蘇曦凌 ，羅雨晴

（廣西師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣西 桂林 541000）

黨的十九大提出了“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”與“打造新時(shí)代共建共治共享的社會治理格局”的宏大戰(zhàn)略。政府與社會組織關(guān)系（以下簡稱政社關(guān)系）的合理化演進(jìn)是打造“三共”治理格局的重要突破口和著力點(diǎn)。當(dāng)前，關(guān)于政社關(guān)系調(diào)整的相關(guān)研究更多地聚焦于政府與社會組織在宏觀層面的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的建構(gòu)，強(qiáng)調(diào)政府與社會組織在明確的分工范圍和領(lǐng)域內(nèi)各個(gè)主體自主、獨(dú)立地處理所屬事務(wù)，［1］1從而明晰雙方的責(zé)任關(guān)系；強(qiáng)調(diào)政府向社會組織讓渡權(quán)力，政府只是社會管理的引導(dǎo)者和監(jiān)督者，［2］1重塑雙方的權(quán)力關(guān)系；強(qiáng)調(diào)在政社之間構(gòu)建利益沖突協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)雙方利益關(guān)系的理性化。這些研究成果為把握政社關(guān)系調(diào)整中的行動思路提供了目標(biāo)導(dǎo)向，但是，宏觀層面的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的合理化演進(jìn)離不開微觀層面的具體機(jī)制、手段和工具。在以往的行政體制改革中，人們重視改革的價(jià)值理念和價(jià)值目標(biāo)，未能將管理方式、方法和技術(shù)手段的更新放在同等重要的位置上。［3］打造新時(shí)代共建共治共享社會治理格局中的政社關(guān)系，不僅需要以雙方宏觀性責(zé)權(quán)利關(guān)系的合理建構(gòu)來作為行動導(dǎo)向，而且需要探索微觀性治理工具的具體運(yùn)用作為宏觀改革的微觀支撐。本文擬基于政府工具理論視角，嘗試從技術(shù)層面來分析“主管型”與“指導(dǎo)型”這兩種政府工具對政社關(guān)系調(diào)整的影響，結(jié)合三共治理格局帶來的新要求，為形成良性互動的政社關(guān)系、打造共建共治共享的社會治理格局提供具有實(shí)踐價(jià)值的參考建議。

一、分析框架：政府工具理論視角下政社關(guān)系調(diào)整

在既有的關(guān)于政社關(guān)系的研究成果中，人們往往借鑒權(quán)力分散化、利益集團(tuán)相互競爭的“多元主義”“市民社會”以及同樣強(qiáng)調(diào)權(quán)力分散、平等合作的“伙伴關(guān)系”理論或是從強(qiáng)調(diào)制度化構(gòu)建、政府與社會融合的“法團(tuán)主義”理論視角來分析政社關(guān)系的走向，這些理論視角帶有明顯的西方意識形態(tài)的色彩。套用西方理論來分析我國的政社關(guān)系不可避免地具有一定的局限性。也有一部分國內(nèi)學(xué)者提出了一些“分類控制”“行政吸納社會”“依附式合作”等本土化概念來闡釋政社關(guān)系。［4］以往學(xué)界對于政社關(guān)系的研究都是從宏觀價(jià)值層面來強(qiáng)調(diào)多元主體的關(guān)系，并未注重微觀具體運(yùn)作的狀態(tài)，所以形似而神非，只停留在一種理想化的理念主張而非注重實(shí)際運(yùn)行，研究層次宏觀模糊，缺乏微觀可操作性的工具層面的分析。

運(yùn)用政府工具理論視角來分析政社關(guān)系是由中國政社關(guān)系的實(shí)際決定的。長期以來，我國政社關(guān)系所形成的是“政主社從”的格局，即政府主導(dǎo)社會組織的發(fā)展。政社關(guān)系隨著政府職能的快速轉(zhuǎn)移以及社會體制的深化改革而發(fā)生了深刻的變化。政府不斷地向社會組織讓渡制度空間，在加快政社分開中逐步打破了傳統(tǒng)的雙重管理體制，允許行業(yè)協(xié)會商會、科技、公益慈善和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)等四類社會組織直接登記。同時(shí)，政府通過購買服務(wù)的方式讓渡公共服務(wù)的生產(chǎn)職能以及監(jiān)管職能，以此引導(dǎo)社會組織參與社會治理，逐步形成了“政府主導(dǎo)、社會協(xié)同”的治理模式。我國行政體制改革的不斷深化和政府職能的轉(zhuǎn)變對政府管理的方式、手段、方法都提出了更高的要求，需要不斷革新。

