吳心伯

〔提 要〕 特朗普政府謀求從根本上重構中美關系，重置對華政策的前提與目標、框架與內涵、手段與方式，其所采取的一系列舉措涉及面廣、顛覆性強，嚴重削弱了中美戰(zhàn)略互信，破壞了兩國關系的重要基礎，扭轉了雙邊關系的發(fā)展方向，加劇了兩國關系的緊張、摩擦與動蕩，使兩國走向對抗與沖突的風險顯著上升。與此同時，特朗普政府重構中美關系的努力也受到多種因素制約，這使其實現(xiàn)對華政策目標的能力大打折扣。隨著政治經濟形勢發(fā)展變化，美國對華政策還將出現(xiàn)新的調整，中美關系的發(fā)展仍然具有很大可塑性。對中國來說，以穩(wěn)健的實力增長為支撐，以合理的利益交換為出發(fā)點，以適合時代潮流的對外政策為工具，致力于塑造良性競爭、互利共贏的中美關系，是當下和今后對美政策的基本思路。

特朗普政府是后冷戰(zhàn)時代對中美關系最具顛覆性影響的一屆美國政府。它以從根本上重構中美關系為使命，重置美國對華政策的前提與目標、框架與內涵、手段與方式。在中美兩國力量對比發(fā)生重要變化的大背景下，美國對華政策調整有其必然性，同時也帶有鮮明的特朗普團隊思維與行事方式特征，而特朗普重構中美關系的嘗試又不可避免地受制于一系列內外因素。本文旨在考察特朗普重構中美關系行為的表現(xiàn)及其后果，分析制約其對華政策的主要因素，展望近中期美國對華政策走向。

一、重構中美關系

早在競選期間，特朗普就多次公開表示對美國長期奉行的對華政策不滿。入主白宮后，其執(zhí)政團隊于2017年夏天啟動了美國對華政策全面評估，同年年底發(fā)布《美國國家安全戰(zhàn)略報告》，標志著重構中美關系基本思路形成，并在隨后的兩年中得到積極實施。

特朗普重構中美關系的努力首先表現(xiàn)為重置美國對華政策的前提與目標，它包括一系列認知、判斷和愿景，其主要內容是：后冷戰(zhàn)時代美國應對中國崛起的接觸政策宣告失敗；中國全面挑戰(zhàn)美國的力量、利益與影響力，已成為美國最主要的戰(zhàn)略競爭對手；中國試圖顛覆現(xiàn)有國際秩序，是一個“修正主義國家”；今后美國對華政策的主要手段是競爭而非接觸；美國對華政策的基本目標就是盡力放慢甚至打斷中國崛起進程，遲滯和阻止中國超越和取代美國。[1]The White House, “National Security Strategy of the United States of America,” December 2017; The White House, “Remarks by Vice President Pence on the Administration’s Policy Toward China,” The Hudson Institute, Washington,DC, October 4, 2018, https://www.whitehouse.gov/brief i ngs-statements/remarks-vice-president-pence-administrations-policy-toward-china/.（上網(wǎng)時間：2020年2月2日）這與從克林頓到奧巴馬的歷屆美國政府奉行接觸加防范或接觸加競爭、謀求有條件地與一個崛起的中國相處的對華政策大相徑庭。

特朗普重構中美關系的重點是重新打造中美關系的框架與內涵，以經貿關系為突破口，同時在外交、安全、政治、人文等領域全面發(fā)力。目前來看，受沖擊最大的是經貿關系、臺灣問題、政治關系以及社會人文交流領域。

