劉云甫，朱最新，任 穎

（1. 廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510006；2. 廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院 區(qū)域一體化法治研究中心，廣東 廣州 510006；3. 廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 廣州綠色發(fā)展法治研究中心，廣東 廣州 510006）

一、問(wèn)題的提出

伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動(dòng)，日漸形成京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等經(jīng)濟(jì)區(qū)域。伴隨經(jīng)濟(jì)區(qū)域的形成，跨區(qū)域公共事務(wù)日益增多，跨區(qū)域治理日漸成為一種常態(tài)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十九大明確提出：“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略……建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”［1］。“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。它既涉及宏觀制度協(xié)調(diào)，也需進(jìn)行微觀制度構(gòu)造?！保?］在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展“微觀制度構(gòu)造”中，區(qū)域行政協(xié)助是其不可或缺的構(gòu)成，因?yàn)椤班笥谛姓?quán)的區(qū)域性配置，跨區(qū)域行政任務(wù)需要借助行政協(xié)助來(lái)實(shí)現(xiàn)”［3］。法治是區(qū)域行政協(xié)助有序有效運(yùn)行的根本保證。然而，由于我國(guó)行政程序法尚未制定，現(xiàn)行法律對(duì)行政協(xié)助也未作出專門(mén)規(guī)定，地方立法還在探索之中，實(shí)踐中行政協(xié)助常常因?yàn)槿鄙傧鄳?yīng)制度保障而陷入法治困境。受行政區(qū)劃限定的區(qū)域行政協(xié)助更是備受掣肘。面對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的實(shí)踐難題，探討區(qū)域行政協(xié)助的理論邏輯、法治困境和優(yōu)化路徑，推進(jìn)區(qū)域行政協(xié)助的法治化，是“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”［1］、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不可回避的重要課題。

二、理論邏輯：區(qū)域行政協(xié)助制度的目標(biāo)定位

區(qū)域行政協(xié)助“是指某一行政區(qū)域的行政機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)過(guò)程中，因法律的或事實(shí)的原因不能有效地（或低成本地）達(dá)成法定的行政目標(biāo)時(shí)，依照法律規(guī)定請(qǐng)求另一行政區(qū)域的行政機(jī)關(guān)給予協(xié)助的制度”［4］120。要確保區(qū)域行政協(xié)助的有效運(yùn)行，首先必須科學(xué)定位區(qū)域行政協(xié)助制度的目標(biāo)。

“行政乃是一種具有整體性，且不斷向未來(lái)形成，而為一系列有目的的社會(huì)形成?！保?］14行政的整體性要求行政主體在行政過(guò)程中注重協(xié)調(diào)、重視團(tuán)隊(duì)精神。為此，國(guó)外已提出“橫向的政府管理途徑”或“整合式之治理”等概念。［6］217行政區(qū)劃是現(xiàn)代國(guó)家難以消弭的客觀存在。由于行政區(qū)劃存在，地方行政主體往往是地方利益的代表者，有自身利益訴求。基于行政區(qū)劃的限定性，地方行政主體難免會(huì)從地方保護(hù)主義出發(fā)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)本地區(qū)利益，片面地將本地區(qū)利益與區(qū)域利益、國(guó)家整體利益割裂開(kāi)來(lái)，從而造成區(qū)域行政資源的碎片化。同時(shí)，由于行政區(qū)劃的存在，地方行政主體管轄范圍受到地域限制，“一旦超出了一定的地域范圍，該行政機(jī)關(guān)就失去了行使管理權(quán)的資格，一旦某一行政機(jī)關(guān)超出區(qū)域行使行政權(quán)，便有可能構(gòu)成行政法上的行政越權(quán)”［7］。然而，在實(shí)踐中某些治理事實(shí)的發(fā)生常常不受地域管轄權(quán)的剛性約束。以交通違法為例，現(xiàn)實(shí)中常常會(huì)出現(xiàn)違法相對(duì)人駕駛執(zhí)照許可地、車輛登記所在地與違法行為發(fā)生地不一致等復(fù)雜情形。面對(duì)這種復(fù)雜情形，如果沒(méi)有區(qū)域行政協(xié)助制度，那就只能逐級(jí)上報(bào)，直至共同上級(jí)進(jìn)行協(xié)調(diào)。行政系統(tǒng)“本身是一種社會(huì)的負(fù)擔(dān)，一國(guó)的行政主體只有當(dāng)它的執(zhí)法行為和其他行為最為簡(jiǎn)捷時(shí)，它才有合理存在的社會(huì)基礎(chǔ)和法理基礎(chǔ)”［8］。這種因地域管轄權(quán)阻隔帶來(lái)行政成本高昂的弊端，在一定意義上減損著行政系統(tǒng)“合理存在的社會(huì)基礎(chǔ)和法理基礎(chǔ)”。區(qū)域行政協(xié)助事項(xiàng)紛繁復(fù)雜，如果都實(shí)行專屬管轄，似乎能解決這一問(wèn)題，但這將意味著在一定程度上取消地方的存在。而取消地方管轄，在一個(gè)大國(guó)是不可能的。為了給相關(guān)行政主體提供行動(dòng)上的便利，提高行政效率，增強(qiáng)行政系統(tǒng)“合理存在的社會(huì)基礎(chǔ)和法理基礎(chǔ)”，人們便建立了區(qū)域行政協(xié)助制度?！靶姓C(jī)關(guān)間的橫向協(xié)調(diào)正是達(dá)成行政一體之策略手段，而行政一體則是行政機(jī)關(guān)間橫向協(xié)調(diào)工作之最終目標(biāo)?！保?］238因而，區(qū)域行政協(xié)助制度的目標(biāo)定位在于整合因行政區(qū)劃阻隔碎片化的區(qū)域行政資源，提高區(qū)域行政效率，實(shí)現(xiàn)區(qū)域行政一體。

三、多元規(guī)制：區(qū)域行政協(xié)助法律規(guī)制的類型分析

區(qū)域行政協(xié)助法治化就是將區(qū)域行政協(xié)助納入法律規(guī)制軌道。法律規(guī)范可分為應(yīng)為、可為、非為三種行為模式。據(jù)此，規(guī)制區(qū)域行政協(xié)助的法律規(guī)范類型也可分為命令、授權(quán)和禁止三種。區(qū)域行政協(xié)助的授權(quán)性規(guī)制、命令性規(guī)制和禁止性規(guī)制各有利弊、相輔相成，形成有機(jī)統(tǒng)一的區(qū)域行政協(xié)助法律規(guī)范體系。

