（山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590）

我國2008 年實(shí)施《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱原《條例》），正式確立信息公開制度。在吸收司法實(shí)踐和理論成果的基礎(chǔ)上，2019 年對(duì)《條例》作出修訂，規(guī)定“公開為常態(tài)，不公開為例外”，要求信息公開范圍達(dá)到最大化，而與第三方個(gè)人隱私及商業(yè)秘密相關(guān)的政府信息，仍是不公開的底線。表面上看，我國已經(jīng)與世界潮流一致，制定法律規(guī)范保護(hù)第三方權(quán)益，《條例》通過行政程序與司法救濟(jì)方式保護(hù)第三方權(quán)益，然而《條例》規(guī)定過于籠統(tǒng)，難以對(duì)以下問題作答：我國行政法領(lǐng)域多采用“第三人”的表述，為何《條例》將其規(guī)定為“第三方”；《條例》所規(guī)定的保護(hù)措施在實(shí)踐中運(yùn)用情況如何；第三方在信息公開訴訟中的法律地位如何；第三方作為原告提起反信息公開訴訟的理論依據(jù)何在，等等。厘清這些問題有助于加深對(duì)政府信息公開領(lǐng)域第三方的理解，反思我國現(xiàn)行規(guī)定的不足之處，強(qiáng)化第三方權(quán)益保護(hù)，推動(dòng)政府信息公開制度不斷完善。

一、政府信息公開中第三方內(nèi)涵的界定

訴訟第三人的研究多集中于訴訟過程中，而政府信息公開中的第三方不僅出現(xiàn)在訴訟階段，在行政機(jī)關(guān)的信息公開行為階段也有重要意義，應(yīng)與訴訟第三人相區(qū)別。我國沒有關(guān)于第三方的其他規(guī)定，參考我國學(xué)界有關(guān)行政第三人的探討，有助于認(rèn)識(shí)何為政府信息公開中的第三方。

（一）“行政第三人”理論的發(fā)展

傳統(tǒng)行政行為在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間作出，行政治理現(xiàn)代化使得行政法律關(guān)系趨于復(fù)雜，行政行為不僅影響直接相對(duì)人，還影響到直接相對(duì)人以外的第三人。德國在20 世紀(jì)60 年代，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)某些建設(shè)許可行為會(huì)對(duì)相鄰人（第三人）產(chǎn)生不利后果[1]。日本在對(duì)行政行為分類時(shí)，也注意到行政機(jī)關(guān)與第三人的關(guān)系，其典型案例與德國類似，認(rèn)為某些建筑確認(rèn)行為對(duì)相對(duì)人有利，卻可能侵害相鄰人權(quán)益，稱其為復(fù)效處分或者具有二重效果的行政行為[2]，我國臺(tái)灣地區(qū)稱其為第三人效力處分[3]。

行政行為第三人存在于行政行為作出、生效、救濟(jì)等各個(gè)階段，我國學(xué)者偏重于研究救濟(jì)階段受行政行為侵害的第三人，而救濟(jì)研究又主要集中在訴訟范圍，因此“第三人”出現(xiàn)在我國法律規(guī)定中主要集中在訴訟領(lǐng)域，如《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第二十九條要求第三人與行政行為或者案件處理結(jié)果有利害關(guān)系，局限于行政訴訟領(lǐng)域無法解決該問題，于是出現(xiàn)了行政行為中的第三人理論。對(duì)于行政第三人主要有以下幾種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政第三人也屬于行政相對(duì)人，雖然不是行政行為的直接對(duì)象，但是權(quán)利義務(wù)會(huì)受行政行為影響[4]。這種觀點(diǎn)將行政第三人歸于行政相對(duì)人范疇，忽視了第三人的獨(dú)立法律地位。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為行政第三人并不是行政相對(duì)人，雖然行政行為主觀上并未指向第三人，客觀上卻會(huì)侵犯其法律規(guī)定的權(quán)益，第三人與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系[5]。第二種觀點(diǎn)過于強(qiáng)調(diào)第三人的權(quán)益應(yīng)有法律明確規(guī)定，實(shí)際上限縮了對(duì)行政第三人的保護(hù)范圍。