重構經貿關系包括兩方面。一是謀求擴大美國在華商業(yè)利益。為此目的，特朗普政府對華發(fā)動關稅戰(zhàn)，以迫使中國解決美方關切的貿易不平衡、知識產權保護、所謂強制技術轉讓以及市場開放等問題。從2018年7月開始，中美貿易摩擦談談打打，相互加征關稅所覆蓋的商品數(shù)量升級到史無前例的規(guī)模。雖然雙方在2019年12月份達成了第一階段協(xié)議，但美方不愿放下關稅大棒，依舊對價值數(shù)千億美元的中國商品加征關稅，作為繼續(xù)從中國榨取經貿利益的籌碼。二是謀求限制中國力量增長。特朗普政府內鷹派認為，限制中國力量上升的最重要途徑就是遲滯和阻止中國技術進步。為此目的，華盛頓對華發(fā)起技術戰(zhàn)，進一步收緊美國對華技術轉讓，嚴格限制中國對美投資，打壓中國高科技企業(yè)。如果說特朗普政府并非是美國限制對華技術轉讓和中國對美投資的始作俑者（美國對華技術轉讓限制始于冷戰(zhàn)時期，限制中國對美投資則始于小布什時期），打壓中國高科技企業(yè)則是特朗普政府首開先河。為限制中國企業(yè)獲取美國敏感技術，美國商務部將200余家中國企業(yè)列入管制“實體清單”，最為惡劣的就是打壓華為公司。2018年，美國“國防授權法案”禁止政府機構從華為和中興等5家中國企業(yè)采購產品。2019年5月和8月，美國商務部分別將華為公司及其100多家附屬公司列入管制清單，限制美國企業(yè)對其出口產品。與此同時，特朗普政府積極向盟友和其他國家游說施壓，要求禁止華為參與這些國家的5G建設，在全球范圍內打壓華為成為特朗普外交的重要內容。特朗普政府重構中美經貿關系的行為導致兩國間貿易和投資下降、供應鏈與產業(yè)鏈調整、技術合作大幅減少。不僅如此，美國對華技術脫鉤和中國自主創(chuàng)新可能導致世界上最大的兩個經濟體之間爆發(fā)“技術冷戰(zhàn)”，加速隔斷兩國的科技生態(tài)系統(tǒng)，并波及全球技術供應鏈。以5G為代表的通訊技術將沿著不同的技術路線、法規(guī)和標準發(fā)展，以美國和迫于其壓力拒絕中國技術的國家為一方，以中國和采用中國技術的國家為另一方，世界被這一技術斷層線割裂，并可能延伸到投資、貿易甚至金融領域，技術的競爭由此產生廣泛而深遠的地緣經濟和地緣政治影響。

調整美國對臺政策框架也是特朗普政府重構中美關系的重要一環(huán)。臺灣問題是中美關系最核心、最敏感的問題，兩國建交后經過長期博弈形成了處理臺灣問題的基本框架。然而特朗普政府通過立法、軍事和外交等手段，加大對臺灣支持力度，積極提升美臺關系，試圖突破這一框架。2018年3月，特朗普簽署了旨在鼓勵和提升美臺官方交往的《與臺灣交往法案》。2019年8月，特朗普政府宣布對臺出售66架F-16V戰(zhàn)斗機，總價值88億美元，是美國對臺軍售史上金額最大的一筆交易。美臺軍事交往日趨熱絡，層級不斷提高。該年11月，負責東亞事務的美國助理國防部長幫辦海諾·克林克（Heino Klinck）訪臺，這是十余年來前往臺灣的最高級別五角大樓官員。美國還利用軍艦通過臺灣海峽、海軍科研船只?？颗_灣等形式展現(xiàn)對臺支持。尤其值得注意的是，2019年5月，經美方同意，臺灣駐美機構“北美事務協(xié)調委員會”（Coordination Council for North American Affairs，CCNAA）更名為“臺灣美國事務委員會”（Taiwan Council for U.S. Affairs，TCUSA），將“臺灣”與“美國”并列，旨在凸顯“臺灣”政治身份。同年6月，美國國防部發(fā)布《印太戰(zhàn)略報告》，公然把臺灣稱作“國家”，且事后并無糾錯之舉。2020年1月臺灣地方領導人選舉期間，美國更是強力介入島內事務，支持蔡英文連任。在國際層面，特朗普政府也加大了對臺灣支持力度，竭力阻止臺灣“邦交國”與臺灣斷絕“邦交關系”。在開展對華戰(zhàn)略競爭大背景下，華盛頓重新發(fā)現(xiàn)臺灣的戰(zhàn)略價值，竭力對中國大陸打“臺灣牌”，[1]美國中國問題專家羅伯特·薩特(Robert Sutter)認為，特朗普提升對臺關系基于以下原因：美國認為北京對臺施壓改變了臺海現(xiàn)狀，美國不想看到；中國成為美國戰(zhàn)略對手，臺灣的地理位置對美國推行印太戰(zhàn)略至關重要；臺灣民主和自由經濟對于正與中國進行價值觀和國際秩序競爭的美國更顯重要；美方高官覺得與臺灣發(fā)展關系，可以給中國施加壓力。余東暉：“美觀臺選后：美臺關系提速驅動與剎車何在？”，中評社，2020年1月14日，http://www.crntt.cn/zpdx/78411.html。（上網(wǎng)時間：2020年2月5日）臺灣問題正在成為中美關系新的風暴點。

