王 林，王柏洪，李微微

（1.西北政法大學(xué)國家安全學(xué)院，陜西 西安 710063；2.金華市金東區(qū)人民檢察院，浙江 金華 321000；3.北京市煒衡律師事務(wù)所，北京 100080）

社會治理創(chuàng)新是提升國家治理治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，即要求在社會治理體制、機(jī)制和制度等方面進(jìn)行創(chuàng)新。一般來說，國家治理包括政府治理、市場治理和社會治理，當(dāng)然社會治理需要政府治理的主導(dǎo)和市場治理的反哺，同時(shí)社會治理為政府治理和市場治理提供了廣泛的群眾基礎(chǔ)。社會治理的先進(jìn)性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是在理念上，從“管理”向“治理”的嬗變。“管理”是單向的，是上級通過行政命令對下級和普通民眾的管理，雖然下級和普通民眾也有相應(yīng)的路徑向上級反映自己的意見和建議。但是，從整體上講，制度并沒有賦予民眾參與社會治理的平等主體地位。“治理”在制度上賦予民眾參與社會治理的權(quán)利，從單向的流動變?yōu)殡p向的交流，真正喚起民眾治理社會的熱情。二是在主體上，從“單一”向“多元”轉(zhuǎn)變。最終形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理格局，提升社會治理的效能和現(xiàn)代化水平。在此次抗擊新冠肺炎疫情的戰(zhàn)斗中，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，社會組織、社區(qū)、普通民眾積極配合，各部門聯(lián)防聯(lián)控，最終取得了疫情防控戰(zhàn)役的勝利就是一個(gè)很好的例證[1]。

一、檢察機(jī)關(guān)利用檢察建議積極參與社會治理

（一）檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)參與社會治理的一項(xiàng)措施

檢察機(jī)關(guān)是憲法和法律規(guī)定的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在司法體制改革的新的關(guān)鍵時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)也要積極發(fā)揮主觀能動性，為創(chuàng)新社會治理作出自己的檢察貢獻(xiàn)。最高人民檢察院張軍檢察長在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上所作的《最高人民檢察院工作報(bào)告》中提到“檢察機(jī)關(guān)要積極參與國家治理，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局服務(wù)。堅(jiān)決維護(hù)國家政治安全和社會穩(wěn)定；嚴(yán)格依法推進(jìn)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭；扎實(shí)服務(wù)打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)；更實(shí)支持企業(yè)經(jīng)營發(fā)展；積極作為促創(chuàng)新；扎實(shí)推進(jìn)反腐敗斗爭；持續(xù)推進(jìn)‘一號檢察建議’落實(shí)；用真情落實(shí)群眾來信件件回復(fù)制度；立足辦案引領(lǐng)社會法治觀念、弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀；服務(wù)保障國家戰(zhàn)略實(shí)施”[2]。

在檢察機(jī)關(guān)參與國家治理的眾多措施當(dāng)中，檢察建議發(fā)揮了舉足輕重的作用。在最高檢層面，2018年就防治校園性侵向教育部發(fā)出了第一號檢察建議，推動了平安校園建設(shè)。最高人民檢察院又向中央有關(guān)部門發(fā)出第三號檢察建議，推動強(qiáng)化監(jiān)督、源頭防控。在民事檢察方面，2019 年全國檢察機(jī)關(guān)共提出再審檢察建議7972 件，注重精準(zhǔn)監(jiān)督，努力辦好對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有引領(lǐng)價(jià)值的典型案件，發(fā)揮對類案的指導(dǎo)作用。對執(zhí)行活動中的違法情形提出檢察建議23 437 件，與相關(guān)機(jī)關(guān)共同破解執(zhí)行難問題。在行政檢察方面，2019 年全國檢察機(jī)關(guān)提出再審檢察建議83 件，努力實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政和。在公益訴訟檢察方面，檢察機(jī)關(guān)作為維護(hù)公共利益的重要力量，堅(jiān)持把訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的作為最佳司法狀態(tài)，利用好檢察建議，2019 年發(fā)出訴前檢察建議103 076件，對2018 年辦理的10 萬余件訴前檢察建議落實(shí)情況“回頭看”，對逾期未回復(fù)、實(shí)際未整改、整改不徹底的情況持續(xù)跟進(jìn)督促履職。對法律明確授權(quán)領(lǐng)域之外的即“等外的”人民群眾反映強(qiáng)烈的公益損害問題，探索立案，拓寬了公益訴訟的受案范圍，取得了很好的社會效果。

