梁君瑜

一、問(wèn)題的提出

原告適格也稱“訴訟權(quán)能(Klagebefugnis)”，(1)蔡志方：《行政救濟(jì)法新論》，元照出版有限公司2007年版，第163頁(yè)；陳清秀：《行政訴訟法》，元照出版有限公司2015年版，第251頁(yè)。為方便論述，本文將交替使用“原告適格”與“訴訟權(quán)能”的術(shù)語(yǔ)。即“適格當(dāng)事人以自己名義在具體訴訟事件中實(shí)施訴訟之權(quán)能”。(2)吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》(增訂八版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第416頁(yè)。其主要功能“在于避免發(fā)生民眾訴訟以及避免司法權(quán)不當(dāng)對(duì)行政權(quán)作實(shí)質(zhì)審查”。(3)劉宗德：《制度設(shè)計(jì)型行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2013年版，第360頁(yè)。作為行政訴權(quán)要件之一，原告適格之正確判定攸關(guān)訴訟程序的有序推進(jìn)，故向來(lái)屬于行政訴訟法學(xué)的重要問(wèn)題。通過(guò)梳理域內(nèi)外的既有研究成果，行政訴訟原告適格的判定進(jìn)路大致可歸為兩類：宏觀判定進(jìn)路立于一國(guó)行政訴訟的整體制度架構(gòu)作觀察，主張?jiān)孢m格受該國(guó)行政訴訟制度的功能定位所影響，基于功能定位為主觀公權(quán)利保護(hù)抑或客觀法秩序維持的不同，分別探討原告適格的范圍；微觀判定進(jìn)路則聚焦一國(guó)行政訴訟立法中的原告適格條款作分析，(4)例如，在日本，原告適格論實(shí)為《日本行政事件訴訟法》第9條第1款“法律上利益”的解釋論。參見(jiàn)林美鳳：《日本行政事件訴訟法修正與原告適格理論之變化》，載《行政訴訟制度相關(guān)論文匯編》(第4輯)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“司法院”2005年印行，第723—755頁(yè)。而在德國(guó)，原告適格論乃《聯(lián)邦德國(guó)行政法院法》第42條第2款“權(quán)利”的解釋論。參見(jiàn)陳英鈐：《撤銷訴訟的訴權(quán)——個(gè)人權(quán)利保護(hù)與法秩序維持之爭(zhēng)》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編：《行政法爭(zhēng)議問(wèn)題研究》(下冊(cè))，五南圖書出版公司2000年版，第984—990頁(yè)。同樣，我國(guó)大陸地區(qū)的原告適格論曾長(zhǎng)期集中表現(xiàn)為對(duì)舊《行政訴訟法》(1989年)第2條“合法權(quán)益”以及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(已廢止)第12條“法律上利害關(guān)系”的解讀。參見(jiàn)張旭勇：《“法律上利害關(guān)系”新表述——利害關(guān)系人原告資格生成模式探析》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第6期。認(rèn)為原告適格的一般前提條件是“權(quán)利受損”，僅在例外承認(rèn)客觀訴訟的情形下才允許忽略“權(quán)利”要素。此處的“權(quán)利”(5)不同國(guó)家或地區(qū)的立法用語(yǔ)可能有別，例如“合法權(quán)益”“法律上利益”“法律上利害關(guān)系”等，但這些用語(yǔ)的最核心部分仍是“權(quán)利”——行政法上的主觀公權(quán)利。特指大陸法系行政法理論中的“主觀公權(quán)利”，其內(nèi)容除法定權(quán)利外，也包含法律上的利益。(6)李惠宗：《主觀公權(quán)利、法律上利益與反射利益之區(qū)別》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)編：《行政法爭(zhēng)議問(wèn)題研究》(上冊(cè))，五南圖書出版有限公司2001年版，第164頁(yè)；林昱梅：《行政訴訟上“訴訟權(quán)能”要件之探討》，載《行政訴訟制度相關(guān)論文匯編》(第4輯)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“司法院”2005年印行，第17頁(yè)。對(duì)“權(quán)利”及“受損”的判定，實(shí)質(zhì)是從主觀公權(quán)利是否存在、原告對(duì)主觀公權(quán)利受損之主張需達(dá)致何種證明程度來(lái)刻畫原告適格的邊界的。但遺憾的是，上述兩種進(jìn)路在我國(guó)之運(yùn)用尚存較大缺憾。

就宏觀判定進(jìn)路而言，雖然我國(guó)行政訴訟制度的功能定位在總體上采雜糅式立場(chǎng)，無(wú)論主觀訴訟抑或客觀訴訟的指征都具有局部性，(7)薛剛凌、楊欣：《論我國(guó)行政訴訟構(gòu)造：“主觀訴訟”抑或“客觀訴訟”？》，載《行政法學(xué)研究》2013年第4期。但在原告適格方面，因?qū)W界高度一致地秉持主觀向度的觀點(diǎn)，這便導(dǎo)致既有研究大多傾向于限縮原告適格的問(wèn)題域——僅探討主觀訴訟原告適格，而對(duì)客觀訴訟原告適格著墨不多。但隨著全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于修改〈民事訴訟法〉和〈行政訴訟法〉的決定》之出臺(tái)，作為客觀訴訟立法例的“檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟”在我國(guó)全面確立?？陀^訴訟的原告適格問(wèn)題也隨之重返研究者的視野，亟待深入分析。

就微觀判定進(jìn)路而言，我國(guó)學(xué)者在研究行政訴訟原告適格時(shí)，盡管多采取法規(guī)范解讀之方式，試圖對(duì)法規(guī)范中的“合法權(quán)益”“法律上利害關(guān)系”“實(shí)際影響”“利害關(guān)系”等不確定法律概念作出詮釋，(8)姚斌：《行政訴訟中原告的“合法權(quán)益”——以最高人民法院公布的典型案例(1989—2011年)為例》，載《行政法學(xué)研究》2013年第2期；王克穩(wěn)：《論行政訴訟中利害關(guān)系人的原告資格——以兩案為例》，載《行政法學(xué)研究》2013年第1期。但也僅停留在微觀判定進(jìn)路的第一個(gè)層次——擴(kuò)大解釋“主觀公權(quán)利”的意涵，而對(duì)其形成機(jī)理及判斷依據(jù)仍缺乏系統(tǒng)性的論述，且未能回答原告對(duì)主觀公權(quán)利“受損”之主張需達(dá)致何種證明程度。鑒于“原告資格的界定是一項(xiàng)程序標(biāo)準(zhǔn)而非實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)”，(9)林莉紅：《中國(guó)行政訴訟的歷史、現(xiàn)狀與展望》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第2期。法院在審查時(shí)應(yīng)把握限度(對(duì)應(yīng)于“主觀公權(quán)利受損”的證明程度)，否則便可能陷入“放棄審查”或“未審先判”的兩個(gè)極端。由此，正確理解“主觀公權(quán)利受損”之意涵刻不容緩。

為消弭兩種判定進(jìn)路在我國(guó)運(yùn)用中的不足，描繪應(yīng)然狀態(tài)下二者之全貌是研究的前提。本文將以此為基礎(chǔ)，探尋兩種判定進(jìn)路所存不足的化解之策；并在此過(guò)程中，集中解決以下困惑：主、客觀訴訟原告適格分別該如何認(rèn)定？“主觀公權(quán)利受損”該如何理解？?jī)煞N判定進(jìn)路的應(yīng)然關(guān)系為何？

二、宏觀判定進(jìn)路：行政訴訟制度之功能定位與原告適格

行政訴訟制度之功能定位，旨在回答一國(guó)基于何種目的來(lái)完成其行政訴訟的整體制度架構(gòu)。根據(jù)功能定位是“救濟(jì)”抑或“監(jiān)督”的不同，存在主觀公權(quán)利保護(hù)與客觀法秩序維持兩種模式。二者對(duì)原告適格的認(rèn)定方式及范圍設(shè)定均存在差異。

(一)行政訴訟制度的功能定位：“救濟(jì)”抑或“監(jiān)督”

只要確立行政訴訟制度，就必然使其具備糾紛解決、權(quán)利救濟(jì)與監(jiān)督行政的三重性質(zhì)。(10)林莉紅：《行政訴訟法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社2015年版，第19頁(yè)。只不過(guò)因各國(guó)在特定時(shí)期的社會(huì)需求不同，而有必要突出某一性質(zhì)的優(yōu)位性、將其作為行政訴訟立法目的加以追求，并以此架構(gòu)該國(guó)的行政訴訟制度。

1.以“救濟(jì)”為中心的主觀公權(quán)利保護(hù)模式

在該模式下，行政訴訟的主要類型為主觀訴訟，即致力于保護(hù)人民的合法權(quán)益，而監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、維持行政法秩序等均為權(quán)利保護(hù)的附隨效果。作為該模式的典型代表，德國(guó)要求在向行政法院尋求保護(hù)前，須滿足個(gè)人的主觀公權(quán)利受損。(11)Wolfgang Kahl：《德國(guó)與歐盟行政法上主觀公法上權(quán)利之現(xiàn)況、演變及其展望》，林明鏘譯，載《臺(tái)大法學(xué)論叢》第40卷第2期(2011年6月)。隨著權(quán)利保護(hù)理念的不斷深化，德國(guó)及深受德國(guó)法影響之國(guó)家(或地區(qū))對(duì)主觀公權(quán)利呈現(xiàn)出擴(kuò)大化解釋的傾向。例如，《聯(lián)邦德國(guó)行政法院法》第42條第2款雖表明“除法律另有規(guī)定外，僅當(dāng)原告主張行政行為或拒絕申請(qǐng)行為或不作為侵害其權(quán)利(Rechten)時(shí)，始得起訴”，但實(shí)務(wù)界卻一致將“權(quán)利(Rechten)”詮釋為包含法律上所保護(hù)之利益、法律地位在內(nèi)的廣義見(jiàn)解。(12)李惠宗：《主觀公權(quán)利、法律上利益與反射利益之區(qū)別》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)編：《行政法爭(zhēng)議問(wèn)題研究》(上冊(cè))，五南圖書出版有限公司2001年版，第144-145頁(yè)。又如，作為德國(guó)法的承襲者，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)索性在其“行政訴訟法”第4、5條規(guī)定，撤銷之訴及課予義務(wù)之訴均以“權(quán)利或法律上利益受損害”為前提；且實(shí)務(wù)上對(duì)主觀公權(quán)利亦采從寬理解——“不以具有一定名目者為限，法律規(guī)定，除用以達(dá)成公益外，至少亦在于保護(hù)特定個(gè)人之法律上利益者，該特定個(gè)人亦因之而具有公權(quán)利”。(13)陳敏：《行政法總論》，新學(xué)林出版有限公司2013年版，第1391頁(yè)。再如，《日本行政事件訴訟法》確立了包容性的“法律上利益”概念，不僅將主觀公權(quán)利囊括其中，而且要么由學(xué)界通過(guò)“值得法律保護(hù)的利益說(shuō)”來(lái)對(duì)“法律上利益”施以寬泛解讀，要么由法院秉持“法律保護(hù)的利益說(shuō)”并輔以靈活解釋的實(shí)務(wù)做法，最終達(dá)到同樣的寬泛解讀效果。(14)王天華：《行政訴訟的構(gòu)造：日本行政訴訟法研究》，法律出版社2010年版，第60頁(yè)。

