（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

一、問題的提出

在法律賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟的職責(zé)之前，調(diào)查核實權(quán)始終與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)相聯(lián)系。2001 年調(diào)查核實權(quán)首個規(guī)范文件——《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》（以下簡稱《行政抗訴規(guī)則》）出臺，2011 年最高人民法院和最高人民檢察院共同制定《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見》（以下簡稱《法律監(jiān)督若干意見》），上述司法解釋充分說明調(diào)查核實權(quán)在法律監(jiān)督職責(zé)中行使，但效力層級低。直至2012 年調(diào)查核實權(quán)正式寫入《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第二百一十條，在法律上賦予了檢察機關(guān)在法律監(jiān)督中享有調(diào)查核實權(quán)；《人民檢察院組織法》于2018 年修訂后，第二十條重申法律監(jiān)督中的調(diào)查核實權(quán)，填補調(diào)查核實權(quán)法律規(guī)范缺失。理論界對調(diào)查核實權(quán)的討論集中于范圍界定，亦反映出調(diào)查核實權(quán)為法律監(jiān)督服務(wù)的性質(zhì)，正如《民事檢察調(diào)查權(quán)的范圍界定》文中所述，民事檢察調(diào)查權(quán)須圍繞監(jiān)督事由展開，并服務(wù)于監(jiān)督事由開展[1]。

后因檢察機關(guān)承擔(dān)了提起公益訴訟職責(zé)，調(diào)查核實權(quán)與民事公益訴訟被聯(lián)系起來并產(chǎn)生了混淆。2017 年《民事訴訟法》修訂增設(shè)條款①《民事訴訟法》第五十五條第二款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！?，檢察機關(guān)有權(quán)在一定條件下提起民事公益訴訟；2018 年最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合出臺《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟若干解釋》），規(guī)定“檢察機關(guān)可以在民事公益訴訟中調(diào)查收集證據(jù)材料”②《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條：“人民檢察院辦理公益訴訟案件,可以向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料?！?。由于“調(diào)查收集證據(jù)材料”與“調(diào)查核實權(quán)”語言表述上的相似，學(xué)者們對二者產(chǎn)生了混淆：《民事檢察調(diào)查核實權(quán)實證分析——以S 省B 市324 起案件為樣本》文中認(rèn)為調(diào)查核實權(quán)在公益訴訟相關(guān)規(guī)定中就被稱為“調(diào)查收集”[2]；《檢察公益訴訟的調(diào)查核實權(quán)研究——基于目的主義視角》一文亦肯定檢察機關(guān)提起公益訴訟享有調(diào)查核實權(quán)[3]。

筆者認(rèn)為，《檢察公益訴訟若干解釋》其第六條中“調(diào)查收集”一詞，不應(yīng)理解為法律監(jiān)督機關(guān)為監(jiān)督民事公益訴訟審判過程合法性所進行的調(diào)查活動，而是檢察機關(guān)作為原告為支撐民事公益訴訟中自己的訴訟請求而進行調(diào)查收集證據(jù)的活動。由于條文表述上的模糊不清，長期以來“調(diào)查取證權(quán)”與“調(diào)查核實權(quán)”被混淆。因此，先要厘清“調(diào)查取證權(quán)”與“調(diào)查核實權(quán)”兩個概念，而后進一步探討在民事公益訴訟中能否行使調(diào)查核實權(quán)。為此，首要任務(wù)是明確調(diào)查核實權(quán)之性質(zhì)。

二、調(diào)查核實權(quán)的性質(zhì)

調(diào)查核實權(quán)是指，在法律授權(quán)范圍內(nèi)，檢察機關(guān)為有效履行監(jiān)督職責(zé)，從事實、證據(jù)角度補充掌握案件信息，核查原審裁判的合法性、正當(dāng)性，審查訴訟程序的違法行為等問題的輔助性權(quán)能[4]。調(diào)查核實權(quán)并不包含檢察機關(guān)為支撐民事公益訴訟中自己的訴訟請求而進行調(diào)查收集證據(jù)材料的活動，其作為民事公益訴訟原告進行調(diào)查收集證據(jù)已超越了調(diào)查核實權(quán)的范圍限度。以下本文將從檢查調(diào)查核實權(quán)的歷史沿革、法律層級、目的和適用范圍等幾個方面展開具體分析。