（一）區(qū)域行政協(xié)助授權(quán)性規(guī)制

區(qū)域行政協(xié)助授權(quán)性規(guī)制是指運(yùn)用授權(quán)性規(guī)范對(duì)區(qū)域行政協(xié)助行為進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。從國(guó)內(nèi)外相關(guān)規(guī)定看，法律一般在兩種情形下賦予相應(yīng)行政主體區(qū)域行政協(xié)助權(quán)：（1）基于地域管轄權(quán)限制的協(xié)助授權(quán)，即離開(kāi)了被請(qǐng)求行政主體基于其地域管轄權(quán)開(kāi)展的協(xié)助行為，行政主體將無(wú)法完成該項(xiàng)行政事務(wù)，從而授予其請(qǐng)求協(xié)助權(quán)。如《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》第5條第1款第1項(xiàng)基于“不能親自完成公務(wù)的”法定事由而授權(quán)行政主體提出協(xié)助請(qǐng)求的權(quán)力。（2）基于事實(shí)原因或行政效率要求的協(xié)助授權(quán)，即行政主體與被請(qǐng)求行政主體聯(lián)合行動(dòng)下能獲得更好效益，從而授予其請(qǐng)求協(xié)助權(quán)。如國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局《關(guān)于嚴(yán)格專利保護(hù)的若干意見(jiàn)》（2016）規(guī)定，建立專利違法線索通報(bào)通告機(jī)制，暢通跨區(qū)域案件信息交換渠道，協(xié)同查處重大案件，從而賦予了相應(yīng)執(zhí)法機(jī)關(guān)請(qǐng)求協(xié)助權(quán)。授權(quán)性規(guī)范對(duì)行政主體而言，既有權(quán)力行使的授予，也有義務(wù)履行的要求。因而，區(qū)域行政協(xié)助授權(quán)性規(guī)制“盡管它們自身不是完整的行動(dòng)理由，但是具有規(guī)范性力量”，“這種規(guī)范的陳述是影響到其結(jié)論的那些實(shí)踐推論的前提”，“由于授權(quán)性規(guī)范于實(shí)踐推論和實(shí)踐問(wèn)題的解決有益，因此它們也是規(guī)范性的，可以說(shuō)，它們也能指導(dǎo)行為?！保?］115-116

（二）區(qū)域行政協(xié)助命令性規(guī)制

區(qū)域行政協(xié)助命令性規(guī)制是指運(yùn)用命令性規(guī)范對(duì)區(qū)域行政協(xié)助行為進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。授權(quán)性規(guī)制是區(qū)域行政協(xié)助法律規(guī)制的基本方式。但在授權(quán)性規(guī)制基礎(chǔ)上，在特定情形下基于區(qū)域行政事務(wù)的必要性或緊迫性，也會(huì)設(shè)定命令性規(guī)范對(duì)區(qū)域行政協(xié)助進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，從而確保行政目的及時(shí)實(shí)現(xiàn)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有效維護(hù)。從實(shí)在法看，如《廈門(mén)市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（2018）第10條、《上海市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（2017）第11條等，一般在三種情形下設(shè)定區(qū)域行政協(xié)助的命令性規(guī)制：“需要協(xié)助的事項(xiàng)，如果得不到協(xié)助會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、公共利益，或者公民、法人和其他組織合法權(quán)益的；需要協(xié)助的事項(xiàng)面臨特別緊急情形的；其他應(yīng)當(dāng)提出協(xié)助請(qǐng)求的情形?！眳^(qū)域行政協(xié)助命令性規(guī)制，從法律上明確界定了不同區(qū)域的行政主體間應(yīng)予行政協(xié)助的具體情形。這種法定區(qū)域行政協(xié)助可以在必要時(shí)把不同區(qū)域的行政主體力量形成一股合力，及時(shí)地維護(hù)國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法權(quán)益，及時(shí)化解特別緊急情形，實(shí)現(xiàn)區(qū)域和諧。但區(qū)域行政協(xié)助命令性規(guī)制必須局限在嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、公共利益、區(qū)域整體利益，或者公民、法人和其他組織合法權(quán)益，以及特別緊急情形等特殊情形的范疇，否則將可能使區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展演變成為區(qū)域統(tǒng)一治理。

（三）區(qū)域行政協(xié)助禁止性規(guī)制

區(qū)域行政協(xié)助禁止性規(guī)制是指運(yùn)用禁止性規(guī)范對(duì)區(qū)域行政協(xié)助行為進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。區(qū)域行政協(xié)助“只能在請(qǐng)求主體由于法律因素或者事實(shí)因素的限制，無(wú)法自行執(zhí)行職務(wù)或者自行執(zhí)行職務(wù)會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重不經(jīng)濟(jì)的情況下才能提出，被請(qǐng)求主體也只能基于此原因提供行政協(xié)助”［10］236。超越這個(gè)范圍，則不應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。從國(guó)內(nèi)外規(guī)定看，下列情形一般禁止協(xié)助：（1）存在違反法律的情形。法律優(yōu)先是行政法基本原則之一，其基本要求是行政活動(dòng)不得違反法律。因而存在違反法律的情形時(shí)，區(qū)域行政協(xié)助不得進(jìn)行。如《廈門(mén)市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（2018）第13條規(guī)定：“有下列情形之一的，被請(qǐng)求機(jī)關(guān)不得提供協(xié)助：（一）請(qǐng)求協(xié)助的事項(xiàng)明顯違反法律、法規(guī)規(guī)定的，或者被請(qǐng)求機(jī)關(guān)依法不得實(shí)施的；……”。又如《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》第5條第2款規(guī)定，如果有關(guān)檔案應(yīng)予以保密（包括依法或依檔案本身的性質(zhì)）時(shí)，被請(qǐng)求機(jī)關(guān)不得就相關(guān)事項(xiàng)提供行政協(xié)助或咨詢。（2）存在嚴(yán)重權(quán)益損害的情形。區(qū)域行政協(xié)助的目的在于提高行政效率，形成合力，但不得違反比例原則之均衡原則，造成得不償失。如《上海市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（2017）第 16條第 2項(xiàng)規(guī)定，“提供協(xié)助將損害國(guó)家利益、公共利益，或者公民、法人和其他組織合法權(quán)益的”，被請(qǐng)求機(jī)關(guān)不得提供協(xié)助。需要說(shuō)明的是，沒(méi)有違反禁止性規(guī)定的其他情形，如有關(guān)行政協(xié)助違反了請(qǐng)求程序或有充分理由認(rèn)為由被請(qǐng)求主體提供行政協(xié)助不當(dāng)?shù)模瑒t以授權(quán)性規(guī)范而非禁止性規(guī)范加以規(guī)制。