學(xué)界對(duì)于行政第三人的定義雖略有不同，但是通過梳理上述觀點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)行政第三人有著豐富的內(nèi)涵特征：其一，行政行為并不直接指向行政第三人，比如行政處罰中的受害人；其二，行政第三人依附于行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的行政法律關(guān)系，比如建筑許可的相鄰權(quán)人；其三，行政第三人與行政行為具有利害相關(guān)性，比如行政強(qiáng)制執(zhí)行中被執(zhí)行人所撫養(yǎng)或贍養(yǎng)的人；其四，行政第三人可以是公民、法人或非法人組織，比如行政強(qiáng)制執(zhí)行中被執(zhí)行人的員工。

（二）政府信息公開中第三方的界定

我國法律規(guī)范中多采用“第三人”表述權(quán)益受法律關(guān)系影響①債權(quán)讓與第三人、提供抵押擔(dān)保第三人、顯失公平合同第三人等。，僅少數(shù)關(guān)涉到“第三方”概念的表述，如“第三方機(jī)構(gòu)”②《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》第五十八條、《中華人民共和國慈善法》第九十五條、《中華人民共和國高等教育法》第四十四條等。“第三方平臺(tái)”③《中華人民共和國食品安全法》第六十二條、《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定的決定》第九十四條等。等，這種表述雖然也出現(xiàn)了“第三方”，但表達(dá)的是生活概念而非專業(yè)法律術(shù)語。在政府信息公開領(lǐng)域，《條例》中采用“第三方”是否意味著其含義與行政第三人有所區(qū)別，可借助案例對(duì)二者比較。

在北京匯英豪商貿(mào)有限公司（以下簡(jiǎn)稱匯英豪公司）與北京市大興區(qū)人民政府等一案④北京匯英豪商貿(mào)有限公司訴北京市大興區(qū)人民政府信息公開案，北京市第二中級(jí)人民法院（2019）京0115 行初450 號(hào)行政判決書。中，原告匯英豪公司依法取得某國有土地使用權(quán)以及該塊土地上建筑物的所有權(quán)，后該地建筑物突遭不明身份人員強(qiáng)拆，財(cái)產(chǎn)全部受毀。原告法定代表人郭坤鵬經(jīng)理曾報(bào)警尋求保護(hù)。原告向大興公安分局申請(qǐng)信息公開，要求公開接警處信息，其中詢問筆錄涉及第三方郭坤鵬的個(gè)人隱私。在本案中，大興公安分局作出不予公開決定的對(duì)象是信息公開申請(qǐng)人匯英豪公司，并非是第三方郭坤鵬；但是匯英豪公司申請(qǐng)公開的信息包括大興公安分局對(duì)郭坤鵬的詢問筆錄，若大興公安分局同意公開，會(huì)影響郭坤鵬的個(gè)人隱私。此外，第三方郭坤鵬依附于原告匯英豪公司與被告大興公安分局的信息公開法律關(guān)系，并且第三方郭坤鵬并非在所有信息公開行為都會(huì)出現(xiàn)，只存在于被申請(qǐng)公開的信息影響其個(gè)人隱私和商業(yè)秘密時(shí)。因此，本案中第三方郭坤鵬是信息公開行為中的第三人。

綜上，對(duì)政府信息公開中第三方的定位有明確認(rèn)識(shí)才能在《條例》中更好地對(duì)第三方設(shè)計(jì)保護(hù)措施，依據(jù)《條例》規(guī)定，第三方在信息公開決定作出之前可以提出反對(duì)意見，在權(quán)益受到侵害之后可以尋求保護(hù)，貫穿于行政行為作出、生效、救濟(jì)等各個(gè)階段。因此，政府信息公開領(lǐng)域的第三方實(shí)質(zhì)上屬于上述行政第三人的范疇。但是由于我國集中在訴訟領(lǐng)域使用“第三人”，為了與行政訴訟領(lǐng)域的“第三人”相區(qū)別，故而在《條例》中采取“第三方”的表述。

二、政府信息公開中第三方權(quán)益保護(hù)的法治價(jià)值

雖然原《條例》早已對(duì)第三方權(quán)益保護(hù)作出規(guī)定，然而無論理論還是實(shí)踐中對(duì)第三方權(quán)益保護(hù)都缺乏清晰的認(rèn)識(shí)，現(xiàn)階段重申政府信息公開中第三方權(quán)益保護(hù)的重要性仍有現(xiàn)實(shí)意義，其不僅為政府信息的公開原則劃定邊界，也更契合行政訴訟法定位于主觀訴訟的立法目的，對(duì)于法治政府建設(shè)有重要推動(dòng)作用。