（二）檢察機(jī)關(guān)利用檢察建議參與社會治理的創(chuàng)新路徑

在構(gòu)建社會治理格局方面，中國共產(chǎn)黨提出了打造共建共治共享的社會治理格局的要求?！肮步ā北砻髁酥卫淼男袨樾?，“共治”形塑了治理的現(xiàn)代性，“共享”指明了治理的目標(biāo)價(jià)值性。檢察機(jī)關(guān)參與社會治理的創(chuàng)新路徑也要求在共建、共治、共享的體系、機(jī)制和制度上并進(jìn)，最終形成社會治理創(chuàng)新的合力。

檢察機(jī)關(guān)利用檢察建議延伸了檢察機(jī)關(guān)參與社會治理的觸角，使檢察機(jī)關(guān)突破了只是單純辦理案件、就案論案的局限，開辟了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的新領(lǐng)域。通過對典型性、代表性的案件發(fā)出檢察建議可以對某個(gè)行業(yè)、某個(gè)領(lǐng)域形成一般性、規(guī)范性指導(dǎo)，促進(jìn)司法的公平公正正義，達(dá)到“辦理一案，影響一片”的效果[3]。

1.利用檢察建議構(gòu)建多元主體參與的共建體系

檢察建議的“建議”性質(zhì)決定了它不具有直接的強(qiáng)制性，但具有間接的強(qiáng)制性。一方面，檢察建議有民事訴訟法、環(huán)境保護(hù)法、人民檢察院檢察建議工作規(guī)定、最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋等法律法規(guī)、司法解釋為依據(jù)。另一方面，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，檢察建議接收者需要在固定期限內(nèi)書面回復(fù)發(fā)出檢察建議的檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)回復(fù)情況再做出進(jìn)一步的行為。

檢察建議作為一種獨(dú)特的矛盾解決機(jī)制不同于傳統(tǒng)的公訴、審判等具有直接強(qiáng)制性的司法行為，一方做出公訴和判決，相對方就必須無條件服從。而檢察建議具有協(xié)商民主的性質(zhì)，提倡相關(guān)各方的民主參與。像行政處罰執(zhí)行監(jiān)督檢察建議，參與方不但有檢察機(jī)關(guān)，還有行政機(jī)關(guān)和雙方當(dāng)事人，檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議為行政處罰執(zhí)行的解決搭建了各方溝通的平臺。

2.利用檢察建議創(chuàng)新社會矛盾有效化解的共治機(jī)制

共治，簡單來說就是共同治理，即參與社會治理的多元主體按照一定的機(jī)制、程序，各司其職又分工協(xié)作形成共同治理的合力，達(dá)到最優(yōu)的治理效果。社會矛盾的化解需要矛盾雙方或者多方共同參與，在共同參與的前提下還要形成共同治理的合力，而不能是相互制肘，造成離心力，惡化矛盾解決的環(huán)境。由于檢察建議天然具有的“柔性”治理的性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)很多時(shí)候具有“調(diào)停人”“中間人”“督促人”“建議人”的性質(zhì)，會弱化矛盾化解中遇到的抵抗力和對抗情緒，便于把各方召集起來在相對平等的平臺上，相對寬松、友好的氛圍中解決矛盾，而且利用協(xié)商機(jī)制化解社會矛盾可以真正從根源上解決問題，避免出現(xiàn)矛盾反復(fù)的情況，真正做到案結(jié)事了，恢復(fù)被破壞的社會關(guān)系。但是，需要注意的是，共治機(jī)制的建設(shè)需要注意以下幾點(diǎn)。第一，堅(jiān)持公共性原則。公共性原則是一個(gè)社會政治生活的價(jià)值規(guī)范與價(jià)值約束范疇，其最基本的任務(wù)是為現(xiàn)代公共生活及其參與者提供一個(gè)基本合理的行為規(guī)范和價(jià)值尺度。檢察建議歸根到底是為公共利益服務(wù)的，特別是行政公益訴的訴前檢察建議，其直接目標(biāo)就是維護(hù)、修復(fù)被破壞的、被損害的公共利益。第二，適度性確認(rèn)。檢察建議作為一種重要的法律監(jiān)督手段，在積極擴(kuò)展檢察建議的適用領(lǐng)域，最大限度參與社會治理的同時(shí)，也需要把握檢察建議的適度性，不能將認(rèn)為檢察建議可以適用于所有法律監(jiān)督領(lǐng)域，在反對檢察建議“無用論”的同時(shí)，也要對檢察建議“萬能論”保持警惕。在積極拓展公益訴訟檢察建議“等外”領(lǐng)域的同時(shí)，要避免檢察建議適用的“泛化”，防止檢察機(jī)關(guān)利用檢察建議特別是社會治理類型的檢察建議進(jìn)行無限度、無邊界的“泛化”監(jiān)督，成為凌駕于其他國家機(jī)關(guān)之上的特殊機(jī)關(guān)。第三，建立完善的程序。程序是司法公平正義的保障，檢察建議促進(jìn)社會治理創(chuàng)新也需要程序的保障。檢察機(jī)關(guān)需要完善檢察建議的程序，從檢察建議制作前的調(diào)查、檢察建議制作的格式、檢察建議的發(fā)出、檢察建議的跟蹤監(jiān)督、檢察建議的回復(fù)等都需要一個(gè)完備的程序來保障檢察建議的效果。