凸顯對華政治競爭也是特朗普政府重構中美關系的一個突出特點。中美兩國之間長期存在著政治制度和意識形態(tài)差異。冷戰(zhàn)結束后，兩國在政治領域摩擦對抗一度激化，但從20世紀90年代中期開始，華盛頓采取更加務實態(tài)度，中美政治紛爭逐漸淡化。然而特朗普政府基于對中國國內政治變化的挫敗感和動員美國國內政治支持的需要，強化對華政治和意識形態(tài)競爭。一是攻擊中國政治制度和國內政策，渲染其“專制”性，聲稱美國與中國的競爭本質是“贊成專制體制者和贊成自由社會者之間的政治競爭”。[2]The White House, “National Security Strategy of the United States of America,” December 2017, p.25.特朗普政府試圖將中國人民與中國政府和執(zhí)政黨區(qū)分開來，公開表示其矛頭針對的是中國政府和共產黨，而非中國人民。[1]美國國防部發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報告》寫道，“雖然中國人民尋求自由市場、正義和法治，中華人民共和國，在中國共產黨的領導下，卻一面從國際制度中獲取其好處，一面侵蝕以規(guī)則為基礎的秩序的價值和原則，從內部來削弱國際制度”。U.S. Department of Defense, “Indo-Pacif i c Strategy Report,” June 1, 2019, p.7。二是指責中國向其他國家擴展政治影響力，尤其是推廣“威權體制”的某些做法，如腐敗、使用監(jiān)視手段等。[2]The White House, “National Security Strategy of the United States of America,” December 2017, p.25.三是大肆污蔑、炒作所謂中國對美國“政治滲透”。2018年10月，美國副總統(tǒng)彭斯在對華政策演講中斷言，“北京正在以全政府方式，使用政治、經濟、軍事工具以及宣傳手段，促進其在美國的影響力和利益目標”。[3]The White House, “Remarks by Vice President Pence on the Administration’s Policy Toward China”.他聲稱，中國對美滲透的目標廣泛，包括商界、影視界、大學、智庫、學者、記者以及地方、州和聯(lián)邦政府官員。四是以前所未有的力度介入涉港和涉疆問題。美國朝野一些勢力深深卷入了香港動亂，美國國會還通過所謂“香港人權與民主法案”并經特朗普簽署，為今后繼續(xù)干預香港事務制造法理依據(jù)。美國竭力抹黑攻擊中國政府在新疆去極端化的舉措，商務部以所謂涉疆問題對28個中國實體實施出口限制，國務院宣布對相關中國黨政官員及其家屬實施簽證限制，參眾兩院更是先后通過所謂“維吾爾人權政策法案”，以加大對華施壓力度。

在社會和人文交流領域，特朗普政府采取了前所未有的限制措施。自中美建交以來，兩國間社會人文交流得到了迅猛發(fā)展，它經歷了兩國關系的起起伏伏，成為聯(lián)系兩個社會的重要紐帶和支撐兩國關系的重要基礎。然而，出于阻止中國獲取美國先進技術和防范所謂中國對美政治滲透的需要，特朗普政府嚴厲打壓兩國間教育、科技、文化交流與合作，包括以簽證手段限制中國學生、學者赴美，要求美國大學和科研機構警惕中方人員通過“間諜活動”獲取先進技術，拒絕來自中方的資助，停止與中國企業(yè)和科研機構開展合作，調查、解聘、起訴與中方從事科研合作與交流的研究人員，特別是華裔人士。在此背景下，中美兩國大學和科研機構間的科研合作受到嚴重沖擊，中國學生、學者赴美學習和交流遭遇更多障礙，越來越多中國在美孔子學院被關閉，兩國間眾多社會文化交流項目被叫停。特朗普政府的限制政策正在給兩國社會人文交流領域帶來自建交以來最嚴重的后果，其負面影響將極為深遠。