（一）調(diào)查核實權(quán)的歷史沿革

調(diào)查核實權(quán)為法律監(jiān)督職責(zé)而制定。從其歷史沿革來看，早期的調(diào)查核實權(quán)規(guī)定模糊，散見于各個司法解釋之中，在條文表述上也并不統(tǒng)一，存在多種不同的表述方式。2001 年檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)之概念首現(xiàn)于司法解釋——《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第十八條規(guī)定，四種可能需要抗訴的情形下“人民檢察院可以進行調(diào)查”。2011 年《法律監(jiān)督若干意見》第三條規(guī)定人民檢察院對已發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解可能存在三種違法情形時“可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實”，但是該規(guī)定依然沒有脫離司法解釋的層級?？梢?，檢察核實權(quán)的相關(guān)規(guī)定經(jīng)歷了一個混亂的時期，條文表述隨意性強且法律層級較低。既存在使用“調(diào)查”一詞的情形，也存在使用“調(diào)查核實”的情況，2012 年《民事訴訟法》第二百一十條規(guī)定“可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況”，法律上終于確立了在法律監(jiān)督職責(zé)中行使調(diào)查核實權(quán)，為民事檢察監(jiān)督提供了強有力的法律保障[1]51-55?！罢{(diào)查核實”成為法律條文中權(quán)威的立法用語，在學(xué)界中“調(diào)查核實權(quán)”一詞成為學(xué)者通用的表述方式。

（二）調(diào)查核實權(quán)的法律層級

調(diào)查核實權(quán)由法律進行授權(quán)。從其法律層級來看，在對我國民事檢察調(diào)查取證權(quán)進行分析時，應(yīng)當(dāng)從法律層面規(guī)定出發(fā)，在《民事訴訟法》的語境下進行研究和探討。調(diào)查核實權(quán)是由法律授權(quán)的一項公權(quán)力；調(diào)查核實權(quán)既是公權(quán)力，則有被濫用之虞。調(diào)查核實權(quán)的行使密切關(guān)系著人民檢察院職權(quán)以及訴訟、仲裁制度，同時其對于民事訴訟活動的介入深刻影響著公民的權(quán)利，當(dāng)屬于法律保留事項，因此必須以法律形式加以規(guī)制。在我國，調(diào)查核實權(quán)主要法律淵源是《人民檢察院組織法》第二十一條①《人民檢察院組織法》第二十一條：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議?！薄ⅰ睹袷略V訟法》第二百一十條②《民事訴訟法》第二百一十條：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況。”，應(yīng)當(dāng)以這兩部法律的相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)進行研究。

由上述法律的相關(guān)條文分析可知，調(diào)查核實權(quán)為法律監(jiān)督職責(zé)服務(wù)，法律上該權(quán)力與檢察機關(guān)提起公益訴訟職責(zé)并無關(guān)聯(lián)。2018 年《檢察公益訴訟若干解釋》第六條（“人民檢察院辦理公益訴訟案件,可以向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料”）并非檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的權(quán)力依據(jù)，其擴張了《人民檢察院組織法》與《民事訴訟法》中調(diào)查核實權(quán)的范圍，然而其作為司法解釋層級的規(guī)定無權(quán)罔顧法律原意而改變上位法之規(guī)定。如果在法律層面，檢察機關(guān)被授予的調(diào)查核實權(quán)只是在履行法律監(jiān)督職責(zé)時享有的；但在司法解釋層面，調(diào)查核實權(quán)卻能在法律監(jiān)督職責(zé)之外的公益訴訟中行使，那么，這一司法解釋無疑超出了法律條文的原意范圍，更超出了司法解釋的合理權(quán)限。以司法解釋突破法律條文的原意無異于造法，以下位法規(guī)制上位法勢必造成權(quán)力架構(gòu)倒懸[5]，還存在自我授權(quán)的嫌疑。

（三）調(diào)查核實權(quán)的目的與范圍

調(diào)查核實權(quán)為法律監(jiān)督服務(wù)、限于法律監(jiān)督范圍。就權(quán)力目的而言，調(diào)查核實權(quán)為法律監(jiān)督職責(zé)服務(wù)。由我國檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的歷史沿革及法律依據(jù)可知，調(diào)查核實權(quán)的相關(guān)規(guī)定始終圍繞著法律監(jiān)督職責(zé)展開，而條文中所列舉的檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)的情形，也是需要檢察機關(guān)審查訴訟活動違法問題的情形。憲法第一百三十四條①《中華人民共和國憲法》第一百三十四條：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！北砻髁藱z察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的地位，基于這一地位所享有調(diào)查核實權(quán)也有著法律監(jiān)督屬性，是內(nèi)生于監(jiān)察權(quán)的一種具體權(quán)力形式[6]。調(diào)查核實權(quán)派生于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)、依附于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)并且服務(wù)于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)。檢察機關(guān)只有在充分調(diào)查核實之后才能獲得足夠的信息從而判斷是否需要介入案件中，檢察機關(guān)運用調(diào)查核實權(quán)為履行法律監(jiān)督奠定基礎(chǔ)，不僅提高了準(zhǔn)確性與針對性也體現(xiàn)了檢察權(quán)審慎行使的原則[7]。調(diào)查核實權(quán)即便涉及案件事實證據(jù)調(diào)查，其目的也不在于解決民事爭議，而在于監(jiān)督糾正審判中的違法行為，保障國家法律統(tǒng)一正確實施[8]?？梢娙魶]有法律監(jiān)督職責(zé)，調(diào)查核實權(quán)也無從談起。

