森林公園景觀優(yōu)美、生態(tài)環(huán)境良好。被譽為“詩河”、“史河”的淇河、古稱朝歌的淇縣、融儒釋道文化于一體、文物古跡薈萃的大伾山、有中華“第一古軍?！敝雷u的云夢山以及大運河、黎陽倉遺址等展現(xiàn)了鶴壁市豐厚的歷史文化底蘊。

鶴壁市因煤而建、因礦而興，全市礦產(chǎn)資源豐富，且具有地域組合良好、品種多、埋藏淺、儲量大、品位高、易開發(fā)等特點。煤炭資源查明儲量12.67×108t，目前保有儲量8.59×108t；白云巖資源儲量1.04×108t，鎂粉年產(chǎn)量約6×104t。由于長期大規(guī)模、超負(fù)荷開采，多數(shù)礦山老化，一方面采礦難度愈來愈大，個別礦山資源枯竭或近于枯竭，另一方面，煤炭等礦山開采造成的土地塌陷、占壓和損毀等問題越積越多，生態(tài)環(huán)境面臨的壓力日趨沉重。

(二)基本思路

在自然生態(tài)空間用途管制試點探索中，鶴壁市堅持尊重自然順應(yīng)自然保護自然、發(fā)展和保護相統(tǒng)一、綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是一個生命共同體等理念，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動綠色發(fā)展為目標(biāo)，以體制創(chuàng)新、制度供給、模式探索為重點，綜合各類調(diào)查評價和研究成果，摸清自然資源本底情況，劃定自然生態(tài)空間，制定準(zhǔn)入、轉(zhuǎn)用、退出等管制規(guī)則和實施細則，并借助信息平臺對自然生態(tài)空間進行精準(zhǔn)管控，力爭為加強自然生態(tài)空間保護、建立健全自然生態(tài)空間用途管制制度體系和法治建設(shè)做好實踐探索和示范引領(lǐng)。

(三)做法與成效

1.科學(xué)劃定自然生態(tài)空間

鶴壁市以現(xiàn)有研究成果為基礎(chǔ)，以市域生態(tài)安全保護格局為指引，結(jié)合國土空間開發(fā)適宜性評價，疊加各類保護區(qū)，銜接相關(guān)規(guī)劃及各類控制線，開展實地調(diào)查、校核，統(tǒng)籌生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等空間部署，兼顧各區(qū)域的主導(dǎo)功能，根據(jù)市、縣管控精度要求不同，分市、縣兩種尺度科學(xué)劃定自然生態(tài)空間。市級尺度上，突出維持跨縣(區(qū))重要生態(tài)功能區(qū)的連續(xù)性、完整性，如淇河，整體劃入自然生態(tài)空間；自然生態(tài)空間只劃定邊界、不落實到具體圖斑，對其中的生態(tài)保護紅線，則落實到具體圖斑。縣級尺度上，按照落地定界的要求，對市級劃定的自然生態(tài)空間邊界做局部優(yōu)化調(diào)整，并進行實地校核，落實到具體圖斑，建立數(shù)據(jù)庫。劃定后，全市自然生態(tài)空間46 737.62hm2，占土地總面積的21.84%，其中生態(tài)保護紅線9 156.74hm2，占土地總面積的4.23%。

2.制定差別化用途管制規(guī)則

將鶴壁市自然生態(tài)空間劃分為生態(tài)保護紅線和一般生態(tài)空間，生態(tài)保護紅線采用“正面清單+開發(fā)強度”組合的方式管控，一般生態(tài)空間則根據(jù)不同生態(tài)保護類型(如濕地、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等)采用相應(yīng)的“正負(fù)面清單+開發(fā)強度”組合的方式管控，并明確了各自的準(zhǔn)入條件、用途轉(zhuǎn)用、修復(fù)提升等要求。當(dāng)各類保護區(qū)交叉重疊時，若準(zhǔn)入條件發(fā)生沖突則從嚴(yán)管控。同時，在制定準(zhǔn)入、轉(zhuǎn)用、退出等管制規(guī)則和實施細則時，市、縣兩個層面各有側(cè)重，市級層面重在綜合考慮全域生態(tài)功能維護和提升，并對縣(區(qū))提出管控要求；縣級層面重在結(jié)合實際，細化落實自然生態(tài)空間用途管制規(guī)則。