事實(shí)上，無(wú)論是像我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)以主觀公權(quán)利包含法律上利益，還是像日本以法律上利益包含主觀公權(quán)利，不過(guò)是暗示了區(qū)分此二者的實(shí)踐價(jià)值甚微，畢竟二者均可納入權(quán)利保護(hù)的范疇。(15)盛子龍：《撤銷訴訟之訴訟權(quán)能》，載《中原財(cái)經(jīng)法學(xué)》2001年第7期。此外，吳庚教授也指出，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”在“權(quán)利”之外增列“法律上利益”的文字，實(shí)益不大。因?yàn)闄?quán)利原本泛指?jìng)€(gè)人在國(guó)家法律秩序中之法的地位，不問(wèn)來(lái)自憲法或法律之規(guī)定，亦不問(wèn)屬于實(shí)體法抑或程序法范疇，一切值得保護(hù)之個(gè)人利益均包括在內(nèi)。參見(jiàn)吳庚：《行政爭(zhēng)訟法論》，2012年自版發(fā)行，第160-161頁(yè)。因此，在探討主觀公權(quán)利保護(hù)模式時(shí)，應(yīng)包含對(duì)權(quán)利及法律上利益的保護(hù)。而與法律上利益相對(duì)的事實(shí)上利益(反射利益)，各國(guó)原則上均未將其納入保護(hù)的范疇。

2.以“監(jiān)督”為取向的客觀法秩序維持模式

在此模式下，行政訴訟的主要類型為客觀訴訟，即致力于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、維持行政法秩序的穩(wěn)定，而對(duì)人民產(chǎn)生的保護(hù)效果僅是監(jiān)督依法行政之“副產(chǎn)品”。作為該模式的典型代表，法國(guó)行政訴訟之主要目的在于控制行政行為的合法與否，即追求法律所保護(hù)的公益。(16)陳英鈐：《撤銷訴訟的訴權(quán)——個(gè)人權(quán)利保護(hù)與法秩序維持之爭(zhēng)》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編：《行政法爭(zhēng)議問(wèn)題研究》(下冊(cè))，五南圖書出版公司2000年版，第990頁(yè)。例如，法國(guó)最主要的撤銷訴訟是撤銷違法行政行為的“越權(quán)之訴”，旨在保證行政行為之合法性，其作為行政法治的重要保障，屬于對(duì)事不對(duì)人的客觀訴訟。(17)值得注意的是，當(dāng)代的越權(quán)之訴越來(lái)越強(qiáng)調(diào)主觀因素。由于越權(quán)之訴也保護(hù)起訴者的利益，故其主觀訴訟因素實(shí)則無(wú)法全部排除。參見(jiàn)王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第528、533頁(yè)。20世紀(jì)以來(lái)，隨著行政法治原則的發(fā)展，越權(quán)之訴的范圍呈現(xiàn)擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。在提起越權(quán)之訴時(shí)，不再以原告的主觀公權(quán)利受損為前提，僅需其“利益”受損即可。對(duì)于足以發(fā)動(dòng)訴訟的“利益”之判斷，法國(guó)并未形成類似德國(guó)的法律上利益、事實(shí)上利益等鮮明學(xué)說(shuō)，而是以起訴者與其所主張“利益”間的緊密程度作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。若起訴者與該利益之聯(lián)系過(guò)于疏遠(yuǎn)，則不具備訴訟權(quán)能。例如，法國(guó)的地方納稅人可針對(duì)當(dāng)?shù)卣倪`法財(cái)政支出行為提起越權(quán)之訴，但這不能推及于國(guó)家納稅人與中央政府之間，因?yàn)閲?guó)家納稅人與其稅負(fù)(利益減損)之間的聯(lián)系是微不足道的。(18)[法]讓·里韋羅、讓·瓦利納：《法國(guó)行政法》，魯仁譯，商務(wù)印書館2008年版，第797頁(yè)。

(二)“權(quán)益”釋義學(xué)：主觀公權(quán)利保護(hù)模式下的原告適格

二戰(zhàn)前，各國(guó)行政訴訟制度雖不乏保護(hù)人民權(quán)利的功能，但其主要目的仍在于維護(hù)主權(quán)者(帝王、領(lǐng)主)之利益或行政法秩序。(19)蔡志方：《行政救濟(jì)與行政法學(xué)》(一)，三民書局股份有限公司1993年版，第101頁(yè)。二戰(zhàn)后，基于對(duì)戰(zhàn)時(shí)踐踏人權(quán)慘象的深刻反省，各國(guó)行政訴訟的權(quán)利保護(hù)功能日益強(qiáng)化，與此相對(duì)應(yīng)，行政訴訟制度多采取主觀公權(quán)利保護(hù)模式。由于該模式強(qiáng)調(diào)僅當(dāng)原告主張其主觀公權(quán)利受損時(shí)才具備訴訟權(quán)能，且需權(quán)利侵害確實(shí)存在，原告請(qǐng)求才會(huì)被支持。因此，行政訴訟基本屬于“權(quán)利被害人訴訟”。這類訴訟不限于由行政行為之直接相對(duì)人提起的“相對(duì)人訴訟”，還包含由第三人主張其主觀公權(quán)利受損之訴。此種“第三人訴訟”在一開(kāi)始并不被認(rèn)可，因?yàn)榈谌耸欠窬哂兄饔^公權(quán)利往往無(wú)法直觀地從被訴行政行為的規(guī)范依據(jù)中獲知。隨著社會(huì)關(guān)系的日益復(fù)雜化與民眾訴求的日益新穎化，越來(lái)越多尚未被法律作為“權(quán)利”加以明確、但又確實(shí)值得保護(hù)的新型利益相繼涌現(xiàn)，這便導(dǎo)致權(quán)利與利益的分際越發(fā)模糊。于是，為確保正當(dāng)利益之享有，一些本來(lái)采取“權(quán)利被害人訴訟”的國(guó)家開(kāi)始擴(kuò)張?jiān)孢m格的范圍，逐漸形成“法律上利益被害人訴訟”。(20)也有學(xué)者稱此為“有法律上利害關(guān)系的‘第三者訴訟’”。參見(jiàn)方頡琳：《行政訴訟制度的解釋學(xué)發(fā)展進(jìn)路——以行政訴權(quán)為視角》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017年版，第170頁(yè)。例如，建筑法上的鄰人訴訟、經(jīng)濟(jì)行政法上的競(jìng)爭(zhēng)者訴訟等。

在主觀公權(quán)利保護(hù)模式的影響下，原告適格之范圍呈擴(kuò)大趨勢(shì)。鑒于法院在判斷原告適格時(shí)，存在將“權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn)向“權(quán)利+法律上利益”標(biāo)準(zhǔn)作延伸解讀的努力，故探討該模式下的原告適格問(wèn)題，本質(zhì)上是對(duì)“權(quán)益”進(jìn)行釋義的一門學(xué)問(wèn)。但是，僅需具備事實(shí)上利害關(guān)系(反射利益受損)便可提起的“利害關(guān)系人訴訟”、不考慮權(quán)益因素而由法律特別規(guī)定即可提起的民眾訴訟，仍不被主觀公權(quán)利保護(hù)模式所肯認(rèn)。(21)盛子龍：《撤銷訴訟之訴訟權(quán)能》，載《中原財(cái)經(jīng)法學(xué)》第7期(2001年12月)。以團(tuán)體提起的三類行政訴訟為例：(22)彭鳳至：《論行政訴訟中之團(tuán)體訴訟》，載翁岳生教授祝壽論文編輯委員會(huì)編：《當(dāng)代公法新論》(下)，元照出版有限公司2002年版，第110-116頁(yè)；黃錦堂：《論環(huán)境法之訴權(quán)》，載《法令月刊》第62卷第1期(2011年1月)。第一類為團(tuán)體基于維護(hù)自身權(quán)益而起訴(團(tuán)體受害人訴訟)，這與個(gè)人起訴沒(méi)有分別，且完全符合“權(quán)利被害人訴訟”或“法律上利益被害人訴訟”的范疇，故在主觀公權(quán)利保護(hù)模式下得以生存；第二、三類分別為團(tuán)體基于維護(hù)其成員權(quán)益而起訴(利己型團(tuán)體訴訟)與基于維護(hù)社會(huì)公益而起訴(利他型團(tuán)體訴訟)，由于主張的是“非自身”利益，故當(dāng)缺乏法律特別規(guī)定時(shí)，二者均不被主觀公權(quán)利保護(hù)模式所承認(rèn)。