調(diào)查核實權(quán)的行使范圍應(yīng)當(dāng)受到其目的之制約。調(diào)查核實權(quán)須為檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)服務(wù)即是其界限，由《人民檢察院組織法》及《民事訴訟法》在法律層面設(shè)定限制，“調(diào)查失范”現(xiàn)象是違背調(diào)查核實權(quán)目的的體現(xiàn)，并且將減損檢察權(quán)威[9]。調(diào)查核實權(quán)的行使范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定在與法律監(jiān)督有關(guān)的事項內(nèi)。結(jié)合最高人民檢察院2013 年的相關(guān)司法解釋②《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第六十五條：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，有下列情形之一的，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況……”，可知其原意即在于對應(yīng)當(dāng)提出檢察建議或者抗訴的情形進行調(diào)查核實。

通過對我國調(diào)查核實權(quán)的分析可知，調(diào)查核實權(quán)是為檢察機關(guān)進行法律監(jiān)督服務(wù)而存在、由狹義上的法律進行規(guī)制的一項權(quán)力，其特性在于法律監(jiān)督屬性。2012 年《民事訴訟法》修訂后，“調(diào)查核實權(quán)”問題引起關(guān)注，但是早期關(guān)于檢察機關(guān)“調(diào)查核實權(quán)”的理論研究主要來自檢察機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部，最早出現(xiàn)在期刊的文獻(xiàn)是重慶市的顏卉法官所發(fā)表的《增強檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的可操作性》[10]，但研究的主要領(lǐng)域并不涉及公益訴訟。2017 年《民事訴訟訴訟法》對民事公益訴訟出臺新規(guī)，伴隨著民事公益訴訟話題的熱度上升，調(diào)查核實權(quán)方面的研究亦出現(xiàn)熱潮，檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)被與民事公益聯(lián)系起來，并且與一般民事主體均享有的調(diào)查證據(jù)權(quán)利產(chǎn)生混淆。下文將論述檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的職責(zé)性質(zhì)與權(quán)力性質(zhì)，并進一步闡明檢察機關(guān)在公益訴訟中的職責(zé)獨立性、其調(diào)查取證的權(quán)利不能被調(diào)查核實權(quán)所吸收。

三、民事公益訴訟中檢察機關(guān)的職責(zé)性質(zhì)與權(quán)力性質(zhì)

（一）檢察機關(guān)行使提起公益訴訟的獨立職責(zé)

檢察機關(guān)提起民事公益訴訟是一項獨立職責(zé)。有觀點認(rèn)為，監(jiān)督和訴訟之間相互聯(lián)系可以共同發(fā)揮維護法制的作用，訴訟是監(jiān)督的重要方式，以訴訟幫助實現(xiàn)監(jiān)督[11]。本文認(rèn)為，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟并非一種履行法律監(jiān)督職責(zé)的方式，而是檢察機關(guān)一項獨立的職責(zé)，二者間并無關(guān)聯(lián)。

從法律規(guī)定來看，法律監(jiān)督職權(quán)作為一種公權(quán)力必須嚴(yán)格遵守職權(quán)法定原則。法律監(jiān)督在維護法律權(quán)威的同時干擾了審判獨立性，并給法院審判權(quán)的權(quán)威性、司法公正和社會正義帶來減損[12]。此外，法律監(jiān)督職責(zé)牽涉公民權(quán)益，其應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律規(guī)定。根據(jù)《人民檢察院組織法》相關(guān)條文，檢察院各項職權(quán)相并列，提起公益訴訟不在法律監(jiān)督職權(quán)范圍之內(nèi)③《人民檢察院組織法》第二十條：“人民檢察院行使下列職權(quán)：……（四）依照法律規(guī)定提起公益訴訟；（五）對訴訟活動實行法律監(jiān)督；（六）對判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實行法律監(jiān)督……”。依該法律條文規(guī)定可知，檢察機關(guān)法律監(jiān)督范圍涉及訴訟活動、執(zhí)行工作、執(zhí)法活動。提起民事公益訴訟之時，訴訟活動尚未開始，更不涉及生效裁判執(zhí)行和監(jiān)獄執(zhí)法活動，不存在監(jiān)督的事由。檢察機關(guān)法律監(jiān)督應(yīng)保持謙抑，不得破壞民事訴訟的訴訟結(jié)構(gòu)，不得侵害公民權(quán)益。若將檢察機關(guān)提起公益訴訟解讀為履行法律監(jiān)督職責(zé)，即違背了法律應(yīng)有之義而擴張監(jiān)督職責(zé)范圍。