（一）劃定公開原則底線

在信息時(shí)代背景下，人們對(duì)信息的需求催生了政務(wù)公開制度，我國法律規(guī)范對(duì)公眾知悉政府信息的訴求作出回應(yīng)，原《條例》將公眾依法獲取政府信息規(guī)定為政府信息公開的首要目的，但同時(shí)也規(guī)定只有特殊需要，才能申請(qǐng)公開相關(guān)政府信息①2007 年《政府信息公開條例》第一條規(guī)定，為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例；第十三條規(guī)定，除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。。雖然當(dāng)時(shí)開啟了政府信息公開的大門，但同時(shí)卻又半遮半掩，規(guī)定了限制條件，采用折衷處理的辦法[6]。由于規(guī)定的不足，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)會(huì)要求申請(qǐng)人提供特殊需要的證明材料以拒絕公開信息。例如，在穆冬梅與如皋市建筑工程管理局（以下簡(jiǎn)稱如皋建工局）信息公開一案②穆冬梅訴如皋市建筑工程管理局信息公開案，如東縣人民法院（2015）東行初字第00471 號(hào)行政判決書。中，穆冬梅向如皋建工局提出政府信息公開申請(qǐng)，要求公開“2014 年11 月份農(nóng)民工工資保證金進(jìn)賬、出賬情況”，信息用途表述“了解、監(jiān)督、訴訟取證”，被告以原告未能按要求提供“三需要”證明材料為由決定不予公開，公眾知情權(quán)實(shí)際呈落空狀態(tài)。最高人民法院也意識(shí)到“三需要”是一個(gè)內(nèi)涵外延都不特定的法律概念，非常容易被濫用、誤用。在劉廣森與河南省濮陽縣人民政府政府信息公開一案③劉廣森訴河南省濮陽縣人民政府政府信息公開案，最高人民法院（2018）最高法行再180 號(hào)行政判決書。中，最高人民法院強(qiáng)調(diào)“三需要”不能理解為對(duì)申請(qǐng)人資格限制，對(duì)“三需要”的“合理說明”，也并不是一種證明責(zé)任，以此糾正行政機(jī)關(guān)及法院對(duì)該規(guī)定的誤解。

伴隨著公眾對(duì)透明公開政府的呼吁，公開已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)政府信息公開制度的原則④韓國《信息公開法》第三條、日本《行政機(jī)關(guān)信息公開法》第一條、德國《聯(lián)邦政府信息公開規(guī)定》第一條都直接或間接規(guī)定了公開原則，即以公開為原則，不公開為例外。，2019年5 月15 日《條例》開始實(shí)施，確立“以公開為常態(tài)，不公開為例外”原則，同時(shí)刪除“三需要”規(guī)定。然而公開最大化不能誤解為無條件全部公開，越是強(qiáng)調(diào)公開原則，越要明確其邊界范圍，強(qiáng)調(diào)知情權(quán)保障的同時(shí)也要兼顧第三方權(quán)益?！稐l例》第十四條至第十六條規(guī)定了不予公開例外事項(xiàng)，其中第十五條第一款是關(guān)于第三方商業(yè)秘密、個(gè)人隱私不得公開的規(guī)定。作為政府信息公開的例外事項(xiàng)之一，維護(hù)第三方權(quán)益為政府信息公開原則劃定了底線。