(三)法定例外情形：客觀法秩序維持模式下的原告適格

客觀法秩序維持模式的著眼點(diǎn)在于保護(hù)公益、糾正違法行政行為，個(gè)人從中獲得的僅為反射利益，純屬監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的衍生效果。在該模式下，原告適格的范圍似乎沒(méi)有邊界。唯有如此，才能容許更多主體通過(guò)訴訟渠道參與到監(jiān)督行政的過(guò)程中。例如，權(quán)利或法律上利益的被害人具有訴訟權(quán)能自不待言，就連僅具事實(shí)上利害關(guān)系的主體也不例外。與之相應(yīng)，行政訴訟以“利害關(guān)系人訴訟”為主，要成為適格原告，“只須對(duì)其訴之提起具有值得保護(hù)之實(shí)質(zhì)的或理念的、直接的或間接的、現(xiàn)實(shí)的或?qū)?lái)的及任何可以估量之利益為已足”。(23)蔡志方：《行政救濟(jì)法新論》，元照出版有限公司2007年版，第165頁(yè)。由于權(quán)利、法律上利益或事實(shí)上利益受損在廣義上皆可認(rèn)為具有“利害關(guān)系”，而前兩種情形顯然又同屬“被害人訴訟”的范疇。因此，“利害關(guān)系人訴訟”的特殊之處是將事實(shí)上利益也納入考慮范圍。此外，與這類訴訟仍主張“自身”利益有別，同屬于客觀訴訟的民眾訴訟則主張“非自身”利益或完全不考慮“權(quán)益”因素。在客觀法秩序維持模式下，環(huán)境保護(hù)等對(duì)民眾健康產(chǎn)生廣泛影響的特殊領(lǐng)域偶爾也承認(rèn)民眾訴訟的存在。而主觀公權(quán)利保護(hù)模式下被否認(rèn)的利己型團(tuán)體訴訟與利他型團(tuán)體訴訟，在客觀法秩序維持模式下均有生存土壤。

理論上，客觀法秩序維持模式下的原告適格范圍比主觀公權(quán)利保護(hù)模式下寬泛，且越寬泛，則行政機(jī)關(guān)受監(jiān)督的力度越大，有權(quán)啟動(dòng)對(duì)法秩序加以維持的主體也越多。然而，市民不應(yīng)借助行政訴訟而變成公共利益之“衛(wèi)士”，進(jìn)而使法院陷入對(duì)公共利益的不同闡釋之沖突中；(24)[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第142頁(yè)。且因一國(guó)司法資源的有限性、民眾的法律素養(yǎng)參差不齊及訴訟觀念的非理性，在缺乏律師強(qiáng)制代理制度的背景下，民眾訴訟、僅事實(shí)上利益受損的“利害關(guān)系人訴訟”均可能導(dǎo)致司法系統(tǒng)的癱瘓與救濟(jì)功能的疲軟。因此，在客觀法秩序維持模式下，原告適格之范圍僅是第二層次的問(wèn)題，而第一層次的問(wèn)題在于有無(wú)“法律特別規(guī)定”。由于這些特別規(guī)定尚屬例外之舉，故原告適格之范圍只能反映在有限的列舉情形中，難言“比主觀公權(quán)利保護(hù)模式下更寬泛”。

三、微觀判定進(jìn)路：“主觀公權(quán)利受損”之解讀與原告適格

“一方有義務(wù)”即可導(dǎo)出“對(duì)方享有請(qǐng)求權(quán)”，這在私法中較為常見(jiàn)，但在公法上卻未必成立。(25)董保城：《公權(quán)與公務(wù)員怠于執(zhí)行職務(wù)而生之國(guó)家賠償責(zé)任之探討》，載《東吳大學(xué)法律學(xué)報(bào)》第7卷第1期(1991年2月)。原因在于公法創(chuàng)設(shè)之義務(wù)旨在實(shí)現(xiàn)公益，而私人從中受益僅具有間接性，遂難以構(gòu)成主觀權(quán)利。相比于民法，行政法少有主觀權(quán)利的直接規(guī)定，加之行政的公益特質(zhì)與行政法的公益規(guī)范取向，人民因公法規(guī)范而獲取的利益多為反射利益，而主觀公權(quán)利之存否則隱晦難辨。(26)李建良：《保護(hù)規(guī)范理論之思維與應(yīng)用——行政法院裁判若干問(wèn)題舉隅》，載黃丞儀主編：《2010行政管制與行政爭(zhēng)訟》，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“中央研究院”法律學(xué)研究所2011年版，第255頁(yè)。從各國(guó)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，主觀公權(quán)利保護(hù)模式居于主導(dǎo)地位，而反映客觀法秩序維持模式的具體制度(如機(jī)關(guān)訴訟、民眾訴訟、規(guī)范審查之訴)僅為法定例外情形。故在原告適格的判斷上，法院主要面臨“主觀公權(quán)利受損”的解讀問(wèn)題。

(一)主觀公權(quán)利及其判斷依據(jù)——保護(hù)規(guī)范理論

主觀公權(quán)利的概念起源于德國(guó)，從產(chǎn)生背景來(lái)看，其以國(guó)家法人化、公私法分化、普通法院與行政法院分立為前提。(27)魯鵬宇、宋國(guó)：《論行政法權(quán)利的確認(rèn)與功能——以德國(guó)公權(quán)理論為核心的考察》，載《行政法學(xué)研究》2010年第3期。而從發(fā)展脈絡(luò)來(lái)看，主觀公權(quán)利與反射利益猶如戀生兄弟，對(duì)二者的探討總是相伴而生。

1.主觀公權(quán)利之界定及形成機(jī)理

主觀公權(quán)利是指人民基于公法規(guī)定而享有的一定法律上之力，即向國(guó)家請(qǐng)求一定作為、不作為或容忍，以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益。(28)同前注〔12〕，第143頁(yè)。就產(chǎn)生條件而言，主觀公權(quán)利須以承認(rèn)國(guó)家的人格地位為前提，確立“人民與行政權(quán)之間對(duì)等的法律關(guān)系”，(29)李建良：《行政法基本十講》，元照出版有限公司2013年版，第286頁(yè)。否則，無(wú)法實(shí)現(xiàn)由統(tǒng)治關(guān)系向法律關(guān)系的轉(zhuǎn)化。耶利內(nèi)克認(rèn)為，主觀公權(quán)利是個(gè)人因其國(guó)家成員地位而享有的權(quán)利。(30)[德]格奧格·耶利內(nèi)克：《主觀公法權(quán)利體系》，曾韜、趙天書譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第49頁(yè)。以現(xiàn)代民主法治國(guó)家為例，人民不再是國(guó)家統(tǒng)治的客體，而是擁有相對(duì)于國(guó)家的三重遞進(jìn)地位——消極、積極與能動(dòng)地位，(31)盡管出于維持社會(huì)公共秩序的需要，個(gè)人仍存在耶利內(nèi)克所說(shuō)的相對(duì)于國(guó)家的第四種地位——被動(dòng)地位，這具體表現(xiàn)為遵守法律的義務(wù)。但即便如此，人民也并非客體或臣民。因?yàn)槭潞髮で缶葷?jì)的渠道仍為人民開(kāi)啟，且在特定情況下，人民也保留了“不服從”的權(quán)利，這包括：針對(duì)法律內(nèi)容之非正當(dāng)性而行使國(guó)民抵抗權(quán)；針對(duì)行政主體之違法行為而運(yùn)用拒絕權(quán)。相關(guān)討論，可參見(jiàn)何海波：《公民對(duì)行政違法行為的藐視》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第6期。并據(jù)以享有不同主觀公權(quán)利?；谙麡O地位，人民有權(quán)排除公權(quán)力的侵害，請(qǐng)求國(guó)家機(jī)關(guān)賦予其自由實(shí)現(xiàn)利益的必要空間(即自由權(quán))?；诜e極地位，人民在滿足法定條件時(shí)可向國(guó)家請(qǐng)求給付(即受益權(quán))，后者負(fù)有提供生存照顧的積極義務(wù)?；谀軇?dòng)地位，人民有權(quán)參與國(guó)家意志的形成(即參政權(quán))，個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)亦有助于行政對(duì)公共目的之正確實(shí)現(xiàn)。(32)[德]奧托·邁耶：《德國(guó)行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館 2013年版，第118頁(yè)。

與主觀公權(quán)利相對(duì)的概念為反射利益，它是指法規(guī)范之目的完全在于保障公共利益而非個(gè)人利益，但個(gè)人卻因法規(guī)范的頒布或據(jù)以作出的行政行為而在事實(shí)上獲益。這種“事實(shí)上利益”包括純粹經(jīng)濟(jì)上的利益、政治上的利益、文化或精神上的利益等。當(dāng)其受損時(shí)，人民無(wú)權(quán)訴諸司法救濟(jì)。目前，基于將主觀公權(quán)利擴(kuò)大理解為包含法律上利益在內(nèi)的理論共識(shí)，對(duì)主觀公權(quán)利與反射利益的界分，也就和運(yùn)用保護(hù)規(guī)范理論來(lái)識(shí)別主觀公權(quán)利屬同一問(wèn)題的兩面。考慮到主觀公權(quán)利概念的抽象性，對(duì)其形成機(jī)理加以剖析，將有助于揭開(kāi)此概念的神秘面紗。