3.利用檢察建議建立以改善民生水平為重點(diǎn)的共享制度

人民司法為人民，作為司法在新時(shí)代的創(chuàng)新形式，檢察建議也以服務(wù)人民群眾、改善民生為終極目標(biāo)，利用檢察建議取得的紅利也要由人民共享。利用檢察建議建立以改善民生水平為重點(diǎn)的共享制度在公益訴訟檢察建議中體現(xiàn)得最為突出，公益訴訟就是以維護(hù)最大多數(shù)人的公共利益為目標(biāo)的，通過公益訴訟獲得的公共利益也是由人民群眾共享[4]。

二、某市J 區(qū)檢察院利用檢察建議促進(jìn)社會治理創(chuàng)新的實(shí)踐

某市人民檢察院檢察長在2020 年4 月27 日在某市第七屆人民代表大會第五次會議上所作的《某市人民檢察院工作報(bào)告》中指出：“2019 年是刑事、民事、行政、公益訴訟‘四大檢察’法律監(jiān)督新格局初步形成的關(guān)鍵一年。全市檢察機(jī)關(guān)落實(shí)‘深化法律監(jiān)督、彰顯司法權(quán)威、維護(hù)公平正義’工作主線。積極參與社會治理，發(fā)出檢察建議1929 件，督促依法行政，為黨委政府提供‘法治參謀’”。J 區(qū)人民檢察院在最高檢、省檢和市檢的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮檢察建議在推動社會治理現(xiàn)代化中的重要作用，主動創(chuàng)新，積極融入“大治理”，取得了優(yōu)異的成績。

通過查閱J 區(qū)檢察院2019 年發(fā)出的檢察建議，可以將其分為以下幾類。

（一）行政公益訴訟訴前檢察建議

行政公益訴訟訴前檢察建議在所發(fā)的檢察建議中所占的比重最大，這也從側(cè)面說明檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中大有可為。公益訴訟訴前檢察建議將矛盾化解在訴訟前，及時(shí)化解社會矛盾，體現(xiàn)了訴源治理的思想。訴前檢察建議主要集中在人民檢察院在履行職責(zé)的過程中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域。檢察機(jī)關(guān)針對轄區(qū)內(nèi)的口腔門診部在未取得排污許可證的情況下向城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)排放污水的破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為以及汽車服務(wù)部、餐館無證抽取地下水的損害水資源的違法行為開展專項(xiàng)治理活動，向未全面履行監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其依法履職，對相關(guān)違法行為進(jìn)行查處。針對自然資源和規(guī)劃局怠于履行職責(zé)，致使國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓金以及滯納金未足額繳納，國家利益受到損害的情況，向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，挽回了國家利益的損失。

