李芝蘭 葉 林

建設(shè)粵港澳大灣區(qū)是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署和親自推動的國家戰(zhàn)略。2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》。其后，2019年7月，廣東省印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)〈粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要〉的實(shí)施意見》和《推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)三年行動計(jì)劃(2018—2020年)》。從政策層面看，可說是正式拉開了實(shí)踐的序幕。廣東省將從優(yōu)化提升空間發(fā)展格局、建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心、構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系、協(xié)同構(gòu)建具有國際競爭力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈、加快形成全面開放新格局、共建粵港澳合作發(fā)展平臺八個(gè)方面，攜手港澳全方位推進(jìn)建設(shè)富有國際競爭力的世界級城市群，進(jìn)而輻射全國其他區(qū)域的改革和發(fā)展。

實(shí)施建設(shè)粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略，首先是要形成恰當(dāng)?shù)睦碚撜J(rèn)識。要完成好突破現(xiàn)狀的任務(wù)，除了把握方向，在進(jìn)程中還要拿捏好步伐緩急，對不同改革內(nèi)容要適當(dāng)評估優(yōu)先次序，才可突出重點(diǎn)，做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。凡此種種，理論的引領(lǐng)和啟發(fā)至關(guān)重要。承載著對工業(yè)化國家面臨的多次能源、財(cái)政、金融危機(jī)以及不少發(fā)展中國家在社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間陣痛的反思和經(jīng)驗(yàn)，20世紀(jì)70年代后有關(guān)廣義治理的理論和研究在海外蓬勃發(fā)展。其中，制度主義理論的發(fā)展尤為突出。制度主義源起自早年政治學(xué)理論及對政府組織和憲法、法律等正規(guī)制度的研究，從周朝末的儒法各家學(xué)說，到近代托馬斯·霍布斯(Thomas Hobbes)的《利維坦》(Leviathan)(Hobbes，1651)、尼可羅·馬基亞維利(Niccolò Machiavelli)的《君主論》(ThePrince)(Machiavelli，2008[1532])，及至近期的羅伯特·古汀(Robert E. Goodin)的《制度設(shè)計(jì)理論》(TheoryofInstitutionalDesign)(Goodin，1996)等研究，不斷煥發(fā)著新的生命力。到20世紀(jì)后期，結(jié)合了行為主義理論和理性選擇理論、歷史學(xué)和文化視角發(fā)展出的新制度主義，卻由于“制度”概念的含義寬泛，難以清晰分辨不同形式、不同內(nèi)容的制度的不同影響，而被批評為“失焦”“模糊不清”，“什么都是制度，那制度其實(shí)便沒有解釋力了”(Peters，2019[1999])。

然而，制度主義理論并未因此停步，深入的理論研究提出了一系列關(guān)鍵難題，例如在解釋制度變遷的可能和實(shí)現(xiàn)變遷的機(jī)制上，安東尼·吉登斯(Anthony Giddens)(Giddens，1984)提出的“結(jié)構(gòu)化”(Structuration)具體是如何導(dǎo)致制度改變的？“能動”與“結(jié)構(gòu)”的辯證關(guān)系如何落地？如果能動性都是具有“嵌入性”的，即受到當(dāng)前以及過往歷史時(shí)空的影響，那么這個(gè)“能動性”概念還是否具有分析上的意義(Garud et al.，2007)？針對這些尖銳問題，近年來涌現(xiàn)了許多可喜的思考。近幾十年來世界不同角落產(chǎn)生的劇烈變化為研究者提供了豐富的實(shí)證素材，直觀地沖擊了人們對理性選擇主義理論的過分簡單的論述的倚賴，真實(shí)生動的社會變化提醒人們制度變遷正在切實(shí)地發(fā)生。而且當(dāng)研究者看到了現(xiàn)實(shí)世界充斥的多元因素互動及內(nèi)生性，便不再那么囿于高效、簡潔的簡單性原則(Principle of Parsimony)，這未嘗不是理論研究的一個(gè)突破。當(dāng)然，理論的作用仍然是明晰這些復(fù)雜元素的關(guān)系以及箇中互動的過程， 因此對簡單性原則的追求終究存在。但如此一來，原本被認(rèn)為內(nèi)容太繁雜的制度主義理論反而為這些探索提供了一個(gè)合適的框架。作為起點(diǎn)，近年不少研究者對理論難題發(fā)起攻關(guān)，反過來促進(jìn)了制度理論的發(fā)展。(1)關(guān)于制度主義理論的最新研究進(jìn)展，可參看羅伊斯頓·格林伍德(Royston Greenwood)等所編書籍(Greenwood et al.，2017)。