首先，主觀公權(quán)利形成于“垂直轉(zhuǎn)化的公法關(guān)系”中。公法(尤其是行政法)的功能并非單一地表現(xiàn)為個(gè)人與國(guó)家權(quán)限的劃分，而是包含更核心的部分——實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益之均衡以及通過(guò)裁決方式化解個(gè)人利益之沖突。(33)翁岳生主編：《行政訴訟法逐條釋義》，五南圖書出版股份有限公司2002年版，第72頁(yè)。眾所周知，行政法是調(diào)整一定層次的公共利益與個(gè)人利益關(guān)系之法，這種關(guān)系實(shí)質(zhì)上反映了個(gè)人利益的分離與公共利益的維護(hù)、分配。(34)葉必豐：《行政法的人文精神》，北京大學(xué)出版社2005年版，第59-60頁(yè)。從利益內(nèi)容的表象來(lái)看，公共利益與個(gè)人利益存在局部的“內(nèi)循環(huán)”關(guān)系。詳言之，個(gè)人利益中被提取、分離的部分集合成為公共利益，而公共利益經(jīng)過(guò)維護(hù)且壯大后，又將其部分內(nèi)容提供人民分享。整個(gè)過(guò)程可簡(jiǎn)化為兩個(gè)環(huán)節(jié)：個(gè)人利益的未提取部分與公共利益的未分享部分呈現(xiàn)彼此界分關(guān)系；而個(gè)人利益的提取部分與公共利益的分享部分則在一個(gè)動(dòng)態(tài)且閉合的循環(huán)“管道”中展現(xiàn)融合關(guān)系之面向。(35)梁君瑜：《公物利用性質(zhì)的反思與重塑——基于利益屬性對(duì)應(yīng)權(quán)利(力)性質(zhì)的分析》，載《東方法學(xué)》2016年第3期。透過(guò)利益內(nèi)容的表象，由利益背后的沖突關(guān)系觀之，社會(huì)上的無(wú)數(shù)個(gè)人利益之間常處于沖突狀態(tài)，當(dāng)原本處于水平關(guān)系上交錯(cuò)沖突的個(gè)人利益被提取并集合成為公共利益后，水平層面的復(fù)雜沖突關(guān)系便被簡(jiǎn)化為公法上國(guó)家與個(gè)人之間的垂直對(duì)立關(guān)系。在這種垂直關(guān)系中，為了保護(hù)個(gè)人、使其免于淪為國(guó)家支配的客體，有必要賦予其主觀公權(quán)利，以對(duì)抗國(guó)家借公益之名而行過(guò)度侵害之實(shí)。(36)同前注〔33〕，第72頁(yè)。至于因公共利益之維護(hù)而獲益的個(gè)人，由于其個(gè)人利益已被吸納為公共利益的范疇，故不再屬于垂直關(guān)系中的行政相對(duì)人，進(jìn)而在行政主體未盡維護(hù)責(zé)任時(shí)，也就只是反射利益受影響。(37)同前注〔21〕。

其次，主觀公權(quán)利與反射利益兼容于“水平保留的關(guān)系”中。上述垂直關(guān)系無(wú)法將原本可能發(fā)生的水平糾紛全部轉(zhuǎn)換至垂直方向，故仍殘留有個(gè)人間特別密切關(guān)系之紛爭(zhēng)。(38)賴恒盈：《行政法律關(guān)系論之研究：行政法學(xué)方法論評(píng)析》，元照出版有限公司2003年版，第115頁(yè)。例如，在高風(fēng)險(xiǎn)性建筑(如核電站)的設(shè)置問(wèn)題上，從社會(huì)發(fā)展與城市建設(shè)的維度而言無(wú)可厚非，但對(duì)建筑地址附近的居民(規(guī)劃許可之第三人)而言，卻有著與一般公共利益相沖突的考量。因此，在垂直關(guān)系外，對(duì)于那些無(wú)法被公共利益所吸收、又具有相反關(guān)系的個(gè)人利益沖突，有必要保留個(gè)人之間的水平關(guān)系架構(gòu)。并且，行政主體也負(fù)有整合、協(xié)調(diào)水平關(guān)系沖突的職責(zé)，除了課予行政主體特別兼顧第三人利益的客觀法上義務(wù)外，還需考量是否以及在多大范圍內(nèi)賦予第三人主觀公權(quán)利，(39)同前注〔33〕，第73頁(yè)。即酌定主觀公權(quán)利與反射利益的界限。

2.保護(hù)規(guī)范理論的學(xué)術(shù)史梳理

作為大陸法系判斷主觀公權(quán)利的技術(shù)性工具，保護(hù)規(guī)范理論是指當(dāng)據(jù)以作出被訴行政行為的法規(guī)范不僅保護(hù)公共利益，至少也包含保護(hù)個(gè)人利益的意旨時(shí)，利益減損者將被賦予向法院尋求救濟(jì)的意思力。在該理論誕生前，格伯(Gerber)、格奧格·耶利內(nèi)克(Georg Jellinek)、弗萊納(Fleiner)都曾對(duì)主觀公權(quán)利作出富有影響力的闡釋，這對(duì)后世保護(hù)規(guī)范理論之誕生產(chǎn)生了直接影響。

普遍認(rèn)為，主觀公權(quán)利之思想最早可追溯至格伯在1852年出版的著作《公權(quán)論》，該論著明確提出了研究主觀公權(quán)利的必要性。(40)王和雄：《論行政不作為之權(quán)利保護(hù)》，三民書局1994年版，第25頁(yè)。在格伯看來(lái)，個(gè)人不能享有與國(guó)家處于對(duì)立地位的主觀公權(quán)利，僅當(dāng)作為國(guó)家共同體成員并與國(guó)家保持政治一致性的范圍內(nèi)，個(gè)人的主觀公權(quán)利才被肯認(rèn)。(41)魯鵬宇：《德國(guó)公權(quán)理論評(píng)介》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2010年第5期。據(jù)此，彼時(shí)的主觀公權(quán)利實(shí)則受到國(guó)家意志的強(qiáng)烈支配，呈現(xiàn)出濃重的義務(wù)性色彩。此外，受君主統(tǒng)治的時(shí)代背景所限，格伯對(duì)主觀公權(quán)利內(nèi)容的理解仍十分狹隘，除參政權(quán)屬主觀公權(quán)利外，就連最基本的自由權(quán)也未被其納入。但即便如此，格伯的理論仍開(kāi)啟了主觀公權(quán)利研究之先河，其“對(duì)從私法法規(guī)中提取出私權(quán)的邏輯加以類推，嘗試從公法規(guī)范中提取公權(quán)”(42)[日]原田尚彥：《訴的利益》，石龍?zhí)蹲g，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第30頁(yè)。的思路，對(duì)后世保護(hù)規(guī)范理論的提出不無(wú)啟發(fā)意義。

使格伯的理論進(jìn)一步發(fā)展、實(shí)現(xiàn)主觀公權(quán)利之體系化的是格奧格·耶利內(nèi)克，其思想集中反映在1892年出版的《主觀公法權(quán)利體系》中。關(guān)于主觀公權(quán)利之界定，耶利內(nèi)克在結(jié)合伯恩哈德·溫德沙伊德(Bernhard Windscheid)的個(gè)人“意志權(quán)力”思想與耶林的“利益”學(xué)說(shuō)之基礎(chǔ)上，認(rèn)為這是一種“為了物質(zhì)或利益，賦予個(gè)人‘借助司法機(jī)關(guān)對(duì)抗國(guó)家’并‘受法律秩序承認(rèn)和保護(hù)的人的意志權(quán)力’”。(43)[德]米歇爾·施托萊斯：《德國(guó)公法史：國(guó)家法學(xué)說(shuō)和行政學(xué)(1800-1914)》，雷勇譯，法律出版社2007年版，第503-504頁(yè)。而關(guān)于主觀公權(quán)利產(chǎn)生之理論前提，耶利內(nèi)克認(rèn)為應(yīng)包含三個(gè)方面：(1)法秩序應(yīng)為法主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；(2)國(guó)家應(yīng)作為服從于法的法人被承認(rèn)；(3)國(guó)家應(yīng)服從自己制定的公法秩序，即自我約束。(44)同前注〔42〕，第30頁(yè)。在此基礎(chǔ)上，耶利內(nèi)克提出了著名的“地位理論”，即基于個(gè)人相對(duì)國(guó)家的消極、積極與能動(dòng)地位，分別產(chǎn)生作為主觀公權(quán)利的自由權(quán)、受益權(quán)與參政權(quán)。(45)同前注〔30〕，第78-79頁(yè)。不難發(fā)現(xiàn)，耶利內(nèi)克未能完全擺脫格伯的影響，仍認(rèn)為個(gè)人利益之所以能成為主觀公權(quán)利，乃順應(yīng)公共利益要求的結(jié)果，即僅當(dāng)個(gè)人處于國(guó)家分支地位時(shí)才可能享有主觀公權(quán)利。(46)徐銀華、肖進(jìn)中：《行政法上之公權(quán)與反射利益理論的歷史演變》，載《中國(guó)行政法之回顧與展望——“中國(guó)行政法二十年”博鰲論壇暨中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2005年年會(huì)論文集》，第848頁(yè)。盡管“地位理論”遭受過(guò)于形式化、各地位間關(guān)系不清且未涉及具體確定的生活關(guān)系等批評(píng)，(47)徐以祥：《耶里內(nèi)克的公法權(quán)利思想》，載《比較法研究》2009年第6期。但也應(yīng)承認(rèn)，耶利內(nèi)克在主觀公權(quán)利之界定上已展現(xiàn)出保護(hù)規(guī)范理論的雛形。其將主觀公權(quán)利和反射利益的區(qū)分，與法規(guī)范是意在保護(hù)個(gè)人利益還是公共利益的法意解釋相連接，(48)同前注〔42〕，第284頁(yè)。并具體通過(guò)探究立法者的意圖來(lái)定奪：現(xiàn)行法秩序所明確或默認(rèn)的個(gè)人利益，即主觀公權(quán)利；法秩序雖無(wú)保障個(gè)人利益的意圖，但相對(duì)人仍獲得有利結(jié)果時(shí)，這種利益即反射利益。