3.改革用途管制審批制度

綜合考慮深化行政審批制度改革、推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等新要求，按照統(tǒng)一行使國土空間用途管制的原則，通過將功能相近的審批事項合并、精減不必要的程序和材料等方式，將生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三線”管控和建設(shè)項目占用耕地、林地、濕地等土地類型的審批職責(zé)進行梳理，歸并到自然資源管理部門，重塑審批流程，減少了申請材料，提高了審批效率，實現(xiàn)了信息多跑路，企業(yè)、群眾少跑腿。

4.探索信息化管理

按照分級分類管控、政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”的要求，鶴壁市以國土空間規(guī)劃試點建立的規(guī)劃信息平臺為基礎(chǔ)，搭建了自然生態(tài)空間用途管制信息系統(tǒng)，運用測繪地理信息技術(shù)、遙感、大數(shù)據(jù)等技術(shù)將自然生態(tài)空間基礎(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)等納入平臺，實現(xiàn)了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的共享、統(tǒng)一；依據(jù)國土空間用途管制要求和項目準(zhǔn)入條件，對不同類型空間的轉(zhuǎn)用實行信息化審批管理，形成了數(shù)字化自然生態(tài)空間底圖和管控總圖，可服務(wù)于聯(lián)審聯(lián)批、規(guī)劃編制、政府決策、評估監(jiān)管、生態(tài)文明考核和審計、社會查詢等，提升了自然資源信息化管理水平。

三 遇到的主要問題

在開展自然生態(tài)空間用途管制試點工作中，鶴壁市雖然進行了一些積極探索，取得了一定成效，但仍有不少問題亟需深入研究。

(一)各類保護區(qū)交叉重疊

在對鶴壁市進行自然資源本底調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，各保護區(qū)之間存在交叉重疊、多頭管理的情況，如大伾山(含黎陽倉遺址)與浚縣鳳凰山飲用水源地存在交叉重疊，云夢山森林公園與奪豐水庫、紅衛(wèi)水庫分別存在交叉重疊。重疊區(qū)域同時適用所屬有關(guān)保護區(qū)的準(zhǔn)入條件，當(dāng)準(zhǔn)入條件發(fā)生沖突時，按照最嚴(yán)格規(guī)定進行管控。但落地管理時，由于管理權(quán)限在各保護區(qū)，交叉重疊區(qū)域易出現(xiàn)部門多頭管理或多頭不管的情況。

與此同時，現(xiàn)有濕地、森林公園、飲用水源保護區(qū)等存在主導(dǎo)功能判別失當(dāng)、劃分不夠精準(zhǔn)等問題，將一些城鎮(zhèn)建設(shè)用地、耕地等與主導(dǎo)功能不符、集中連片已開發(fā)用地劃入了保護區(qū)，比如?？h鳳凰山飲用水源地就含有建制鎮(zhèn)、村莊等建設(shè)用地150 hm2、水澆地233 hm2。試點中，鶴壁市將保護區(qū)內(nèi)集中連片、面積過大的非生態(tài)功能用地調(diào)出了生態(tài)空間，但卻不利于各類保護區(qū)的后期管理。

(二)審批和執(zhí)行缺乏法定依據(jù)