工欲善其事，必先利其器。宏觀價(jià)值的實(shí)現(xiàn)源于微觀工具層面的運(yùn)用，政府工具理論主要是對政府工具的內(nèi)涵、分類、選擇、評價(jià)和創(chuàng)新等方面進(jìn)行研究。政府工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、解決相應(yīng)的社會問題而采取的具體的治理手段或方式，［5］是政府履行職能的載體和武器，更是決定履行效果的重要因素。通過政府工具理論視角來分析政社關(guān)系就是從微觀工具層面出發(fā)，對政府管理的方式、手段進(jìn)行研究，剖析政府工具的運(yùn)用對政社關(guān)系調(diào)整的影響。這對于只停留在宏觀層面的關(guān)于政社關(guān)系的研究來說是一個(gè)重大的突破。薩拉蒙（Lester M. Salamon）等人研究發(fā)現(xiàn)，政社關(guān)系的形態(tài)特征所表現(xiàn)出來的問題正是因?yàn)楣ぞ哌x擇所導(dǎo)致的后果。在這種情況下，去探索這些不同類型工具的特性和運(yùn)行特征正在變得非常重要。［6］1通過政府工具理論視角來認(rèn)識和把握政社關(guān)系的調(diào)整具有如下幾個(gè)方面的優(yōu)勢：

其一，在聚焦實(shí)踐層面上更具客觀性和有效性，促進(jìn)政府管理手段與技術(shù)創(chuàng)新。我國政府培育扶持社會組織的政府工具日益豐富，從工具層面入手來分析政社關(guān)系的調(diào)整更具客觀性。目前，表態(tài)性、倡導(dǎo)性的政策較多，操作性、具體性的政策較少。政府工具是一種治理手段，能夠運(yùn)用到實(shí)踐當(dāng)中，具有一定的可操作性和有效性，而非只停留在宏觀理論層面。

其二，政府工具本身具有一定的動態(tài)性和適用性。政府工具并不是靜態(tài)的、一層不變的，它可以根據(jù)不同的政策環(huán)境和影響因素進(jìn)行調(diào)整，擁有龐大的體系，它能夠根據(jù)體制的變化不斷地與時(shí)俱進(jìn)、協(xié)調(diào)組合，從而適用于當(dāng)時(shí)的政策環(huán)境。

其三，政府工具具有較大的靈活性，能夠充分挖掘潛在資源并加以利用，極大地豐富了解決公共問題的手段而不是將公共問題進(jìn)行簡單化處理。［7］而在社會組織發(fā)展的不同階段，各種工具手段可交叉使用、互相協(xié)調(diào)并進(jìn)行優(yōu)化和組合，因此具有較大的靈活性。

薩拉蒙（Lester M. Salamon）在其主編的《政府工具——新治理指南》一書中按照強(qiáng)制性、直接性、自治性和可見性程度等四個(gè)維度將政府工具劃分為直接行政、社會管制、合同、撥款、直接貸款、稅式支出等多種類型。本文依據(jù)直接性程度、強(qiáng)制性程度的不同，將我國政府管理社會組織主要使用的工具劃分為兩種，即主管型工具與指導(dǎo)型工具：

主管型工具屬于一種強(qiáng)制性程度較高的直接型工具。在主管型工具模式下，政府主管社會組織的公共事務(wù)，集中權(quán)力及資源，自上而下地統(tǒng)籌安排，規(guī)范、引導(dǎo)著社會組織的有序性發(fā)展，起到了導(dǎo)向性作用。政府主導(dǎo)社會組織的成立與撤銷，通過補(bǔ)貼、撥款、放松規(guī)制、法規(guī)制定、稅收優(yōu)惠等工具手段為社會組織直接提供組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的各種資源和條件，包括人力、資金、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等，并對社會組織的日常行為進(jìn)行法律規(guī)范，為社會組織提供必要的制度環(huán)境，快速緩解社會組織資源短缺的局面，從而推動社會組織數(shù)量的增長。

與主管型工具不同，指導(dǎo)型工具是一種強(qiáng)制性弱化的間接型工具，即政府在其職責(zé)、任務(wù)或其所管轄的范圍內(nèi)，基于國家的法律、法規(guī)和政策，在行政相對方的同意和協(xié)助下，適時(shí)靈活地采取非強(qiáng)制手段，以有效地實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，且不直接產(chǎn)生法律效果。行政指導(dǎo)是對傳統(tǒng)上依法行政原則的一種必要補(bǔ)充。在出現(xiàn)社會迫切需要行政管理而法律調(diào)整又不能及時(shí)跟上的情況下，主管相應(yīng)公共事務(wù)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、靈活地采用行政指導(dǎo)等柔性手段來實(shí)施管理。［8］1在此過程中，政府主要充當(dāng)引導(dǎo)者、激勵(lì)者和協(xié)作者，采取一些間接的柔性手段來實(shí)現(xiàn)對社會組織的引導(dǎo)、幫助、扶持，通過購買服務(wù)、規(guī)勸、信息傳播、獎賞激勵(lì)等手段來激發(fā)社會組織的活力，以此培養(yǎng)社會組織的造血功能，提升其自主性和獨(dú)立性。