特朗普政府還試圖重構中美互動方式。特朗普政府認為，美國長期以來奉行的對華接觸政策已經失敗，接觸必須讓位于戰(zhàn)略競爭，要以“全政府”行為與中國競爭；要迫使中國做出讓步，最有效的方式不是對話和談判，而是施壓和對抗，美國要不懼對抗甚至沖突，要讓中國為其“惡劣行為”付出更大代價；中美關系不應以追求合作為主要目標，應將合作降到最低限度?；谏鲜稣J知，特朗普政府改變既往以“接觸加防范/牽制”為基調的對華互動方式，減少接觸，降低合作，增加對抗性、沖突性行為。2017年4月習近平主席和特朗普總統(tǒng)同意建立的兩國間四大對話機制已完全停擺，美方公開表示對這些對話機制不感興趣。在小布什和奧巴馬政府執(zhí)政時期先后建立的其他眾多工作層對話磋商機制也大多停止運作，兩國間高層和工作層接觸降到最低限度。隨著外交的功能大幅下降，美方更多地對華訴諸貿易戰(zhàn)、技術戰(zhàn)、金融戰(zhàn)，使用制裁、施壓和輿論攻擊等手段。副總統(tǒng)彭斯、國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)、總統(tǒng)貿易委員會主任納瓦羅(Peter Navarro)等高級官員，家常便飯式地對中國進行連篇累牘的攻擊、污蔑和謾罵，已到了令人震驚的地步，這在中美建交以來的兩國互動中是罕見的。在美國官方涉華話語中，“合作”一詞已變得罕見，“競爭”成為處理中美關系的主題詞。不僅如此，當特朗普團隊的一些鷹派人物口頭上談論中美競爭時，心里想的其實是對抗與沖突，他們談論追求“公平”的對華經貿關系時，真實想法則是對華“脫鉤”。

特朗普執(zhí)政后，以謀求基于“公平、互惠”和“以結果為導向”的中美關系為名，大幅調整美國對華政策的基本前提、框架和互動方式，重構中美關系的一系列舉措涉及面廣、顛覆性強，出手刁鉆兇狠、不計后果，嚴重削弱了中美戰(zhàn)略互信，破壞了兩國關系的重要基礎，扭轉了雙邊關系的發(fā)展方向，加劇了兩國關系的緊張、摩擦與動蕩，中美走向對抗與沖突的風險顯著上升。

二、制約因素

毫無疑問，特朗普政府重構中美關系決心大、舉措多、力度強，但問題是，重構之舉能走多遠？

首先取決于美國愿意付出的代價。競爭、脫鉤、對抗以及降低合作訴求等，都必然要付出代價。特朗普政府發(fā)起對華貿易戰(zhàn)嚴重沖擊了美國農業(yè)、制造業(yè)，消費者支出增加；技術戰(zhàn)則使美國高科技產業(yè)冒喪失巨大的中國市場風險，削弱美國的創(chuàng)新能力；限制中美人文交流會使美國的大學和科研機構在財務和人才方面遭受巨大損失；在軍事上升級對華競爭意味著軍費開支的大幅增加，進一步加劇聯(lián)邦債務負擔；在外交上減少與中國的合作意味著美國在解決其所關切的諸多國際問題上得不到中國的幫助，甚至面臨來自中國的挑戰(zhàn)。這些現(xiàn)實的或潛在的代價和風險，將決定特朗普對華政策獲得國內支持的程度和持久性。