建設(shè)粵港澳大灣區(qū)的國家戰(zhàn)略對理論發(fā)展和政策實(shí)踐提出了新的要求?；浉郯膮^(qū)域蘊(yùn)涵著歷史、文化和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的豐富交匯，這里面既有國家和地區(qū)層面的，更多的是社群、企業(yè)、家庭和個(gè)人層面的， 協(xié)調(diào)這種跨層面、時(shí)空和涉及不同利益和文化習(xí)慣的多元行為主體的治理機(jī)制，本身是呈現(xiàn)什么樣的形態(tài)，具有怎樣的穩(wěn)定性，都需要適切的理論框架來解釋，以及預(yù)見未來的發(fā)展可能，從而為公共政策和社會行為提供知性的養(yǎng)分和指引。

本?？癁榇送瞥?1篇文章，第一部分5篇文章從粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同治理和跨域合作的宏觀角度探索大灣區(qū)的特點(diǎn)和潛力，其中文宏和李芝蘭等所著的兩篇文章均采用了制度主義理論，分別論述了大灣區(qū)戰(zhàn)略所體現(xiàn)的‘嵌入性’將有助區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)，及通過用好不同制度邏輯之間的差異來推進(jìn)制度變遷，以達(dá)致更有利的發(fā)展。第二部分6篇文章則從具體的政策領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、醫(yī)療服務(wù)、青年交流和廉政治理等方面對粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)和機(jī)遇做了全方位的深描。來自大灣區(qū)數(shù)家高校的學(xué)者通過歷史變遷和中外比較多個(gè)角度，多方面展現(xiàn)了粵港澳大灣區(qū)的制度創(chuàng)新與協(xié)同發(fā)展，對未來的發(fā)展及深化改革的影響提出了展望和建議。呈現(xiàn)了深刻的理論和實(shí)踐思考，同時(shí)也為本領(lǐng)域的研究添磚加瓦，拋磚引玉。

第一部分：粵港澳大灣區(qū)的制度創(chuàng)新與合作發(fā)展

文宏和林彬的文章《國家戰(zhàn)略嵌入地方發(fā)展：對競爭型府際合作的解釋》在央地互動過程和中央政府介入程度二維框架下，提出了“國家戰(zhàn)略嵌入”的府際合作新模式。以建設(shè)粵港澳大灣區(qū)為例，即地方政府通過自主試驗(yàn)推進(jìn)政策創(chuàng)新，中央政府介入后推動地方改革走向規(guī)劃整合，推動大灣區(qū)的制度設(shè)計(jì)和發(fā)展?；浉郯拇鬄硡^(qū)是具有“三個(gè)關(guān)稅區(qū)、三種法域、四個(gè)核心城市”的跨政治制度、跨行政體制、跨經(jīng)濟(jì)體系的巨型區(qū)域，其深入發(fā)展可能遇到地區(qū)權(quán)限不對等、行政地位錯(cuò)位和競爭關(guān)系難以避免等挑戰(zhàn)，國家戰(zhàn)略的嵌入，可以為跨區(qū)域合作發(fā)展提供新契機(jī)和新模式，推動引導(dǎo)粵港澳三地政府達(dá)成共識，協(xié)調(diào)各方利益，形成協(xié)同發(fā)展。