（二）再審檢察建議

人民檢察院發(fā)現(xiàn)同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定具有法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)再審情形的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出再審檢察建議。再審檢察建議不采取抗訴方式啟動再審程序，而是向人民法院提出檢察建議，由人民法院自行啟動再審程序進(jìn)行重新審理。這樣有利于節(jié)約司法資源，提高司法效率。在一起針對生效民事調(diào)解書作出的檢察建議中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為民事調(diào)解書認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，因而給審判機(jī)關(guān)發(fā)出了檢察建議。再審檢察建議在檢察建議中所占的比重不大，從全國檢察機(jī)關(guān)提出的再審檢察建議來看，2019 年在民事檢察領(lǐng)域的再審檢察建議有7972 件，針對行政判決、裁定提出的再審檢察建議2019 年只有83 件。

（三）糾正違法檢察建議

糾正違法檢察建議主要針對訴訟違法、執(zhí)行違法等執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)的違法行為發(fā)出的檢察建議，是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)的典型表現(xiàn)。具體來說，主要包括以下幾個(gè)領(lǐng)域。

第一，人民法院審判人員在民事、行政審判活動中存在違法行為。民事、行政審判中的期間、送達(dá)等程序問題容易出現(xiàn)違反法律規(guī)定的現(xiàn)象，需要通過檢察建議的形式進(jìn)行法律監(jiān)督，建議審判機(jī)關(guān)規(guī)范訴訟程序，按照法定程序進(jìn)行訴訟活動。針對一起行政訴訟案件中的人民法院的宣判筆錄缺失雙方當(dāng)事人簽名或蓋章的程序違法行為，檢察機(jī)關(guān)向?qū)徟袡C(jī)關(guān)發(fā)出了檢察建議，要求審判機(jī)關(guān)糾正審判中存在的違法行為。

第二，人民法院在執(zhí)行生效民事、行政判決、裁定、決定或者調(diào)解書、支付令、仲裁裁決書、公證債權(quán)文書等法律文書過程中存在違法執(zhí)行、不執(zhí)行、怠于執(zhí)行等行為，或者有其他重大隱患。這種類型的檢察建議主要是對執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的檢察建議，執(zhí)行是生效民事、行政判決、裁定、決定或者調(diào)解書等法律文書的后續(xù)行為，破解“執(zhí)行難”問題也是司法體制改革的重要一環(huán)。在一起行政處罰案中，公安局交通警察支隊(duì)直屬某大隊(duì)存在未依法催告當(dāng)事人履行義務(wù)的情形，檢察機(jī)關(guān)向其發(fā)出行政處罰執(zhí)行監(jiān)督檢察建議，要求其依法履行催告程序，督促當(dāng)事人履行義務(wù)。在另一起民事執(zhí)行監(jiān)督案件中，張某和梁某民間借貸糾紛一案經(jīng)人民法院判決生效后，申請執(zhí)行人向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。在執(zhí)行過程中，人民法院查明被執(zhí)行人梁某無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，經(jīng)申請執(zhí)行人同意，人民法院裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序。但是，檢察機(jī)關(guān)查明，被執(zhí)行人梁某具有一定的履行能力，特對審判機(jī)關(guān)提出檢察建議，建議恢復(fù)對被執(zhí)行人的執(zhí)行。

第三，人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件或者執(zhí)行監(jiān)督案件，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有違反法律規(guī)定、可能影響人民法院公正審理和執(zhí)行的行為。依法行政是建設(shè)社會主義法治國家的重要一環(huán)，堅(jiān)決杜絕行政機(jī)關(guān)干涉正常的司法活動，破壞司法的獨(dú)立性，檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議的形式促進(jìn)行政權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行。