二、分類比較：主管型工具與指導(dǎo)型工具對政社關(guān)系的影響

社會治理主體間的權(quán)力、資源和責(zé)任的行使是打造共建共治共享的制度保障。［9］不同的工具由于其各自特征會對政社關(guān)系產(chǎn)生不同的影響，既有其獨(dú)特的功能優(yōu)勢也有不可忽視的缺點(diǎn)，由于政府運(yùn)用主管型與指導(dǎo)型工具管理社會組織的方式、內(nèi)容和介入程度不同，從而在權(quán)力、責(zé)任、利益方面會對政社關(guān)系產(chǎn)生不同的影響。

（一）權(quán)力關(guān)系比較

我國政府是社會治理中的主導(dǎo)力量，具有很強(qiáng)的導(dǎo)向性和引領(lǐng)性作用，仍然是最多社會資源的占有者和支配者。社會組織的權(quán)力來源于政府的賦權(quán)，在運(yùn)用主管型工具的過程中，社會組織生存發(fā)展的資源主要依賴于政府的直接供給，制度發(fā)展空間源于政府制定的法規(guī)以及出臺的一些促進(jìn)社會組織發(fā)展的規(guī)范性文件，從而保證社會組織有章可循。［10］政府對社會組織擁有較大的裁量權(quán)和掌控權(quán)，政府與社會組織易形成依附與被依附的關(guān)系，兩者之間呈現(xiàn)出上級與下屬的關(guān)系，［11］從而逐漸形成內(nèi)生型依附權(quán)力關(guān)系。

在采用指導(dǎo)型工具引導(dǎo)社會組織的發(fā)展時(shí)，政府對社會組織內(nèi)部的運(yùn)營干預(yù)得較少，多為行政上的指導(dǎo)、規(guī)勸，將社會組織視為相對獨(dú)立的治理主體，承認(rèn)其具備承接職能轉(zhuǎn)移的能力，提供相對寬松的發(fā)展環(huán)境。例如，我國實(shí)行四類社會組織直接登記后，部分業(yè)務(wù)主管單位由主管變?yōu)橹笇?dǎo)，采用間接指導(dǎo)型工具為社會組織提供指導(dǎo)，由直接控制變?yōu)殚g接控制。在此過程中，社會組織擁有更大的自主權(quán)，能夠充分發(fā)揮自身的能力，自主性和獨(dú)立性有了一定程度的提高，這有助于政社之間形成良好的互惠性權(quán)力關(guān)系。

（二）責(zé)任關(guān)系比較

在社會治理的過程中，政府與社會組織都對公共事務(wù)承擔(dān)著責(zé)任。在行使主管型工具的過程中，政府擁有較大的裁量權(quán)，對社會組織承擔(dān)著主要責(zé)任。政府規(guī)范社會組織行為所依據(jù)的是法律法規(guī)，雙重管理登記體制規(guī)定了社會組織要想獲得登記管理機(jī)關(guān)的許可，就必須先得到業(yè)務(wù)主管部門的審批，法律法規(guī)并未對責(zé)任的承擔(dān)作出清晰的規(guī)定。并且，由于現(xiàn)階段政社不分、職責(zé)劃分不清等問題的存在，責(zé)任承擔(dān)過程中出現(xiàn)了空白或重疊，需要制定更加具體的法律法規(guī)來厘清政府與社會組織各自所承擔(dān)的主要責(zé)任。

在實(shí)踐的過程中，利用信息公開，協(xié)商商討、宣傳推廣、獎勵(lì)、規(guī)勸等間接的指導(dǎo)型工具不直接產(chǎn)生行政法律后果，利益主體對其自身承擔(dān)主要責(zé)任，因此，政府培育成本以及承擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)大大降低。但行政指導(dǎo)的有效實(shí)施對政府和社會組織自身的信息情報(bào)收集能力、專業(yè)知識、決策能力及回應(yīng)力等都有著較高的要求。由于現(xiàn)階段行政指導(dǎo)還沒有配套的法律政策，問責(zé)機(jī)制不完善，一旦應(yīng)用不當(dāng)，便會帶來很多問題，如行政指導(dǎo)過程不透明、權(quán)責(zé)不清、責(zé)任推脫等。

