郭云峰

2012年四川省彭州市通濟鎮(zhèn)“吳亮亮訴彭州市通濟鎮(zhèn)人民政府返還烏木案”，(1)該案的基本案情是: 2012年四川省彭州市通濟鎮(zhèn)村民吳亮亮在其承包地里發(fā)現(xiàn)7根價值數(shù)百萬的烏木，后被彭州市通濟鎮(zhèn)人民政府以國家所有的名義強行收走。吳亮亮遂向成都市中級人民法院提起行政附帶民事訴訟，請求法院確認通濟鎮(zhèn)人民政府從原告承包地中運走7根烏木的行政行為違法，并要求被告返還7根烏木、賠償相關損失。2013年1月6日，成都市中級人民法院針對該案的程序性問題作出“烏木權屬糾紛不屬行政審判權限、吳亮亮不具原告資格”的裁定。原告不服此裁定提起上訴，四川省高級人民法院最終以“不存在平等主體之間的民事爭議問題，被訴行政行為也非行政裁決行為，不符合行政附帶民事訴訟的受理和審理條件”為由，判決駁回上訴人吳亮亮在審理行政案件的同時，對烏木所有權爭議一并審理的上訴請求。對于吳亮亮提出的其他三項訴訟請求，成都市中級人民法院以“吳亮亮上訴，二審結果同原告吳亮亮的其他三項請求有關，且本案涉及法律適用問題，需要送請有權機關作出解釋或確認”為由，裁定訴訟中止。參見熊浩然：《“彭州烏木案”續(xù): 省高院終審裁定村民敗訴》，載《華西都市報》2013年6月16日，第3版。引起了法學界對于自然資源國家所有權性質的集中討論。彭州烏木案的事實問題是，重慶高級人民法院裁定駁回行政相對人確認烏木所有權歸屬的民事請求，排除了行政訴訟中行政主體與相對人間自然資源權屬爭議的附帶民事救濟的可能性。事實上，國家機關以私法方式行使國家所有權，以及作為相對人的民事主體通過民事訴訟程序獲取司法救濟的現(xiàn)象并非鮮見：在成都鵬偉實業(yè)有限公司訴江西省永修縣政府及永修縣鄱陽湖采砂管理工作領導小組辦公室采砂權出讓合同糾紛一案(2)2006年，江西省永修縣政府及永修縣鄱陽湖采砂管理工作領導小組辦公室以拍賣的方式將鄱陽湖永修縣水域5、6、7、8號4個采區(qū)的采砂權出讓給成都鵬偉實業(yè)有限公司，并簽訂了《鄱陽湖永修縣5、6、7、8號采區(qū)采砂權出讓合同》。合同履行過程中，由于江西省持續(xù)高溫干旱等氣候因素的影響，在合同約定的采砂期限內無法正常采砂，成都鵬偉實業(yè)有限公司因而訴請永修縣法院解除其與永修縣政府及采砂辦簽訂的采砂權出讓合同。該案歷經(jīng)民事一審、二審、再審程序，原告成都鵬偉實業(yè)有限公司的訴訟請求最終獲得了最高人民法院的支持。參見最高人民法院(2011)民再字第2號民事判決書，載中國裁判文書網(wǎng)， http: //www.court.gov.cn/zgcpwsw/zgrmfy/ms/201310/t20131012_157553.htm, 2013年12月6日訪問。中，江西省永修縣政府行使國家所有權采取的即是私法方式，而成都鵬偉實業(yè)有限公司解除采砂權出讓合同等訴訟請求,也是通過民事訴訟的方式獲得最高法院的救濟。引發(fā)的問題是，假定兩個案件中地方政府代表國家行使自然資源所有權的方式均合法、合理，審判機關案件的處理亦無不當，自然資源國家所有權應采取公權與私權哪種實現(xiàn)方式？而在法理層次的詰問是：自然資源國家所有權是一種什么性質的權利(力)？如果用公權與私權嚴格分立的傳統(tǒng)思維已無力解釋自然資源國家所有權(力)屬性，當采取何種較為妥當?shù)睦碚撨M路？

一、關于自然資源國家所有權性質的學術爭議(3)國內學界對自然資源國家所有權的研究在很長一段時間內是一種“無意識”的研究，即在不少學者的潛意識中，關于國家所有權的研究自然包括對自然資源國家所有權，故本部分關于自然資源國家所有權性質爭議的梳理，在一定程度上也是對關于國家所有權性質爭議的梳理。

(一)公權說

自然資源國家所有權公權說在我國學界事實上可分為前后兩個階段：第一個階段為建國后至上世紀90年代我國啟動國有企業(yè)公司化和股份制改革之前的隱性存在階段；第二個階段為針對國有企業(yè)公司化十年改革(1992 年至 2002 年)的反思過程中的顯性存在階段。

上世紀90年代我國啟動國有企業(yè)公司化和股份制改革之前，公權說為隱性存在階段。即，《民法通則》實施之前，我國深受前蘇聯(lián)法律體系和法制思想的影響，學界和官方均否認民法的私法本質，民法為公法的通說之中已蘊含了國家所有權為公權的結論。此階段的國家所有權理論體系完全沿襲1980年以前蘇聯(lián)所有權理論，通過嫁接和套用傳統(tǒng)大陸法系的民法學概念，而對具有強烈政治意識形態(tài)的社會主義計劃經(jīng)濟體制進行生拉硬扯式的民法構造。其中，蘇聯(lián)所有權理論對國家所有權問題最常見的論證套路是：首先，論者先引經(jīng)據(jù)典地論述所有制與所有權的關系，再概述所有權的概念、內容、取得、終止和保護。其次，依照蘇聯(lián)經(jīng)濟中的所有制形態(tài)把所有權區(qū)分為“社會主義國家所有權”“集體農莊、其他合作社組織以及它們的聯(lián)合組織的所有權”“工會和其他社會團體的所有權”和“個人所有權”，然后，闡述各種所有權的概念、主體、客體、內容、取得、終止和保護等等；最后，在國家所有權部分，論者通常還會談論國家所有權與“國家組織的經(jīng)營管理權”的適當分離問題。(4)格里巴諾夫、科爾涅耶夫：《蘇聯(lián)民法》(上)，第三編“所有權”。轉引自王軍：《國家所有權的法律神話——解析中國國有企業(yè)的公司制實踐》，中國政法大學2003年博士學位論文，第6頁。然而，在我國和前蘇聯(lián)等社會主義法系國家套用大陸法系國家所有權理論的過程中，雖然“所有權”還是“所有權”，但社會主義國家卻通過此種“套用”，十分隱蔽地將大陸法系國家通常在私法語境中所使用的“所有權”概念，偷換成社會主義法系國家的一個公法概念，而在話語體系方面卻與大陸法系國家并沒有實質性改變。依據(jù)前蘇聯(lián)的民法理論，國家所有權與集體所有權和個人所有權的差異可概括為如下幾點：(1)國家所有權的權能相對于集體所有權和個人所有權具有無限性，國家作為政治主權代表者和國有財產(chǎn)所有者的雙重身份，可根據(jù)全體人民的意志和利益，以自己的權力來確定權能的內容和形式；(2)國家所有權的客體具有無限性，任何財產(chǎn)都可以歸屬于作為全民利益代表者的國家；(3)對國家財產(chǎn)實施特別保護和優(yōu)先保護，返還請求權不適用訴訟時效的規(guī)定。(5)同前注〔4〕。尤其值得說明的是，也正是因為上述所有權概念從私法到公法的隱蔽轉換，才給人造成國家所有權私權說自建國至今一直長盛不衰的觀念性錯覺。事實上，這完全是一種徹頭徹尾的“以今論古”式的錯誤！

在“公權說”的顯性存在階段，該學說是作為專門針對國有企業(yè)公司化十年改革(1992 年至 2002 年)的反思而被提出。中國政法大學博士王軍2003年的博士學位論文《國家所有權的法律神話——解析中國國有企業(yè)的公司制實踐》可堪稱是國家所有權公權說的集大成者。在該文中，王軍博士將2003年之前的國有企業(yè)公司化或者股份制改革稱之為“一個關于國家所有權的神話，一個運用法律講述的神話”；主張對國有企業(yè)進行公司化或者股份化改革的論者事實上犯下了一個將公權性質的國家所有權等同于私人所有權的錯誤，而此種錯誤的發(fā)生則根源于國家擬人化的思維方式，以及民法學自身的抽象性和體系化特征很容易接納擬人化的國家；(6)王軍：《國家所有權的法律神話——解析中國國有企業(yè)的公司制實踐》，中國政法大學2003年博士學位論文，第3頁。事實上，個人所有權是屬于個人的私權，而國家所有權則是由國家行使的公權(或稱國家權力)，國家權力來源于人民但又凌駕于人民之上，它是實際控制人民的合法的強制力量，由此國家所有權具有國家權力的一切特征和屬性，而國家權力所可能產(chǎn)生的一切危害和弊端都可能發(fā)生于國家所有權。然而，各種行之有效的防范國家權力濫用的法律機制卻不被施用于國家所有權，反而被當作阻礙國有企業(yè)商業(yè)化或公司化改革的羈絆予以拋棄。因為決策者相信，國家是無私的，國家會考慮全局和長遠利益，而不像私人那樣唯利是圖、目光短淺，國家可以像個人一樣成為合格的股東，甚至比個人所有者做得更好，由此所導致的關于國家所有權的悖論是：作為所有者的全體勞動人民從未直接控制國有財產(chǎn)并直接分享其剩余收益，而真正擁有實際控制權(和“控制權收益”)并能優(yōu)先享有剩余收益的人，是中央和地方的各級黨政主管官員、國企管理層以及國企職工；由于國家所有權的權益和成本無法量化于個人，國家所有權不得不選擇代議制的運行方式，而有資格“代理”全體人民行使所有權的只能是國家，國家是唯一有資格受委托的“代理人”，也因此成為國家所有權的收益和成本的唯一合法分配者。全體人民的任何個體成員都不可能轉讓其權益份額，也不可能“退出”國家所有權。國家所有權受侵害時，全體人民的個體成員無權請求司法救濟。(7)同前注〔6〕，第1-2頁。據(jù)此，國家所有權是國家公權而非私權。