四、法治困境：區(qū)域行政協(xié)助實(shí)踐的問(wèn)題分析

實(shí)踐中，區(qū)域行政協(xié)助為整合因行政區(qū)劃阻隔碎片化的區(qū)域行政資源、提高區(qū)域整體行政效率帶來(lái)了巨大機(jī)遇。然而，由于缺乏法治指引，區(qū)域行政協(xié)助實(shí)踐面臨著規(guī)范依據(jù)、責(zé)任界定、費(fèi)用負(fù)擔(dān)等諸多法治困境。

（一）區(qū)域行政協(xié)助的規(guī)范依據(jù)問(wèn)題

區(qū)域行政協(xié)助的規(guī)范依據(jù)是指區(qū)域行政協(xié)助過(guò)程中所適用的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，包括區(qū)域行政協(xié)助行為自身的規(guī)范依據(jù)和區(qū)域行政協(xié)助對(duì)象的規(guī)范依據(jù)。從實(shí)踐看，區(qū)域行政協(xié)助主要存在以下規(guī)范依據(jù)問(wèn)題：

1. 區(qū)域行政協(xié)助行為自身的規(guī)范依據(jù)問(wèn)題。自身的規(guī)范依據(jù)是區(qū)域行政協(xié)助規(guī)范化、法治化的基本前提，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)由授權(quán)性規(guī)制、命令性規(guī)制和禁止性規(guī)制組成的區(qū)域行政協(xié)助程序法規(guī)范體系。世界范圍內(nèi)較成熟的行政協(xié)助制度，都是建立在相對(duì)完善的行政程序法之上。如，歐盟各成員國(guó)有相應(yīng)的程序法對(duì)公共行政進(jìn)行規(guī)制，西班牙《公共行政機(jī)關(guān)法律制度及共同的行政程序法》第3條明確了協(xié)調(diào)原則在公共行政中的重要作用，規(guī)定行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的處理應(yīng)當(dāng)“根據(jù)合作和協(xié)作原則”進(jìn)行，并強(qiáng)調(diào)要將“效率及服務(wù)于公民的原則”作為一切活動(dòng)的基礎(chǔ)［11］；《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》也對(duì)行政協(xié)助作出了明確規(guī)定。即使歐盟行政程序法尚未制定，但其統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)確立并得到了廣泛認(rèn)可，這為區(qū)域行政協(xié)助規(guī)范化、法治化奠定了重要法律基礎(chǔ)。然而目前《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（2015）對(duì)區(qū)域行政協(xié)助未作任何規(guī)定，行政程序法尚未出臺(tái)，有關(guān)區(qū)域行政協(xié)助的規(guī)定只是零散地分布在有關(guān)應(yīng)急管理、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等制度文本之中。如《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（2007）第52條規(guī)定：“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，必要時(shí)可以……請(qǐng)求其他地方人民政府提供人力、物力、財(cái)力或者技術(shù)支援”；國(guó)家稅務(wù)總局的《稅務(wù)稽查案卷管理暫行辦法》（2014）第7條對(duì)異地協(xié)助類稅務(wù)稽查案卷作出了細(xì)化規(guī)定，等等。這些規(guī)定基本上是一事一法，沒(méi)有從授權(quán)性規(guī)制、命令性規(guī)制和禁止性規(guī)制三個(gè)視角對(duì)區(qū)域行政協(xié)助進(jìn)行全面規(guī)制，而且大多是部委規(guī)章或規(guī)范性文件，效力位階較低，對(duì)區(qū)域行政協(xié)助程序等也未作出具體規(guī)定。在地方層面，部分地方制定了行政程序規(guī)定，如《湖南省行政程序規(guī)定》（2008）、《汕頭市行政程序規(guī)定》（2016）、《浙江省行政程序辦法》（2016）等。這些規(guī)定涉及行政協(xié)助，但只是對(duì)行政協(xié)助進(jìn)行授權(quán)性規(guī)制，并未進(jìn)行命令性規(guī)制和禁止性規(guī)制，相關(guān)協(xié)助程序基本缺失。有些地方制定了專門(mén)行政協(xié)助規(guī)定，如《上海市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（2017）、《廈門(mén)市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（2018）等。這些專門(mén)規(guī)定在實(shí)體上從授權(quán)性規(guī)制、命令性規(guī)制和禁止性規(guī)制三個(gè)視角對(duì)行政協(xié)助進(jìn)行了規(guī)制，對(duì)行政協(xié)助程序等也有所規(guī)范，但相關(guān)程序規(guī)定還不夠全面系統(tǒng)。由于是地方規(guī)范性文件，不僅效力位階低，而且受地域管轄權(quán)限制，難以對(duì)區(qū)域行政協(xié)助進(jìn)行調(diào)整。因而實(shí)踐中區(qū)域行政協(xié)助主要依靠區(qū)域行政協(xié)議等方式來(lái)進(jìn)行。區(qū)域行政協(xié)議雖然“可以達(dá)到與立法相同的釋放行政協(xié)助制度功能的目的”［3］，但區(qū)域行政協(xié)助的“協(xié)議化并不能一勞永逸地解決所有問(wèn)題，如協(xié)議的履行保障、糾紛解決等仍然需要法律予以明確規(guī)定”，“協(xié)議化效果的有效體現(xiàn)，仍依附于區(qū)域法制協(xié)調(diào)系統(tǒng)化的構(gòu)建”［12］195。在區(qū)域行政協(xié)議本身并未法治化的前提下，區(qū)域行政協(xié)助的人為因素難以避免。