第四，公安機(jī)關(guān)、人民法院、監(jiān)獄、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行機(jī)構(gòu)等在刑事訴訟活動中或者執(zhí)行人民法院生效刑事判決、裁定、決定等法律文書過程中存在普遍性、傾向性違法問題，或者有其他重大隱患，需要引起重視予以解決的。此類型檢察建議主要是針對刑事領(lǐng)域的違法問題或者其他重大隱患而提出，而且出現(xiàn)的違法問題應(yīng)該是帶有普遍性和傾向性的，隱患是重大的隱患，這種檢察建議抓住了主要矛盾，對相關(guān)機(jī)關(guān)有規(guī)范的指導(dǎo)性。而對不帶有普遍性、傾向性的違法問題，或者一般性的隱患，不需要通過檢察建議的形式來糾正。檢察建議要保持其嚴(yán)肅性和實(shí)效性，對一些不具有普遍性、傾向性的細(xì)節(jié)性問題發(fā)出檢察建議，會破壞檢察建議的嚴(yán)肅性。針對刑事訴訟中的不起訴案件，對犯罪工具和與案件無關(guān)的物品沒有得到及時(shí)處理的情況是一種具有普遍性的問題，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出檢察建議，建議公安機(jī)關(guān)對犯罪工具予以沒收，對與案件無關(guān)物品予以發(fā)還。在一起詐騙案件中，公安機(jī)關(guān)對犯罪嫌疑人提請批準(zhǔn)逮捕，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對犯罪嫌疑人涉嫌詐騙的主觀明知方面，證據(jù)不夠充分。檢察機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，建議公安機(jī)關(guān)繼續(xù)補(bǔ)充犯罪嫌疑人涉嫌詐騙的主觀要件的證據(jù)。而且，檢察機(jī)關(guān)并沒有局限于個(gè)案，在“辦理一案，影響一片”思想的指導(dǎo)下，為了避免在其他案件中出現(xiàn)類似的情形，建議公安機(jī)關(guān)今后辦理類似案件過程中，加強(qiáng)犯罪嫌疑人主觀明知證據(jù)的收集力度。

（四）社會治理檢察建議

社會治理檢察建議是檢察機(jī)關(guān)融入社會治理的最直接方式，也是一般性法律監(jiān)督的模式，社會治理檢察建議的對象十分廣泛，社會治理檢察建議的對象已經(jīng)超出了司法機(jī)關(guān)的范圍，在理論上可以是在社會治理工作中存在問題的任何單位和部門。出于保持社會活力和檢察機(jī)關(guān)力量有限的考慮，對社會治理檢察建議要進(jìn)行一定程度的限縮，要為其設(shè)定合理的邊界[5]。在實(shí)際操作中，將社會治理檢察建議主要限定在以下幾個(gè)領(lǐng)域。

第一，涉案單位在預(yù)防違法犯罪方面制度不健全、不落實(shí)，管理不完善，存在違法犯罪隱患，需要及時(shí)消除的。在檢察機(jī)關(guān)辦理趙某等三人涉嫌侵犯公民個(gè)人信息案審查逮捕的過程中，發(fā)現(xiàn)某銀行員工付某在履職的過程中，將單位內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)“數(shù)據(jù)倉庫”中保存的信息導(dǎo)出，并非法提供給他人使用。當(dāng)前，社會生活中騷擾電話、騷擾短信等問題突出，背后反映出公民個(gè)人信息的管理不到位、保護(hù)公民個(gè)人信息的法律意識淡薄。銀行作為掌握大量第一手客戶財(cái)產(chǎn)性信息的單位，輕易泄露了客戶信息，在工作管理及員工培訓(xùn)、教育方面顯現(xiàn)出重大隱患，容易滋生涉侵犯公民個(gè)人信息的違法犯罪活動。出于社會治理的考慮，檢察機(jī)關(guān)向某銀行提出了檢察建議，建議某銀行根據(jù)國家、行業(yè)的相關(guān)規(guī)定，建立、健全客戶信息保護(hù)制度，并著力加大落實(shí)力度，注重日常管理、巡查工作。另一方面，要加強(qiáng)單位員工的警示教育，加強(qiáng)普法宣傳工作力度，避免員工因法律意識淡薄而觸犯法律、法規(guī)。

第二，一定時(shí)期某類違法犯罪案件多發(fā)、頻發(fā)，或者已發(fā)生的案件暴露出明顯的管理監(jiān)督漏洞，需要督促行業(yè)主管部門加強(qiáng)和改進(jìn)管理監(jiān)督工作。針對群眾多次舉報(bào)的村干部非法使用土地收納建筑垃圾謀取私利的情況，涉案人員已經(jīng)涉嫌非法經(jīng)營或非法占用農(nóng)用地及污染環(huán)境等犯罪行為，而面對此類違法犯罪案件多發(fā)、頻發(fā)的情況，公安機(jī)關(guān)存在管理監(jiān)督漏洞。檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)提出檢察建議，要求公安機(jī)關(guān)對涉案人員進(jìn)行查處。在另一起案例中，檢察機(jī)關(guān)在辦理未成年人刑事案件過程中，發(fā)現(xiàn)轄區(qū)范圍內(nèi)有旅館存在未經(jīng)登記接納未成年人入住的情況，這種情形容易助長未成年人夜不歸宿甚至誘發(fā)犯罪。針對旅館業(yè)管理中存在的漏洞，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，建議公安機(jī)關(guān)對違法的旅館責(zé)令其限期改正，并依法給予行政處罰，同時(shí)為規(guī)范旅館業(yè)經(jīng)營秩序，凈化轄區(qū)治安環(huán)境，建議公安機(jī)關(guān)對轄區(qū)內(nèi)的旅館、酒店開展實(shí)名制登記情況專項(xiàng)檢查，建立長效機(jī)制。