(二)私權說

在改革開放之前的計劃經(jīng)濟時代，如果國家所有權公權說擔負著為國家直接運用行政指令方式組織經(jīng)濟建設提供正當性理論依據(jù)的使命，那么，在中國經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型的過程中，國家所有權私權說則扮演著破除計劃經(jīng)濟體制對經(jīng)濟和社會生活禁錮、建立社會主義市場經(jīng)濟體制的“清道夫”角色。特別是在1986年頒布的民法通則終結了民法學界與經(jīng)濟法學界圍繞民法與經(jīng)濟法關系長達七年的理論論爭之后，國家所有權私權說更是由于國家所有權在立法之中與集體所有權、個人所有權的并立，而趁勢攻城略地、一統(tǒng)山河，并成為影響學界和司法實務的通說。而經(jīng)歷過違憲風波洗禮并于2007年頒布的物權法再次將國家所有權作為民法所有權的一種類型而進行規(guī)定，從而使國家所有權私權說在理論和實務中的通說地位更加難以撼動。

國家所有權私權說的主張者認為，國家作為一個抽象的法律關系主體，是集公法人格和私法人格于一體的特殊民事主體。國家所有權則是以私法人格出現(xiàn)的作為民事主體所享有的一種地地道道的私法上的所有權；(8)黃軍：《國家所有權行使論》，武漢大學2005年博士學位論文，第2頁。國家所有權是指國家對國有財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權利，它是全民所有制在法律上的表現(xiàn)。(9)佟柔：《中國民法》，法律出版社1990年版，第249頁。我國現(xiàn)行民事法律以所有權的主體為標準，將所有權區(qū)分為國家所有權、集體所有權和公民個人所有權，是一種為反映生產(chǎn)資料所有制的性質而進行的更多具有政治意味，而非法學意味的分類；民法中所有權之主體無論是國家、集體抑或個人，其所有權的性質相同，保護手段并無差異，故這種區(qū)分并無任何實益。(10)梁慧星(負責人)：《中國物權法草案建議稿》，社會科學文獻出版社2000年版，第212頁。

值得注意的是，國家所有權私權說恰恰也是國家所有權制度的 “瓦解者”和“掘墓者”：無論是大陸法系的所有權概念還是英美法系的財產(chǎn)權概念，自其產(chǎn)生之日起就是私人所有權的內涵，基于人性自私和作為“經(jīng)濟人”的角色，必然需要明確所有權的主體。而“國家”或者“全民”的抽象性卻無法滿足人性私欲和“所有權主體明晰”的要求，(11)李昌庚：《國有財產(chǎn)法原理研究——“國有資產(chǎn)”正本清源之一》，中國社會科學出版社2011年版，第25頁。由此，國家所有權制度需要在技術層面解決國家所有權主體“虛位”或者“缺位”以及“代理人激勵”問題。而解決技術層面問題的辦法，則是對國家所有權的進一步私有化：將國家財產(chǎn)作為出資投入企業(yè)，而由企業(yè)法人取得國有財產(chǎn)的所有權，或者將國有資產(chǎn)構造成公法人的財產(chǎn)(12)孫憲忠等：《國家所有權的行使與保護研究 》，中國社會科學出版社2015年版，第22-24頁。。由此，國家所有的財產(chǎn)之上所承載的公共使命在不同程度上被消融，公法遁入私法的現(xiàn)象由此發(fā)生。

(三)新公權說

新公權說則是在我國社會主義市場經(jīng)濟體制全面建立之后，國內學界針對國有企業(yè)市場化改革過程中國家所有權私權實現(xiàn)模式所導致的市場失靈等負面效果，對國家所有權私權說再反思的結果，從而也出現(xiàn)了符合“否定之否定”規(guī)律的向公權說的再“靠攏”，帶有折中性質的新公權論作為反思單一權利屬性的理論新說而被提出。該觀點從憲法和民法兩個層面分別討論了自然資源國家所有權的性質,將自然資源國家所有權區(qū)分為憲法所有權和民法所有權。其中，憲法所有權是國家取得民法所有權的資格，強調的是獲取財產(chǎn)利益的可能性，民法所有權則體現(xiàn)為現(xiàn)實中的直接支配力；憲法中關于自然資源國家所有權的規(guī)范屬于基礎性規(guī)范，具有對自然資源國家所有權內容及其限制進行終局性規(guī)定的功能；民法中的確權性規(guī)范則借助實定法范疇完成了自然資源國家所有權的權利塑造，實現(xiàn)了自然資源國家所有權從憲法權利向民事權利的轉換。(13)稅兵：《自然資源國家所有權雙階構造說》，載《法學研究》2013年第4期。

二、既有學說的不足及其原因

(一)既有學說的不足

客觀而言，國家所有權公權說和私權說在我國學界的興起與衰落并非是一個簡單和隨機的歷史結果，而是二者分別與其所賴以生存的時代所根植的計劃經(jīng)濟體制和市場經(jīng)濟體制相互契合的結果。在此意義上，無論是公權說還是私權說均對我國社會主義經(jīng)濟建設作出過不可磨滅的歷史貢獻，當代法律學人對上述兩種學說所進行的批評和指責都是“以今評古”“刻舟求劍”式的批評和指責，有失公允。然而，對中國經(jīng)濟社會所作出過的重大貢獻以及貢獻的大小，與究竟是公權說還是私權說更能準確地揭示國家所有權的性質問題并無必然的關聯(lián)。當前國內學界，尤其是民法學者與行政法學者圍繞自然資源國家所有權性質究竟是公權還是私權的論爭，只不過是對自然資源國家所有權社會屬性某一方面認知的結果，均具有相對的合理性，實質上是一種存在“附加條件”的“真理性學說”，而去除“附加條件”之后，無論是公權說還是私權說，都有可能立即成為謬誤。而恰如本文正在努力論證的那樣，自然資源國家所有權在本質上是與個人所有權相并存的公共所有權的一種類型，既非純粹的公權，亦非絕對的私權，而是一個兼具公權屬性與私權屬性的復合性權利(力)。以此觀之，所謂的公權說和私權說，只不過是對自然資源國家所有權公法屬性或者私法屬性無限放大的一種扭曲的結果，或者說是盲人摸象式的寓言在自然資源國家所有權性質問題上的重演或再現(xiàn)。

1.公權說和私權說的局限

關于公權說和私權說的理論局限性，主要體現(xiàn)在其對社會現(xiàn)實生活容納與解釋的張力等方面。首先，當代自然資源國家所有權制度在世界范圍內呈現(xiàn)的總體趨勢是剝離政治化以及意識形態(tài)的影響，即自然資源國家所有權制度的選擇已經(jīng)不再是姓資還是姓社的問題，也不再是社會主義國家的專利，而是社會主義國家和資本主義國家的共同選擇；其次，在擺脫政治意識形態(tài)對自然資源國家所有權制度選擇的禁錮之后，自然資源領域內的社會秩序在很大程度上呈現(xiàn)出自生自發(fā)的“自組織”特點，而自然資源的社會屬性及其承載的社會功能構成了這種社會秩序生成和演化的基礎。其中，基于自然資源的公共屬性和生態(tài)屬性所衍生出的社會秩序是一種公法秩序，客觀上要求遵循公法的調整規(guī)律；基于自然資源的經(jīng)濟屬性所衍生出的社會秩序是一種私法秩序，客觀上要求按照私法的規(guī)則加以實現(xiàn)；最后，契合自然資源經(jīng)濟屬性的私權說盡管能夠詮釋自然資源經(jīng)濟性的市場機制，但卻無法解決私權模式下公私利益的摩擦與沖突；契合自然資源公共屬性和生態(tài)屬性的公權說固然在借助實體法和程序法控制國家權力、保證社會公共利益優(yōu)先實現(xiàn)方面具有獨特的優(yōu)勢，但卻無法解釋自然資源國家所有權何以能夠通過積極權能的行使實現(xiàn)其財產(chǎn)性。此外，在我國現(xiàn)行法律上，采礦權、水權等資源物權的取得與轉讓實行行政許可等公法介入制度，如果按照準物權來解釋自然資源國家所有權的私權實現(xiàn)途徑，那么，自然資源國家所有權又是如何完成從公法權力向私法權利轉換的？現(xiàn)有的公權力說與私權利說凸顯其乏力與不濟。

2.新公權說的不足

新公權說的特點是，從憲法所有權與民法所有權相區(qū)分的角度透視自然資源國家所有權，并且多遵循西方憲法學的解釋進路：或者將憲法所有權解釋為國家獲取民法所有權的資格，或者將其解釋為公法上的干預權或者管理權，否認憲法所有權作為物權本應具有的權能。新公權說面臨的問題是：