2. 區(qū)域行政協(xié)助對(duì)象的規(guī)范依據(jù)。對(duì)象的規(guī)范依據(jù)是指區(qū)域行政協(xié)助中做出原行政行為的具體規(guī)范依據(jù)。實(shí)踐中，原行政行為是復(fù)雜多樣的。根據(jù)依法行政的要求，每一種原行政行為都應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)規(guī)范依據(jù)，即實(shí)體法上的依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》（2015）規(guī)定，?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、設(shè)區(qū)的市依法享有立法權(quán)。各地都會(huì)根據(jù)本地實(shí)際制定具有地方特色的法規(guī)規(guī)章。地方利益分化一定程度上會(huì)導(dǎo)致不同區(qū)域法規(guī)規(guī)章間的不協(xié)調(diào)，甚至沖突，如“有些地方為了保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)利益，不適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用地方立法等手段，支持經(jīng)濟(jì)過(guò)熱發(fā)展，支持破壞生態(tài)環(huán)境行為，置本地生態(tài)環(huán)境惡化于不顧；或者出于自身環(huán)境利益目的，針對(duì)區(qū)域間流域間設(shè)定不同環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，致使各地法規(guī)相互矛盾、對(duì)立的情形時(shí)有發(fā)生”［13］144。原行政行為以這些不協(xié)調(diào)甚至沖突的法規(guī)規(guī)章為規(guī)范依據(jù)，不僅不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的推進(jìn)，而且會(huì)產(chǎn)生區(qū)域行政協(xié)助的合法性難題。如根據(jù)《深圳外地車限行細(xì)則》（2018）規(guī)定，外地車第三次違反禁行規(guī)定的，罰款 300元，記3分。記3分的執(zhí)行需要區(qū)域行政協(xié)助才能實(shí)現(xiàn)。而這種處罰行為對(duì)被請(qǐng)求行政主體而言明顯存在是否協(xié)助的兩難。不僅如此，區(qū)域行政協(xié)助中甚至還會(huì)存在合法的原行政行為，在被請(qǐng)求行政主體所在區(qū)域卻不具合法性的難題。如，《吉林省殯葬管理辦法》（1999）第 26條規(guī)定，從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)殯儀用品的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)取得許可，但《山東省殯葬管理規(guī)定》（1999）沒(méi)有設(shè)立許可，如果山東省經(jīng)營(yíng)者去吉林銷售產(chǎn)品，因未取得許可被主管部門(mén)罰款，要求山東省相關(guān)部門(mén)協(xié)助執(zhí)行，就會(huì)產(chǎn)生這樣的難題。而合法性原則是現(xiàn)代行政法的靈魂與核心原則。面對(duì)這種存在合法性問(wèn)題的協(xié)助事項(xiàng)是否應(yīng)當(dāng)協(xié)助，如何協(xié)調(diào)處理，現(xiàn)行制度規(guī)范沒(méi)有作出任何規(guī)定。這必然帶來(lái)區(qū)域行政協(xié)助中被請(qǐng)求行政主體是否予以協(xié)助的現(xiàn)實(shí)難題。

（二）區(qū)域行政協(xié)助的責(zé)任界定問(wèn)題

區(qū)域行政協(xié)助法律責(zé)任是指區(qū)域行政協(xié)助中相關(guān)行政主體違反行政法律義務(wù)而須承擔(dān)的不利后果。法律責(zé)任的明確是確保區(qū)域行政協(xié)助有效實(shí)施的重要制度保障。對(duì)區(qū)域行政協(xié)助責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題，國(guó)家層面未作出任何規(guī)定。地方層面，部分地區(qū)雖作出了規(guī)定，但這些規(guī)定除效力位階低且受地域管轄權(quán)限制外，還存在不少問(wèn)題：

1. 外部責(zé)任與內(nèi)部責(zé)任界限不清?！靶姓f(xié)助行為針對(duì)的對(duì)象包括了行政主體和行政相對(duì)人兩大類，這也決定了行政協(xié)助行為法律效果的雙重性”［14］150-151，即根據(jù)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益是否產(chǎn)生直接影響為標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)域行政協(xié)助法律責(zé)任可分為內(nèi)部責(zé)任和外部責(zé)任?！扒罢呤侵赴l(fā)生協(xié)助關(guān)系的行政主體之間的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題，而后者則是指由行政協(xié)助引起的行政主體與行政相對(duì)人的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題?！保?5］內(nèi)部責(zé)任即區(qū)域行政協(xié)助中相關(guān)行政主體之間責(zé)任如何界定的問(wèn)題，核心是請(qǐng)求行政主體與被請(qǐng)求行政主體間法律責(zé)任的劃分問(wèn)題。外部責(zé)任即行政侵權(quán)責(zé)任問(wèn)題，核心是解決在造成行政相對(duì)人合法權(quán)益損害情況下，由誰(shuí)承擔(dān)外部法律責(zé)任的問(wèn)題。兩者在責(zé)任主體、責(zé)任形式、責(zé)任追究程序上存在原則性的差異?？茖W(xué)劃分內(nèi)部責(zé)任和外部責(zé)任是構(gòu)建責(zé)任政府的內(nèi)在要求。然而，現(xiàn)有地方制度規(guī)范中對(duì)行政協(xié)助的外部責(zé)任和內(nèi)部責(zé)任大多未作明確區(qū)分。有的只是原則性地規(guī)定了外部責(zé)任，如《湖南省行政程序規(guī)定》（2008）規(guī)定：“實(shí)施行政協(xié)助的，由協(xié)助機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任；根據(jù)行政協(xié)助做出的行政行為，由請(qǐng)求機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任”，對(duì)行政協(xié)助的內(nèi)部責(zé)任并未做出任何規(guī)定。有的雖根據(jù)不同具體情況對(duì)行政協(xié)助外部責(zé)任和內(nèi)部責(zé)任做了一定區(qū)分，但仍然不夠清晰，存在交叉。如《廈門(mén)市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（2018）第21條規(guī)定，“請(qǐng)求事項(xiàng)的合法性”由請(qǐng)求機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（2015）“誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”“誰(shuí)主體，誰(shuí)被告”的立法精神，在實(shí)施者具有行政主體資格的情況下，行政行為的實(shí)施者是誰(shuí)，誰(shuí)就是被告，即外部責(zé)任的承擔(dān)者。據(jù)此，因?yàn)椤罢?qǐng)求事項(xiàng)的合法性”，被請(qǐng)求行政主體實(shí)施的行政行為違法，對(duì)外承擔(dān)責(zé)任者理應(yīng)是實(shí)施行政行為的被請(qǐng)求行政主體。請(qǐng)求行政主體承擔(dān)的應(yīng)當(dāng)是內(nèi)部責(zé)任。