（二）彰顯人文主義精神

2020 年我國出臺(tái)的《中華人民共和國民法典》（全文簡(jiǎn)稱《民法典》）分則中專門設(shè)置人格權(quán)編，盡管民法學(xué)界對(duì)人格權(quán)是否獨(dú)立成編的問題產(chǎn)生過激烈討論，但立法機(jī)關(guān)以人文主義為立場(chǎng)，站在了支持者的一方，選擇以獨(dú)立成編的方式保護(hù)人格權(quán)。楊立新教授認(rèn)為《民法典》人格權(quán)編閃耀著人文主義立法思想的光輝[7]。人文主義精神不僅體現(xiàn)在民法慈母般的胸懷中，作為基本法律之一，行政法同樣也具有人文主義特色。比如在稅收領(lǐng)域，納稅主體通過稅務(wù)征管改革、稅務(wù)電子信息化建設(shè)等便捷化的舉措?yún)⒓由娑惢顒?dòng)[8]；在鄉(xiāng)村基層領(lǐng)域，滿足社區(qū)共同體成員需求多運(yùn)用調(diào)解、協(xié)商和討論等柔性執(zhí)法手段[9]?？傊谥袊厣鐣?huì)主義制度體系下，不再單純依靠政府管理維持社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)，而是尊重個(gè)體獨(dú)立價(jià)值，重視個(gè)體主動(dòng)性。

我國政府信息公開中對(duì)第三方權(quán)益的保護(hù)同樣體現(xiàn)出行政立法的人文主義精神，一方面，根據(jù)《條例》第三十二條規(guī)定，申請(qǐng)公開的信息如果可能侵害第三方權(quán)益，行政機(jī)關(guān)不得公開，申請(qǐng)人權(quán)益讓位于第三方權(quán)益；不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響，即便第三方不同意，行政機(jī)關(guān)也可以決定公開，第三方權(quán)益讓位于公共利益。因此，在實(shí)體上，行政立法通過對(duì)信息公開申請(qǐng)人權(quán)益、公共利益與第三方權(quán)益作出合理安排使行政權(quán)力的運(yùn)作符合正義。另一方面，《條例》第三十二條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)征求第三方意見程序、公開決定的告知及說明理由程序，這本身表現(xiàn)出第三方的程序參與及對(duì)第三方的尊重。這種人性化的制度設(shè)計(jì)，顛覆了“權(quán)力為本”理念，明確第三方在行政活動(dòng)中的主體地位，彰顯了第三方的獨(dú)立價(jià)值。

（三）推進(jìn)法治政府建設(shè)

“法治政府”概念首次出現(xiàn)在2004 年國務(wù)院政府工作報(bào)告中，法治政府基本建成是2020 年小康社會(huì)全面建成的目標(biāo)之一，后續(xù)幾年政府工作報(bào)告都提出建設(shè)法治政府，直至2019 年，在中央全面依法治國委員會(huì)第二次會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出：“法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)法治國家、法治社會(huì)建設(shè)具有示范帶動(dòng)作用?！?020 年法治政府建設(shè)站在新的起點(diǎn)，將實(shí)現(xiàn)飛躍和突破[10]。法治政府是透明的政府，行政公開起到了防腐劑的作用，同時(shí)法治政府也是良法善治的政府，政府權(quán)力運(yùn)行應(yīng)有邊界意識(shí)，政府活動(dòng)不僅要做到公開還要公平、公正，尤其是行政裁量權(quán)行使要更加規(guī)范。

在信息公開領(lǐng)域，維護(hù)第三方權(quán)益是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要?jiǎng)恿?。首先，個(gè)人隱私和商業(yè)秘密是政府信息公開的例外事項(xiàng)，為政府信息公開范圍劃定邊界；其次，政府公開涉及第三方權(quán)益信息應(yīng)履行告知義務(wù)，聽取第三方意見，以提高公開決定質(zhì)量；最后，執(zhí)政過程不可避免地收集大量信息，每個(gè)人都可能是潛在的第三方，維護(hù)好第三方權(quán)益才能維持政府的公信力。

三、政府信息公開中第三方權(quán)益保護(hù)的途徑

政府信息公開中第三方的權(quán)益需要而且應(yīng)當(dāng)被保護(hù)，在世界范圍內(nèi)已獲得一致認(rèn)可。第三方權(quán)益的具體保護(hù)措施大體分為行政程序保護(hù)與司法救濟(jì)保護(hù)。在政府信息公開行為中，行政機(jī)關(guān)要履行征求意見與說明理由程序，在行政訴訟中第三方也獲得了維護(hù)自身權(quán)益的獨(dú)立主體資格。此外，在第三方權(quán)益的保護(hù)方面，域外地區(qū)的一些保護(hù)措施已經(jīng)較為健全，值得我國借鑒。

（一）行政程序保護(hù)