第一，割裂了憲法上的所有權與私法上的所有權的內在聯(lián)系，造就了一種憲法所有權與私法所有權并存的法律“幻象”。憲政意義上的財產(chǎn)權，是一種先于國家賦稅權力的財產(chǎn)權，“而私法意義上的財產(chǎn)權，卻是一種后于國家賦稅的財產(chǎn)權。賦稅對私法而言是一個在先的、管不著的前提。”由此，“憲法上的財產(chǎn)權-賦稅=私法上的財產(chǎn)權”。(14)王怡：《分權、財政與聯(lián)邦主義——浙大“博士雙周論壇”演講》，載北大法寶，http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Gid=335568497&keyword=&Search_Mode=, 2019年9月25日最后訪問。關于此法律“幻象”的產(chǎn)生，中國政法大學王涌教授曾通過一個寓言進行過十分形象的分析：“私人所有權是一個孩子，受其生父——私法的保護，后來，認了一個教父——憲法，亦受其保護。這個故事增加了什么？其實，只增加了一個教父。旁觀者卻說：增加了一個孩子，現(xiàn)在是兩個孩子了。一個是憲法的兒子——憲法所有權，一個是私法的兒子——私法所有權。但是偏誤并未就此終結。有的學者以憲法所有權與民法所有權的區(qū)分為據(jù)，開始否定憲法上規(guī)定的自然資源國家所有權在私法上的效力?！?15)王涌：《自然資源國家所有權三層結構說》，載《法學研究》2013年第4期。由此，憲法之中的國家所有權與私法之中的所有權相比，只不過是增加了對國家所有權的憲法保護以及憲法所施加給國家的對公民生存保障之義務。

第二，完全否認自然資源國家所有權的私法屬性，具有虛化自然資源國家所有權的危險。正如王涌教授所言，“憲法上所規(guī)定的自然資源國家所有權不是專屬于公法的所有權概念，其內部包含有私法權能、公法權能、憲法義務三層構造。”(16)同前注〔15〕。憲法上的自然資源國家所有權與民法上的所有權系雙階構造的觀點，實質上是將自然資源國家所有權主觀地進行多層次分割，以公權吸收私權，使資源型國有資產(chǎn)在私法上的利益內涵被淹沒在公權權能之中，這不符合所有權權能的私法結構，也不符合《物權法》確認資源型國有資產(chǎn)所有權以私法上物權地位的現(xiàn)實。

第三，完全否認自然資源國家所有權的私法屬性，直接與國家對領土內自然資源的最高控制權相沖突。第17屆聯(lián)合國大會第1194次會議通過的《關于自然資源永久主權的決議》已明確規(guī)定，各民族和各個國家(Peoples and nations)對本族的自然財富和自然資源享有永久主權，由此也決定了國家對領土內自然資源的最高控制權，對領土內自然資源享有民法上的所有權，則是國家對領土內自然資源實施控制的一種符合邏輯的結果。印度尼西亞共和國國內學界和實務部門曾圍繞憲法第33條就“國家控制”用語的含義發(fā)生過激烈的論爭，最終印尼憲法法院給出的權威觀點是：憲法第33條規(guī)定的國家控制不僅僅是民法意義上的對重要生產(chǎn)部門的所有權，因為“國家控制”存在于“公法、政治民主和經(jīng)濟民主”的《憲法》框架之內，印尼人民擁有最終的決定權力，進而對這些生產(chǎn)部門擁有集體所有權。由于民法上的“所有權”概念自身并不必然提供《憲法》序言中所規(guī)定的人民福祉或者社會公正，因而它是不全面的，主要理由是：國家控制的概念是與憲法之中所堅持的人民主權原則相關的一個公法概念，根據(jù)“民有、民治和民享”原則，既然人民被承認為國家最高權力的來源和持有者，則國家控制的概念之中即包括人民所享有的公共的集體所有權；如果“由國家控制”僅僅意味著民法意義上的所有權，那么這種控制并不足以實現(xiàn)“人民的最大利益”，從而導致憲法釋義中所闡釋的“促進人民福祉”和“為印尼全體人民實現(xiàn)社會正義”的任務不可能實現(xiàn)。據(jù)此，民法上的所有權是國家控制的一種符合邏輯的結果，它還包含著人民對這些自然資源資產(chǎn)的來源的集體公共所有權，因而不能將“由國家控制”僅能解釋為政府的監(jiān)管權利。即使“由國家控制”這一短語并沒有包括在第33條之中，政府也會擁有固有的監(jiān)管權力。(17)Electricity Law case at 333.轉引自[英]艾琳·麥克哈格等：《能源與自然資源中的財產(chǎn)和法律》，胡德勝、魏鐵軍等譯，北京大學出版社2014年版，第337-338頁。據(jù)此，由國家控制自然資源，不僅意味著國家對自然資源具有民法所有權意義上的控制，還包含著國家運用監(jiān)管權利所實施的控制。

第四，國家所有權作為公共所有權而存在的本質決定了公產(chǎn)和私產(chǎn)之上的國家所有權的公法屬性。人類權利理論進入到現(xiàn)代社會階段，與生俱來的權利神話被打破，權利的真正保障和增進需要公共成本或公共價格的強力支撐(18)[美]史蒂芬·霍爾姆斯、詹姆斯·R·桑斯坦：《權利的成本——為什么自由依賴于稅》，畢競悅譯，北京大學出版社2011年版，第160頁。。由此，雖然私產(chǎn)類自然資源國家所有權的行使以增加“國庫”收入為直接目的，但自然資源的稀缺性以及人類社會生活共同體對特定自然資源的持續(xù)性依賴，要求國家在行使自然資源國家所有權時不能僅僅追求“國庫”收入的增加，而且要考慮自然資源利用的代際公平和可持續(xù)發(fā)展。就此而言，即使是純粹的私產(chǎn)之上的國家所有權，也并非是一種純粹的“私權”，在最大意義上也只是一種處于嚴密公法監(jiān)管之下、相對“自由”的所有權。一言以蔽之，公共所有權的本質決定了國家所有權的公法性，而程序法定和民主監(jiān)督則是公共所有權行使應有的特征之一。

第五，新公權說的權利結構無法為我國國家所有權制度的私法改造提供理論依據(jù)。新公權說所言的自然資源國家所有權行使的雙階性體現(xiàn)為：自然資源國家所有權的公法實現(xiàn)方式與私法實現(xiàn)方式完全分離。自然資源國家所有權雙階構造說在國家所有權公法權能實施上不具有現(xiàn)實的解釋力。首先，現(xiàn)行社會條件下我國違憲審查欠缺制度依托，根據(jù)《立法法》第90條規(guī)定，除國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省人大及其常委會可以提出審查的“要求”以外，其它國家機關和社會團體、企事業(yè)組織以及普通公民，如認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或法律相抵觸的，也可以向全國人大常委會書面提出進行審查的“建議”；我國違憲審查的主體只有全國人大及其常委會，違憲審查程序的啟動較為困難，違憲審查并非約束自然資源國家公權力和保障公共利益的常態(tài)化機制；其次，《憲法》沒有規(guī)定公共利益的具體標準和范圍，涉及自然資源所有權的條款只有第9條的自然資源權屬條款和第10條的土地權屬及轉讓限制、征收補償規(guī)則；我國又欠缺通過司法程序確認公共利益的法定程序。凡此種種制度缺失，使資源利用的公益性為核心的違憲審查缺乏制度運行的依據(jù)。最后，《憲法》約束政治國家或者行政主體按照公益性行使所有權的制度配置包括：產(chǎn)權制度、經(jīng)濟體制、分配制度、宏觀調控機制，由于憲法規(guī)范的宏觀性和原則性，憲法規(guī)范不能為自然資源的公益性利用設置過于詳盡的規(guī)則，進而妨礙了違憲審查的操作性。

第六，所有權的救濟是廣義的所有權行使，是自然資源國家所有權意思表示的實施形式，依據(jù)所有權的復合性，應以私權方式為之。我國物權法規(guī)定了所有權救濟的一般規(guī)則，但由于自然資源國家所有權性質的立法不明，在國家所有權特殊保護的思維之下，自然資源國家所有權的救濟往往被置于行政程序，比如依照《物權法》第57條規(guī)定，履行國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督職責的機構和工作人員，如果濫用職權、玩忽職守而造成國有財產(chǎn)損失的，應當依法承擔法律責任。從形式上看，國家所有權在絕大多數(shù)情況下依靠其自身的強制力即可達成權力設定的目的，無需借助“官”告民的訴訟程序。但是，自然資源爭議行政程序下的權利救濟并非最佳的制度安排：一方面，行政程序存在著內部性問題，會帶來監(jiān)督的缺失；另一方面，行政處罰或者行政賠償?shù)染哂胸敭a(chǎn)內容的行政責任不能達成物權回復支配力和填補損害的物權救濟功能。近年來，國際上出現(xiàn)了自然資源國家公產(chǎn)民事救濟代替行政強制的立法例，如意大利民法典第823條規(guī)定，公產(chǎn)類國家所有權的保護不僅可借助行政手段進行，亦可根據(jù)民法典規(guī)定的對所有權保護的一般手段進行。(19)《意大利民法典》，費安玲、丁枚譯，中國政法大學出版社1997年版，第13、233頁。我國也出現(xiàn)了相關的司法判例。(20)在前述的成都鵬偉實業(yè)有限公司訴江西省永修縣政府及永修縣鄱陽湖采砂管理工作領導小組辦公室采砂權出讓合同糾紛案中，因江西省持續(xù)高溫干旱等氣候因素的影響，導致在合同約定的采砂期限內無法正常采砂，成都鵬偉實業(yè)有限公司遂訴請法院解除其與永修縣政府及采砂辦簽訂的采砂權出讓合同。該案歷經(jīng)民事一審、二審、再審程序，原告成都鵬偉實業(yè)有限公司的訴訟請求最終獲得了最高人民法院的支持。國家自然資源所有權的復合性理論能夠對此做出詮釋，即向特定相對人請求恢復受損害的財產(chǎn)權屬于所有權的意思實現(xiàn)階段，顯示其私權性，權利的救濟應適用民事程序。