第三，社會治理檢察建議在其他的一些領(lǐng)域。一是涉及一定群體的民間糾紛問題突出，可能導(dǎo)致發(fā)生群體性事件或者惡性案件，需要督促相關(guān)部門完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范措施，加強(qiáng)調(diào)解疏導(dǎo)工作的。二是相關(guān)單位或者部門不依法及時(shí)履行職責(zé)，致使個(gè)人或者組織合法權(quán)益受到損害或者存在損害危險(xiǎn)，需要及時(shí)整改消除的。三是需要給予有關(guān)涉案人員、責(zé)任人員或者組織行政處罰、政務(wù)處分、行業(yè)懲戒，或者需要追究有關(guān)責(zé)任人員的司法責(zé)任的。

三、檢察建議促進(jìn)社會治理創(chuàng)新不足及其完善建議

檢察建議在社會治理創(chuàng)新中的共建體系、共治機(jī)制、共享制度三個(gè)方面并進(jìn)，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)在積極融入社會治理方面的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，而且也取得了優(yōu)異的成績，特別與人民群眾利益密切相關(guān)的“四大檢察”中的公益訴訟檢察更是獲得了良好的口碑，受到廣大人民群眾的支持。檢察建議創(chuàng)造了新的化解社會矛盾的手段，由于其“柔性”特性，最大限度減緩了當(dāng)事人的對立情緒，有利于修復(fù)被破壞的社會關(guān)系，而且和傳統(tǒng)的訴訟手段相比，治理成本更低。由于檢察建議本身所具有的優(yōu)勢，檢察建議在全國范圍內(nèi)迅速鋪開，各級檢察機(jī)關(guān)都發(fā)放了大量的檢察建議，但在實(shí)踐中也暴露出一些問題。一方面，有些檢察機(jī)關(guān)只注重檢察建議的“量”，而不注重檢察建議的“質(zhì)”，單純?yōu)榱丝己硕l(fā)放大量的檢察建議，很多檢察建議同質(zhì)化問題嚴(yán)重。另一方面，有些檢察建議的剛性不足，柔性有余，由于檢察建議自身質(zhì)量不過硬，檢察建議發(fā)出后又缺乏及時(shí)、持續(xù)的跟進(jìn)，最后并沒有達(dá)到預(yù)期的效果。最后，沒有把握好檢察建議的邊界，范圍過大或者過小，有些領(lǐng)域該發(fā)檢察建議沒有發(fā)，而有些領(lǐng)域不該發(fā)檢察建議卻發(fā)了檢察建議，特別是公益訴訟訴前檢察建議的適用范圍還存在較大的爭議。針對檢察建議參與社會治理創(chuàng)新中存在的不足，嘗試提出以下完善建議。

（一）提高檢察建議的治理效能

評判檢察建議的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是看檢察建議的效能，檢察建議是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，是否有效化解了社會矛盾，如果檢察建議發(fā)出后沒有收到預(yù)期的效果，那么這個(gè)檢察建議就是無效的。要提高檢察建議的治理效能需要加強(qiáng)以下兩個(gè)方面的工作。