大多數(shù)國家都意識(shí)到在政府信息公開決定的作出、生效階段，第三方權(quán)益有可能受到侵害，故而選擇設(shè)計(jì)一定的程序規(guī)制行政權(quán)力，主要包括公開決定做出前征求第三方意見、公開決定作出后向第三方說明理由。此外，第三方對(duì)公開決定不服還可以舉報(bào)、投訴或者申請(qǐng)行政復(fù)議。

1.征求第三方意見

根據(jù)《條例》第三十二條規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的政府信息公開如果會(huì)損害第三方權(quán)益，如個(gè)人隱私或商業(yè)秘密，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見。可見，涉及第三方權(quán)益信息不屬于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的范圍，第三方大多數(shù)情況下不知道申請(qǐng)人何時(shí)提出申請(qǐng)。由于行政機(jī)關(guān)要公開涉及第三方權(quán)益的政府信息，雖然該信息由行政機(jī)關(guān)持有，但其所有者仍然是第三方。個(gè)人隱私具有人格權(quán)屬性，而商業(yè)秘密又是企業(yè)重要的無形資產(chǎn)。因此，如果公開的政府信息可能影響第三方權(quán)益，需要征求第三方意見。《條例》第三十二條規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見，域外多數(shù)國家地區(qū)也在立法中將其確立為法定程序①例如，日本《行政機(jī)關(guān)擁有信息自由法》第十三條、韓國《公共機(jī)關(guān)信息公開法》第九條、泰國《官方信息法》第十七條等都規(guī)定了意見征求程序。。

表面上，看《條例》已經(jīng)規(guī)定了征求意見程序，行政機(jī)關(guān)依據(jù)規(guī)定履行即可，然而實(shí)踐中征求意見程序的適用并不客觀，這反過來又暴露出規(guī)定的缺陷。通過對(duì)信息公開案例作案例分析，主要存在兩個(gè)問題。在時(shí)間上，《條例》僅規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見”，并沒有明確行政機(jī)關(guān)征求意見的期限，可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)遲遲不向第三方征求意見，拖延履行信息公開職責(zé)。如在李景海與瓦房店市人力資源和社會(huì)保障局（以下簡(jiǎn)稱瓦市人社局）勞動(dòng)和社會(huì)保障行政管理一案②李景海訴瓦房店市人力資源和社會(huì)保障局信息公開案，莊河市人民法院（2019）遼0283 行初150 號(hào)行政判決書。中，瓦市人社局告知李景海，由于其申請(qǐng)公開的信息涉及第三方權(quán)益，需征求第三方意見后再作答復(fù)，直至李景海起訴，瓦市人社局仍未作出答復(fù)，共逾期三十四個(gè)月。法院的判決理由值得借鑒，“雖然當(dāng)前并無明確法律法規(guī)規(guī)定，但必須掌握在合理的時(shí)間內(nèi)，方符合立法便民之本意”。該案發(fā)生在《條例》修訂之前，但遺憾的是現(xiàn)行《條例》仍未對(duì)此作出明確規(guī)定。在形式上，《條例》規(guī)定征求意見的方式為書面，但是在實(shí)踐中，人口流動(dòng)頻繁，或者涉及到第三方人數(shù)較多，出于行政效率考慮，行政機(jī)關(guān)采用電話或公告方式征求第三方意見，法院也表示認(rèn)可③陳秀英訴南明區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局信息公開案，貴陽市中級(jí)人民法院（2019）黔01 行終455 號(hào)行政判決書；鮑海云訴長沙市公安局開福分局信息公開案，長沙市中級(jí)人民法院（2020）湘01 行終225 號(hào)行政判決書。。

由此可見，我國雖規(guī)定第三方意見征求程序，但是不夠成熟，通過實(shí)踐暴露的弊端，有必要考慮以解釋方法明確征求意見的時(shí)間要求，同時(shí)適當(dāng)放寬形式要求，防止行政機(jī)關(guān)拖延征求意見，同時(shí)提高行政效率。