(二)既有學說不足的原因分析

1.歷史慣性與傳統(tǒng)物權邏輯之間的背離

羅馬法開創(chuàng)性地以自然資源的屬性和用途為標準，區(qū)分國家“公產(chǎn)”和國家“私產(chǎn)”，并對之進行分類調整，從而確立了以客體為標準的國家所有權分類規(guī)則。(21)邱秋、張曉京：《當代自然資源國家所有權制度發(fā)展的新趨勢》，載《湖北經(jīng)濟學院學報》2011年第5期。其后，該分類規(guī)則相繼被法國民法、意大利民法等大陸法系國家所繼受?！斗▏穹ǖ洹返?38條所使用的“公產(chǎn)”一詞和541條中所使用的“屬于國家所有”一詞被視為法國民法區(qū)分國家公產(chǎn)和私產(chǎn)的標志。(22)王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1997年版，第302-303頁。該法第538條在明確界定“可航運、漂流的江河、海岸、海灘、港口與小港口、?？垮^地……不得具有私有財產(chǎn)權性質的法國領土之任何部分”為國家“公產(chǎn)”的同時，又通過第541條“屬于國家所有”一詞對國家“私產(chǎn)” 的存在進行了必要的“宣誓”；在調整的準據(jù)法以及法院管轄問題上，國家公產(chǎn)一般受公法支配，由行政法院管轄；國家私產(chǎn)一般受私法的支配，由普通法院管轄。(23)同前注〔22〕，第305頁。法國1957年《國有財產(chǎn)法典》第2 條規(guī)定：“國有財產(chǎn)中，由于本身性質或由于政府指定用途而不能作為享有私所有權的屬于公產(chǎn)。其他的財產(chǎn)屬于私產(chǎn)。”(24)《法國國有財產(chǎn)法》(立法部分)，楊遂全、呂麗萍譯，載梁慧星主編：《民商法論叢》第36卷，法律出版社2006年版，第580頁。《意大利民法典》在詳細地列舉了國家公產(chǎn)類與私產(chǎn)類自然資源范圍的同時，對調整國家公產(chǎn)與私產(chǎn)的準據(jù)法以及國家公產(chǎn)轉化為國家私產(chǎn)的程序進行了明確規(guī)定。即，海岸、沙灘、海灣停泊處和港口、江河、湖泊以及其它依照法律規(guī)定屬于公共所有的水源屬國家公產(chǎn)類自然資源；其它類型的自然資源所有權，如國家森林資源的林木、礦藏等屬于私產(chǎn)類自然資源。公產(chǎn)類自然資源主要通過行政手段和民法典規(guī)定的所有權保護的一般手段進行保護(第823條)，因而調整公產(chǎn)類自然資源的準據(jù)法主要是公法；而私產(chǎn)類自然資源受特別規(guī)則調整，只有在無另行規(guī)定的情況下，才依據(jù)公法人享有法律和具有法律效力的慣例所規(guī)定的權利(第11條)，由相關法律關系進行調整(第828條)。(25)《意大利民法典》第823條規(guī)定: “公共財產(chǎn)的法律地位保護公共財產(chǎn)的權利屬于行政機關，行政機關可以采用行政手段或者本法規(guī)定的一般手段保護國家所有權和占有權。”第828條規(guī)定: “國有財產(chǎn)的法律地位屬于國家、省、市的所有的財產(chǎn)受有關的特別法調整，在未另行規(guī)定的情況下，受本法調整?！钡?1條規(guī)定: “省市鎮(zhèn)以及公共機關是公法人，公法人享有法律和具有公法效力的慣例規(guī)定的權利。”同前注〔19〕，第13、232、232-234頁。

然而，無論國家公產(chǎn)還是國家私產(chǎn)，國家自然資源所有權均具有明顯不同于私人財產(chǎn)所有權的特質，比較法中的私產(chǎn)類國家所有權法律關系實際上受公法規(guī)范和私法規(guī)范的雙重調整，只是與公產(chǎn)類國家所有權法律關系相比，受公法約束的程度較低、享有更大的私法上的自由而已。同時，公產(chǎn)類國家所有權也并非與私法所有權毫無聯(lián)系。根據(jù)《意大利民法典》第823條規(guī)定，公產(chǎn)類國家所有權的保護不僅可借助行政手段，亦可適用民法典規(guī)定的對所有權保護的一般規(guī)則。作為公產(chǎn)理論起源地的法國，在公產(chǎn)所有權的法律性質問題上曾形成兩種較有代表性的觀點：第一種認為，公產(chǎn)所有權就是民法上的所有權，只是由于公共使用的緣故，受到行政法上很多限制，在公共使用范圍內排除私法的適用。一旦公共使用被廢除，行政主體就恢復民法上的全部所有權。依照這種觀點，公產(chǎn)之中包含兩個不同的因素：公共使用的使命和所有權的支配利益。第二種認為，公產(chǎn)所有權和公共使用是一個不可分離的整體。公產(chǎn)的公共使用是所有權的一種表現(xiàn)。根據(jù)這種觀點，公產(chǎn)所有權應當是與私法上所有權不同的另一種形式的所有權，這種所有權來自民法，但已經(jīng)過公法的改造而具有公共使用因素，成為行政法上的公法所有權。(26)同前注〔22〕，第315-316頁。據(jù)此，在羅馬法自然資源國家所有權客體分類調整的模式下，公產(chǎn)類自然資源國家所有權比私產(chǎn)類自然資源國家所有權受公法約束的程度更高，是一種以行政法規(guī)制為主的權利；私產(chǎn)類自然資源國家所有權則是在受特別形式與規(guī)則(在解釋論上應當包含必要的公法規(guī)范)調整的前提下，被置于私權的地位。

新中國成立后，我國國家所有權立法并未采用羅馬法所有權分類調整的技術路徑，而是在前蘇聯(lián)立法的影響下，選擇了消滅私有，建立社會主義公有制的發(fā)展方向。以前蘇聯(lián)為代表的社會主義法系國家，“強調國家對重要生產(chǎn)資料和自然資源的法律上的壟斷和獨占，以國家的壟斷所有(國家專有)制度排斥公眾在事實上和習慣上的使用利益”，(27)張建文：《現(xiàn)代公共財產(chǎn)觀念的羅馬法淵源及其對民生問題的啟示》，載李昌麒、岳彩申主編: 《經(jīng)濟法論壇》第10卷，群眾出版社2013年版，第52-60頁。采取根據(jù)所有制區(qū)分所有權主體、分別立法的主體法規(guī)則，排除了按照客體分類調整的立法模式。其對我國所有權制度設計的影響是：第一，國家壟斷了絕大多數(shù)自然資源的所有權。除農民集體享有有限的自然資源所有權之外，普通民事主體被排除于所有權主體的法定范圍之外。第二，法律統(tǒng)一調整國家公產(chǎn)與國家私產(chǎn)，公產(chǎn)性質和私產(chǎn)性質的國家自然資源所有權具有同一法律地位。由于納入制度層面的自然資源種類紛繁蕪雜，從理論層次上抽象地定位自然資源國家所有權性質變得尤為困難。

2.公權與私權分析框架形成的認知前見

國家自然資源所有權屬性認知的不同學說，承載了學者對公權與私權必擇其一的二難抉擇，方法論上體現(xiàn)了公權與私權嚴格分立的傳統(tǒng)法學思維。公權與私權的嚴格區(qū)分存在著三個假定條件：第一，通常情況下法律所調整的社會關系是單一的。(28)王保樹：《關于民法、商法、經(jīng)濟法定位與功能的研究方法》，載《現(xiàn)代法學》2008年第3期。法律所調整的社會關系如果呈現(xiàn)復合狀態(tài)，則公權與私權的區(qū)分將失去社會基礎；第二，政治國家與市民社會嚴格分野，界限清晰。按照社會契約論的思想，政治國家與市民社會的分野是通過憲法政治制定的契約來劃定二者邊界的。(29)徐國棟：《市民社會與市民法——民法的調整對象研究》，載《法學研究》1994年第4期。由于國家是一種必要的罪惡，如無必要，它的權力不應增加,(30)同前注〔29〕。因而，國家除基于公共利益而對市民社會進行適度干預外，公權原則上不得隨意侵入私權空間。第三，公共利益與私人利益的嚴格分立。