事實上，隨著特朗普對華政策負面效應越來越明顯，美國內部的不滿和質疑聲音也越來越大。加強對華競爭、強化對華立場，這在美國政策精英中大體已形成了共識，但應為此付出多大代價、誰來買單，重點為何、應采取何種手段，美國應塑造什么樣的中美關系等等，似尚無定論。2019年7月3日，美國百名“中國通”發(fā)表致特朗普和國會議員們的公開信，表示并不贊成視中國為美國必須從各個方面進行對抗的經濟敵人或重大國家安全威脅，認為目前的美國對華策略從根本上會適得其反，強調美中關系的日益惡化不符合美國利益，也不符合全球利益。[1]M. Taylor Fravel, J. Stapleton Roy, Michael D. Swaine, Susan A. Thornton and Ezra Vogel, “China is Not An Enemy,” The Washington Post, July 3, 2019, https://www.washingtonpost.com/opinions/making-china-a-us-enemy-is-counterproductive/2019/07/02/647d49d0-9bfa-11e9-b27fed2942f73d70_story.html .（上網(wǎng)時間：2020年2月10日）這是對特朗普對華政策最公開集中的一次抨擊。事實上，特朗普政府夸大來自中國的威脅并做出過激反應，在處理中美關系上偏好競爭與對抗、無視合作的必要性等做法，受到了各界有識之士的批評。[1]Оrville Schell and Susan L. Shirk, “Course Correction: Toward an Effective and Sustainable China Policy,” Asia Society Task Force Report, February 2019; Kurt M. Campbell and Jake Sullivan,“Competition Without Catastrophe:How America Can Both Challenge and Coexist With China,” Foreign Аffаirs, September/Оctober 2019.一些國會議員公開指出，特朗普政府對華對抗性做法難以給美國帶來安全和經濟上的好處，警告美國與中國“脫鉤”將是巨大錯誤。[2]“Larsen Calls for Changes to China Strategy,” December 5, 2019, https://larsen.house.gov/press-release/larsen-calls-changes-china-strategy; Keynote speech delivered by Senator David Perdue at Fourth Annual China Power Conference, Center for Strategic and International Studies,Washington, DC, December 13, 2019, https://www.csis.org/analysis/morning-keynote-fourth-annualchinapower-conference-chinas-power-debate.（上網(wǎng)時間：2020年2月10日）面對各界的批評，彭斯在2019年10月的一次對華政策演講中不得不表示，特朗普政府不謀求與中國對抗，不尋求遏制中國，不試圖與中國“脫鉤”，也不因中美關系中面臨的挑戰(zhàn)而排除與中國的務實合作。[3]The White House, “Remarks by Vice President Pence at the Frederic V. Malek Memorial Lecture,” Washington, DC, Оctober 24, 2019, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-frederic-v-malek-memorial-lecture/.（上網(wǎng)時間：2020年2月15日）雖然這一表態(tài)口惠大于實質，但也反映出特朗普政府感受到了來自批評者的壓力。[4]Michael D. Swaine, “A Smarter U.S. Strategy for China in Four Steps,” January 8, 2020,https://carnegieendowment.org/2020/01/08/smarter-u.s.-strategy-for-china-in-four-steps-pub-80730.（上網(wǎng)時間：2020年2月15日）

美國商界的態(tài)度于特朗普對華政策的影響尤為重要。近年來，美國商界雖然對中國營商環(huán)境嘖有煩言，曾寄希望于特朗普政府以強硬措施迫使中國改弦更張，但特朗普實施的對華貿易戰(zhàn)、技術戰(zhàn)以及更廣泛的對抗策略給商界利益造成了現(xiàn)實和潛在的沖擊，美國的農場主、零售商、高科技公司、制造業(yè)等首當其沖，他們不僅公開表達不滿，更以各種方式向特朗普政府游說施壓。另一方面，中方所采取的改善營商環(huán)境、開放市場等積極舉措也使美國商界看到了更多的利好，因而希望中美關系盡快穩(wěn)定下來?？梢哉f，美國對華貿易戰(zhàn)越持久、技術戰(zhàn)越升級、與中國的對抗越強化，美國內部的反對聲就越大，在對華政策上的分歧就會進一步加劇。

其次取決于中國的應對。中美關系從來都是兩國通過合作、協(xié)調、競爭、對抗等互動方式共同塑造的結果，而絕非美國單方面所決定的。特朗普政府意圖構建一個既限制中國力量增長、又使美國利益最大化的中美關系，必然會受到中方的抵制和反制。事實上，面對特朗普對華競爭、施壓的種種舉措，中方也在探索更加有效的應對之道。在美方一意孤行發(fā)起貿易戰(zhàn)后，中方奮起抵抗，精準打擊，打和談兩手結合，經過18個月的較量，打破了特朗普政府“速勝”“易勝”的迷思，迫使美方采取較為務實的態(tài)度，不得不接受中方關于分階段解決經貿糾紛、逐漸取消加征關稅的立場。面對美方推動在產業(yè)鏈和科技領域對華“脫鉤”的企圖，中方發(fā)揮自身巨大的市場潛力優(yōu)勢，改善營商環(huán)境，使美國企業(yè)看好在華發(fā)展前景。面對美方在全球范圍內對打壓華為，中方積極應對，使華盛頓難以如愿。在臺灣問題上，中國大陸在外交和軍事上積極運籌，不斷增強對臺海局勢的掌控能力。在南海問題上，面對美方挑釁和施壓，中方堅決斗爭，堅定捍衛(wèi)主權和國家安全利益?？傮w來看，面對特朗普執(zhí)政后美國對華政策的重大變化，中方不懼挑戰(zhàn)，敢于反制，也能夠做出必要的妥協(xié)，塑造中美關系的能力在增強，從而削弱了美國實現(xiàn)其政策目標的能力。