李芝蘭等的文章《制度差異與制度創(chuàng)新：多元制度互動下的大灣區(qū)改革》通過分析深圳前海的工程建設(shè)管理制度改革案例，從制度差異與制度創(chuàng)新的角度剖析了多元制度互動下的大灣區(qū)改革，探討粵港澳內(nèi)部的制度差異對制度創(chuàng)新的促進(jìn)機(jī)制。該文借鑒制度主義理論構(gòu)建了“制度差異—張力—制度創(chuàng)新”的理論框架，發(fā)現(xiàn)大灣區(qū)內(nèi)多元制度間的頻繁互動帶來了制度張力，促使行動主體產(chǎn)生反思、尋求改變并設(shè)計(jì)改革方案，最終導(dǎo)致改革。作者指出，內(nèi)地與港澳的制度在“一國兩制”方針下得以多元共存，制度差異造成的張力恰是大灣區(qū)改革的創(chuàng)新源泉，如能充分利用制度多元的優(yōu)勢，借鑒和學(xué)習(xí)區(qū)域內(nèi)不同的制度經(jīng)驗(yàn)，粵港澳大灣區(qū)將較快提升制度水平、促進(jìn)地區(qū)和國家發(fā)展。

楊愛平和林振群的文章《世界三大灣區(qū)的跨域治理機(jī)構(gòu)：模式分類與比較分析》通過對世界三大灣區(qū)形成的類型多樣、功能各異的跨域治理機(jī)構(gòu)，依據(jù)“類同度”和“依存度”兩個(gè)分類維度，進(jìn)行對比和劃分，總結(jié)出官方型、半官方型、專區(qū)型、協(xié)會型、商會型5種類型的跨域治理機(jī)構(gòu)，提出對粵港澳大灣區(qū)跨域治理機(jī)構(gòu)建設(shè)的重要啟示。

趙辰霖和徐菁媛的文章《粵港澳大灣區(qū)一體化下的粵港協(xié)同治理——基于三種合作形式的案例比較研究》以協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)作為分析框架，通過對港珠澳大橋建設(shè)、東深供水工程和珠三角空氣污染治理三個(gè)案例，從正式和非正式程序兩條路徑分析了“程序和制度因素”對協(xié)同行動力的作用和影響。協(xié)同主體間的動態(tài)關(guān)系(非正式程序)對協(xié)同行動的過程和產(chǎn)出不僅降低了參與主體間的協(xié)同行動效率，同時(shí)也減少了整個(gè)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)出。因此，粵港澳大灣區(qū)的決策者和多邊治理機(jī)構(gòu)需要致力于提高未來協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的有效性和產(chǎn)出效能。

韓梓軒等的文章《基于無監(jiān)督學(xué)習(xí)方法的收縮城市識別研究——以粵港澳大灣區(qū)9座地級市為例》關(guān)注了當(dāng)今世界城市發(fā)展的一個(gè)重要特征，即收縮型的城市發(fā)展，并通過對粵港澳大灣區(qū)城市群中9座地級市2008—2017年間的統(tǒng)計(jì)面板數(shù)據(jù)、燈光遙感數(shù)據(jù)DMSP/OLS的分析，從經(jīng)濟(jì)、人口、空間地理、行政4個(gè)維度出發(fā)，構(gòu)建了收縮城市特征的指標(biāo)組成的識別體系。繼而，通過無監(jiān)督學(xué)習(xí)中的k均值聚類算法與定量方法中的因子分析等方法發(fā)現(xiàn)了珠三角的(1)深圳、(2)廣州、(3)珠海、中山、東莞和佛山分別呈現(xiàn)出(1)“全面型擴(kuò)張”、(2)“空間穩(wěn)定型擴(kuò)張”和(3)“穩(wěn)定型”的城市特征；而肇慶、江門、惠州三個(gè)城市屬于“人口流失型收縮城市”?；浉郯拇鬄硡^(qū)的發(fā)展，需要從自然條件測算、地區(qū)政策引導(dǎo)和區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面應(yīng)對收縮城市的出現(xiàn)，合理規(guī)劃城市群健康發(fā)展。

第二部分：粵港澳大灣區(qū)的政策創(chuàng)新與跨境協(xié)同

劉珺如和毛艷華的文章《粵港澳大灣區(qū)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)制度的構(gòu)建與完善——基于港珠澳大橋和歐盟TEN-T項(xiàng)目的比較》聚焦粵港澳大灣區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過港珠澳大橋和歐盟TEN-T基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃的比較，系統(tǒng)分析了跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的區(qū)域協(xié)調(diào)制度。未來粵港澳大灣區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)，在法治化的框架下實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)，完善中央、區(qū)域和地方層面的多元治理主體之間的權(quán)能分配制度，著重提升“跨區(qū)域”的公共利益，擴(kuò)大區(qū)域治理的協(xié)調(diào)范圍，創(chuàng)新公眾參與機(jī)制。