當今，公權與私權嚴格區(qū)分的分析框架已經(jīng)難以厘定自然資源國家所有權的屬性：

首先，上世紀五十年代興起于德國的“雙階理論”打破了傳統(tǒng)法學對法律關系單一性質的沉迷，提醒人們注意特殊法律關系的復合性。德國行政法學者易普森認為，同一個生活事實中可能存在不同屬性(公法與私法)的法律關系，同一法律關系中可能存在著復數(shù)行為、復數(shù)請求權及復數(shù)權利義務關系；(31)程明修：《雙階理論之虛擬與實際》，載《東吳大學法律學報》2014年第2期。轉引自稅兵：《自然資源國家所有權雙階構造說》，載《法學研究》2013年第4期。公法行為同樣可以借助私法形式實現(xiàn)。比如，對私人實施的公法上的經(jīng)濟補助可分割為前后兩個不同的階段，第一個階段為國家作出是否給予私人補助決定的階段，該決定無論是允許還是拒絕均被視為公法上的具體行政行為，必須受公法原則的拘束；如果國家允許補助，則進入第二個階段，此階段介于國家與受補助人之間的法律關系，為私法上的合同關系。(32)陳敏：《行政法總論》，神州圖書出版公司2003年版，第653-654頁。轉引自王鍇：《政府采購中雙階理論的運用》，載《云南行政學院學報》2010年第5期。從實證的角度看，德國的“雙階理論”在我國現(xiàn)行行政立法中也有所體現(xiàn)。以2011年我國頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》為例，國有土地之上的房屋征收分為征收決定和補償兩個階段：第一個階段為市、縣級人民政府作出房屋征收決定的公法階段，被征收人對房屋征收決定不服，或者對政府的補償決定不服，應通過行政復議、行政訴訟程序尋求救濟(33)參見《國有土地上房屋征收與補償條例》第8-14條、第26條。；第二個階段為對房屋征收進行補償?shù)乃椒A段(34)雖然最高法院2015年出臺的《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第11條已經(jīng)明確將土地、房屋等征收征用補償協(xié)議確定為行政法上權利義務內容的協(xié)議，但該司法解釋第12條、第14條又分別規(guī)定，公民、法人起訴行政機關的訴訟時效參照民事法律規(guī)范關于訴訟時效的規(guī)定，人民法院審查行政機關是否依法履行、按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議是否合法，在適用行政法律規(guī)范的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。據(jù)此，征收人根據(jù)土地拆遷補償協(xié)議進行補償?shù)碾A段屬私法階段。：一方當事人不履行補償協(xié)議約定的義務的，另一方當事人可通過行政訴訟程序解決。(35)參見《國有土地上房屋征收與補償條例》第25條。其中，行政補償協(xié)議糾紛的私法屬性主要體為訴訟時效和糾紛解決的準據(jù)法為民事法律規(guī)范。(36)參見最高法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12、14條?！半p階理論”意味著，盡管單一性是法律關系的常態(tài)，但特殊領域的某些法律關系卻可能呈現(xiàn)出復合性。

其次，現(xiàn)代公法與私法的相互滲透與彼此交融，極大地弱化了法律依據(jù)說在公權與私權區(qū)分方面的說服力。在我國，調整自然資源歸屬與利用的法律規(guī)范不僅有憲法、自然資源單行法等公法規(guī)范，還存在著以物權法為核心的私法規(guī)范，這三種規(guī)范之中均存在著“自然資源國家所有即全民所有”或者與此相類似的表述，但規(guī)定在私法之中的權利未必一定是私權，反之亦然。一方面，從域內外立法的實踐看，市民社會組織對國家政治的參與日益活躍，并承擔起了原由國家公權機關承擔的維護社會公共利益的部分職責，其借助民事訴訟程序中的公益訴訟制度，追究破壞生態(tài)環(huán)境等危害公共利益主體的民事責任的方式，替代傳統(tǒng)公權機關的行政處罰，很難說市民社會從事公益活動的組織所享有的此項權利是一項純粹的私權。另一方面，法律主體與自然資源利益關系的動態(tài)性，直接決定了法律規(guī)范對自然資源法律利用關系調整的復雜性。雖然羅馬法時期已基于對不同類型自然資源經(jīng)濟性和公共性的考量，確立了公法和私法分類調整的立法思路，但資本主義工業(yè)革命之后，調整自然資源歸屬與利用的立法經(jīng)歷了一個從自由利用向公法監(jiān)管的轉變：近代社會，人們更多地從經(jīng)濟性的角度看待自然資源，認為自然資源的經(jīng)濟屬性與資源的生態(tài)屬性是相容的，法律只需對其經(jīng)濟屬性作出制度性安排就可以了。(37)黃錫生：《自然資源物權法律制度研究》，重慶大學出版社2012年版，第33頁。而自由放任的經(jīng)濟政策使自然資源的開發(fā)利用除受公共性目的限制外，幾乎完全處于市場主體的自由意志支配之下。土地、森林、水源、礦藏等資源遭到了掠奪性的開發(fā)，生態(tài)環(huán)境受到嚴重破壞。進入現(xiàn)代社會后，立法者開始普遍關注所有權的財產(chǎn)價值與生態(tài)環(huán)境利益、資源的公平配置與可持續(xù)利用等非財產(chǎn)目標之間的選擇與平衡，所有權實現(xiàn)過程中自然資源的公共性引發(fā)所有權的內部和外部限制、禁止權利濫用原則，私人利益吸收公共利益目標，使所有權內涵的公共利益與私人利益交叉相容，傳統(tǒng)理論上按照利益屬性區(qū)分權利(權力)的標準已經(jīng)難以適用自然資源所有權。

最后，公共領域的所有權通常作為政府的政策工作和行動工具而存在，其本身就兼具公權與私權的雙重屬性。公共領域的所有權最初是以“作為監(jiān)管的所有權”(Ownership as regulation)形式而存在，是私法意義上的所有權與公法意義上的國家監(jiān)管的融合，其不僅賦予了政府內部控制企業(yè)和資產(chǎn)的權利，并同時賦予了政府對外部與企業(yè)和資產(chǎn)相關活動的市場和社會力量進行管制的公權力。由于所有權與監(jiān)管的融合最容易涉及壟斷，因而其不可避免地讓位于更現(xiàn)代化和專業(yè)化的所有權與監(jiān)管合理區(qū)分的實施模式。公共領域的所有權從“作為監(jiān)管的所有權”(Ownership as regulation)到“所有權和監(jiān)管”(Ownership and regulation)的轉變，意味著公共領域所有權行使過程中的 “掌舵”與“劃船”的分離，從而使監(jiān)管機構本身可以全面或更集中于其工作和影響范圍。(38)Ian Thynne.Ownership as an instrument of policy and understanding in the public sphere: trends and research agenda，Policy Studies, vol. 32，3，2011，p. 183-186.而監(jiān)管職能與私法所有權職能的相互分離，又導致了公共領域的所有權發(fā)生了從“公法所有權”(Public law ownership)到“私法所有權”(Private law ownership)的轉變，更多國家的政府開始越來越多地轉向私法，成立公司，以符合公共利益的方式擁有、管理、生產(chǎn)、供給財產(chǎn)。政府可以通過合同協(xié)議實現(xiàn)目的，而不是像與法定團體相關的通常程序發(fā)出指令那樣，確保他們履行社區(qū)服務義務。(39)Ibid.據(jù)此，公共領域的所有權并非是一種純粹的公權或者私權，其在本質上就是一種兼具公權和私權的復合性權利。在公法與私法必居其一的權利(力)劃分思維之下，除對公共領域所有權這一復合性權利進行不斷的切割和重新界定之外，公共所有權理論很難與公權和私權嚴格區(qū)分的思維相互兼容。然而，對公共所有權所進行的機械切割和重新界定，無疑于削足適履，并有可能導致只見樹木不見森林的結果。

三、自然資源國家所有權“復合權利說”的提出

(一)“復合權利說”的基本內容

考察既有學說的局限得知，只有更富于張力的、契合自然資源非財產(chǎn)性、財產(chǎn)性要求的理論新說，才能完整地展示自然資源國家所有權的內在規(guī)定性。

本文認為，自然資源國家所有權是為全體社會成員利益而存在的公共所有權的類型之一，而公共所有權則是一種由群體成員集體行使、能夠使管理規(guī)則得以發(fā)展的有組織的私人所有權安排(40)Daniel W.Bromley & Michael M.Cernea.“The Management of Common Property Natural Resources :Some Conceptual and Operational Fallacies”，The World Bank.World Bank discussion papers, Washington :The World Bank ,1989, 57: 6.，保障群體成員對共有財產(chǎn)平等利用權的所有權制度設置已隱含了公共事務負責者對社會成員實施內部管理的“公權”。據(jù)此，自然資源國家所有權是一種兼具公權性與私權性的復合性權利，其公權性集中體現(xiàn)在開發(fā)利用自然資源意思表示的形成階段和對團體成員的普遍性管理等方面，而私權性則主要體現(xiàn)在國家決定由資源市場主體實現(xiàn)其資源開發(fā)利用意思的意思實施等方面。按照所有權原理，所有權靜態(tài)的利益體現(xiàn)為對特定資源的歸屬，動態(tài)的利益體現(xiàn)為以支配力為支撐的各項權能，并以處分所有的物的利用行為為表彰形式。國家自然資源的所有權屬性應根據(jù)利用重于所有的現(xiàn)代財產(chǎn)權觀念決定之，以所有權的行使過程來展示。由于所有權行使系物權內容的法律行為，依據(jù)法律行為的意思表示原理，權利主體處分行為應解析為所有權人內在意愿的目的意思和外在表示的效果行為，對應自然資源國家所有權，所有權人權利行使過程分為意思形成階段和意思表示實施兩個階段：第一階段,在國家就特定自然資源開發(fā)利用決策的意思形成階段，自然資源國家所有權的公權色彩“掩蓋”其私權色彩，以行政法為代表的公法為調整此階段國家所有權行使的主要準據(jù)法；第二階段,在國家決定由資源市場主體實現(xiàn)其資源開發(fā)利用意思實施階段，國家所有權人或者其代理人發(fā)生與資源市場相對人的私法關系，而出現(xiàn)在市場機制之下的自然資源國家所有權的私權色彩“掩蓋”其公權色彩，自然資源國家所有權主要表現(xiàn)為私權，以民商法為代表的私法作為調整此階段法律關系的準據(jù)法，代表公共利益的公法規(guī)范以國家宏觀經(jīng)濟調控、公法程序控制等隱形方式體現(xiàn)，自然資源國家所有權復合性權利的內容如下：