最后取決于國際社會尤其是美國盟友的態(tài)度。美國雖然相對于中國仍有總體力量優(yōu)勢，但要推進長期和重大的對華戰(zhàn)略博弈則有賴于盟友的配合。在冷戰(zhàn)時期，如果沒有盟友的堅定支持，美國就不可能有效推進對蘇戰(zhàn)略目標。然而特朗普政府的對華政策以至整個對外政策，不僅追求狹隘的美國利益，更體現(xiàn)出對保護主義、單邊主義的偏好，無視全球化和全球治理的時代大勢，無視他國正當?shù)睦骊P切，在國際社會和者甚寡。美國發(fā)動對華貿易戰(zhàn)損害了全球產業(yè)鏈和價值鏈，令其他國家包括美國盟友利益受到沖擊。美國迫使一些國家在中美之間選邊站隊，使相關國家左右為難。國際社會對特朗普政府的所作所為提出了直率的批評。2019年5月，新加坡總理李顯龍在“香格里拉對話會”上強調，不希望在本地區(qū)“制造陣營對立、加深矛盾或迫使各國選邊站”，美國在本地區(qū)的盟國和伙伴都希望與中美兩國繼續(xù)維持友好關系。同年10月，來自澳大利亞、新西蘭、瑞典、法國、意大利、墨西哥、韓國等國家的十位前領導人共同撰文，指出美國發(fā)起的關稅戰(zhàn)并非解決國際貿易和經濟爭端的有效辦法，表達了對中美經濟繼續(xù)脫鉤所產生更廣泛戰(zhàn)略影響的焦慮，敦促美方撤銷對華加征懲罰性關稅。[1]Keynote Address by Prime Minister Lee Hsien Loong at the 18th IISS Shangri-la Dialogue, May 31, 2019, https://www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2019;Kevin Rudd, Helen Clark and Carl Bildt, “The Trade War Threatens the World’s Economy,” The New York Times, Оctober 11, 2019, https://www.nytimes.com/2019/10/11/opinion/china-trade.html.（上網(wǎng)時間：2020年2月15日）在華為問題上，盡管特朗普政府竭盡全力游說、威脅其盟友，但英國、德國、法國都表示不打算排除華為參與5G建設。面對美國百般阻撓，意大利仍然同中國簽署了共同推進“一帶一路”倡議諒解備忘錄，成為七國集團中第一個正式加入該倡議的西方發(fā)達國家。美國盟友在一些重要問題上拒絕唯美國馬首是瞻意味深長，表明“今天的國際關系高度相互交織，中國的力量具有強大吸引力，以至于它們（美國盟友）無法加入美國領導的聯(lián)盟，以開創(chuàng)一個一分為二的冷戰(zhàn)式世界。如果美國有意重建那樣的世界，那么它將很可能發(fā)現(xiàn)自己基本上是孤立的”[2]Uri Friedman, “America Is Alone in Its Cold War With China,” The Atlantic, February 17,2020, https://www.theatlantic.com/politics/archive/2020/02/us-china-allies-competition/606637/.（上網(wǎng)時間：2020年2月20日）。得道多助，失道寡助。特朗普政府憑借單邊主義、霸凌主義重構對華政策的努力，越來越像一場無人喝彩的獨角戲，缺乏來自國際社會尤其是盟友的支持，美國對華政策效果無疑將大打折扣。

在一定意義上，上述制約美國對華政策的因素是長期的和根本性的。從內部看，在全球化條件下，美國已與中國形成了高度的經濟相互依賴。在后冷戰(zhàn)時代，美國已經難以在國內實施冷戰(zhàn)式動員，讓國家安全考慮壓倒對經濟利益的追求，使國家安全鷹派的政策偏好成為全社會的共識。從外部看，在美國盟友并未面臨來自中國的重大安全威脅情況下，要它們舍棄與中國現(xiàn)實和潛在的利益關系也是不可能的。更重要的是，中國對美博弈的資源在增加，手段和技巧在增強，美國對華政策的效果越來越取決于中國的能動反應。