許長青和黃玉梅的文章《協(xié)同共治：粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中大學(xué)的角色定位及其實(shí)現(xiàn)路徑》重點(diǎn)關(guān)注了大學(xué)在大灣區(qū)建設(shè)中承擔(dān)的重要角色。大學(xué)作為推動科技創(chuàng)新，加強(qiáng)成果轉(zhuǎn)化，推廣文化傳播，提供人才源泉的重要平臺，在世界各大灣區(qū)的發(fā)展中不可或缺?；浉郯拇鬄硡^(qū)的發(fā)展是在全球激烈競爭的背景下起步和推進(jìn)的，具體情境，實(shí)現(xiàn)大學(xué)積極治理的主體角色，必須發(fā)揮多元主體協(xié)同共治的作用，灣區(qū)高等教育協(xié)同治理路徑表現(xiàn)為大學(xué)與政府協(xié)同、大學(xué)與市場協(xié)同、大學(xué)與社會協(xié)同、大學(xué)與大學(xué)協(xié)同以及大學(xué)內(nèi)部治理協(xié)同。

肖漢宇等的文章《行賄意愿差異與大灣區(qū)廉政合作治理：基于A市與香港的比較研究》利用在大灣區(qū)A市與香港所做的問卷調(diào)查，提出了內(nèi)地與香港在廉政治理上需攜手共進(jìn)，加強(qiáng)反腐敗工作的溝通、協(xié)調(diào)與合作?；浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展的國家戰(zhàn)略為廉政治理的跨地區(qū)合作與發(fā)展帶來了機(jī)遇，需要深入探討在不同的地方治理結(jié)構(gòu)和管制機(jī)制下，如何提升跨地區(qū)的廉政治理水平。

肖棣文等的文章《理念認(rèn)同與共生互賴：大灣區(qū)跨境公共服務(wù)中的合作治理——基于香港大學(xué)深圳醫(yī)院的分析》深入分析了香港大學(xué)深圳醫(yī)院的建設(shè)與發(fā)展，展示在“一國兩制”背景下跨境醫(yī)療服務(wù)供給過程中行動者之間的合作互動。“看病難”和“看病貴”問題已經(jīng)成為我國提升衛(wèi)生醫(yī)療公共服務(wù)水平的重要挑戰(zhàn)。香港大學(xué)深圳醫(yī)院利用香港醫(yī)療服務(wù)體系的經(jīng)驗(yàn)，移入、深耕于深圳，為跨境和跨體制公共服務(wù)供給中的政府與社會合作提供了有益的思路和豐富的實(shí)踐，對提升粵港澳大灣區(qū)的公共服務(wù)水平，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式有重要的意義。

李磊等的文章《群際互動與區(qū)域文化協(xié)同發(fā)展：基于粵港澳大灣區(qū)的案例研究》重點(diǎn)分析了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的文化融合，通過對粵港澳大灣區(qū)的群際互動關(guān)系及運(yùn)行機(jī)制的分析，發(fā)現(xiàn)強(qiáng)組織間合作推動粵港澳大灣區(qū)文化融合作用明顯，弱組織較多依托強(qiáng)組織開展區(qū)域文化間的群際互動。廣東省積極推動粵港澳大灣區(qū)文化融合，港澳兩地廣泛參與粵港澳大灣區(qū)文化交流合作的群際互動。粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展，除了在基礎(chǔ)設(shè)施等“硬件”上的積極投入，也非常需要從文化交流的途徑區(qū)域深度融合。

傅承哲等的文章《香港青年內(nèi)地發(fā)展政策與大灣區(qū)“融合發(fā)展”——基于HKPSSD數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》聚焦了港澳青年在內(nèi)地的發(fā)展。人才要素是區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的核心動力。大灣區(qū)的發(fā)展面臨著多種要素難以自由流動的困境和瓶頸。文章通過對香港社會動態(tài)追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，評估內(nèi)地發(fā)展政策對香港青年國家認(rèn)同的效應(yīng)，通過多渠道協(xié)助港澳青年真正融入內(nèi)地的社會生活和文化體系，推動粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