針對機構(gòu)改革后的部門職權(quán)劃定，鶴壁市探索制定了自然生態(tài)空間分級分類的差別化用途管制規(guī)則和實施細則，市、縣層面各有側(cè)重，并進入試運行階段，取得了良好的效果。但由于相關(guān)政策法規(guī)未調(diào)整到位，國土空間規(guī)劃尚未審批實施，存在各類自然生態(tài)空間管控層級、管理內(nèi)容和實施手段不一致等問題，成果落地實施缺少統(tǒng)一的法律和政策依據(jù)，權(quán)威性不夠。同時，涉及國家和省級層面自然生態(tài)空間保護的審批、核準(zhǔn)或備案的，缺少實施依據(jù)和上位法的支撐。因此，亟需進行自然生態(tài)空間用途管制頂層設(shè)計，加快國土空間規(guī)劃的編制和相關(guān)上位法的修訂，以便更好地推廣試點成果、指導(dǎo)地方開展自然生態(tài)空間用途管制工作。

(三)保護與發(fā)展的關(guān)系難以統(tǒng)籌

如何統(tǒng)籌好生態(tài)保護與發(fā)展的關(guān)系是劃定中面臨的一大難題。西部的太行山區(qū)、浚縣的屯子鎮(zhèn)象山廢棄礦山在相關(guān)評價中屬重要生態(tài)功能區(qū)，但在實地校核中發(fā)現(xiàn)，太行山區(qū)部分區(qū)域規(guī)劃有鄉(xiāng)村旅游扶貧項目，近期將要進行鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并對旅游區(qū)居民實施安置；屯子鎮(zhèn)政府正在進行以生態(tài)旅游為主題的象山廢棄礦山綜合整治，搭建屯子鎮(zhèn)旅游觀光產(chǎn)業(yè)園，這不僅需要進行園區(qū)道路、給排水、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還需要旅游設(shè)施和配套工程等項目建設(shè)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》對生態(tài)保護紅線內(nèi)的人為活動作出了明確規(guī)定，但對一般生態(tài)空間具體管控尚缺乏明晰的規(guī)定。從地方發(fā)展的角度出發(fā)，地方政府及其他權(quán)益相關(guān)方存在一定顧慮，擔(dān)心一般生態(tài)空間的管控也會比較嚴(yán)格，會影響必要的建設(shè)利用活動，因此，對現(xiàn)有農(nóng)村居民點及現(xiàn)行規(guī)劃的建設(shè)用地區(qū)是否劃入一般生態(tài)空間持消極態(tài)度。實地考察后發(fā)現(xiàn)，若不將上述農(nóng)村居民點和規(guī)劃建設(shè)區(qū)劃入一般生態(tài)空間，勢必會影響到生態(tài)空間的連續(xù)性，不利于對生態(tài)空間實施整體保護；若劃入一般生態(tài)空間，則可能不利于地方開展相關(guān)建設(shè)。針對上述情況，鶴壁市充分尊重地方需求，將未規(guī)劃建設(shè)項目的區(qū)域納入一般生態(tài)空間予以保護，規(guī)劃鄉(xiāng)村旅游設(shè)施、民生工程等鄉(xiāng)村振興項目的區(qū)域則不納入一般生態(tài)空間。對于農(nóng)村居民點、采礦等存在于一般生態(tài)空間內(nèi)的孤島，規(guī)劃期內(nèi)如果修建道路等基礎(chǔ)設(shè)施而需要穿越一般生態(tài)空間，能否建設(shè)仍然存在較大不確定性。

(四)自然生態(tài)空間保護補償機制缺乏

在鶴壁市自然生態(tài)空間劃定過程中，為保證空間的整體性、系統(tǒng)性、連續(xù)性，綜合考慮生態(tài)功能重要性、圖斑形態(tài)、集中連片程度、地形地貌和管理需求等因素，依據(jù)空間主導(dǎo)功能進行圖斑大小篩選和劃分。西部太行山區(qū)作為鶴壁市生態(tài)安全屏障，生態(tài)脆弱，具有重要的生態(tài)功能，試點探索中將該區(qū)域內(nèi)零星、孤立的農(nóng)村居民點和采礦用地納入到自然生態(tài)空間，在開發(fā)利用方面做出限制性要求，防止對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響，并要求水泥、砂石等一般性礦產(chǎn)資源開采活動限期退出，這樣就影響到當(dāng)?shù)鼐用瘛翱可匠陨?、靠水吃水”的生存發(fā)展權(quán)。因此，如何保障當(dāng)?shù)鼐用竦陌l(fā)展權(quán)益，亟需建立有效的自然生態(tài)空間保護補償機制。