2. 外部責(zé)任認(rèn)定模糊。根據(jù)主體不同，區(qū)域行政協(xié)助中的行政侵權(quán)有三種情形：一是請(qǐng)求行政主體實(shí)施的行政侵權(quán)，即由請(qǐng)求行政主體實(shí)施的行政行為造成的侵權(quán)。這種侵權(quán)既可能是由實(shí)施主體自身原因造成的，也可能是由于被請(qǐng)求行政主體的過(guò)錯(cuò)造成的。二是被請(qǐng)求行政主體實(shí)施的行政侵權(quán)，即由被請(qǐng)求行政主體實(shí)施的行政行為造成的侵權(quán)。這種侵權(quán)既可能是由實(shí)施主體自身原因造成的，也可能是由于請(qǐng)求行政主體的過(guò)錯(cuò)造成的。三是共同實(shí)施的行政侵權(quán)，即由請(qǐng)求行政主體與被請(qǐng)求行政主體共同實(shí)施的行政行為造成的侵權(quán)?，F(xiàn)代法治國(guó)家對(duì)行政侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定，一般“既要充分保障社會(huì)安全和社會(huì)成員的權(quán)利，又要合理界定行政主體違法行政、疏忽行政的責(zé)任限度，避免因責(zé)任過(guò)重而束縛行政主體積極行政的手腳。”［16］94因此，區(qū)域行政協(xié)助外部責(zé)任承擔(dān)“原則上，根據(jù)行政協(xié)助作出的行政決定，由請(qǐng)求機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任；實(shí)施協(xié)助，由協(xié)助機(jī)關(guān)自行承擔(dān)責(zé)任”［17］292。據(jù)此，區(qū)域行政協(xié)助三種行政侵權(quán)行為應(yīng)當(dāng)分別由相應(yīng)行政主體承擔(dān)外部責(zé)任。這與一般行政行為的外部責(zé)任承擔(dān)并無(wú)不同。然而，《上海市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（2017）等地方制度規(guī)范在列舉行政協(xié)助外部責(zé)任與內(nèi)部責(zé)任情形時(shí)存在交叉與重疊，又沒(méi)有明確行政協(xié)助外部責(zé)任的歸責(zé)原則，使人們誤認(rèn)為行政協(xié)助與一般行政行為的外部責(zé)任認(rèn)定存在差別，從而導(dǎo)致行政協(xié)助外部責(zé)任認(rèn)定一定程度上的模糊性。

3. 內(nèi)部責(zé)任非完備性。內(nèi)部責(zé)任的完備性是確保區(qū)域行政協(xié)助制度良善運(yùn)行的有力保障。區(qū)域行政協(xié)助制度是由授權(quán)性規(guī)制、命令性規(guī)制和禁止性規(guī)制構(gòu)成的區(qū)域行政協(xié)助法律規(guī)范體系。完備的區(qū)域行政協(xié)助內(nèi)部責(zé)任應(yīng)當(dāng)分別根據(jù)三種規(guī)制模式予以規(guī)定。而現(xiàn)實(shí)中，地方制度規(guī)范要么沒(méi)有對(duì)內(nèi)部責(zé)任作出規(guī)定，要么是籠統(tǒng)地作出規(guī)定，沒(méi)有根據(jù)區(qū)域行政協(xié)助規(guī)制特點(diǎn)作出精細(xì)化的界分。如《廈門(mén)市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（2018）第24條規(guī)定：“在行政協(xié)助過(guò)程中具有以下情形，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)進(jìn)行責(zé)任追究：以需要行政協(xié)助為由，不履行或者怠于履行本單位法定職責(zé)的；不履行或者怠于履行行政協(xié)助工作職責(zé)的；作出的行政處理決定違法或者明顯不當(dāng)?shù)?；?yán)重違反行政協(xié)助工作紀(jì)律的；行政協(xié)助違反法律、法規(guī)、規(guī)章的?！边@種籠統(tǒng)的規(guī)定，不僅會(huì)使區(qū)域行政協(xié)助內(nèi)部責(zé)任追究缺乏明確而細(xì)化的規(guī)范支持，而且由于其非完備性和非精準(zhǔn)化，在實(shí)踐中往往會(huì)被虛置。