1.提高檢察建議自身的剛性

如何將檢察建議“做成剛性、做到剛性”是檢察機(jī)關(guān)必須面對的問題，但是檢察建議的“建議”定位又具有天生的剛性缺陷，檢察機(jī)關(guān)需要把握好檢察建議制度“柔性”和效果“剛性”的辯證關(guān)系?！度嗣駲z察院組織法》雖然對檢察機(jī)關(guān)通過制發(fā)檢察建議履行法律監(jiān)督權(quán)有明確的規(guī)定，但對被建議單位沒有正當(dāng)理由不采納檢察建議的不利法律后果并沒有明示，檢察建議的制度剛性就缺乏明確的法律依據(jù)。雖然《人民檢察院組織法》規(guī)定“檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關(guān)規(guī)定”，但截至目前并沒有出臺規(guī)范檢察建議的全國適用的法律。同時(shí)，雖然最高人民檢察院出臺了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，但是從法律效力來講，上述規(guī)定只是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作規(guī)定，對被建議單位、部門并沒有法律上的強(qiáng)制約束力。在《人民檢察院檢察建議法》出臺前，檢察機(jī)關(guān)在提高社會治理類檢察建議制度剛性上要轉(zhuǎn)變工作思路，在合法、合理的前提下，多渠道構(gòu)建社會治理類檢察建議的剛性。

檢察建議雖然被冠以“建議”，對接收方?jīng)]有一般意義上的強(qiáng)制性，但檢察建議的建議不應(yīng)該“柔性”的建議，而應(yīng)該是“剛性”的建議。要提高檢察建議自身的剛性，必須提升檢察建議的質(zhì)量，檢察建議要以“質(zhì)”取勝，在格式上最高檢要統(tǒng)一檢察建議的格式，維護(hù)檢察建議的嚴(yán)肅性。在內(nèi)容上，像判決書一樣，要增加說理成分，讓接收者從內(nèi)心認(rèn)可檢察建議，而不是從內(nèi)心抵觸檢察建議。檢察機(jī)關(guān)給出的建議要經(jīng)過充分的調(diào)研，使建議具有科學(xué)性、實(shí)用性和可操作性，要站在檢察建議接收方的角度考慮問題，加強(qiáng)雙方的溝通[6]。

2.為檢察建議創(chuàng)造有利的外部環(huán)境

檢察建議的自身剛性提高后，還要為檢察建議的實(shí)施創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。一方面，要大力宣傳。讓全社會了解檢察建議是對社會治理手段的創(chuàng)新，讓行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)尊重檢察建議、自覺配合檢察建議，讓廣大民眾學(xué)會利用檢察建議維護(hù)自身的合法權(quán)益，特別是在公共利益受到損害的情況下，民眾要積極為檢察機(jī)關(guān)提供案件線索，以便檢察機(jī)關(guān)通過發(fā)送檢察建議甚至提起公益訴訟的方式維護(hù)公共利益。另一方面，要使檢察建議機(jī)制化。檢察機(jī)關(guān)要積極爭取黨委和政府的支持，推動地方人大以法規(guī)的形式確立檢察建議在社會治理中的重要地位和相關(guān)機(jī)關(guān)、單位的配合義務(wù)，將履行檢察建議的情況列入行政機(jī)關(guān)的考核內(nèi)容。

（二）均衡化各種類型的檢察建議

再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議作為目前被理論和實(shí)踐認(rèn)可的檢察建議類型，各地檢察機(jī)關(guān)所發(fā)的檢察建議都會涉及到某一種或者某幾種檢察建議，但各種類型的檢察建議在數(shù)量上是不均衡的。民事領(lǐng)域的檢察建議在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政領(lǐng)域的檢察建議，特別是針對生效行政判決、裁定的再審檢察建議在數(shù)量上非常少，這要求檢察機(jī)關(guān)加大對行政訴訟的監(jiān)督以及對行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。在公益訴訟領(lǐng)域，檢察建議在數(shù)量上總體上處于高位，但訴前檢察建議主要集中在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源保護(hù)、食品藥品安全，而國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)和國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域的檢察建議在數(shù)量上處于低位。社會治理檢察建議針對的對象廣泛，針對的事務(wù)也比較繁雜，因而也要提高社會治理檢察建議的比重。