弗萊納嘗試使主觀公權(quán)利的概念更加客觀化。其認(rèn)為當(dāng)國(guó)家欲向人民提供給付時(shí)，立法者有兩種方式可選擇：一是賦予人民直接的給付請(qǐng)求權(quán)；二是將法律的執(zhí)行完全交由行政主體，人民只是享有法律執(zhí)行的一種反射效果。(49)同前注〔12〕，第146頁(yè)。其中，人民從前者獲得的是主觀公權(quán)利，從后者獲得的是反射權(quán)(Reflexrecht)。(50)在范圍上，弗萊納的“反射權(quán)”概念要比通常談及的“反射利益”概念更窄?！胺瓷錂?quán)”特指法規(guī)范具有保護(hù)個(gè)人利益的意旨，但卻沒(méi)有賦予人民訴諸法院的權(quán)能(意思力)。弗萊納進(jìn)一步指出，對(duì)于在事務(wù)性質(zhì)上需要使人民的請(qǐng)求適應(yīng)不斷變化的交易情況以及行政主體的財(cái)政給付能力等情形，立法者不宜為人民創(chuàng)設(shè)主觀公權(quán)利，而應(yīng)把法律的執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)交由行政主體裁量。(51)同前注〔42〕，第287頁(yè)。這種列舉式的說(shuō)明雖為主觀公權(quán)利之判斷提供了部分客觀依據(jù)，但在現(xiàn)實(shí)生活中，卻依舊無(wú)法靈活解決問(wèn)題。這就意味著最終在認(rèn)定主觀公權(quán)利與反射權(quán)時(shí)，對(duì)立法者的意志進(jìn)行解釋仍不可避免。

傳統(tǒng)保護(hù)規(guī)范理論(舊保護(hù)規(guī)范理論)的生成，以“公權(quán)三要素”的提出及其修正為標(biāo)志。詳言之，它由奧特瑪·比勒(Ottmar Bühler)率先提出、經(jīng)由奧托·巴霍夫(Otto Bachof)修正而成。隨后，魯珀特·肖爾茨(Rupert Scholz)對(duì)舊保護(hù)規(guī)范理論的解釋方法提出質(zhì)疑，雷納·瓦爾(Rainer Wahl)則以基本權(quán)利的“規(guī)范內(nèi)效果”與“規(guī)范外效果”輔助舊保護(hù)規(guī)范理論的應(yīng)用，并由施密特·阿斯曼(Schmidt-Aβmann)最終形成新保護(hù)規(guī)范理論。

奧特瑪·比勒在其1914年的論文《主觀公權(quán)利及其保護(hù)》中，將主觀公權(quán)利界定為“人民基于法律行為或?yàn)楸Ｗo(hù)個(gè)人利益而制定之強(qiáng)行法規(guī)，得援引該法規(guī)要求國(guó)家為某種行為或不為某種行為之法律上地位”。(52)轉(zhuǎn)引自前注〔27〕。在此基礎(chǔ)上，比勒提出了著名的“公權(quán)三要素”，即如果某一法規(guī)具有強(qiáng)制性特點(diǎn)、是為滿足個(gè)人利益而頒布、可供利害關(guān)系人用以迫使管理機(jī)構(gòu)采取一定措施，則認(rèn)為該法規(guī)可產(chǎn)生主觀公權(quán)利。(53)[德]埃貝哈德·施密特-阿斯曼等：《德國(guó)行政法讀本》，于安等譯，高等教育出版社2006年版，第302頁(yè)。詳言之，其蘊(yùn)含以下要義：(1)法規(guī)范的強(qiáng)制性，即課予行政主體一定作為、不作為或容忍義務(wù)的法規(guī)范未賦予行政主體任何自由裁量空間；(2)法規(guī)范的私益保護(hù)性，即法規(guī)范除具有保護(hù)公共利益的目的外，至少也應(yīng)包含保護(hù)個(gè)人利益的意旨；(3)法規(guī)范的可援用性，即法規(guī)范授予個(gè)人能夠?qū)崿F(xiàn)自身利益的能力(意思力)。

在保留比勒“公權(quán)三要素”框架的基礎(chǔ)上，奧托·巴霍夫經(jīng)過(guò)修正，形成了舊保護(hù)規(guī)范理論。首先，在法規(guī)范的強(qiáng)制性方面，既要對(duì)“法規(guī)范”之范圍加以限縮，又要對(duì)“強(qiáng)制性”之限制予以放寬。前者是指僅于行政系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生效力的規(guī)范即便具有強(qiáng)制性，也不能產(chǎn)生主觀公權(quán)利；后者是指即便法規(guī)范具有裁量性，行政主體也負(fù)有作出無(wú)瑕疵裁量決定的義務(wù)，與之對(duì)應(yīng)的無(wú)瑕疵裁量請(qǐng)求權(quán)亦屬主觀公權(quán)利。其次，在法規(guī)范的私益保護(hù)性方面，采取“有疑義時(shí)推定有私益保護(hù)性”之解釋原則，從而緩和該要件的剛性。(54)同前注〔41〕。最后，在法規(guī)范的可援用性方面，因《聯(lián)邦德國(guó)基本法》第19條第4款已賦予人民基于主觀公權(quán)利受損而訴諸法院的可能性，故不必再斟酌個(gè)案中的具體法規(guī)范有無(wú)可援用性。

隨著法治國(guó)思想與人權(quán)理念的發(fā)展，主觀公權(quán)利的保障問(wèn)題愈發(fā)受到重視。反觀舊保護(hù)規(guī)范理論，其既將視野局限于個(gè)別的實(shí)定法規(guī)范，又采取極為封閉、嚴(yán)格的解釋方法來(lái)推導(dǎo)主觀公權(quán)利。這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致個(gè)人權(quán)利空間的收縮，注定無(wú)法應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜與多邊沖突的社會(huì)關(guān)系。于是，標(biāo)榜“超越實(shí)定法規(guī)范與主觀解釋方法”的新保護(hù)規(guī)范理論漸漸崛起。

在魯珀特·肖爾茨看來(lái)，舊保護(hù)規(guī)范理論對(duì)私益保護(hù)性之判斷存在瑕疵，即當(dāng)判斷法規(guī)范有無(wú)保護(hù)個(gè)人利益的意旨時(shí)，首要任務(wù)在于窮盡立法資料，探求立法資料中所反映的立法者之主觀意志。(55)同前注〔26〕，第257-258頁(yè)。對(duì)此，肖爾茨不以為然，并認(rèn)為正確的做法應(yīng)是從解釋方法上尋求突破，既不應(yīng)受限于立法者的意思，也不應(yīng)只注重事實(shí)觀點(diǎn)而對(duì)立法者的意思有所忽略；對(duì)主觀公權(quán)利之判斷“不僅應(yīng)依主觀的、目的論的解釋，亦應(yīng)依功能性解釋，亦即主張統(tǒng)合法目的與法效果之解釋方法來(lái)探求”。(56)同前注〔38〕，第111頁(yè)。這種解釋方法多元化的思路，最終被新保護(hù)規(guī)范理論所借鑒。

雷納·瓦爾對(duì)舊保護(hù)規(guī)范理論作了補(bǔ)充。其認(rèn)為主觀公權(quán)利具有雙重依賴性，既取決于立法者制定的法規(guī)范，又取決于基本權(quán)利；但在判斷主觀公權(quán)利時(shí)，為確保法安定性與立法者的形成余地，應(yīng)優(yōu)先從法規(guī)范之解釋中獲得主觀公權(quán)利的依據(jù)。瓦爾同時(shí)指出，不排斥基本權(quán)利通過(guò)以下兩種方式輔助保護(hù)規(guī)范理論的運(yùn)用：(1)基本權(quán)利的“規(guī)范內(nèi)效果”，即法規(guī)范應(yīng)優(yōu)先采取“取向于憲法的解釋”，藉此將基本權(quán)利的價(jià)值輻射到法規(guī)范之中，但不及于后者的詳細(xì)內(nèi)容；(2)基本權(quán)利的“規(guī)范外效果”，即在缺乏法規(guī)范基礎(chǔ)時(shí)，若涉及基本權(quán)利的“核心領(lǐng)域”或“憲法確定的保障領(lǐng)域”，則法院將例外地直接從基本權(quán)利導(dǎo)出訴訟權(quán)能。(57)劉如慧：《歐洲法對(duì)德國(guó)行政法的影響——以個(gè)人權(quán)利保護(hù)之訴訟權(quán)能為例》，載《成大法學(xué)》第17期(2009年6月)。此種將主觀公權(quán)利之依據(jù)擴(kuò)大至基本權(quán)利的觀點(diǎn)，最終被新保護(hù)規(guī)范理論所吸收。

作為新保護(hù)規(guī)范理論的集大成者，施密特·阿斯曼認(rèn)為主觀公權(quán)利之探求仍是法律解釋的任務(wù)，而該任務(wù)不能經(jīng)由確定單純事實(shí)上利益的損害來(lái)完成。(58)[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第75頁(yè)。在解釋方法上，新保護(hù)規(guī)范理論特別重視“客觀化之規(guī)范目的”“規(guī)范構(gòu)造”及“有關(guān)之規(guī)范結(jié)構(gòu)”。(59)同前注〔38〕，第121頁(yè)。詳言之，法規(guī)范的保護(hù)目的不能僅由立法者的可證明意志推出，甚至不能優(yōu)先地由此推出，而應(yīng)從探求立法者當(dāng)時(shí)意志的“歷史解釋”中抽離出來(lái)，轉(zhuǎn)而立足當(dāng)下的法律秩序并探求“客觀化之規(guī)范目的”。并且，保護(hù)目的之探求也不能只從行政行為所依據(jù)的法規(guī)范著手，而必須通過(guò)體系解釋一并考慮周邊的規(guī)范構(gòu)造和制度周邊條件。(60)同前注〔58〕，第75頁(yè)。此外，與雷納·瓦爾的觀點(diǎn)不謀而合，阿斯曼也將基本權(quán)利之“規(guī)范內(nèi)效果”與“規(guī)范外效果”加入到新保護(hù)規(guī)范理論的應(yīng)用中?！耙?guī)范內(nèi)效果”意味著在探求“客觀化之規(guī)范目的”時(shí)，離不開(kāi)合憲性解釋的束縛。換言之，在解釋法規(guī)范時(shí)必須斟酌基本權(quán)利的意旨。而“規(guī)范外效果”則是指當(dāng)法規(guī)范之文意解釋無(wú)法導(dǎo)出合憲性解釋的結(jié)果時(shí)，基本權(quán)利將例外作為主觀公權(quán)利的依據(jù)，直接導(dǎo)出行政訴訟之訴訟權(quán)能。(61)同前注〔11〕。