政策啟示與未來研究方向

我們欣見粵港澳大灣區(qū)的研究已經(jīng)從制度構(gòu)建開始，逐步深入到考察具體的政策設(shè)計(jì)、實(shí)施和效果。從第一部分的5篇文章可以看出，粵港澳大灣區(qū)的制度設(shè)計(jì)展現(xiàn)了“國家戰(zhàn)略嵌入”的特點(diǎn)，有助于推動地方政府的協(xié)同合作。通過兩岸三地的制度差異和相互學(xué)習(xí)，充分挖掘制度互融互通，推進(jìn)改革和區(qū)域協(xié)同發(fā)展。這些制度創(chuàng)新有助于突出大灣區(qū)優(yōu)勢，融入城市集群化發(fā)展。同時(shí)，借助于全球其他灣區(qū)的經(jīng)驗(yàn)借鑒，建設(shè)適合國情的跨域治理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建完善的跨域協(xié)作治理體系。首先，在合作中應(yīng)重視與立法和司法部門間的關(guān)系，以減少合作過程中的摩擦。其次，政府需制定應(yīng)對潛在摩擦的預(yù)案，以避免合作中的預(yù)算超支和工期延誤。最后，跨境合作需打破“協(xié)同計(jì)劃，各自實(shí)施”的現(xiàn)狀，提高參與者間的相互監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)合作效率的提升。

第二部分的6篇文章涉及了粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的熱點(diǎn)政策領(lǐng)域。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，歐盟為大灣區(qū)提供了跨境、跨域合作的經(jīng)驗(yàn)，特別是跨域交通設(shè)施，將成為城市之間互融互通的關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)。高等教育機(jī)構(gòu)的協(xié)同發(fā)展，既能為大灣區(qū)的騰飛提供高素質(zhì)人才，又可以加快科技成果轉(zhuǎn)化，促進(jìn)和諧有序、充滿活力、融合發(fā)展。監(jiān)管治理和廉政政策也將成為大灣區(qū)間各行政區(qū)相互合作、互相學(xué)習(xí)的重要領(lǐng)域。雖然不同的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境對監(jiān)管領(lǐng)域的政策帶來復(fù)雜的影響，各地之間的經(jīng)驗(yàn)借鑒和聯(lián)手執(zhí)法將大大推動監(jiān)管的力度，提高治理的效果。青年和文化，是區(qū)域創(chuàng)新的經(jīng)典主題。粵港澳大灣區(qū)內(nèi)城市間的聯(lián)系日益緊密，青年們的跨地區(qū)發(fā)展，文化活動的跨地區(qū)融合，將為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供巨大的推力。包括醫(yī)療衛(wèi)生在內(nèi)的公共服務(wù)領(lǐng)域，兩岸三地也可以產(chǎn)生相關(guān)借鑒的制度創(chuàng)新，成為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的典型特色。

今次?？尸F(xiàn)的研究成果不只展示了全球?yàn)硡^(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對粵港澳大灣區(qū)的有益借鑒，亦提出要借著推動港澳和內(nèi)地的協(xié)同合作，利用多元制度的優(yōu)勢，大灣區(qū)建設(shè)可成為重要的促進(jìn)機(jī)制，使灣區(qū)內(nèi)制度改革加快推動，從而進(jìn)一步提高創(chuàng)新發(fā)展、開放程度和經(jīng)濟(jì)活力。除了制度主義理論，本?？煌奈恼乱嗖捎昧藚f(xié)同治理理論、網(wǎng)絡(luò)分析、城市社會學(xué)、空間分析、府際分析和國家社會關(guān)系等多種理論和角度?；浉郯拇鬄硡^(qū)的研究誠然需要更加深入和多元化，引入多學(xué)科、多角度的研究方法，從宏觀的制度設(shè)計(jì)，到具體的政策執(zhí)行，在實(shí)踐發(fā)展中找問題，通過理論的分析來推敲求證答案。理論和實(shí)踐的角度辯證互動，重視對具體問題進(jìn)行具體分析，將推動粵港澳大灣區(qū)建設(shè)目標(biāo)的持續(xù)實(shí)現(xiàn)。