（三）區(qū)域行政協(xié)助的費(fèi)用負(fù)擔(dān)問(wèn)題

資源是構(gòu)成行政權(quán)力不可或缺的要素。行政主體正常運(yùn)行離不開(kāi)相應(yīng)經(jīng)費(fèi)支撐。而經(jīng)費(fèi)主要是通過(guò)當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算以貨幣形式實(shí)現(xiàn)的。預(yù)算多少與行政主體承擔(dān)的行政事務(wù)多寡密切相關(guān)。一個(gè)行政主體請(qǐng)求另一行政主體承擔(dān)自身的行政事務(wù)，在法理上意味著另一行政主體在預(yù)算外承擔(dān)了行政事務(wù)?；诠皆瓌t，行政主體就應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)費(fèi)用。如果在同一財(cái)政預(yù)算體系內(nèi)，這是比較容易解決的。然而，區(qū)域行政協(xié)助中“不同地方的行政機(jī)關(guān)不是同一財(cái)政預(yù)算體系，有各自的財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算”［18］。在這種情形下，制度保障是最根本的。在我國(guó)，相關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)區(qū)域行政協(xié)助費(fèi)用負(fù)擔(dān)問(wèn)題基本上沒(méi)有涉及，地方行政程序規(guī)定，如《湖南省行政程序規(guī)定》（2008）、《汕頭市行政程序規(guī)定》（2016）、《浙江省行政程序辦法》（2016）、《蚌埠市行政程序規(guī)定》（2018）等也未涉及區(qū)域行政協(xié)助費(fèi)用負(fù)擔(dān)問(wèn)題。即使個(gè)別規(guī)范性文件涉及區(qū)域行政協(xié)助費(fèi)用負(fù)擔(dān)問(wèn)題，但也只是涉及而已，并未作出明確規(guī)定。如《廈門(mén)市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（2018）也只是在第 8條規(guī)定雙方簽訂《行政協(xié)助協(xié)議書(shū)》應(yīng)當(dāng)列明費(fèi)用列支等內(nèi)容。這一規(guī)定只是涉及意定區(qū)域行政協(xié)助費(fèi)用負(fù)擔(dān)問(wèn)題，并未涉及法定區(qū)域行政協(xié)助問(wèn)題，更談不上對(duì)意定區(qū)域行政協(xié)助費(fèi)用的精細(xì)化規(guī)定。雖然基于行政整體性要求，行政主體之間應(yīng)當(dāng)相互協(xié)商、相互協(xié)助、相互支持，但每一個(gè)行政主體都是一定利益的代表者，其履行職責(zé)的預(yù)算費(fèi)用都是固定的，而且區(qū)域行政協(xié)助的跨區(qū)域特性使之變得更為敏感?！奥殑?wù)協(xié)助成本的合理解決，是調(diào)動(dòng)職務(wù)協(xié)助積極性的動(dòng)力機(jī)制?！保?8］因而，費(fèi)用負(fù)擔(dān)問(wèn)題的不明確必然導(dǎo)致區(qū)域行政協(xié)助過(guò)程中的人治因素和動(dòng)力缺失。

五、優(yōu)化路徑：區(qū)域行政協(xié)助法治化的制度完善

在全面深化改革背景下，區(qū)域行政協(xié)助在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的重要性日益凸顯。針對(duì)區(qū)域行政協(xié)助的法治困境，從規(guī)范依據(jù)、責(zé)任承擔(dān)、費(fèi)用負(fù)擔(dān)三個(gè)層面出發(fā)，探尋區(qū)域行政協(xié)助制度優(yōu)化路徑，是新時(shí)代政府治理現(xiàn)代化的重要議題。

（一）多管齊下：區(qū)域行政協(xié)助規(guī)范依據(jù)問(wèn)題的解決之道

在區(qū)域治理現(xiàn)實(shí)需求下，區(qū)域行政協(xié)助開(kāi)展需要有統(tǒng)一的程序法依據(jù)，以避免分散化帶來(lái)的無(wú)序和混亂。行政程序法的制定對(duì)解決行政協(xié)助規(guī)范依據(jù)分散化問(wèn)題有著不可替代的作用。與此同時(shí)，又需要立足于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)際，在地方立法層面充分賦權(quán)，通過(guò)行之有效的區(qū)域立法機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展同步的區(qū)域行政協(xié)助創(chuàng)新發(fā)展。具體而言，區(qū)域行政協(xié)助可通過(guò)三種路徑解決規(guī)范依據(jù)問(wèn)題：

1. 制定行政程序法，解決區(qū)域行政協(xié)助自身的規(guī)范依據(jù)問(wèn)題。在程序法方面，大陸法系國(guó)家有著成功經(jīng)驗(yàn)。如西班牙《公共行政機(jī)關(guān)法律制度及共同的行政程序法》第6、36、49、72條就行政協(xié)助協(xié)議制定主體、協(xié)議結(jié)構(gòu)（行為主體的法律能力、行政機(jī)關(guān)權(quán)限范圍、費(fèi)用負(fù)擔(dān)問(wèn)題、協(xié)議履行要求、相關(guān)機(jī)構(gòu)及人員配置、協(xié)議期限及終止情形）、文本格式化、有關(guān)解釋與履行問(wèn)題解決的方式、總體意向書(shū)的達(dá)成及協(xié)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)等作出了明確的規(guī)定。［11］我們應(yīng)當(dāng)借鑒大陸法系關(guān)于行政協(xié)助較為系統(tǒng)化的規(guī)范方式，立足本國(guó)實(shí)際，解決行政協(xié)助領(lǐng)域的諸多爭(zhēng)議，如行政協(xié)助請(qǐng)求的審查和決定、書(shū)面請(qǐng)求要式規(guī)定、相關(guān)程序設(shè)置、區(qū)域性行政協(xié)助爭(zhēng)端解決等，并以之為基礎(chǔ)，完善請(qǐng)求機(jī)關(guān)與協(xié)助機(jī)關(guān)回避申請(qǐng)的處理，以及由請(qǐng)求機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)聽(tīng)證程序組織等細(xì)化規(guī)定，從而使區(qū)域行政協(xié)助有法可依。

2. 通過(guò)中央立法或區(qū)域統(tǒng)一立法構(gòu)建區(qū)域性規(guī)則，解決區(qū)域行政協(xié)助對(duì)象的規(guī)范依據(jù)問(wèn)題。地方利益分化是制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。各個(gè)區(qū)域基于分化的地方利益而有著不同的特點(diǎn)，需要解決的具體問(wèn)題亦不相同，統(tǒng)一的中央立法無(wú)法構(gòu)建全面完整的適合各個(gè)區(qū)域的統(tǒng)一性規(guī)則；區(qū)域統(tǒng)一立法的前提是區(qū)域行政協(xié)助是在一個(gè)行政區(qū)劃下不同地區(qū)進(jìn)行的。在面對(duì)跨行政區(qū)劃的合作時(shí)，區(qū)域統(tǒng)一立法往往捉襟見(jiàn)肘，難以應(yīng)付。因而，中央立法或區(qū)域統(tǒng)一立法構(gòu)建區(qū)域性規(guī)則可以在一定程度上解決區(qū)域行政協(xié)助對(duì)象的規(guī)范依據(jù)問(wèn)題，但不能從根本上解決，需要其他路徑的共同合力。