3.新保護(hù)規(guī)范理論下的主觀公權(quán)利判斷

時(shí)至今日，新保護(hù)規(guī)范理論雖面臨不少批評(píng)，(62)例如，哥爾德·溫特(Gerd Winter)就認(rèn)為：保護(hù)規(guī)范理論的出發(fā)點(diǎn)是法規(guī)范之保護(hù)目的可以區(qū)分為保護(hù)公益與保護(hù)私益；如此區(qū)分在過(guò)去的君主國(guó)時(shí)代確有必要，其目的在于劃分出不受王權(quán)支配的自由領(lǐng)域，讓市民透過(guò)國(guó)會(huì)強(qiáng)制國(guó)家在特定政治區(qū)塊也顧及私益；但時(shí)至今日，如此區(qū)分已不合時(shí)宜，因?yàn)閭€(gè)人的保護(hù)已成為國(guó)家所有活動(dòng)之目的，所謂的公益必須同時(shí)也在追求私益，純粹的公益政策根本不存在。同前注〔57〕。事實(shí)上，類似的擔(dān)憂也曾指向舊保護(hù)規(guī)范理論。例如，格奧格·耶利內(nèi)克、奧特瑪·比勒、威爾海姆·亨克(Wilhelm Henke)都曾以公、私益的界分困難為由，懷疑保護(hù)規(guī)范理論的根基是否穩(wěn)固。參見(jiàn)趙宏：《保護(hù)規(guī)范理論的歷史嬗變與司法適用》，載《法學(xué)家》2019年第2期。學(xué)界也提出了諸多細(xì)化建議或修正方案。(63)較具代表性的觀點(diǎn)，包括胡伯(P.M.Huber)的“基本權(quán)解釋取向之保護(hù)規(guī)范理論”與普羅伊斯(M.Schmidt-Preuβ)的“沖突調(diào)和公式”。詳見(jiàn)詹鎮(zhèn)榮：《論經(jīng)濟(jì)行政法上之競(jìng)爭(zhēng)者訴訟》，載《政大法學(xué)評(píng)論》第132期(2013年4月)。但因該理論具有足夠的彈性，可容納、統(tǒng)合多種解釋基準(zhǔn)，且能兼容并蓄地考量公益與相沖突的不同面向之私益，故至今仍處于通說(shuō)地位。那么，在該理論下探討主觀公權(quán)利，與舊保護(hù)規(guī)范理論有何不同？

一般認(rèn)為，新、舊保護(hù)規(guī)范理論主要存在三點(diǎn)區(qū)別。首先，在解釋方法上，舊保護(hù)規(guī)范理論偏重從歷史上的立法者意旨來(lái)詮釋法規(guī)范有無(wú)保護(hù)私益之目的(主觀解釋方法)，而新保護(hù)規(guī)范理論不僅注重探求客觀化之規(guī)范目的(客觀解釋方法)，還就規(guī)范結(jié)構(gòu)、規(guī)范范圍、適用對(duì)象的可確定性等因素予以衡酌。(64)當(dāng)然，新、舊保護(hù)規(guī)范理論之“主觀”與“客觀”解釋取向上的差異，并不是說(shuō)法院在應(yīng)用新保護(hù)規(guī)范理論時(shí)，可以完全脫逸出立法者的規(guī)范意旨，或恣意讓基本權(quán)利的規(guī)范力進(jìn)入個(gè)案解釋，形成一種基本權(quán)利“效力四射”的狀態(tài)，進(jìn)而破壞憲法賦予立法機(jī)關(guān)形塑及界分基本權(quán)任務(wù)的憲治體制。在涉及國(guó)家財(cái)政能力的運(yùn)用、社會(huì)資源的分配、公私利益的平衡及基本權(quán)沖突的調(diào)和等因素時(shí)，司法機(jī)關(guān)仍應(yīng)注重立法者的形成自由。同前注〔26〕，第265頁(yè)。如果說(shuō)舊保護(hù)規(guī)范理論有使解釋結(jié)果淪為主觀臆測(cè)之嫌，那么新保護(hù)規(guī)范理論至少淡化了對(duì)法規(guī)范制定時(shí)的歷史考量，轉(zhuǎn)而依賴于法院對(duì)當(dāng)下情勢(shì)的利益評(píng)價(jià)。但不可否認(rèn)的是，后者依舊無(wú)法避免將價(jià)值立場(chǎng)等主觀因素注入到法規(guī)范目的之解釋中。其次，在對(duì)事實(shí)上利益的評(píng)價(jià)方面，舊保護(hù)規(guī)范理論將“事實(shí)上利益受損”作為并列于主觀解釋方法的輔助判斷標(biāo)準(zhǔn)：若從法規(guī)范的意旨不難看出其事實(shí)上有利于個(gè)人利益，即可推定其兼有保護(hù)公共利益與個(gè)人利益之目的，(65)同前注〔26〕，第258頁(yè)。進(jìn)而存在主觀公權(quán)利。換言之，對(duì)法規(guī)范的解釋應(yīng)優(yōu)先從立法資料中尋找依據(jù)，唯有當(dāng)立法資料對(duì)“有無(wú)保護(hù)個(gè)人利益之意旨”存疑時(shí)，對(duì)于那些明顯可預(yù)見(jiàn)的、事實(shí)上有利于個(gè)人利益的法規(guī)范，亦承認(rèn)其可創(chuàng)設(shè)主觀公權(quán)利。(66)[德]哈特穆特·鮑爾：《新舊保護(hù)規(guī)范論》，王世杰譯，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2019年第1期。而在新保護(hù)規(guī)范理論看來(lái)，“事實(shí)上利益受損”所產(chǎn)生的僅是反射利益而已。最后，在基本權(quán)利與主觀公權(quán)利的關(guān)系上，舊保護(hù)規(guī)范理論認(rèn)為基本權(quán)利毫無(wú)疑問(wèn)屬于主觀公權(quán)利，憲法中的基本權(quán)利條款當(dāng)然可作為主觀公權(quán)利之依據(jù)。相比而言，新保護(hù)規(guī)范理論雖不否認(rèn)基本權(quán)利可作為主觀公權(quán)利之依據(jù)，但也明確表達(dá)了限制立場(chǎng)：“原則上基本權(quán)的主要功能仍在引導(dǎo)法規(guī)范作合憲性解釋”，故應(yīng)優(yōu)先通過(guò)探求法規(guī)范之目的來(lái)作判斷。(67)陳柏霖：《論行政訴訟中之“公法上權(quán)利”：從德國(guó)法與歐盟法影響下觀察》，元照出版公司2014年版，第58、64頁(yè)。

(二)“主觀公權(quán)利受損”的證明程度：可能性理論

原告對(duì)其主觀公權(quán)利受損之陳述說(shuō)明，需達(dá)到何種程度才可導(dǎo)出訴訟權(quán)能？學(xué)理上存在三種觀點(diǎn)。

其一，主張理論認(rèn)為，只要原告向法院明確提出自身“主觀公權(quán)利受損”之主張，即可具備訴訟權(quán)能。這與該主張是否成立無(wú)關(guān)，“倘若經(jīng)證明此主張并非正當(dāng)，則其訴即屬無(wú)理由，而非不合法”。(68)陳清秀：《行政訴訟之訴權(quán)》，載《軍法?？返?7卷第7期(1991年1月)。因此，僅當(dāng)原告明確表示其主張的并非自身之主觀公權(quán)利時(shí)，法院才會(huì)否定其訴訟權(quán)能。值得注意的是，另有觀點(diǎn)指出，主張理論要求原告之主張必須同時(shí)指摘行政行為在客觀上違法以及在主觀上損害其權(quán)利，理由是并非任何法律地位之負(fù)面影響皆屬對(duì)權(quán)利的違法損害。(69)轉(zhuǎn)引自林昱梅：《行政訴訟上“訴訟權(quán)能”要件之探討》，載《行政訴訟制度相關(guān)論文匯編》(第4輯)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“司法院”2005年印行，第11頁(yè)。但在筆者看來(lái)，這一認(rèn)識(shí)并不準(zhǔn)確。鑒于行政行為之違法性應(yīng)屬訴的理由具備性問(wèn)題，故沒(méi)必要在審查訴訟權(quán)能時(shí)就提前涉及。

其二，正當(dāng)性理論，也稱有說(shuō)服性理論，認(rèn)為原告之事實(shí)陳述必須充分到足以使法院作出以下推論：假設(shè)原告陳述的“被訴行政行為違法”為真，則其主觀公權(quán)利必然受損。唯有達(dá)到此程度，原告才具備訴訟權(quán)能。同時(shí)，正當(dāng)性理論并不要求原告證明被訴行政行為之違法為真，其理由在于“行政行為是否(確實(shí))違法”屬訴的理由具備性問(wèn)題，不宜在審查訴訟權(quán)能(屬訴的合法性問(wèn)題)時(shí)涉及。

其三，可能性理論強(qiáng)調(diào)原告之事實(shí)陳述必須足以顯示其可能因系爭(zhēng)行政行為而遭受權(quán)利侵害。(70)陳清秀：《行政訴訟法》，元照出版有限公司2015年版，第254頁(yè)。若無(wú)論采以何種方式觀察，其主張之權(quán)利顯然不可能存在或歸屬于原告，則應(yīng)否定其訴訟權(quán)能。(71)同前注〔21〕。依操作方式上的寬嚴(yán)程度差異，可能性理論又分為“嚴(yán)格說(shuō)”與“寬松說(shuō)”。在“嚴(yán)格說(shuō)”之下，法院以原告有關(guān)“主觀公權(quán)利受損”的事實(shí)陳述為基礎(chǔ)，依下列步驟判斷其適格性：(1)審查原告主張的權(quán)利是否屬被訴行為依據(jù)之法規(guī)范所保護(hù)的主觀公權(quán)利，若為反射利益，則原告不適格；(2)審查原告是否納入上述法規(guī)范所特別保護(hù)的權(quán)利人范圍，且此種保護(hù)不應(yīng)消解于對(duì)一般公共利益的保護(hù)中；(3)審查被訴行為是否有違法并因此侵犯原告主觀公權(quán)利的“可能性”。可見(jiàn)，“嚴(yán)格說(shuō)”僅在步驟三貫徹可能性理論，而步驟一、二對(duì)證明程度的要求更高。相比而言，“寬松說(shuō)”則在所有審查步驟均貫徹可能性理論：(1)審查原告主張的權(quán)利是否“有可能”屬被訴行為依據(jù)之法規(guī)范所保護(hù)的主觀公權(quán)利；(2)審查原告是否“有可能”納入上述法規(guī)范特別保護(hù)的權(quán)利人范圍；(3)同“嚴(yán)格說(shuō)”的步驟三?？梢?jiàn)，無(wú)論“嚴(yán)格說(shuō)”還是“寬松說(shuō)”，都將“行政行為是否有可能違法”納入考量。至于“行政行為是否(確實(shí))違法”，仍應(yīng)屬于訴的理由具備性問(wèn)題。