第一，在意思形成和對國有自然資源普遍性管理的以公權力為主的實施階段, 國家作為公共利益的代表者利用所有權人控制領土范圍內自然資源的自主性，對自然資源開發(fā)利用活動進行符合公共利益的制度安排,體現(xiàn)為自然資源保護與利用的抽象立法行為和具體的規(guī)制行為,前者包括自然資源開發(fā)利用的總量控制規(guī)劃與計劃制度、開發(fā)強度控制與分區(qū)制度、用途管制制度、節(jié)約與集約利用制度、生態(tài)環(huán)境容量控制制度等，其性質上是國家對自然資源利用市場的宏觀調控過程；后者包括市場準入制度、開發(fā)許可制度、資源開發(fā)權利流轉限制等制度，在性質上是國家授權資源行政主管機關對資源利用行為的市場規(guī)制。其特點有四：一是國家以行政主體身份行使自然資源的控制權，形成國家資源開發(fā)利用的立法決策和市場規(guī)制；二是國家所有權人資源開發(fā)的內在意志即為國家意志性，以自然資源法律規(guī)則和資源開發(fā)的行政許可行為為載體，具有事先的公定力、公開性；三是因國家資源開發(fā)意思的強制性，在此階段的國家意志只有基于公共利益才具有正當性，管制強度體現(xiàn)為比例原則下的合理限度。由于國家集強制力與所有權于一身，公權力的行使必須與主體的財產(chǎn)行為即私益性相分離，公權力運用的動機只能維護自然資源的非財產(chǎn)利益；四是國家自然資源所有權的公權力行使，意味著所有權不僅僅是權力，同時也是義務，資源保護、資源安全、生態(tài)安全等皆屬之。

第二，在意思實行的以私權利為主的實施階段，自然資源私益性或者財產(chǎn)性由所有權人以民法物權這一私權方式實施。物權法第45條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”第39條規(guī)定：“所有權人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權利?！绷⒎ㄖ灰茉谒椒I域明確關于自然資源權利的歸屬和邊界，就能形成常態(tài)的自然資源開發(fā)利用的行為模式。(41)陳德敏：《資源法原理專論》，法律出版社2011年版，第199頁。政府失靈的經(jīng)濟學論斷表明，市場機制是資源配置的基礎方式，由國家按照行政方式直接實施資源開發(fā)利用行為將導致較高的制度成本；私法方式的權利配置能夠形成自然資源公平競爭的有序市場，有利于將資源壟斷所有的立法政策轉向有效的資源社會化利用，克服自然資源國家所有與社會化利用需求之間的矛盾。由于市場機制在本質上是一種平等的私法關系，自然資源國家所有權私權行使方式與普通的財產(chǎn)所有權并無實質的差異，即私法上的民事主體、基于意思自治和等價有償原則構成的資源物權一級市場和二級市場民法物權關系和各種債權關系。在我國，國家自然資源所有權私權方式行使的特征有二：一是國家作為全民的代表，委托地方政府行使自然資源占有、使用、收益和處分權能，通過自然資源使用權出讓合同，完成國家財產(chǎn)所有權的間接支配，實現(xiàn)資源性國有資產(chǎn)的收益權利；二是通過國家對一級資源出讓市場事實上的壟斷，自然資源所有權人能夠將資源許可制度賦予的公法義務，借助出讓合同加以內化，實現(xiàn)資源總體利用規(guī)劃、開發(fā)市場準入、環(huán)境許可、生態(tài)保護等資源利用的非財產(chǎn)性目標，國家對資源利用行為的內在目的意志轉化為外部的效果意思。

需要特別說明的是，雖然本文基于制度設計的操作性和可行性等方面的考慮，而將自然資源國家所有權的行使大體區(qū)分為公權行使階段和私權行使階段，但并不等于承認公權力行使階段或者私權利行使階段的自然資源國家所有權就是完全的公權或者私權，而是意在強調自然資源國家所有權在什么情形下公權色彩更濃、更應當受公法約束，又是在什么情況下私權色彩更濃、更應當受私法調整，并且“主要受公法”或者“私法調整”之用語本身就是在強調自然資源國家所有權應受公法和私法雙重約束之特點。

(二)復合權利說的理論依據(jù)

1.控制所有權和收入所有權理論

按照美國學者克里斯特曼提出的控制所有權和收入所有權理論，財產(chǎn)所有權可依其功能區(qū)分為控制所有權和收入所有權?？刂扑袡嗯c財產(chǎn)擁有者的自主性直接關聯(lián)，體現(xiàn)著財產(chǎn)擁有者控制特定財產(chǎn)的利益，使其能夠享有在自己的決定與他擁有所有權的狀態(tài)之間穿行的權力；收入所有權則與市場性直接關聯(lián)，主要是通過市場交易從財產(chǎn)獲得收入的權利。(42)[美]克里斯特曼：《財產(chǎn)的神話: 走向平等主義的所有權理論》，張紹宗譯，廣西師范大學出版社2004年版，第221-223頁。據(jù)此，控制所有權的制度設置旨在解決社會成員在宏觀社會結構之中的自主性問題，而收入所有權的制度設置旨在通過確立社會財富收益分配規(guī)則的方式，解決控制所有權的市場取得問題。在自然資源稀缺性日益突顯的情況下，“人們不必在傳統(tǒng)(自由)意義上擁有那些發(fā)揮保證最低限度自主作用的資源,必要的是,人們應擁有對這些資源的控制權。這意味著允許他們接近使他們成為自主的人所必需的那些資源,并對這些資源擁有決定權?！?43)同前注〔42〕，第302頁。

控制所有權和收入所有權理論對于自然資源國家所有權意味著自然資源的財產(chǎn)價值應通過收入所有權的私法權能彰顯，自然資源非財產(chǎn)屬性通過控制所有權的權能加以實現(xiàn)。第一，控制所有權蘊含著所有權客體的非財產(chǎn)功能，被分離成自然資源國家主體的權力構造中管制功能。這一理論對于自然資源國家所有權制度的指引是，在資源稀缺的條件下國家所有者應利用所有權，確保每個社會成員對于生存對自然資源享有平等的控制權，保證其作為社會存在的自主性。這種權能是所有者義務產(chǎn)生的，具有公共屬性；在法律上具有公權力效果。因為“行使收入權的后果太不確定、太多變化(甚至在相對固定的經(jīng)濟環(huán)境中),不足以使這些權利以系統(tǒng)的方式在功能上與自主相聯(lián)系?！薄叭绻Ｕ弦粋€人的自主取決于市場交易的后果,自主因此就會像這個人在市場競爭中的前景一樣是流動的、變化的和不可預測的?！?44)同前注〔42〕，第297頁。根據(jù)社會契約理論，社會成員把自己的一部分自然權利讓渡給國家并轉化為國家權力，國家則負有運用國家權力保障社會成員生存等人權的基本義務。國家通過享有稀缺的自然資源所有權控制資源，保障社會成員享有資源均等的利用權；第二，收入所有權意味著，財產(chǎn)利益是財產(chǎn)所有權的基本內容，同樣依賴私法的市場機制。而自然資源國家所有權的財產(chǎn)內容與非財產(chǎn)內容可以相互分離，兩種利益的實現(xiàn)可以借助公法與私法不同的方式。由于控制權具有國家保障社會成員自主存在的社會性功能，并與收入所有權構成所有權的內在構造，自然資源國家所有權財產(chǎn)利益實現(xiàn)與一般財產(chǎn)相比，前者的經(jīng)濟價值實現(xiàn)需基于公共利益的嚴格約束。

2.自然法理論

任何一種統(tǒng)治都試圖喚醒和培養(yǎng)人們對其合法性的信念，而一個國家法律制度合法性的標準，主要在于其是否滿足了具有自然法意義上的作為社會道德集成的社會公理的要求，是否實現(xiàn)了社會認同和遵守的一致性。而任何至高無上的權力和個人對這些自然法的挑戰(zhàn)，都是對整個人類發(fā)展中所自然形成的道德的違反和顛覆。在自然法學者格勞秀斯看來，現(xiàn)代的財產(chǎn)權制度源自于對自然資源的原始共同所有(primitive common ownership)，“所有事物都為人類共同地和未分割地占有，如同人類占有共同遺產(chǎn)”，每個人都能立刻取其所需之物，且能消耗那些能被消耗之物。如此一來，這一普遍權利的享用(enjoyment)便服務于私人所有權這一目的。由此，每個人所具有的用來滿足其所需之物，他人除非通過不正當?shù)男袨?，否則無法奪走。(45)See DJBPII.2.ii.1.轉引自澳斯蒂芬·巴克勒：《自然法與財產(chǎn)權理論: 從格勞秀斯到休漠》，周清林譯，法律出版社2014年版，第32-33頁。由于使用權的產(chǎn)生源自于人的需要，生命的保存要求使用自然資源，因而“suum”(在拉丁文中，“suum”用以表示“一個人的東西”，即“我自己的東西”)必然產(chǎn)生一項使用權，并擴及那些需要的滿足。然而，某些使用意味著或將導致用盡，行使使用權等同于一項排他(exclusive)權，因而財產(chǎn)產(chǎn)生于通過滿足需要的使用權的行使。由此，“suum”也得到了擴展，它不僅包括生命、四肢和自由，而且還涵蓋由社會所認可的私人占有物。在一個形成財產(chǎn)關系的世界中，“suum”暗含的原始使用權并未消失，而是被保留在普遍存在的必需權中(right of necessity)，成為每一個人都有的一項權利。正是由于自然正義蘊含了原始普遍性的使用權，這種權利才不可能被否認，使用者的原始權利在最緊迫的需要中(in direst need)復蘇。除必需權外，原始使用權還蘊含著“無害使用”(innocent use)權，即，使用他人財產(chǎn)時“不會損害所有者”的權利。這種權利極具普遍性，它涵蓋了諸如使用流水的權利和在陸地及河川上通行的權利等重要領域，是“對原初權利的良好保存”。值得注意的是，“suum”所蘊含的使用權，是“服務于私人所有權目的”的“普遍性權利”，該原始使用權旨在通過滿足人類的需求達到保存?zhèn)€體和種族的目的。雖然所有事物在原始階段都是全人類的“共同遺產(chǎn)”，但并不意味著在人類歷史的最早期，所有人都被視為共有者，而是指該事物能被所有人使用。關于人類何以放棄原始共有這一問題，格勞秀斯給出的答案是，放棄原始共有源自于人們對簡單生活的拒絕和對文明生活方式的追求?！叭绻祟惱^續(xù)過著簡單無比的生活，或者他們生活在罕見的相互之情里，那這種原始狀態(tài)可能會一直延續(xù)。”“當人類不滿足于以野生之物為食，不滿足于棲身于自然洞穴之中，不滿足于赤身裸體或以樹葉與獸皮為衣，而選擇一種較為文明(more refined)的生活方式時，這必然產(chǎn)生應用于某一事物、其他事物或另一事物的勤勞(industry)?！x缺乏所帶來的后果，使得人類在分配產(chǎn)品時無正義可言，或根據(jù)勞動，或按照產(chǎn)品的消耗?！?“鄰里之間依然延續(xù)著共有。我們無法確定共有的對象是羊群，但可以肯定牧地是共有的。因為相較于數(shù)量稀少的人類，陸地是如此的寬廣，無論用多少也不會帶來不便……最后，隨著人類像羊群一樣增長，以前分配給民族(peoples)的每一處陸地，現(xiàn)在被家庭(families)所分割。而且井——干旱地區(qū)特別需要的資源，一口井不足以為多人供水——也由那些已占有(possession)它們的人所據(jù)有(appropriate)。這是圣經(jīng)中的歷史給我們的啟示……”(46)[澳]斯蒂芬·巴克勒：《自然法與財產(chǎn)權理論: 從格勞秀斯到休漠》，周清林譯，法律出版社2014年版，第34-42頁。倘若這種原始的私人占有物被允許繼續(xù)存在，表明與該資源有緊密聯(lián)系的他人承認或者默認了這種共有的合法性。