從監(jiān)督和訴訟之間的銜接來看，檢察機關(guān)沒有一般法律監(jiān)督權(quán)。在我國一般監(jiān)督權(quán)的缺失使得公益訴訟權(quán)直接立足在法律監(jiān)督職責(zé)中顯得較為突兀[13]。有觀點認(rèn)為，提起公益訴訟是一種訴前監(jiān)督[14]。但這即意味著檢察機關(guān)廣泛地對其管轄內(nèi)可能需要提起公益訴訟的糾紛都進行監(jiān)督，這甚至介入到了行政機關(guān)的職責(zé)范圍內(nèi)。在民事公益訴訟中既要充分發(fā)揮司法權(quán)的功能也要防止司法權(quán)的越界，不能忽視行政權(quán)與司法權(quán)之間的邊界。行政權(quán)與司法權(quán)雖可以互相配合以推動民事公益訴訟制度運行，但二者各自的分工與職權(quán)并不相同，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)在其職權(quán)范圍內(nèi)行使而不能侵占行政權(quán)的領(lǐng)域；司法權(quán)不能夠替代行政權(quán)在公益保護領(lǐng)域的專業(yè)性，故司法權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)尊重行政權(quán)以免行政權(quán)受到不當(dāng)干涉、權(quán)力平衡遭到破壞[15]。檢察機關(guān)沒有一般監(jiān)督權(quán)，提起訴訟與法律監(jiān)督職責(zé)無法銜接，那么提起民事公益訴訟也就不能說是履行法律監(jiān)督職責(zé)。

調(diào)查核實權(quán)有法律規(guī)定的權(quán)力行使范圍，不能夠脫離法律監(jiān)督職責(zé)而存在[14]41-48。提起民事公益訴訟不屬于法律監(jiān)督職責(zé)，也不能夠推斷出檢察機關(guān)在民事公益訴訟中擁有調(diào)查核實權(quán)的結(jié)論。

（二）檢察機關(guān)居于一般民事主體的地位

通過對民事公益訴訟相關(guān)規(guī)范的分析可知，在民事公益訴訟中檢察機關(guān)地位同于普通原告，檢察機關(guān)在民事公益訴訟中收集證據(jù)時行使的是原告權(quán)利，而非調(diào)查核實權(quán)。

檢察機關(guān)在民事公益訴訟中地位同于原告?！稒z察公益訴訟若干解釋》第四條規(guī)定將“公益訴訟起訴人”設(shè)定為檢察機關(guān)的身份，但同時規(guī)定檢察機關(guān)“依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)”。因此，所謂“公益訴訟起訴人”身份并不能否認(rèn)檢察機關(guān)的原告地位，實質(zhì)上檢察機關(guān)確乎處于一般主體地位。民事公益訴訟要受到民事訴訟的基本原則的約束，當(dāng)事人平等原則同樣應(yīng)當(dāng)在民事公益訴訟中被貫徹。盡管檢察機關(guān)不是直接的公益訴訟所涉糾紛的一方，但是因為法律授權(quán)而取得提起公益訴的職責(zé)，而成為訴訟的一方當(dāng)事人；作為當(dāng)事人參與到民事訴訟之中即意味著不能突破民事訴訟的基本原則，故檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的地位與普通原告并無不同。

檢察機關(guān)在民事公益訴訟中調(diào)查取證所行使的權(quán)利同于原告，而非法律監(jiān)督職責(zé)中的調(diào)查核實權(quán)。《檢察公益訴訟解釋》第六條規(guī)定“可以向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料”中所表述的“調(diào)查收集”一詞，與調(diào)查核實權(quán)之“調(diào)查”不同。其一，此處檢察機關(guān)調(diào)查之目的不在于審查訴訟違法行為，而在于實現(xiàn)訴訟請求。雖然行使權(quán)力的主體都是檢察機關(guān)，調(diào)查手段也存在相似之處，但是兩種權(quán)力在功能定位上是截然不同的。盡管可能為核查訴訟活動的合法性而進行調(diào)查取證，但透過表層的相似之處看到調(diào)查行為背后的驅(qū)動力，就能將其區(qū)分開來。從其法律依據(jù)來看，《檢察公益訴訟解釋》僅為司法解釋，而調(diào)查核實權(quán)是由法律進行規(guī)制的。不能以司法解釋的規(guī)定打破法律設(shè)定的權(quán)力邊界，將本不屬于調(diào)查核實權(quán)范圍內(nèi)的權(quán)力納入進來。若強行將其劃分至調(diào)查核實權(quán)之內(nèi)，即是以司法解釋的規(guī)定去約束最高權(quán)力機關(guān)所制定的法律，是嚴(yán)重違背法律原理和立法精神的。最高檢參與制定了司法解釋①《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》《檢察公益訴訟若干解釋》。對民事公益訴訟證據(jù)收集作出規(guī)定，但圍繞著檢察機關(guān)調(diào)查取證以支撐訴訟請求的情形，不能因自我授權(quán)而獲得調(diào)查核實權(quán)的權(quán)力依據(jù)。