2.向第三方說明理由

行政領(lǐng)域的說明理由制度要求行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)說明行政行為所依據(jù)的事實(shí)和法律，以免濫用職權(quán)。多數(shù)國家將說明理由制度規(guī)定為政府信息公開的重要程序制度。英國《信息自由法》第十七條第一款規(guī)定，如果公共機(jī)關(guān)拒絕提供信息，須在20 個(gè)工作日內(nèi)向申請(qǐng)人發(fā)出通知，并說明不公開的理由[11]442。日本《行政機(jī)關(guān)信息公開法》第十四條規(guī)定，如果利害關(guān)系人反對(duì)公開相關(guān)信息，行政機(jī)關(guān)仍然作出公開決定，在公開決定作出后應(yīng)立即將決定的理由和公開的日期書面告知利害關(guān)系人[11]51。

我國目前沒有行政程序法及專門規(guī)定說明理由制度的單行法，但在一些行政法律規(guī)范中，有關(guān)于行政行為說明理由的規(guī)定[12]。例如，作出行政處罰決定之前應(yīng)告知當(dāng)事人處罰理由、采取行政強(qiáng)制措施之前應(yīng)告知當(dāng)事人理由、作出不予行政許可決定應(yīng)告知申請(qǐng)人理由①《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條規(guī)定行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利；《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第十八條規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：……（五）當(dāng)場(chǎng)告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑……；《中華人民共和國行政許可法》第三十八條第二款規(guī)定行政機(jī)關(guān)依法作出不予行政許可的書面決定的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并告知申請(qǐng)人享有依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。?！稐l例》第三十二條規(guī)定，當(dāng)?shù)谌讲煌夤_，行政機(jī)關(guān)經(jīng)過利益衡量之后決定公開的，應(yīng)當(dāng)書面告知第三方公開決定的政府信息內(nèi)容和理由。

在行政階段除了通過征求意見以及說明理由保護(hù)第三方權(quán)益外，《條例》第五十一條還規(guī)定第三方可以采取行政救濟(jì)措施，若認(rèn)為權(quán)益受到侵害，可以向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者主管部門投訴、舉報(bào)，也可以申請(qǐng)行政復(fù)議。

（二）司法救濟(jì)保護(hù)

“無救濟(jì)則無權(quán)利”，離開了救濟(jì)，權(quán)利將變成擺設(shè)。若上述行政程序規(guī)制及救濟(jì)措施未能保護(hù)第三方，作為公平正義的最后一道防線，信息公開訴訟應(yīng)發(fā)揮司法保護(hù)作用。在信息公開訴訟中，第三方有兩種方式維護(hù)自身權(quán)益，其可以作為第三人參加訴訟，也可以作為原告提起反信息公開訴訟。

1.第三方作為必要參加訴訟第三人參訴

若申請(qǐng)人申請(qǐng)的政府信息涉及第三方權(quán)益，第三方表示拒絕，行政機(jī)關(guān)在多數(shù)情況下一般不予公開。第三方對(duì)該行政決定往往沒有異議，但是申請(qǐng)人可能會(huì)申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，強(qiáng)烈要求行政機(jī)關(guān)公開相關(guān)信息。若申請(qǐng)人提起訴訟，該訴訟為信息公開之訴，申請(qǐng)人為原告，行政機(jī)關(guān)為被告，第三方為維護(hù)自身權(quán)益以必要參加訴訟第三人的身份參訴。