3.國有產(chǎn)權的公共規(guī)制理論

按照制度經(jīng)濟學原理，公共資源領域配置國有產(chǎn)權是實現(xiàn)公共管制的一種政策選擇，其在自然資源領域的法律形式就是建立資源性財產(chǎn)的國家所有權。公共規(guī)制理論認為，國有化是政府對公共資源最徹底的一種規(guī)制形式，政府擁有公共資源的國家所有權，產(chǎn)權屬于全體國民所有，國家為此能夠在制定資源經(jīng)營策略時力圖實現(xiàn)社會福利最大化，保證資源分配的效率。國家的所有者和規(guī)制者身份結為一體，變國家對分散的個體資源所有者的間接控制為對自然資源統(tǒng)一、唯一所有者的直接控制。在所有者的支配權之下，國家能夠確定資源的市場供給總量、時序、定價、用途，發(fā)揮利用資源所有權調整資源配置的作用。例如，國家通過行使城市國有土地的所有權，以出讓使用權方式，按照土地利用計劃和規(guī)劃對一級市場投放土地，通過限制建設用地供給結構、規(guī)制招拍掛競價方式、調控資源價格，調控土地市場，規(guī)制土地開發(fā)行為。國有產(chǎn)權規(guī)制自然資源的制度效率在于：第一，管制主體與被管制主體的一體化，減少了兩者分離情況下委托代理風險和制度運行的成本。第二，實現(xiàn)自然資源壟斷利益的公共化。理論上政府以社會福利最大化為目標進行資源市場的規(guī)制，將資源競爭市場引發(fā)的外部性難題內部化，即將高資源定價下的壟斷利潤進行全民的再分配，低定價下無效的資源配置由政府行政行為加以補救。前者如國有建設用地出讓金在耕地保護、保障房建設等專項用途監(jiān)管制度，后者如土地交易中的政府優(yōu)先購買權制度。因此，公有制為政府提供了一些附加的政策工具，以此來修正由于商品市場和代理人市場的失靈所造成的社會報酬與私人報酬之間的偏差。第三，在一定程度上克服公共資源規(guī)制的信息不對稱問題。政府規(guī)制總會存在信息不對稱問題，以土地為載體的資源市場由于資源分布的地域性、資源的稀缺性形成天然的壟斷。信息經(jīng)濟學認為，在很多情況下，克服政府規(guī)制資源市場的信息不對稱，“這種操作的復雜性使得公有制成為了更完善的問題解決框架”。因為資源國家所有的實質是政府將市場的外部規(guī)制問題轉變?yōu)閲衅髽I(yè)的內部治理問題，通過所有權的直接介入能減輕市場上私人所有者隱藏信息的問題。第四，自然資源國家所有權的代表者作為公共經(jīng)理人可以按照政治支持的最大化來行動，使得所有人的市場行為更符合公共利益的要求。例如，《土地管理法》規(guī)定了各級政府承擔的耕地保護職責，按照《基本農田保護條例》的要求，中央政府將基本農田保護的指標任務以行政計劃的方式下達各省級政府，并實行耕地保護“行政一把手負責制”。(47)2005年10月18日國務院發(fā)布《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》(〔2005〕52號)第2條規(guī)定: “二、各省、自治區(qū)、直轄市人民政府對《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》確定的本行政區(qū)域內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，省長、主席、市長為第一責任人?！?/p>

國有產(chǎn)權規(guī)制功能意味著自然資源國家所有權能夠發(fā)揮公法的公共利益維護職能，這是社會本位下社會所有權理念的典型，因為“國有企業(yè)由于承擔全體社會主義勞動者的總體權益與利益，承擔著重大的社會責任”，(48)譚夢靈：《國有企業(yè)規(guī)制改革的若干悖論思考》，載《經(jīng)濟學動態(tài)》2009年第4期。從而“全民所有表示的國家所有的概念不僅蘊含了民法意義上的國家所有權，而且蘊含了行政法意義上的公共國有財產(chǎn)管理權”。(49)馬俊駒：《國家所有權的基本理論和立法結構探討》，載《中國法學》2011年第4期。不可否認，國家所有權作為自然資源市場規(guī)制方式也存在局限，包括公共所有權相對低的財產(chǎn)效率、政府對于所有權代理人賦予的多目標，以及權利行使官僚化、不當干預等問題。因此，在履行非財產(chǎn)性質的公法職能時，自然資源國家所有權的私權性不可或缺，并且，財產(chǎn)性的市場行為應以私權方式實施，此時公權對于私益的追求應保持理性的克制。

4.產(chǎn)權與客體公共性關聯(lián)理論

制度經(jīng)濟學認為，產(chǎn)權配置與產(chǎn)權客體的公共程度密切關聯(lián)。制度可以通過產(chǎn)權類型的配置協(xié)調價值、利益的沖突。按照該理論，如果所有權的客體與社會公共利益毫無關聯(lián)或者關聯(lián)不大，則該客體對于大眾福祉及其對行政主體自身需要的滿足缺乏施加影響的能力，財產(chǎn)之上應配置私人產(chǎn)權；如果物上設立私人所有權足以對公共利益的實現(xiàn)造成現(xiàn)實的威脅或者危害，制定法通常以國家保留所有權的方式排斥此類客體之上的個人所有權。產(chǎn)權與客體公共性關聯(lián)理論的歷史驗證是，傳統(tǒng)物權制度之所以將個人所有權歸屬于私權，最根本的原因是認為個人所有權客體與公共利益欠缺必要的關聯(lián)。而當所有權的客體與社會公共利益密切相關時，權利的行使則可能要遭遇個人利益與公共利益博弈，立法者就面臨難以兼顧多元利益的艱難抉擇，國家自然資源所有權在兼具財產(chǎn)價值與非財產(chǎn)價值時，產(chǎn)權的配置應體現(xiàn)多元的屬性。從歷史發(fā)展來看，產(chǎn)權配置的法律主體與自然資源利益關系呈現(xiàn)動態(tài)性趨勢。早在古羅馬時期，某些自然資源的經(jīng)濟性和公共性已受到人們的重視，并開始依據(jù)物的權利能力對其進行分類調整：可作為私人財產(chǎn)所有權客體的物為可有物，反之則為不可有物，海洋、河川、牧場、公共土地等自然資源皆屬之，此類物因其較強的公用性而被排除在私人所有權的客體之外，成為國家所有權的客體，由國家按照公共信托的原則對其管理和使用，保障社會公眾對特定自然資源的自由利用。進入資本主義時期，人們更多地從經(jīng)濟性的角度看待自然資源，認為自然資源的經(jīng)濟屬性與生態(tài)屬性是相容的，法律只需對其經(jīng)濟屬性作出財產(chǎn)法上的制度安排。(50)同前注〔37〕，第33頁?，F(xiàn)代社會以來，所有權社會化趨勢使自然資源所有權理念發(fā)生根本的變化。首先，在自然資源客體范圍上，在兩大法系傳統(tǒng)不動產(chǎn)模式下，土地財產(chǎn)權居于自然資源關系的支配地位，負載其上的自然資源作為附屬物，從屬于土地；土地權利被作為母權利，資源關系依據(jù)不動產(chǎn)的財產(chǎn)法加以調整。根據(jù)1998年修訂的《德國民法典》第96條規(guī)定：“與土地相結合的權利，視為土地成分。”(51)陳衛(wèi)左：《德國民法典》(第3版)，法律出版社2010年版，第21頁。按照土地吸附地上物的原則，土地上的自然資源權利也被土地權利所吸收。英美法關于不動產(chǎn)的定義將土地及其地上物以及相關的權力，統(tǒng)稱為不動產(chǎn)，處于財產(chǎn)法調整之下。而現(xiàn)代財產(chǎn)法極大地擴張了資源物權的客體范圍，改變了資源關系的調整方式：土地被作為自然資源的要素，地表資源和地下資源按照可更新的資源和不可更新的資源分類形成了統(tǒng)一的生態(tài)體系；隨著社會的發(fā)展不動產(chǎn)不僅被賦予新的概念內涵，生態(tài)環(huán)境利益等非財產(chǎn)價值目標成為調整不動產(chǎn)法的主導。“人們之所以將某種不動產(chǎn)歸類為公用(或集體)的或私人的，是因為這種歸類最能反映當時的公共利益需要。而隨著時間的流逝，公共利益的變化必然要求重新對財產(chǎn)進行歸類或改變其用途?！?52)肖澤晟：《公共信托理論與公共財產(chǎn)權保護》，中國法學會行政法學研究會：《財產(chǎn)權與行政法保護——中國法學會行政法學研究會2007年年會論文集》，武漢大學出版社2008年版，第777頁。