在筆者看來(lái)，法院在審查原告適格這一訴的合法性問(wèn)題時(shí)，若認(rèn)為僅需提出主觀公權(quán)利受損之主張便屬適格原告，則此種放棄審查的做法最終僅可保證原告“明確”而非“適格”。相反，若認(rèn)為需達(dá)致“假設(shè)被訴行為違法，則原告之主觀公權(quán)利必受損”的證明程度，則相當(dāng)于在實(shí)體審理前就預(yù)判了訴的理由具備性問(wèn)題。換言之，在主張理論下，法院無(wú)法依靠原告適格來(lái)防止民眾訴訟，而正當(dāng)性理論又走向另一極端，對(duì)原告證明“主觀公權(quán)利受損”的要求過(guò)嚴(yán)。相比之下，可能性理論既可發(fā)揮適度的篩選功能，進(jìn)而避免濫用訴訟程序，又符合訴訟法學(xué)理上將訴的合法性與訴的理由具備性區(qū)分審查的精神，進(jìn)而一定程度上減輕了法院在審查訴的合法性要件時(shí)的負(fù)荷，因而更可取。(72)同前注〔33〕，第81頁(yè)。

四、協(xié)作之道：兩種判定進(jìn)路的應(yīng)然關(guān)系及其現(xiàn)實(shí)意義

(一)單一進(jìn)路面臨的尷尬及其突圍

兩種判定進(jìn)路彼此“孤軍奮戰(zhàn)”，必將面臨以下尷尬：就宏觀判定進(jìn)路而言，在明確一國(guó)行政訴訟制度的功能定位為主觀公權(quán)利保護(hù)進(jìn)而將目光鎖定于“權(quán)益”釋義學(xué)后，該進(jìn)路僅粗略地揭示了行政訴訟保護(hù)“權(quán)利+法律上利益”及二者跟原告適格相關(guān)聯(lián)，卻無(wú)法勾勒出原告適格的完整認(rèn)定公式：原告適格=權(quán)利要件(主觀公權(quán)利存在)+侵害要件(主觀公權(quán)利有可能受損)。等號(hào)右邊的兩項(xiàng)內(nèi)容分別涉及保護(hù)規(guī)范理論與可能性理論的理解及應(yīng)用，而這需要借助微觀判定進(jìn)路方可完成。就微觀判定進(jìn)路而言，對(duì)于一國(guó)行政訴訟制度的功能定位為客觀法秩序維持的情形，解讀“主觀公權(quán)利受損”將淪為無(wú)的放矢之舉。已有學(xué)者意識(shí)到微觀判定進(jìn)路的局限性，并一針見(jiàn)血地指出，該進(jìn)路以保護(hù)規(guī)范理論作為突破口，然而保護(hù)規(guī)范理論卻是建立在以下基礎(chǔ)上：將行政訴訟理解為“行政法上的權(quán)利救濟(jì)制度”，在一定意義上固守“主觀訴訟”原則，起訴者所主張的利益必須作為其個(gè)別性利益加以保護(hù)，而非被吸收到一般公益之中。(73)王天華：《行政實(shí)體法的保護(hù)與行政訴訟原告資格——從“保護(hù)規(guī)范理論”看我國(guó)的行政訴訟原告資格認(rèn)定問(wèn)題》，載應(yīng)松年、馬懷德主編：《當(dāng)代中國(guó)行政法的源流：王名揚(yáng)教授九十華誕賀壽文集》，中國(guó)法制出版社2006年版，第794頁(yè)。換言之，當(dāng)行政訴訟側(cè)重于以“行政權(quán)的監(jiān)督機(jī)制”之面孔出現(xiàn)時(shí)，保護(hù)規(guī)范理論與微觀判定進(jìn)路都將喪失用武之地。綜上，單一進(jìn)路下對(duì)原告適格的判定缺乏周延性。

面對(duì)單一進(jìn)路下的尷尬，筆者認(rèn)為，將兩種判定進(jìn)路的應(yīng)然關(guān)系定位于“先宏觀后微觀”的協(xié)作關(guān)系，乃突圍之關(guān)鍵。這在操作層面上可分為兩個(gè)步驟：

首先，對(duì)一國(guó)行政訴訟制度的功能定位進(jìn)行判斷。行政訴訟之功能定位，旨在回答一國(guó)基于何種目的來(lái)完成其行政訴訟的整體制度架構(gòu)。而行政訴訟之目的則是一國(guó)基于特定時(shí)期的不同社會(huì)需求，從行政訴訟固有的糾紛解決、權(quán)利救濟(jì)與監(jiān)督行政的三重性質(zhì)中擇取一種或幾種予以追求。故而，一國(guó)行政訴訟制度的功能定位應(yīng)取決于該國(guó)行政訴訟之單一目的，抑或是多重目的中居首位者。這在域外經(jīng)驗(yàn)中可找到例證。例如，采主觀公權(quán)利保護(hù)模式的德國(guó)并非不顧及客觀法秩序之維持，只不過(guò)是權(quán)利救濟(jì)被放在該國(guó)行政訴訟目的之首位。學(xué)者施密特·阿斯曼對(duì)此的總結(jié)是：“依德國(guó)法之體系架構(gòu)，行政法院之審判制度，首要是保障主觀的權(quán)利，其次才是行政的客觀性控制?！?74)Eberhard Schmidt-Aβmann：《憲法理念對(duì)行政訴訟之影響》，林明鏘譯，載翁岳生教授祝壽論文編輯委員會(huì)編：《當(dāng)代公法新論》(下)，元照出版有限公司2002年版，第387頁(yè)。又如，即便在偏重行政合法性控制的法國(guó)，也并非不保障權(quán)利被害者，(75)同前注〔19〕，第117頁(yè)。只不過(guò)是監(jiān)督行政被放在了該國(guó)行政訴訟目的之首位。真實(shí)的情況是“法國(guó)行政法院的法官被要求必須兼顧公益與私益的保護(hù)，同時(shí)必須確保行政之適法性以及公權(quán)力的責(zé)任”。(76)張惠東：《司法裁判、行政裁判抑或是純粹行政？——法國(guó)行政法學(xué)的基礎(chǔ)課題》，載《臺(tái)北大學(xué)法學(xué)論叢》第77期(2011年3月)。

其次，基于功能定位上的分殊，實(shí)行“權(quán)益”釋義學(xué)與搜索法定例外情形的雙軌制。我國(guó)“權(quán)益”釋義學(xué)具體涉及的法規(guī)范包括《行政訴訟法》(2014年)(以下簡(jiǎn)稱“新法”)第2條的“合法權(quán)益”與第25條第1款的“利害關(guān)系”。盡管第2條對(duì)“合法權(quán)益”采“原告認(rèn)為”的主觀標(biāo)準(zhǔn)，但真正決定案件走向的則是“法院如何認(rèn)為”，故有無(wú)“利害關(guān)系”才是關(guān)鍵。而對(duì)“利害關(guān)系”作出解讀成為主觀訴訟原告適格判定的第二步。相比之下，客觀訴訟原告適格判定的第二步則體現(xiàn)為搜索法定例外情形。除新法第25條第4款關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的規(guī)定外，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)第12條第6項(xiàng)也隱含客觀訴訟原告適格的例證，即不滿足“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的信息公開(kāi)申請(qǐng)人將被法院駁回訴訟請(qǐng)求，而非駁回起訴。(77)值得一提的是，自2019年5月15日起施行的新《政府信息公開(kāi)條例》已取消“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”之限定，故《規(guī)定》也應(yīng)盡快作出相應(yīng)的調(diào)整。這意味著申請(qǐng)人即便不為自身利益起訴，其作為原告的適格性也未被否定。此種立場(chǎng)也與部分學(xué)者提倡的信息公開(kāi)訴訟具備客觀訴訟面向這一點(diǎn)不謀而合。(78)王貴松：《信息公開(kāi)行政訴訟的訴的利益》，載《比較法研究》2017年第2期；江必新、梁鳳云：《政府信息公開(kāi)與行政訴訟》，載《法學(xué)研究》2007年第5期。此外，有觀點(diǎn)認(rèn)為新法第25條第2、3款提及的原告資格轉(zhuǎn)移亦屬客觀訴訟之典型例證。(79)陳鵬：《行政訴訟原告資格的多層次構(gòu)造》，載《中外法學(xué)》2017年第5期。但在筆者看來(lái)，原告資格轉(zhuǎn)移對(duì)主、客觀訴訟均可能涉獵，這需要在個(gè)案中作具體分析：若死者被侵犯的權(quán)利可轉(zhuǎn)移于近親屬，或即便不可轉(zhuǎn)移，但排除該侵害所生的賠償費(fèi)等利益可由近親屬享有，則此時(shí)近親屬是維護(hù)自身權(quán)益而起訴，故為主觀訴訟；若死者被侵犯的權(quán)利不可轉(zhuǎn)移亦無(wú)法產(chǎn)生近親屬的相關(guān)利益，則此時(shí)近親屬雖以自己名義起訴，但維護(hù)的卻是他人(死者)的權(quán)益，故為客觀訴訟且構(gòu)成法定訴訟擔(dān)當(dāng)。在訴訟法學(xué)上，訴訟擔(dān)當(dāng)人是形式正當(dāng)當(dāng)事人，與作為實(shí)體法律關(guān)系主體的實(shí)質(zhì)正當(dāng)當(dāng)事人相分離，而二者皆為適格原告。因訴訟擔(dān)當(dāng)人作為適格原告并不以其權(quán)利受被訴行政行為侵害為前提，故可作為客觀訴訟原告適格的一個(gè)例證。因此，除新法第25條外，需要搜索的法定例外情形至少還包括《規(guī)定》第12條與我國(guó)實(shí)定法規(guī)范中涉及的訴訟擔(dān)當(dāng)條款。(80)我國(guó)涉及訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)膶?shí)定法規(guī)范還包括：《最高人民法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第16條第2款(聯(lián)營(yíng)企業(yè)、中外合資或合作企業(yè)之聯(lián)營(yíng)、合資、合作各方以自己的名義，為維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益而起訴)、第17條(非營(yíng)利法人的出資人、設(shè)立人以自己的名義，為維護(hù)法人合法權(quán)益而起訴)、第18條第1款(業(yè)主委員會(huì)以自己的名義，為維護(hù)業(yè)主共有利益而起訴)以及《公司法》第151條(股東以自己的名義，起訴侵犯公司合法權(quán)益的他人。注：此處的“他人”自然包含行政機(jī)關(guān)在內(nèi))等。