綜上，盡管調(diào)查取證權(quán)與調(diào)查核實權(quán)都涉及到檢察機關(guān)進行證據(jù)調(diào)查，但二者目的與法律層級不同，不能混為一談。因此，從權(quán)力定位和法律規(guī)定來說，檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的地位權(quán)利與普通原告并無不同。

（三）檢察機關(guān)行使非強制的權(quán)利

正因檢察機關(guān)在民事公益訴訟中處于普通原告地位、行使普通原告權(quán)利，其在民事公益訴訟中為支撐自己的訴訟請求而進行的調(diào)查取證不應(yīng)具有強制力。權(quán)利的效力應(yīng)與其性質(zhì)相一致，若在民事公益訴訟中賦予檢察機關(guān)具有強制力的調(diào)查取證權(quán)以收集證據(jù)，與現(xiàn)行法規(guī)定不符，且和檢察機關(guān)的普通原告地位產(chǎn)生沖突。

贊成強制調(diào)查核實權(quán)的學(xué)者主要立足于立法目的、主張調(diào)查核實權(quán)的必要性。理由集中于兩方面：一是公益訴訟案件案情復(fù)雜、專業(yè)性強，調(diào)查取證比較困難；二是檢察公益訴訟主體和性質(zhì)決定了其證據(jù)來源有別于民事訴訟[16]。此類觀點從必要性出發(fā)論證，但調(diào)查核實權(quán)并非實現(xiàn)訴訟目的之必要路徑。

其一，現(xiàn)行法規(guī)定檢察機關(guān)在民事公益訴訟中調(diào)查取證沒有強制力?！稒z察公益訴訟若干解釋》中第六條規(guī)定檢察機關(guān)可以在民事公益訴訟中向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料①《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條：“人民檢察院辦理公益訴訟案件,可以向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料。”，但并沒有規(guī)定檢察機關(guān)對妨礙調(diào)查取證人的強制措施。而《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第六條第二款明確規(guī)定調(diào)查核實不得采取強制性措施；人民檢察院調(diào)查核實有關(guān)情況,行政機關(guān)及其他有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)配合。籠統(tǒng)規(guī)定“應(yīng)當(dāng)配合”卻沒有強制機制與懲罰措施，意味著檢察機關(guān)收集證據(jù)沒有強制力的保障，形式上使用了“調(diào)查核實”一詞但實際上并沒有調(diào)查核實權(quán)的效力。一方面，向行政機關(guān)收集證據(jù)材料可能存在阻礙。當(dāng)行政機關(guān)存在違法或失職情形時，其向行政機關(guān)收集的證據(jù)材料既可以證明民事公益訴訟中被告的侵權(quán)行為，也可能證明行政機關(guān)行政執(zhí)法過程中的不作為以及違法行為。檢察機關(guān)具有提起行政公益訴訟的權(quán)力，在收集證據(jù)沒有強制力的情況下，行政機關(guān)能否積極配合檢察機關(guān)的調(diào)取證據(jù)活動是存在疑問的。另一方面，向被告收集證據(jù)是困難的。在民事公益訴訟中，被告與檢察機關(guān)處于對立的地位。出于保護自身利益的考慮，被告不可能配合檢察機關(guān)調(diào)取證據(jù)的工作，甚至?xí)M行隱瞞和阻礙。因此，從現(xiàn)行法規(guī)定來看檢察機關(guān)調(diào)查取證沒有強制力。