（三）合理劃定檢察建議的邊界

檢察建議的邊界不能過大也不能過小，既要反對檢察建議“無用論”，也反對檢察建議“萬能論”，要合理劃定檢察建議的邊界。要類型化檢察建議，給每種類型的檢察建議劃定合理的內(nèi)涵和外延。以公益訴訟檢察建議為例，我們要合理擴(kuò)大公益訴訟的“等外”領(lǐng)域，但不能將公益訴訟訴前檢察建議濫用，不是任何公益的維護(hù)，檢察建議都是最優(yōu)的選擇，除了考慮成本還要考慮其他可行性因素，比如外交、國防領(lǐng)域的公共利益維護(hù)就不適合使用公益訴訟檢察建議。檢察建議也要緊跟時(shí)代發(fā)展，以解決現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向，像近年出現(xiàn)的高考頂替事件，檢察機(jī)關(guān)就可以向教育主管部門發(fā)出社會治理檢察建議，要求教育主管部門發(fā)現(xiàn)和堵塞“頂替”這個(gè)管理監(jiān)督漏洞。

檢察建議的監(jiān)督要從分散化、碎片化向集成化轉(zhuǎn)變，不要盲目追求檢察建議的數(shù)量。在公益訴訟檢察建議中針對相同和相似的情況，如果重復(fù)發(fā)出性質(zhì)相同的檢察建議，不但會增加司法成本還會破壞檢察建議的嚴(yán)肅性?？梢赃x擇一個(gè)具有代表性的對象發(fā)出檢察建議，由行政機(jī)關(guān)針對某個(gè)行業(yè)或領(lǐng)域開展專項(xiàng)行動，維護(hù)公共利益。例如，對牙科診所違規(guī)向城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)排放污水的行為就可以采取上述模式，沒有必要對每一個(gè)牙科診所都向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出一個(gè)檢察建議[7]。

出于權(quán)力平衡的考慮，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出社會治理類檢察建議的對象要避免范圍過大或者過小，特別是要避免社會治理類檢察建議的“泛化”。一方面，在外部需要把握好檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議行使法律監(jiān)督和行政監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督等的權(quán)力界限。檢察監(jiān)督是專門的法律監(jiān)督，行政監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)察監(jiān)督是對“人”的監(jiān)督，而檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是對“事”的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)不能通過檢察建議特別是社會治理類檢察建議干涉行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)以及對公眾進(jìn)行一般法律監(jiān)督。另一方面，要把握好在檢察建議內(nèi)部，社會治理類檢察建議和其他類型的檢察建議之間的關(guān)系。

（四）智慧檢務(wù)要融入檢察建議

最高人民檢察院檢察長張軍在2018 年召開的檢察機(jī)關(guān)智能輔助辦案系統(tǒng)建設(shè)工作座談會上強(qiáng)調(diào)，智慧檢務(wù)建設(shè)要聚焦科學(xué)化、智能化、人性化，為新時(shí)代檢察工作發(fā)展貢獻(xiàn)智慧力量，引領(lǐng)科學(xué)發(fā)展。智慧檢務(wù)的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌建設(shè)、開放共享，都要符合新時(shí)代中國特色社會主義建設(shè)和發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)以人民為中心思想，符合國家智能化、信息化建設(shè)的要求。要與公安、法院、司法等司法行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)信息共享，打破信息孤島。要充分認(rèn)識到，符合司法機(jī)關(guān)辦案規(guī)律、檢察機(jī)關(guān)辦案規(guī)律，才能成就智慧檢務(wù)，智慧檢務(wù)科學(xué)化最終要體現(xiàn)在辦案質(zhì)量效率提高、辦案能力提升上。智能化是智慧檢務(wù)的核心，智能化離不開對科學(xué)規(guī)律的運(yùn)用和延伸，離不開對智慧檢務(wù)內(nèi)在規(guī)律的總結(jié)和深度挖掘。要把自然科學(xué)的形式邏輯和社會科學(xué)辯證邏輯結(jié)合起來。要把辦案人員的需求、經(jīng)驗(yàn)與軟件程序設(shè)計(jì)深度融合起來，防止檢察技術(shù)拖著檢察業(yè)務(wù)走[8]。

智慧檢務(wù)要求推進(jìn)政法一體化辦案系統(tǒng)提質(zhì)拓面，實(shí)現(xiàn)逮捕、起訴、審判、執(zhí)行等網(wǎng)上協(xié)同辦案。智慧檢務(wù)對檢察建議促進(jìn)社會治理創(chuàng)新也提出了新的要求，在檢察建議的送達(dá)、追蹤監(jiān)督、回復(fù)等方面都有質(zhì)的提升。檢察建議也要和大數(shù)據(jù)深度融合，使檢察建議的分布更加均衡，使檢察建議的發(fā)出更加具有合理性。