必要參加訴訟第三人的制度構(gòu)建有以下原因。其一，法律規(guī)范有具體規(guī)定。根據(jù)我國《行政訴訟法》第二十九條第一款以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行訴解釋》）第三十條第一款、第二款規(guī)定，我國行政訴訟第三人有兩類，第一類與行政行為有利害關(guān)系，法院應(yīng)當(dāng)通知其參加訴訟；第二類與行政案件處理結(jié)果有利害關(guān)系，可以申請(qǐng)參加，也可以由人民法院通知參加訴訟。人民法院應(yīng)當(dāng)通知參加訴訟的第三人即為必要參加訴訟第三人。其二，司法實(shí)踐有迫切要求。《行訴解釋》第一百零九條第三款規(guī)定，遺漏了必須參加訴訟的當(dāng)事人，二審應(yīng)當(dāng)發(fā)回重審。如果不能確定何種第三人屬于必須參加訴訟的第三人，該規(guī)定會(huì)成為二審法官“隨意揉搓的面團(tuán)”，成為其將案件任意發(fā)回重審的萬能條款[13]108。其三，域外經(jīng)驗(yàn)有明確指引。德國《聯(lián)邦德國行政法院法》（1960 年）第六十五條以及我國臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》（1998 年）第四十一條、第四十二條第一款的規(guī)定②德國《聯(lián)邦德國行政法院法》（1960 年）第六十五條第一款規(guī)定：“法院在程序尚未有既判力終結(jié)或尚在較高審級(jí)系屬中，本于職權(quán)或因其他人之申請(qǐng)，可命因裁判涉及其法律上利益者參加”，第六十五條第二款規(guī)定：“就爭(zhēng)訟法律關(guān)系參與之第三人，如裁判對(duì)之亦必須合確定者，應(yīng)命其參加”；臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》（1998 年）第四十一條規(guī)定：“訴訟標(biāo)的對(duì)于第三人及當(dāng)事人必須合一確定者，行政法院應(yīng)裁定命該第三人參加訴訟”，第四十二條第一款規(guī)定：“行政法院認(rèn)為撤銷訴訟之結(jié)果，第三人權(quán)利或法律上利益將受損害者，得依職權(quán)命其獨(dú)立參加訴訟，并得因該第三人之申請(qǐng)，裁定允許參加”。，都將第三人分為必要參加訴訟第三人與任意參加訴訟第三人，對(duì)構(gòu)建我國必要參加訴訟第三人制度有借鑒意義。

對(duì)于必要參加訴訟第三人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者眾說紛紜。楊海坤、馬生安認(rèn)為要與被訴的行政行為有直接的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[14]；黃先雄認(rèn)為要存在法律上的利益并且該法律上的利益直接受到裁判的確定或侵害[13]112。黃學(xué)賢認(rèn)為與要被訴行政行為或訴訟結(jié)果有著必然性的、實(shí)質(zhì)性的利害關(guān)系[15]。具體到信息公開領(lǐng)域的第三方，其作為行政行為第三人，顯然與相關(guān)信息是否公開具有實(shí)質(zhì)利害關(guān)系，并且在信息公開的司法實(shí)踐中，法院也認(rèn)為第三方屬于必要參加訴訟第三人，依職權(quán)通知其參訴①（2020）浙0212 行初81 號(hào)、（2019）蘇0791 行初496 號(hào)、（2018）桂0902 行初6 號(hào)等案件中法院均依職權(quán)通知第三方參加訴訟。。因此，在信息公開之訴中，第三方應(yīng)作為必要參加訴訟第三人參訴，具有行政訴訟第三人的權(quán)利義務(wù)，一審法院遺漏第三方的，二審應(yīng)發(fā)回重審。

2.第三方作為原告提起反信息公開之訴

若行政機(jī)關(guān)經(jīng)過利益衡量后仍然決定公開第三方相關(guān)信息，公開決定對(duì)信息公開申請(qǐng)人有利，其不會(huì)提起信息公開之訴，第三方是否還有機(jī)會(huì)尋求司法救濟(jì)，能否以原告身份提起訴訟。《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，與行政行為有利害關(guān)系才有權(quán)提起訴訟。理論上認(rèn)為，是否具有原告資格，可以借助德國保護(hù)規(guī)范理論來判定，在我國也有相關(guān)司法實(shí)踐，如劉廣明案②劉廣明訴張家港市人民政府信息公開案，最高人民法院（2017）最高法行申169 號(hào)行政裁定書。。

在最高人民法院典型案例（2017）最高法行申169 號(hào)劉廣明案中，法院運(yùn)用保護(hù)規(guī)范理論判定原告資格，結(jié)合理論與實(shí)踐觀點(diǎn)，是否具有公法上的利害關(guān)系，可以從以下方面判斷。其一，是否存在公法規(guī)范。該規(guī)范是行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的行政實(shí)體法及行政實(shí)體法律規(guī)范體系，通常但非全部為個(gè)體提起行政訴訟時(shí)的法律依據(jù)[16]。其二，是否存在法定權(quán)益。該權(quán)益既包括公法規(guī)范法所確認(rèn)和保護(hù)的權(quán)利，也包括公法尚未確認(rèn)，屬于法律值得保護(hù)且需要司法保護(hù)的正當(dāng)利益[17]。其三，是否存在特別保護(hù)。該公法規(guī)范必須具有保護(hù)第三人利益的目的[18]。反映到司法實(shí)踐中，即要求公法領(lǐng)域的權(quán)益受行政行為影響，存在受侵害可能③同上。。