其二，民事公益訴訟不需要調(diào)查核實權(quán)保障。有觀點認(rèn)為，公益訴訟中的取證模式不限于民事取證模式而與刑事取證模式更相似；正因為民事取證模式缺乏應(yīng)有的權(quán)力實施強制性取證和強制措施，才需要賦予檢察機關(guān)強制調(diào)查取證權(quán)[17]。其意識到民事公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查取證不具有強制力的問題，但主張在民事訴訟中賦予檢察機關(guān)接近于刑事取證的強制力，實際上超出了民事公益訴訟的需要。結(jié)合《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦》第六條的取證方式②《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦》第六條：“人民檢察院可以采取以下方式調(diào)查核實污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等違法行為、損害后果涉及的相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況：（一）調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料；（二）詢問違法行為人、證人等；（三）收集書證、物證、視聽資料等證據(jù)；（四）咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；（五）委托鑒定、評估、審計；（六）勘驗物證、現(xiàn)場；（七）其他必要的調(diào)查方式。調(diào)查核實不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施。人民檢察院調(diào)查核實有關(guān)情況,行政機關(guān)及其他有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)配合?！笨芍?，通過民事訴訟制度框架內(nèi)的手段足以解決問題，調(diào)查核實權(quán)并非實現(xiàn)訴訟目的之唯一手段?！霸儐栠`法行為人、證人等”“收集書證、物證、視聽資料等證據(jù)”“咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見”這三種證據(jù)收集的手段，民事訴訟當(dāng)事人均可采用，沒有必要特別地賦予檢察機關(guān)強制力。其他當(dāng)事人沒有強制力也能收集證據(jù)以支撐自己的主張，檢察機關(guān)在舉證能力上處于相對強勢地位，更不應(yīng)該受到優(yōu)待。至于“調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料”“委托鑒定、評估、審計”“勘驗物證、現(xiàn)場”，既可由檢察機關(guān)自行收集，也可申請法院進行證據(jù)調(diào)查。且檢察機關(guān)自行委托的鑒定、評估、審計得到的結(jié)果和自行勘驗獲得的記錄，屬于單方當(dāng)事人出示的證據(jù)，是否采納應(yīng)當(dāng)由法官結(jié)合具體案件情況自由心證；而專家意見幫助檢察機關(guān)在民事公益訴訟中進行補充說理，并不當(dāng)然地會被法官采信。即便賦予檢察機關(guān)強制力以進行鑒定勘驗等，也無法在實質(zhì)上增加檢察院提交證據(jù)的可信度。

實踐中，檢察機關(guān)獨立進行民事公益訴訟的比例不到三成[18]，其嚴(yán)重依賴于刑事偵查中取得的證據(jù)而極少自行獨立收集證據(jù)。在涉及刑事犯罪的案件中，可直接使用刑事偵查中獲得的證據(jù)，則調(diào)查核實權(quán)并無必要；而在不涉及犯罪的案件中，對與犯罪無關(guān)的當(dāng)事人進行強制調(diào)查或采取強制措施更是不可取的。國家機關(guān)行使公權(quán)力應(yīng)考慮比例原則，盡量避免權(quán)力的濫用侵害公民權(quán)利，取證完全可以在民事訴訟的框架內(nèi)完成，不需要強制的調(diào)查核實權(quán)保障。

其三，民事公益訴訟中檢察機關(guān)的證明責(zé)任同于普通原告。有觀點認(rèn)為，在司法實踐中檢察機關(guān)實際承擔(dān)了比一般訴訟主體更高的舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)，而在此情形之下應(yīng)增加調(diào)查核實權(quán)強制性手段或約束性制裁措施[3]206。誠然，調(diào)查取證的強制力與證明責(zé)任之間呈現(xiàn)強相關(guān)性，但從我國現(xiàn)行法律規(guī)定以及學(xué)理出發(fā)，不應(yīng)提高檢察機關(guān)的證明責(zé)任，也不存在增加檢察機關(guān)調(diào)查取證強制力的必要。

從實體法律規(guī)定來看，環(huán)境民事公益訴訟與普通環(huán)境侵權(quán)民事訴訟適用實體法一致[19]。根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第六十六條規(guī)定，由污染者舉證不存在因果關(guān)系?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第七條規(guī)定“污染者舉證證明下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其污染行為與損害之間不存在因果關(guān)系”，也表明污染者對因果關(guān)系證明所承擔(dān)的舉證責(zé)任，適用同一證明責(zé)任分配規(guī)則。至于實踐中檢察機關(guān)是否承擔(dān)了較高的舉證責(zé)任，其對因果關(guān)系進行舉證并不意味著其承擔(dān)了證明責(zé)任。在一些案例中①例如：北京市第四中級人民法院民事判決書（2017）京04 民初73 號；吉林省吉林市中級人民法院民事判決書（2016）吉02 民初146 號。，法官引用《侵權(quán)責(zé)任法》第六十六條，在裁判文書中說明由被告證明因果關(guān)系不存在。