(五)信息平臺與其他現(xiàn)有平臺統(tǒng)籌不夠

在試點探索中，雖然鶴壁市由自然資源部門主導(dǎo)開發(fā)了自然生態(tài)空間用途管制信息系統(tǒng)，并納入了空間規(guī)劃信息平臺，實現(xiàn)了自然生態(tài)空間基礎(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)等的統(tǒng)一，可以為輔助決策、實施動態(tài)監(jiān)管等提供技術(shù)支撐，但由于相關(guān)部門根據(jù)各自職責(zé)都在建設(shè)信息平臺，且建設(shè)目的、用途和功能各異，再加上各類非自然生態(tài)空間基礎(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)多種多樣、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各類平臺既缺乏統(tǒng)籌又難以統(tǒng)籌，未能實現(xiàn)橫向聯(lián)通和信息共享。

四 對策建議

為完善自然生態(tài)空間用途管制制度，進而健全全域國土空間用途管制制度，提高國土空間治理能力，針對上述問題，提出以下幾點建議。

(一)明確保護區(qū)邊界并進行確權(quán)登記

對濕地、森林公園等各類保護區(qū)進行科學(xué)評估，合理調(diào)整保護區(qū)邊界，使該保護區(qū)切實能保得住，實事求是地將不符合保護區(qū)主導(dǎo)功能的土地調(diào)出保護區(qū)，避免各類自然保護區(qū)在空間范圍上的交叉重疊。加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，明確自然資源所有權(quán)人的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，為國土空間用途管制奠定基礎(chǔ)。

(二)加快國土空間規(guī)劃編制實施

國土空間規(guī)劃與用途管制是一體兩面，國土空間規(guī)劃是基礎(chǔ)，用途管制是手段。建議深入貫徹中央關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系的有關(guān)要求，加快編制和實施“多規(guī)合一”的市縣國土空間總體規(guī)劃，明確各類國土空間用途，為自然生態(tài)空間用途管制提供實施依據(jù)，為自然生態(tài)空間用途管制從試點走向全面實施創(chuàng)造條件。

(三)健全自然生態(tài)空間保護法律機制

法律法規(guī)是社會治理的重要依據(jù)，國土空間用途管制作為具有劃時代意義的改革事項和推進空間治理能力現(xiàn)代化的重要工作，急需建立統(tǒng)一規(guī)范的法律、法規(guī)、政策和制度體系。鑒于國家立法是層層有序推進，歷時較長，建議從現(xiàn)實需要和可能性考慮，先從制度政策層面統(tǒng)一規(guī)范，再從法律層面統(tǒng)一明確。在法律層面，可以根據(jù)中央關(guān)于國土空間規(guī)劃的有關(guān)精神，進一步明確國土空間規(guī)劃體系、國土空間用途管制的基本原則、管制要求等，制定《國土空間開發(fā)保護法》《國土空間規(guī)劃法》時充分考慮統(tǒng)一國土空間用途管制的需要。當(dāng)前，可依據(jù)修訂后的《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，對《森林法》《濕地保護管理條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法律法規(guī)進行梳理，按照國家機構(gòu)改革的要求，在不違背法律的前提下，重構(gòu)國土空間用途管制制度。

(四)統(tǒng)籌生態(tài)空間保護的剛性和彈性管理

建議加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌生態(tài)保護紅線的剛性管控和一般生態(tài)空間的彈性管理。對生態(tài)保護紅線，按照國家規(guī)定進一步明確生態(tài)保護紅線的剛性管控要求，制定具體實施管制制度和監(jiān)督考核辦法，確保嚴(yán)守生態(tài)安全底線。對一般生態(tài)空間，則要按照整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的總體要求，根據(jù)自然生態(tài)功能和基本特征，明確管控要求，細化管制規(guī)則和實施辦法，同時為地方發(fā)展留出一定的空間和開發(fā)利用彈性，消除地方疑慮，以更好地統(tǒng)籌自然生態(tài)空間整體性保護和鄉(xiāng)村發(fā)展需要，做到保護與開發(fā)利用相互促進、相得益彰。