信息公開中的第三方所依據(jù)的公法規(guī)范為《條例》第十五條，該規(guī)定要求行政機(jī)關(guān)作出信息公開決定時(shí)應(yīng)考慮第三方的隱私權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，故第三方具有原告資格，可以提起訴訟，該訴一般稱為反信息公開訴訟。《條例》第五十一條也賦予了第三方提起反信息公開訴訟的權(quán)利。在反信息公開訴訟中，第三方要說明其權(quán)益的存在和重要程度，以及反對(duì)信息公開的理由[19]。法院在程序上審查行政機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格履行征求意見、說明理由等程序，在實(shí)體上審查行政機(jī)關(guān)對(duì)第三方權(quán)益與公共利益的衡量是否公正。

綜上，在政府信息公開領(lǐng)域，個(gè)人隱私與商業(yè)秘密對(duì)第三方有重要意義，第三方應(yīng)獲得行政程序與司法救濟(jì)的全方位保護(hù)，行政程序保護(hù)方式主要是為行政機(jī)關(guān)設(shè)定義務(wù)，司法救濟(jì)保護(hù)則賦予第三方訴訟地位，保證第三方的訴訟權(quán)利，二者相互結(jié)合，實(shí)現(xiàn)第三方權(quán)益的保護(hù)功能。

四、結(jié)語

在信息化社會(huì)，個(gè)人隱私信息與人格尊嚴(yán)息息相關(guān)，商業(yè)秘密作為無形資產(chǎn)價(jià)值巨大，對(duì)第三方價(jià)值非比尋常。信息公開是行政機(jī)關(guān)基本政務(wù)之一，若在基本政務(wù)中無法保障公民、法人及非法人組織權(quán)益，信息公開制度也失去存在之必要?！稐l例》雖然已經(jīng)規(guī)定第三方權(quán)益保護(hù)途徑，然而許多關(guān)于第三方的基本理論問題仍未厘清，文章結(jié)合行政第三人理論、必要參加訴訟第三人理論及保護(hù)規(guī)范理論，探尋第三方在信息公開過程中的角色定位，通過實(shí)證調(diào)研，發(fā)掘現(xiàn)有規(guī)定不足之處。此外，文章立足于我國現(xiàn)有的第三方權(quán)益保護(hù)途徑，但相較于域外地區(qū)，《條例》規(guī)定的保護(hù)措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，美國早在1974 年制定《隱私權(quán)法》作為《信息自由法》的配套法律，加拿大設(shè)置間隔期制度④加拿大《信息獲取法》第二十八條第一款與第四款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在聽取第三人意見后，應(yīng)在擬公開告知書送達(dá)后的三十日內(nèi)作出公開或不公開涉及第三人權(quán)益的政府信息的決定，并以書面形式送達(dá)；如果行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定公開相關(guān)政府信息的，應(yīng)當(dāng)在送達(dá)該公開決定書的二十日之后向申請(qǐng)人公開相關(guān)信息，但第三人在二十日內(nèi)已經(jīng)提起行政訴訟、請(qǐng)求司法審查的除外。，以便第三方尋求救濟(jì)。這些第三方權(quán)益最基本的保護(hù)措施都有待我國信息公開立法加以規(guī)定。在數(shù)據(jù)時(shí)代，個(gè)人信息有著舉足輕重的地位。我國剛剛出臺(tái)的《民法典》第一百一十一條規(guī)定了個(gè)人信息的保護(hù)制度①《中華人民共和國民法典》第一百一十一條規(guī)定：“自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)。任何組織或者個(gè)人需要獲取他人個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)依法取得并確保信息安全，不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個(gè)人信息，不得非法買賣、提供或者公開他人個(gè)人信息?！薄Ｔ诠I(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)出于執(zhí)政需要收集大量個(gè)人信息，更需強(qiáng)化對(duì)其保護(hù)?，F(xiàn)階段應(yīng)從理論與實(shí)踐出發(fā)探索全方位的個(gè)人信息保護(hù)措施，做好公法與民法典的相互銜接，切實(shí)保障《民法典》有效實(shí)施，推進(jìn)法治政府建設(shè)。