四、“復合權利說”對自然資源國家所有權的理論范式功能

(一)對主體的理論范式功能

在大陸法系國家,所有具有權利義務主體地位的組織體都被稱之為法人，但法人有公法人和私法人之區(qū)分，(53)葛云松：《法人與行政主體理論的再探討——以公法人概念為重點》，載《中國法學》2007年第3期?！岸ㄈ撕退椒ㄈ说膮^(qū)別標準主要在于設立的準據(jù)法以及根據(jù)組織的目的、所從事的活動的性質”(54)吳庚：《行政法之理論與實用》(增訂三版)，臺灣三民書局1996年版，第151頁。轉引自葛云松：《法人與行政主體理論的再探討——以公法人概念為重點》，載《中國法學》2007年第3期。，公法人的權利能力既包括公法上的權利能力,也包括私法上的權利能力,但每個公法人的權利能力范圍還需要具體確定。(55)李建良：《論公法人在行政組織建制上的地位與功能——以德國公法人概念與法制為借鏡》，載《月旦法學》2002年第84期，轉引自葛云松：《法人與行政主體理論的再探討——以公法人概念為重點》，載《中國法學》2007年第3期。由于行政主體為完成特定的行政任務并不必然采取公法行為的形式，對于給付行政(56)給付行政一般是指行政主體依照有關法律、法規(guī)，向符合條件的申請人提供物質利益或者賦予其與物質利益有關的權益的具體行政行為。之類的行政任務亦可通過私法行為的形式完成，為此可依據(jù)私法按照組織目的予先確定的方式構造私法主體；如果國家對完成公共目的需要保持更多的控制和監(jiān)督的權力,并且其強度要超過私法手段時，則應依據(jù)公法構造公法組織，而該公法組織體是否應當具有(公)法人地位，則應當由公法(憲法和行政組織法)進行規(guī)定。(57)同前注〔53〕。據(jù)此，復合權利屬性對自然資源國家所有權主體構造功能在于：公產(chǎn)類自然資源的代表行使主體應盡可能地按照公法人的模式構造，但其權利能力范圍的規(guī)定之中應包含在不損害公共使用和公共目的前提下的占有、使用、收益和處分等方面的內容(58)比如，公共汽車的公共目的是按照特定的路線和固定的時間為市民提供出乘服務的公共服務，而在不損害前述公共目的的前提下，所張貼的車體廣告、到站提示語音系統(tǒng)中植入商業(yè)廣告即是在不損害公物公共目的和公共使用前提下進行商業(yè)應用的例證。；私產(chǎn)類自然資源可依據(jù)私法進行主體構造，但私產(chǎn)類自然資源資產(chǎn)畢竟不同于純粹的私產(chǎn)，對此類自然資源資產(chǎn)的公共控制亦可通過立法以及法人章程等方式實施限制。

(二)對客體的理論范式功能

自然資源國家所有權復合權利說對客體的理論范式功能主要體現(xiàn)在自然資源國家所有權客體范圍的確定以及確定調整國有自然資源開發(fā)利用法律關系的準據(jù)法兩個方面：

第一，自然資源國家所有權的公權屬性要求作為其客體的“自然資源”的范圍必須“有限”和“法定”?；谙拗茋夜珯嗪捅Ｕ纤綑嗟墓ㄖ贫冗壿?，自然資源國家所有權客體的范圍必須由包括憲法、自然資源單行法在內的公法予以確定，即自然資源國家所有權的客體范圍的確定必須按照“法無明文授權即禁止”的公法原則予以處理。

第二，自然資源國家所有權作為“物權”的對世效力以及自然資源“不動產(chǎn)”登記的法律構造亦要求作為客體的“自然資源”的范圍必須“有限”。從純私法的角度看，自然資源國家所有權既然為物權，就要具有物權的對世效力，至少應當在社會觀念以及意識層面“具體”、“確定”。結合當前我國試點地區(qū)正在推進的國有自然資源資產(chǎn)不動產(chǎn)登記的改革趨勢看，國有自然資源登記必然意味著作為自然資源國家所有權客體的國有自然資源資產(chǎn)的有限性。

第三，自然資源國家所有權的復合權利屬性決定了對自然資源之上法律關系調整的公、私法交融性。自然資源國家所有權的公權屬性和私權屬性決定了國有自然資源之上必然要衍生出公法秩序和私法秩序，客觀上要求對這兩種法律秩序進行相應的公法和私法調整。

(三)對權能的理論范式功能

長期以來，在所有權問題的研究方法上存在著一個觀念性的誤區(qū)，即人們習慣把所有權看成是一個凝聚的點，而不是一個可調整的構造存在。對于存在多個主體的所有權，人們往往仍然把它當成是一個凝聚的點，“共同所有權”與“單一所有權”被混同對待?！肮餐袡唷迸c“單一所有權”被混同對待的結果是所有權的構造性被忽視，由于共同所有權場景下所有權與其主體之間的對應關系發(fā)生變化，即由一個所有權與一個所有權主體的對應關系轉變?yōu)橐粋€所有權對多個所有權主體的關系，所引發(fā)的困惑是：所有權在其自身多個主體之間的邊界柔性與其在市場關系中的邊界剛性相矛盾。(59)陳永正：《所有權構造論》，四川大學出版社2003年版，第22頁。在構造我國自然資源國家所有權主體制度的過程中，立法者在憲法和物權法等相關法律之中所采取的“國家所有即全民所有”的法律表述，實際上就是一種無視所有權主體的復數(shù)性和構造性，完全按照個人所有權主體制度進行建構的表現(xiàn)。事實上，無論是將自然資源國家所有權的主體認定為“國家”還是“全民”，自然資源的所有權人都必須擁有管理權能等公法權能。

第一，當前我國國家所有權的主體缺位或者虛位問題是由于國家所有權內部的管理等權能沒有被重視和有效安排的結果。國內研究國家所有權的論者在分析相關制度的缺陷時，幾乎都毫無例外地將之歸因于所有權主體虛位或者缺位。與私人所有權——特別是個人所有權相比，國家所有權確實難以逃避主體虛位的指責，但該問題并不必然需要通過分級所有權或者更極端的私有化方式加以補救。根據(jù)Daniel 和Michael的觀點，單純地將自然資源的控制權和管理權收歸國家，并不一定能夠導致有效率的資源管理。相反，如果這種控制的轉移簡單地削弱了當?shù)氐牧晳T性管理體制(local customary regimes)，由國家設立政府機構管理自然資源，反對當?shù)厝说墓芾?，特別是當成功的資源管理實際上需要當?shù)厝斯芾淼臅r候，自然資源的集中控制和管理將導致嚴重的失??；服從、被權威系統(tǒng)保護、支持是任何一種財產(chǎn)制度生存的條件，失去確保特定權利和義務被支持的必要的權威系統(tǒng)，私人所有權將什么也不是。在許多發(fā)展中國家，存在于公共領域(或者非私有土地)的一些資源被作為公共財產(chǎn)(common property)而由公共部門進行管理，事實上，這些資源卻根本沒有被管理，而是由公眾自由獲取。據(jù)此，確立自然資源國家所有權的管理權能應成為克服我國自然資源國家所有權制度缺陷的思路之一。

第二，國家作為國有自然資源法律上的所有權人應當擁有以管理為代表的權利內容。即使基于純立法技術層面的考慮而使“國家”成為自然資源國家所有權的唯一所有權人，也應當基于其所有權人的身份而賦予其對自然資源及其開發(fā)利用的管理權能。與普通的民事主體相比，國家確實是兼具公法人格與私法人格于一體的特殊民事主體，其對自然資源及其開發(fā)利用的管理固然可以借助其公法人格通過公法方式而達成，但其通過公法方式行使管理權能并不能成為其在私法層面否定國家作為所有權主體而應擁有管理權能的理由。另需注意的是，大陸法系國家傳統(tǒng)的所有權權能理論建立在個人主義的哲學基礎之上，而自然資源國家所有權以及集體所有權顯然是建立在團體生活的社會現(xiàn)實基礎之上的另一種完全迥異的所有權類型，所有權主體的復數(shù)性和利益關系的復雜性必然要求賦予公共所有權以管理權能為代表的維護社會公共利益的權能。

第三，國家和全民之間所存在的以公共信托為內容的內部基礎法律關系也決定了國家要擁有以管理權為代表的權能。在社會主義法系國家的話語體系之下，國家和全民之間實際上是一種工具性存在與目的性存在的關系，全民通過國家而實現(xiàn)對社會的重要生產(chǎn)資料的占有和控制，而國家作為法律上的所有權人對自然資源的占有和控制是為了 “全民利益”的占有和控制，由此，全民和國家圍繞國有自然資源所形成的是以公共信托為內容的基礎法律關系，由此，在制度層面體現(xiàn)為自然資源國家所有權主體制度的結構性。就此而言，作為實質所有權主體的“全民”亦應當擁有對自然資源的管理權。