3. 通過(guò)區(qū)域立法協(xié)調(diào)工作機(jī)制、開(kāi)放協(xié)調(diào)的示范法機(jī)制等區(qū)域立法機(jī)制建設(shè)，解決區(qū)域行政協(xié)助對(duì)象的規(guī)范依據(jù)問(wèn)題。地方性規(guī)則是否具備合作性、協(xié)調(diào)性，只有參與區(qū)域合作的主體才最清楚。而區(qū)域立法協(xié)調(diào)工作機(jī)制的建立健全在一定程度上決定了立法結(jié)果的合作性、協(xié)調(diào)性，促進(jìn)了合作性地方規(guī)則產(chǎn)生。［19］開(kāi)放協(xié)調(diào)機(jī)制是歐盟建構(gòu)區(qū)域性規(guī)則的成功之道。歐盟開(kāi)放協(xié)調(diào)機(jī)制包含基準(zhǔn)設(shè)定、最佳實(shí)踐、定期評(píng)價(jià)和共同學(xué)習(xí)四個(gè)基本要素，大致遵循以下步驟：在歐盟層面設(shè)立共同指導(dǎo)方針、目標(biāo)和評(píng)價(jià)基準(zhǔn)；為達(dá)到目標(biāo)，成員國(guó)根據(jù)歐盟指導(dǎo)方針在國(guó)內(nèi)制定各自的年度行動(dòng)計(jì)劃，通常由常設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行過(guò)程監(jiān)督并做出相應(yīng)評(píng)估；在定期同行評(píng)價(jià)程序中，對(duì)這些計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)；最后，對(duì)指導(dǎo)方針和總體結(jié)果進(jìn)行回顧，評(píng)出最佳實(shí)踐，倡導(dǎo)其他成員國(guó)共同學(xué)習(xí)。如果必要，歐委會(huì)對(duì)指導(dǎo)方針做出適當(dāng)調(diào)整，并對(duì)各成員國(guó)提出相應(yīng)政策建議，以推動(dòng)下一年度的循環(huán)執(zhí)行。［20］在我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，各區(qū)域立法主體通過(guò)開(kāi)放協(xié)調(diào)機(jī)制可以構(gòu)建適合實(shí)踐需要的區(qū)域性規(guī)則。合作性地方規(guī)則和區(qū)域性規(guī)則的產(chǎn)生，在一定程度上從源頭上消弭了法規(guī)規(guī)章之間的矛盾與沖突，解決了區(qū)域行政協(xié)助對(duì)象的規(guī)范依據(jù)存在的合法性難題，有力地推動(dòng)著區(qū)域行政協(xié)助法治化。

（二）精準(zhǔn)化：區(qū)域行政協(xié)助責(zé)任承擔(dān)制度的改進(jìn)之術(shù)

精細(xì)化是新時(shí)代行政體制改革的內(nèi)在要求。而法律責(zé)任精準(zhǔn)化無(wú)疑是確保政府管理精細(xì)化的“緊箍咒”。為實(shí)現(xiàn)區(qū)域行政協(xié)助精細(xì)化，必須科學(xué)設(shè)定區(qū)域行政協(xié)助責(zé)任承擔(dān)，建立健全精準(zhǔn)完備的區(qū)域行政協(xié)助責(zé)任承擔(dān)制度。由于區(qū)域行政協(xié)助是行政主體間的行為，因而區(qū)域行政協(xié)助法律責(zé)任主要是內(nèi)部責(zé)任。區(qū)域行政協(xié)助法律責(zé)任精準(zhǔn)化的核心是內(nèi)部責(zé)任精準(zhǔn)化。根據(jù)法律規(guī)制類型不同，應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面精準(zhǔn)完備地設(shè)定區(qū)域行政協(xié)助內(nèi)部責(zé)任：

1. 命令性規(guī)制下的內(nèi)部責(zé)任設(shè)定。命令性規(guī)制下的區(qū)域行政協(xié)助是一種法定行政協(xié)助，是行政主體必須履行的法定職責(zé)和義務(wù)。這種情況下的內(nèi)部責(zé)任承擔(dān)應(yīng)當(dāng)如此設(shè)定：一是請(qǐng)求行政主體不提出協(xié)助請(qǐng)求或提出的請(qǐng)求事項(xiàng)存在合法性問(wèn)題，或原行政決定錯(cuò)誤的，由請(qǐng)求行政主體承擔(dān)責(zé)任；二是被請(qǐng)求行政主體不履行、錯(cuò)誤履行或者怠于履行協(xié)助工作職責(zé)，或違反法律規(guī)定的，由被請(qǐng)求行政主體承擔(dān)責(zé)任。

2. 授權(quán)性規(guī)制的內(nèi)部責(zé)任設(shè)定。授權(quán)性規(guī)制雖然賦予了行政主體進(jìn)行行政協(xié)助的裁量權(quán)，但它并不能任意而為，須履行相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。因?yàn)闄?quán)責(zé)統(tǒng)一是行政主體必須遵循的基本準(zhǔn)則。這種情況下的內(nèi)部責(zé)任承擔(dān)應(yīng)當(dāng)如此設(shè)定：一是請(qǐng)求行政主體不提出協(xié)助請(qǐng)求而導(dǎo)致本身職責(zé)無(wú)法履行，其提出的請(qǐng)求事項(xiàng)存在合法性問(wèn)題，或原行政決定錯(cuò)誤的，由請(qǐng)求行政主體承擔(dān)責(zé)任；二是被請(qǐng)求行政主體不履行、怠于履行協(xié)助工作職責(zé)而無(wú)正當(dāng)理由，錯(cuò)誤履行協(xié)助工作職責(zé)，或違反法律規(guī)定的，由被請(qǐng)求行政主體承擔(dān)責(zé)任。

3. 禁止性規(guī)制的內(nèi)部責(zé)任設(shè)定。禁止性規(guī)制意味著區(qū)域行政協(xié)助不得進(jìn)行。這種情況下，請(qǐng)求行政主體違法提出協(xié)助請(qǐng)求的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；被請(qǐng)求行政主體明知屬于禁止協(xié)助事項(xiàng)，還予以協(xié)助的，由被請(qǐng)求行政主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