三、未來政策走向

2020年是美國大選年，特朗普政府將繼續(xù)推進重構中美關系目標，其對華政策延續(xù)性大于變化，一些政策趨向值得注意。

第一，在中美達成第一階段貿易協(xié)定基礎上，兩國會啟動第二階段談判，美方會在中國國企補貼、數(shù)字貿易、網(wǎng)絡安全等問題上提出要價，而中方也應提出對美方加緊限制中國對美投資和對華技術合作的關切。第二階段談判涉及更多的結構性問題，博弈將十分激烈。與此同時，雙方還可能在第一階段協(xié)議的實施上產生分歧和摩擦，不排除美方再度加征關稅以對華施壓的可能性。

第二，美方會升級對華技術戰(zhàn)，竭力阻撓中國技術進步。在5G領域，美方可能出臺新的舉措打壓華為。按照美國商務部現(xiàn)行出口管制規(guī)則，如果某種在美國之外生產的產品包含的美國零部件達到該產品價值的25%，美國政府即可阻止產地國對華出口該產品，或要求生產商向美國申請出口許可。美國商務部正在考慮降低現(xiàn)行“最低限額規(guī)則”門檻（如把25%的美國零部件比例下調至10%），以加大對華出口管制力度。美方還可能擴大管制產品適用范圍，涵蓋那些不包含敏感芯片的消費電子產品，甚至那些直接基于美國技術或軟件、但在美國之外生產、可能銷售給華為的低技術含量產品。[1]Alexandra Alper, Karen Freifeld, Stephen Nellis, “Trump Administration Moves toward Blocking More Sales to Huawei: Source,” Reuters, January 15, 2020, https://www.reuters.com/article/us-usa-huawei/trump-administration-moves-toward-blocking-more-sales-to-huawei-sourcesidUSKBN1ZD2VD.（上網(wǎng)時間：2020年2月20日）美國還可能通過加大對5G技術開發(fā)的支持、入股諾基亞和愛立信等方式強化與華為競爭。此外，特朗普團隊的對華鷹派也在積極推動禁止對華出口飛機發(fā)動機，以遲滯中國商用大飛機的發(fā)展步伐。

第三，美方會采取更多的單邊主義措施強化和擴大對華經濟競爭。2020年2月，美國宣布取消25個經濟體的世界貿易組織（WTO）發(fā)展中國家優(yōu)惠待遇，其中包括中國大陸和中國香港。今后美國在對華貿易中可能將不再讓中國享受“特殊和差別待遇”，而是以發(fā)達國家標準對待。這意味著未來中國對美貿易將面臨更嚴苛的條件。此外，美國還會升級對華金融戰(zhàn)，以各種借口對中國企業(yè)實施金融制裁，限制中資機構在美上市，阻撓美國企業(yè)在華投資等。

第四，美方會加強與盟友協(xié)調以鞏固對華統(tǒng)一戰(zhàn)線。2020年1月14日，在中美簽署第一階段貿易協(xié)議的前一天，美國貿易代表萊特希澤(Robert Lighthizer)與日本和歐盟負責貿易事務的高級官員會面，討論中國非市場化貿易政策與政府補貼問題，同意共同推動WTO現(xiàn)行規(guī)則的改革與完善。美日歐已多次就WTO改革協(xié)調立場并達成重要共識。當前，美日貿易協(xié)議已經生效，如果美歐貿易談判取得突破，美日歐三方協(xié)調將會增強。

第五，在價值觀和臺灣問題上加大對華壓力。雖然特朗普本人在中美關系中并不熱衷于突出價值觀問題，但在大選年為了抵擋民主黨抨擊、爭取共和黨選民支持，美國將在涉疆、涉港、涉藏及宗教等問題上加大對華攻擊力度。隨著蔡英文在臺灣島內開始第二任期，其很可能在兩岸關系上表現(xiàn)出更多的冒險性和挑釁性，中國大陸勢必會加強反制臺獨力度，而特朗普執(zhí)政團隊和國會中親臺勢力則會趁機推動更多“挺臺”措施，進一步削弱“一個中國”政策。