從學(xué)理出發(fā)，民事訴訟基本原則之一就是當(dāng)事人平等。在民事訴訟中令雙方當(dāng)事人達(dá)到實質(zhì)平等對抗[20]。此外，檢察機關(guān)與社會組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相同的證明責(zé)任，證明責(zé)任的區(qū)別對待在一定程度上對被告造成不公，若因原告的不同導(dǎo)致其所要負(fù)擔(dān)的證明責(zé)任不同，則被告行為意義上的證明責(zé)任的負(fù)擔(dān)便處于不確定的狀態(tài)；被告因無法預(yù)測自身所負(fù)證明責(zé)任而使證據(jù)收集陷入不確定狀態(tài)，同時對證明責(zé)任何時轉(zhuǎn)移至其負(fù)擔(dān)的信賴?yán)娈a(chǎn)生了妨害[19]73-81。因此，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與普通當(dāng)事人一致的證明責(zé)任。由檢察機關(guān)的強勢地位，推導(dǎo)出檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更高的證明責(zé)任，最后要求賦予檢察機關(guān)強制的調(diào)查核實權(quán)，這種邏輯推導(dǎo)的前提是將檢察機關(guān)在民事公益訴訟中置于強勢地位而不是作為普通原告主體?；谶@種路徑推導(dǎo)出的結(jié)論，一方面與現(xiàn)行法律存在著沖突，另一方面又與民事訴訟框架發(fā)生沖突，增加其取證強制力是浪費司法資源。為實現(xiàn)雙方平等，邏輯推導(dǎo)前提就是肯定檢察機關(guān)在民事公益訴訟中普通原告的地位。正因其沒有超越普通原告的權(quán)利，不存在增加檢察機關(guān)證明責(zé)任的前提，最后也不必賦予檢察機關(guān)的調(diào)查取證強制力。

四、當(dāng)前我國民事訴訟的困境表現(xiàn)

檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的地位同于普通原告。國家機關(guān)履行職責(zé)，包括調(diào)查取證權(quán)、訴訟權(quán)利的行使與處分等，都應(yīng)當(dāng)遵循職權(quán)法定原則，即便訴訟權(quán)利亦應(yīng)受到法律限制[21]。若檢察機關(guān)利用調(diào)查核實權(quán)收集證據(jù)材料，無疑破壞了民事訴訟的平等結(jié)構(gòu)。不僅導(dǎo)致同一訴訟雙方當(dāng)事人之間的不平等，而且造成有權(quán)提起民事公益訴訟的主體之間的不平等。

（一）調(diào)查核實權(quán)破壞民事公益訴訟當(dāng)事人之間的平等

調(diào)查核實權(quán)破壞民事公益訴訟雙方當(dāng)事人之間的平等。民事公益訴訟確有其特殊性，這種特殊屬性體現(xiàn)在提起公益訴訟的前置性公告程序以及對當(dāng)事人原有的處分權(quán)力的限制（不允許反訴、限制撤訴等），而不是賦予檢察機關(guān)超越一般當(dāng)事人的特殊權(quán)利。正是由于檢察機關(guān)作為一個國家機關(guān)并非實際被侵權(quán)人，設(shè)定了對檢察機關(guān)的必要限制，避免檢察機關(guān)濫用職權(quán)致使真正的被侵權(quán)人利益受損，而非為了增加檢察機關(guān)的權(quán)限。實務(wù)界中，檢察院方面有觀點認(rèn)為，調(diào)查核實權(quán)是公益訴訟的權(quán)利保障、是維護社會公共利益之必備要件[2]83-88，此觀點只從維護被侵害人的利益出發(fā)而忽視了被告人所應(yīng)享有的權(quán)利。若檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟的同時能夠利用“調(diào)查核實權(quán)”以收集證據(jù)，則檢察機關(guān)作為國家機關(guān)行使公權(quán)力與民事公益訴訟的被告進行對抗，無疑將致使被告處于不利地位，更是破壞了民事訴訟“兩造平等”之基本原則。監(jiān)督把權(quán)力關(guān)進籠子，其自身亦應(yīng)受到制度的規(guī)制[22]。若檢察機關(guān)既是訴訟當(dāng)事人又是法律監(jiān)督者，運動員便成為了自己的裁判[23]，致使另一方當(dāng)事人遭受不利益。