雖然區(qū)域行政協(xié)助是行政主體間的行為，但由于區(qū)域行政協(xié)助而采取的某些行政措施會(huì)對(duì)外直接產(chǎn)生法律效果，另外行政主體不予協(xié)助行為也可能會(huì)影響相對(duì)人合法權(quán)益，因此明確區(qū)域行政協(xié)助外部責(zé)任也是區(qū)域行政協(xié)助法治化的必然要求。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》（2015）“誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”“誰(shuí)主體，誰(shuí)被告”的立法精神，區(qū)域行政協(xié)助與一般行政行為的外部責(zé)任承擔(dān)并無(wú)根本性區(qū)別。只要不與區(qū)域行政協(xié)助內(nèi)部責(zé)任相混淆，外部責(zé)任一般可依據(jù)行政行為外部責(zé)任歸責(zé)原則確定。同時(shí)，考慮到跨區(qū)域性，為更好保障公眾合法權(quán)益，區(qū)域行政協(xié)助外部責(zé)任應(yīng)當(dāng)設(shè)定為連帶責(zé)任，即由請(qǐng)求行政主體與被請(qǐng)求行政主體共同向行政相對(duì)人承擔(dān)，行政相對(duì)人可擇其一請(qǐng)求承擔(dān)責(zé)任。外部連帶責(zé)任的設(shè)定避免了復(fù)雜內(nèi)部責(zé)任可能外化帶來(lái)的區(qū)分難題，便利相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)，減輕了相對(duì)人不必要的負(fù)擔(dān)，有助于促進(jìn)區(qū)域行政協(xié)助的法治化。

（三）合意與多元：區(qū)域行政協(xié)助費(fèi)用負(fù)擔(dān)制度的完善之策

我國(guó)地域廣闊發(fā)展不平衡的國(guó)情決定各個(gè)區(qū)域?qū)嶋H有著較大差異，區(qū)域內(nèi)各個(gè)行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r亦存在差別，立足區(qū)域?qū)嶋H的行政協(xié)議約定費(fèi)用承擔(dān)往往最為符合當(dāng)?shù)鼐唧w情況，也具備良好共識(shí)性。因此，在存在行政協(xié)議明確規(guī)定情況下，應(yīng)當(dāng)首先適用行政協(xié)議。如果沒(méi)有行政協(xié)議或行政協(xié)議沒(méi)有協(xié)助費(fèi)用內(nèi)容的，則根據(jù)法定行政協(xié)助與意定行政協(xié)助的區(qū)別，分別確立相應(yīng)費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則。其中，“在法定行政協(xié)助的情況下，被請(qǐng)求機(jī)關(guān)提供協(xié)助是履行其法定職責(zé)。由于理論上被請(qǐng)求機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的費(fèi)用已經(jīng)由財(cái)政預(yù)算劃撥到其賬戶上，所以在其向請(qǐng)求機(jī)關(guān)提供協(xié)助時(shí)，費(fèi)用當(dāng)然應(yīng)當(dāng)由自己承擔(dān)而不是由請(qǐng)求機(jī)關(guān)承擔(dān)?！保?1］而與民事領(lǐng)域的合意性基礎(chǔ)不同，意定行政協(xié)助亦受合法性原則規(guī)制，需要獲得相應(yīng)規(guī)范授權(quán)。在授權(quán)范圍內(nèi)區(qū)域行政協(xié)助主體達(dá)成合意，并且不違反相關(guān)禁止性規(guī)范，其行政協(xié)議是合法有效的。因此，存在合法有效協(xié)議約定的情況下，應(yīng)按照協(xié)議承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用。無(wú)協(xié)議的，應(yīng)由請(qǐng)求行政主體承擔(dān)。同時(shí)，費(fèi)用負(fù)擔(dān)確定還需注意以下問(wèn)題：（1）費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則的適用范圍需嚴(yán)格限定在基于行政協(xié)助產(chǎn)生的費(fèi)用范圍，即自請(qǐng)求主體提出行政協(xié)助請(qǐng)求時(shí)起至行政協(xié)助事項(xiàng)完成期間發(fā)生的，為完成行政協(xié)助目的而支付的費(fèi)用。（2）已成立區(qū)域管理委員會(huì)的，可以由該管理機(jī)構(gòu)對(duì)包括協(xié)助費(fèi)用負(fù)擔(dān)在內(nèi)的區(qū)域事務(wù)進(jìn)行規(guī)劃和協(xié)調(diào)。如，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)成立時(shí)就由成員城市繳納的會(huì)費(fèi)（公共經(jīng)費(fèi)）支付相關(guān)區(qū)域合作費(fèi)用。（3）需與區(qū)域行政協(xié)助程序設(shè)計(jì)相結(jié)合，明晰相關(guān)費(fèi)用支付、收取和管理程序。尤其是在款項(xiàng)執(zhí)行協(xié)助事項(xiàng)當(dāng)中，所收款項(xiàng)如何處理，是否能墊付協(xié)助費(fèi)用，應(yīng)在規(guī)范層面明確，以避免相關(guān)糾紛和爭(zhēng)議影響區(qū)域行政協(xié)助。（4）行政協(xié)助費(fèi)用負(fù)擔(dān)必須在合理范圍之內(nèi)，如果被請(qǐng)求行政主體只有在支出“極不相稱的巨大開(kāi)支”前提下才能完成協(xié)助工作的，被請(qǐng)求行政主體可以拒絕協(xié)助。（5）在具體支付金額及支付方式上，與費(fèi)用負(fù)擔(dān)主體界分的基礎(chǔ)性問(wèn)題相區(qū)別，可確立以請(qǐng)求行政主體與被請(qǐng)求行政主體間協(xié)商確定為主，靈活采用預(yù)付或墊付方式，并可跟進(jìn)最新支付方式；如果協(xié)商不成的，可借鑒由雙方共同上級(jí)決定的方法解決，從而避免因費(fèi)用問(wèn)題影響區(qū)域行政協(xié)助順利進(jìn)行，為區(qū)域行政協(xié)助制度完善提供最為有力的實(shí)踐支持。

六、結(jié)語(yǔ)

區(qū)域行政協(xié)助是全面推進(jìn)依法治國(guó)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景下整合因行政區(qū)劃阻隔碎片化的區(qū)域行政資源、提高區(qū)域整體行政效率的重要制度支撐。將區(qū)域行政協(xié)助納入法治軌道，使之成為更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，是新時(shí)代之所需。然而，無(wú)論理論、制度還是實(shí)踐，區(qū)域行政協(xié)助法治化探索還只是初步的，還有大量問(wèn)題有待學(xué)界進(jìn)一步探討。