中期來看，如果特朗普贏得2020年總統(tǒng)選舉，其第二任期內的對華政策走向將主要受兩方面因素影響。一是執(zhí)政團隊變化。當前，特朗普執(zhí)政團隊在對華問題上分成四派：[1]吳心伯：“競爭導向的美國對華政策與中美關系轉型”，《國際問題研究》2019年第3期，第16頁。以特朗普本人為代表的經濟民族主義者，主要關心如何促進美國經濟利益，尤其是解決對華貿易逆差問題；以萊特希澤和納瓦羅為代表的經濟現(xiàn)實主義者，主要關心如何防止中國經濟實力超過美國，尤其是阻止中國獲得美國先進技術；以財長姆努欽(Steven Mnuchin)為代表的經濟自由派，主要關心中國市場（特別是金融市場）開放問題；以彭斯、蓬佩奧為代表的國家安全鷹派，關心的則是開展與中國的戰(zhàn)略競爭并試圖遏制中國。上述四派之間既有合作又有競爭，經濟現(xiàn)實主義者和國家安全鷹派聯(lián)手實施了最具遏制性和對抗性的對華政策，他們雖屢屢得手，但有時也受到特朗普的約束。鷹派推動禁止對華出口C919航空發(fā)動機即遭特朗普反對。[2]Ted Mann, “Trump Supports Sales of High-Tech Products to China, in Blow to Hawks,”The Wall Street Journal, February 18, 2020, https://www.wsj.com/articles/trump-says-he-supportsselling-u-s-jet-engines-to-china-11582044922.（上網(wǎng)時間：2020年2月20日）在特朗普第二任期，這些鷹牌代表人物是否留任，他們在多大程度上受制于特朗普確定的對華競爭邊界，都將影響到美國對華政策的具體內容。二是美國經濟走勢。在美國經濟增長強勁的情況下，特朗普更有底氣向中國叫板，但如果經濟形勢不佳，只能采取更加務實的態(tài)度。目前看來，這一輪美國經濟增長雖創(chuàng)造了歷史上最長的周期，但逐漸放慢并走向衰退似不可避免，而且衰退勢必會發(fā)生在特朗普第二個任期內，這將嚴重限制其對華博弈的手段。

如果民主黨在2021年入主白宮，美國對華政策將不可避免地發(fā)生一定調整。在認知上，民主黨政策精英總體上承認提升與一個越來越強大的中國競爭的必要性甚至緊迫性，但也會意識到在某些領域與中國合作的必要性，不會像特朗普政府那樣厭惡對華接觸。在政策內容上，民主黨政府或許會減緩對華經濟與技術競爭力度，但可能在價值觀和地緣政治領域加大對華施壓，同時在氣候變化等問題上尋求與中國合作。在政策實施方式上，美國會適度開展與中國接觸，更加注重與盟友協(xié)調和對多邊主義手段的運用，更強調以規(guī)則約束中國以及構建多邊或小多邊的政治和經濟安排，從而孤立、限制中國。中美戰(zhàn)略競爭會繼續(xù)，但在表現(xiàn)形式上將與特朗普執(zhí)政有所不同。

四、結語

經過一年的精心謀劃和兩年的積極實施，特朗普政府重構中美關系的意圖和目標、路徑與手段已經清晰地呈現(xiàn)在世人面前。總體上，美國希望以競爭為基本手段、以經貿問題為突破口，打造一項有效限制中國力量增長、遲滯中國崛起步伐，同時又能促進美國利益的對華政策。中美達成第一階段貿易協(xié)定標志著美方在經貿利益上有所斬獲，對華技術限制也給中國企業(yè)發(fā)展帶來了一定困難，但美國推進重構兩國關系的努力遠不如想象的順利，未來走向也存在較大不確定性。美方的根本問題在于，其設定的對華政策目標缺乏合理性，推進政策目標的資源和手段又不充足。

在世界格局和中美力量對比發(fā)生重要變化的大背景下，中美戰(zhàn)略競爭加劇會是一個長期的歷史現(xiàn)象，中美關系轉型不可避免。特朗普政府重構中美關系的嘗試只是雙方長期博弈的開始，兩國將通過持續(xù)和激烈的互動來確定競爭邊界、利益分配以及兩國關系形態(tài)。對中國來說，以穩(wěn)健的實力增長為支撐，以合理的利益交換為出發(fā)點，以適合時代潮流的對外政策為工具，致力于塑造良性競爭、互利共贏的中美關系，是當下和今后對美政策的基本思路。