（二）調(diào)查核實權(quán)破壞民事公益訴訟原告主體之間的平等

調(diào)查核實權(quán)破壞民事公益訴訟原告主體之間的平等?；谖覈袷鹿嬖V訟的多元化主體制度，檢察機關(guān)是補充性主體，滿足一定條件方能提起。根據(jù)相關(guān)規(guī)定①《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十條、第十二條以及《最高人民法院關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條、第七條。，受理民事公益訴訟案件后，應(yīng)當(dāng)公告案件受理情況，以便有權(quán)提起訴訟的其他機關(guān)和社會組織參加訴訟，并且在立案之日起十日內(nèi)書面告知相關(guān)行政主管部門。在公益訴訟糾紛案件中，檢察機關(guān)不是權(quán)利主體，也不能成為開啟民事公益訴訟主要原告。在民事公益訴訟中有多種具有原告資格的主體，而檢察機關(guān)的順位居于末尾，作為其他主體的補充，以防止被侵權(quán)方無法得到救濟[24]。同一糾紛既有可能由社會團體提出公益訴訟，也有可能由檢察機關(guān)提起，且社會團體優(yōu)先。在完成各項審前程序（如公告）過程中，檢察機關(guān)可能退出，此舉將確認(rèn)侵權(quán)事件的存在并有助于其他有權(quán)主體獲知信息、優(yōu)先進行民事公益訴訟[25]?！吧鐣怖妗彪x不開行政機關(guān)與社會組織，在民事公益訴訟領(lǐng)域，社會組織對該制度的促進作用大于檢察機關(guān)[26]。提起公益訴訟職責(zé)之外，檢察機關(guān)還可運用支持起訴的方式參與到民事公益訴訟中來，其并非直接權(quán)利主體，由權(quán)利主體直接行使權(quán)利保護自身利益將更加合理高效[27]。一旦賦予檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)，其訴訟權(quán)利超越了社會團體，打破原告主體之間的平等。若檢察機關(guān)提起公益訴訟擁有更多權(quán)力，在調(diào)查收集證據(jù)方面更有優(yōu)勢，更有力地支撐訴訟請求，這與檢察機關(guān)的補充性地位相矛盾，不利于社會組織提起公益訴訟的積極性。

如上所述，在民事公益訴訟中，調(diào)查核實權(quán)將帶來公權(quán)力的濫用，破壞原被告之間以及起訴主體之間的平等。民事公益訴訟不能夠脫離民事訴訟結(jié)構(gòu)框架，必須接受民事訴訟制度之約束，檢察機關(guān)訴訟地位即是一般原告地位，權(quán)利義務(wù)即是原告訴訟權(quán)利義務(wù)②《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第四條：“人民檢察院以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟，訴訟權(quán)利義務(wù)參照民事訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定?！?。因此，檢察機關(guān)在民事公益訴訟中不因法律監(jiān)督職責(zé)獲得調(diào)查核實權(quán)，甚至因為公益訴訟的特殊性，其對于訴訟權(quán)利及訴訟請求的處分需要受到限制。

五、結(jié)語

前文已述，調(diào)查核實權(quán)與調(diào)查取證權(quán)是完全不同的兩個概念，應(yīng)獨立看待。正是因為檢察機關(guān)提起民事公益訴訟不是履行其法律監(jiān)督職權(quán)，而只是居于普通原告的地位，所以檢察機關(guān)不應(yīng)當(dāng)享有調(diào)查核實權(quán)來調(diào)查收集證據(jù)，更不應(yīng)該賦予檢察機關(guān)收集證據(jù)的行為以強制力。理清了調(diào)查核實權(quán)與調(diào)查取證權(quán)的關(guān)系、檢察機關(guān)的訴訟地位，再進一步探討檢察機關(guān)在民事公益訴訟中是否擁有調(diào)查核實權(quán)、應(yīng)當(dāng)如何行使的問題。

有觀點從檢察機關(guān)地位出發(fā)，認(rèn)為檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的地位是雙重地位或者是法律監(jiān)督者，所以檢察機關(guān)在進行民事公益訴訟活動的同時還能夠行使調(diào)查核實權(quán)履行法律監(jiān)督職責(zé)。前文已述，檢察機關(guān)參加民事公益訴訟屬于普通原告。從檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的地位出發(fā)，立足于檢察機關(guān)普通原告地位，檢察機關(guān)在民事公益訴訟中沒有調(diào)查核實權(quán)。在民事公益訴訟中，檢察機關(guān)居于普通原告地位，其原告身份與法律監(jiān)督者身份是不兼容的，若兩種身份并存將導(dǎo)致訴訟結(jié)構(gòu)失衡。檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)應(yīng)當(dāng)在民事公益訴訟案件的終局裁判作出后，體現(xiàn)于對違法生效裁判進行抗訴等活動[28]。檢察機關(guān)參加民事公益訴訟，在終局裁判作出之后檢察機關(guān)的公益訴訟職能方履行完畢，其地位轉(zhuǎn)換為法律監(jiān)督者之后即擁有調(diào)查核實權(quán)。

公益訴訟原告主體與法律監(jiān)督者，這兩種身份是相互排斥的，需要在終局裁判作出后進行轉(zhuǎn)換。而正因為檢察機關(guān)職能的轉(zhuǎn)換，推導(dǎo)出檢察機關(guān)能否實施調(diào)查核實權(quán)這一問題答案的轉(zhuǎn)變。民事公益訴訟終局裁判作出前，檢察機關(guān)作為民事訴訟的一方當(dāng)事人時不應(yīng)當(dāng)享有超越一般當(dāng)事人的權(quán)利，不能享有調(diào)查核實權(quán)；民事公益訴訟終局裁判作出之后，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)履行對法院審判及執(zhí)行行為的監(jiān)督職責(zé)時，方能夠行使調(diào)查核實權(quán)。