(五)建立多元化的生態(tài)補償機制

為了整體的生態(tài)安全和生態(tài)功能修復(fù)提升，部分國土空間將不能用于開發(fā)建設(shè)，這會導(dǎo)致一部分民眾的發(fā)展權(quán)得不到保障，因此，應(yīng)考慮建立生態(tài)保護的補償機制，以彰顯發(fā)展的公平性。可探索建立完善生態(tài)功能區(qū)炭匯、建設(shè)用地退出、土地整治指標(biāo)在更大尺度更大范圍內(nèi)有償自由流動的機制，最大程度為生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展籌集資金。支持自然生態(tài)空間內(nèi)的鄉(xiāng)村發(fā)展，將國土綜合整治節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)有償流轉(zhuǎn)配置到市縣級產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通過要素平等交易、財政轉(zhuǎn)移支付、設(shè)立合作開發(fā)平臺等途徑，提高生態(tài)功能區(qū)集體經(jīng)濟組織和群眾的經(jīng)濟收入與生活水平，保障其合理的發(fā)展權(quán)。

(六)建立成果信息共享機制

自然資源部門應(yīng)按照新的工作職責(zé)，重點圍繞監(jiān)測、監(jiān)管、評價考核等工作，與生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、審計等部門建立協(xié)作機制，實現(xiàn)影像和監(jiān)測管控數(shù)據(jù)共享、監(jiān)管評價考核審計成果共享。在共享基礎(chǔ)上，圍繞生態(tài)空間保護、整治、生態(tài)修復(fù)、用途管制細則調(diào)整等，建立聯(lián)動機制，共商共治共保。同時，自然資源部門要按照“放管服”要求，建立協(xié)調(diào)合作機制，整合現(xiàn)有各類信息平臺，盡快建立有機統(tǒng)一、高度銜接、互為支撐、運轉(zhuǎn)高效的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，加強對自然生態(tài)空間管制、轉(zhuǎn)用、補償?shù)葘嵤┣闆r的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)、制止和糾正違反自然生態(tài)空間管制的行為，實現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化。

五 結(jié)語

實施自然生態(tài)空間用途管制是加強自然生態(tài)空間整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的重要抓手，也是建設(shè)生態(tài)文明、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的必然要求。自然生態(tài)空間用途管制是在土地用途管制的基礎(chǔ)上拓展、延伸而來，土地用途管制的理念、方法、制度和技術(shù)手段等仍然具有借鑒意義，但在管制對象和管制要求上又遠超土地用途管制，同時，自然生態(tài)空間用途管制又是全域全類型國土空間用途管制的重要組成部分，其研究探索既要針對自然生態(tài)空間這一主體對象，又必然要統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)發(fā)展等各類空間及相關(guān)要素的相互作用、相互影響，以便為實現(xiàn)“山水林田湖草”生命共同體的一體共治、人與自然和諧共生提供科學(xué)依據(jù)和生動實踐。鶴壁市的自然生態(tài)空間用途管制試點探索取得了一定成效，但也發(fā)現(xiàn)了一些新的問題，這些問題的解決既需要持續(xù)深化研究和探討，更需要綜合考慮全域、全要素，做好整體設(shè)計。因此，在自然生態(tài)空間用途管制研究的基礎(chǔ)上，需要轉(zhuǎn)向全域全類型國土空間用途管制探索，以便為重構(gòu)國土空間用途管制制度體系提供更多科學(xué)依據(jù)，總體來看，自然生態(tài)空間用途管制乃至全域全類型國土空間用途管制研究和探索依然任重道遠。