(二)兩種進(jìn)路相協(xié)作的現(xiàn)實(shí)意義

1.扭轉(zhuǎn)客觀訴訟原告適格問(wèn)題被長(zhǎng)期忽視的局面

我國(guó)前、后兩部《行政訴訟法》在原告適格的問(wèn)題上均持主觀訴訟立場(chǎng)，這使宏觀判定進(jìn)路單純以“權(quán)益”釋義學(xué)來(lái)判斷原告適格，進(jìn)而使保護(hù)規(guī)范理論在微觀判定進(jìn)路中被奉為圭臬。隨著2017年檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的條款被寫入新法以及2018年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》出臺(tái)，以此為契機(jī)構(gòu)建我國(guó)客觀訴訟機(jī)制的呼聲漸起。(81)劉藝：《構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制》，載《法學(xué)研究》2018年第3期。事實(shí)上，即便沒(méi)有上述兩大標(biāo)志性事件，新法第12條第2款與第74條第1款第2項(xiàng)也早已為客觀訴訟留下制度空間。其中，第12條第2款規(guī)定：“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！倍?2條第1款第12項(xiàng)作為兜底條款，已明確指出法院受理因“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”受侵犯而提起的行政訴訟。一般認(rèn)為，此處的“等”屬于“等外等”，這意味著“合法權(quán)益受侵犯”便足以覆蓋所有主觀訴訟情形。若以法條之設(shè)置并非多此一舉作為邏輯前提的話，那么第2款實(shí)則意在“使立法機(jī)關(guān)能夠基于立法政策的考量，如通過(guò)設(shè)置客觀訴訟等法定事項(xiàng)，將原本與權(quán)益救濟(jì)無(wú)關(guān)的事項(xiàng)也納入行政訴訟范圍”。(82)朱芒：《概括主義的行政訴訟“受案范圍”——一種法解釋路徑的備忘錄》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第6期。此外，新法第74條第1款第2項(xiàng)也隱含客觀訴訟的因子，其規(guī)定“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的”程序輕微違法之行政行為，將由法院作出確認(rèn)違法的實(shí)體判決(而非裁定駁回起訴)。這意味著即便起訴者的權(quán)利未受實(shí)際影響，該起訴仍被納入受案范圍，(83)該項(xiàng)內(nèi)容與《最高人民法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第10項(xiàng)相矛盾，后者規(guī)定“對(duì)權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”不屬于行政訴訟的受案范圍。如果要對(duì)此加以合理解釋的話，只能說(shuō)第10項(xiàng)所規(guī)定的僅僅是主觀訴訟的受案范圍標(biāo)準(zhǔn)。至于客觀訴訟的受案范圍問(wèn)題，可采取法律擬制的方式，依托新法第12條第2款來(lái)實(shí)現(xiàn)。而起訴者仍為適格原告。

在客觀訴訟中，因原告適格不以“主觀公權(quán)利受損”為要件，而更多體現(xiàn)為政策考量之結(jié)果，故保護(hù)規(guī)范理論的圭臬地位在一定程度上造成了客觀訴訟原告適格問(wèn)題被長(zhǎng)期忽視的局面。與構(gòu)建客觀訴訟機(jī)制的呼聲相因應(yīng)，宏觀與微觀兩種判定進(jìn)路應(yīng)相互協(xié)作。對(duì)于功能定位為客觀法秩序維持的情形，應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)向?qū)?shí)定法規(guī)范中原告適格之特殊規(guī)定的搜索。

2.避免對(duì)“主觀公權(quán)利受損”作無(wú)謂解讀

唯有在主觀訴訟中，闡明主觀公權(quán)利的形成機(jī)理、判斷依據(jù)及原告對(duì)主觀公權(quán)利受損之主張所需達(dá)致的證明程度，對(duì)判定原告適格而言才有意義。若搜索發(fā)現(xiàn)有客觀訴訟原告適格的法定例外情形，則無(wú)須轉(zhuǎn)入對(duì)“主觀公權(quán)利受損”的解讀之中。

縱觀我國(guó)司法實(shí)踐，法院對(duì)保護(hù)規(guī)范理論與可能性理論的運(yùn)用已愈發(fā)頻繁與細(xì)化。例如，在趙幸峰訴河南省政府不履行法定職責(zé)案中，最高人民法院雖未明確提及保護(hù)規(guī)范理論，但其裁判理由卻隱含該理論之邏輯：再審申請(qǐng)人的主張雖符合《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第66條第6款……但此規(guī)定旨在維護(hù)公共利益，并非保障舉報(bào)人自身權(quán)益；再審申請(qǐng)人主張的是公眾之權(quán)利，而非其自身的主觀權(quán)利。(84)(2017)最高法行申4076號(hào)行政裁定書。此外，在武玉明等訴張家口市政府行政登記案中，最高法院認(rèn)為：“只有相關(guān)行政法要求行政機(jī)關(guān)，在作出被訴行政行為時(shí)必須對(duì)某人的特定權(quán)益予以考慮甚至必須予以保護(hù)，才能認(rèn)定法律上利害關(guān)系的存在。”這同樣隱含保護(hù)規(guī)范理論的意旨。參見(jiàn)(2018)最高法行申1491號(hào)行政裁定書。又如，在關(guān)卯春等訴住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等行政復(fù)議案中，最高人民法院直接對(duì)保護(hù)規(guī)范理論作出解釋：“以行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的行政實(shí)體法和所適用的行政實(shí)體法律規(guī)范體系，是否要求行政機(jī)關(guān)考慮、尊重和保護(hù)原告訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)利或法律上的利益(以下統(tǒng)稱權(quán)益)，作為判斷是否存在公法上利害關(guān)系的重要標(biāo)準(zhǔn)……只有當(dāng)起訴人訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)益，恰好落入行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的行政實(shí)體法律規(guī)范的保護(hù)范圍時(shí)，起訴人的原告主體資格才能被承認(rèn)?！?85)(2017)最高法行申4361號(hào)行政裁定書。該案同時(shí)隱含可能性理論之立場(chǎng)：“(原告)訴請(qǐng)保護(hù)環(huán)境利益……如其能證明環(huán)境利益有受到行政行為侵害的可能性且行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮其環(huán)境利益，人民法院當(dāng)然應(yīng)承認(rèn)其原告主體資格。”(86)同前注〔85〕。而在徐聞縣邁陳村討墩經(jīng)濟(jì)合作社訴徐聞縣政府行政登記案中，最高人民法院更是明確指出：“原告資格中的利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)以‘可能性’為標(biāo)準(zhǔn)?！?87)(2017)最高法行再41號(hào)行政裁定書。此外，在北京華乳天元乳業(yè)有限公司訴瑪納斯縣政府其他行政行為案中，最高人民法院認(rèn)為：“行政訴訟法上的‘利害關(guān)系’重在考慮行政行為對(duì)相對(duì)人以及其他公民、法人或者其他組織是否產(chǎn)生實(shí)際影響的可能。”這同樣是對(duì)可能性理論的明示。參見(jiàn)(2018)最高法行申837號(hào)行政裁定書。類似觀點(diǎn)在劉廣明訴張家港市政府行政復(fù)議案中也有體現(xiàn)。(88)在本案中，最高人民法院對(duì)保護(hù)規(guī)范理論作了與關(guān)卯春案相同的解讀，也展現(xiàn)出可能性理論之立場(chǎng)：“只有主觀公權(quán)利……受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當(dāng)事人……才具有原告主體資格(原告適格)?！眳⒁?jiàn)(2017)最高法法行申169號(hào)行政裁定書。但是，法院對(duì)保護(hù)規(guī)范理論與可能性理論的運(yùn)用并非沒(méi)有界限。上述劉廣明案的最大意義便是對(duì)這兩大理論之適用界限予以明示：“在原告主體資格上……仍然堅(jiān)持原告本人需要提供證據(jù)證明其存在與普通公眾不同的獨(dú)特的權(quán)益，且該種權(quán)益受行政實(shí)體法律規(guī)范所保護(hù)，并存在為被訴行政行為侵害的可能性；法律明確規(guī)定其屬于可以直接提起公益訴訟的主體除外?！?89)同前注〔88〕。換言之，當(dāng)法律規(guī)定可提起公益訴訟(屬客觀訴訟)時(shí)，原告適格將被直接認(rèn)定。此時(shí)，應(yīng)避免以保護(hù)規(guī)范理論與可能性理論對(duì)“主觀公權(quán)利受損”作無(wú)謂解讀。