（三）利益關(guān)系比較

利益關(guān)系是一切社會矛盾的根源。我國社會利益的格局已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，利益主體多元化，利益訴求多樣化，利益關(guān)系復(fù)雜化。

在使用主管型工具的過程中，政府側(cè)重于資源的直接投入，缺乏利益互動的渠道，通過補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、撥款等直接供給資源的方式迅速緩解社會組織資源短缺的現(xiàn)象，為其創(chuàng)造基礎(chǔ)性的生存條件。但這種方式只注重輸血式的供給，而忽略了對社會組織造血能力的培育。社會組織幾乎完全依賴于政府的補(bǔ)貼、撥款，久而久之，社會組織將為了獲取資源，投政府所好，與政府同質(zhì)化，成為政府延長手臂的工具，重視自身利益的最大化，無法有效地提供公共服務(wù)。由于目前稅收優(yōu)惠工具的使用并不完善，在真正落實(shí)的過程中仍然面臨著很多困境，政府在直接供給的過程中缺乏一定的公平性，造成資源配置的浪費(fèi)，利益分享交流機(jī)制不完善，導(dǎo)致個(gè)人利益與公共利益難以均衡，造成利益的雙重失衡。

目前，我國政府部門廣泛地通過購買服務(wù)這種指導(dǎo)型工具來培育和發(fā)展社會組織，政府購買服務(wù)具有培育和激發(fā)社會組織活力、推進(jìn)和完善政府“放管服”改革等多元使命。通過購買服務(wù)等間接的方式來提升社會組織的造血機(jī)能，政府根據(jù)社會組織完成政策目標(biāo)的情況和評估結(jié)果來進(jìn)行付費(fèi)，很大程度上推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)移，激發(fā)了社會組織的活力。但由于其獨(dú)特的優(yōu)勢，政府過度依賴購買服務(wù)，面對利益訴求的多樣化、利益關(guān)系的復(fù)雜化，往往力不從心。利益導(dǎo)向出現(xiàn)了偏差，造成了需求識別缺位、供需不匹配、供給結(jié)構(gòu)碎片化、利益分配不均。［12］

（四）比較分析的結(jié)論

主管型工具與指導(dǎo)型工具兩者不可或缺。無論是主管型工具還是指導(dǎo)型工具，都有其功能優(yōu)勢。既要運(yùn)用主管型工具為社會組織的發(fā)展提供基礎(chǔ)保障，適度管控，發(fā)揮其規(guī)范主導(dǎo)的作用，也要充分運(yùn)用指導(dǎo)型工具激勵(lì)引導(dǎo)社會組織更加積極地參與社會治理，激發(fā)其活力。

兩種工具應(yīng)依據(jù)不同的環(huán)節(jié)加以運(yùn)用。在準(zhǔn)入管理中，強(qiáng)化指導(dǎo)型工具的運(yùn)用，降低登記門檻，對資金、人數(shù)、場所等方面的限制適當(dāng)放寬，多引進(jìn)激勵(lì)手段；在培育過程中，要側(cè)重使用引導(dǎo)式造血工具，適度運(yùn)用主管式輸血工具；在后續(xù)監(jiān)管的過程中，堅(jiān)持使用主管型工具的同時(shí)融合指導(dǎo)式監(jiān)管工具，提升其自律能力。

主管型工具與指導(dǎo)型工具應(yīng)有機(jī)結(jié)合。主管不意味著約束包攬，指導(dǎo)也并不意味著放任不管，兩者之間必須保持必要的張力，防止管得過多過寬或是過度放任。政府應(yīng)堅(jiān)持以激勵(lì)為主、約束為輔，減少對社會組織內(nèi)部事務(wù)的干預(yù)，充當(dāng)社會組織的引導(dǎo)者。

三、社會組織治理中政府工具運(yùn)用的偏差

政府工具的運(yùn)用與政社關(guān)系的調(diào)整密切相關(guān)，政府工具使用不當(dāng)是造成社會組織活力低下、參與社會治理程度較低、政社不分等問題的重要因素。

（一）重主管式輸血，輕引導(dǎo)式造血

在培育管理的環(huán)節(jié)中，政府過多地使用主管型工具，通過補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、撥款等直接供給資源的方式來緩解社會組織的資源短缺現(xiàn)象，這種方式只注重輸血式的供給，忽略了對社會組織造血功能的培育。造成社會組織過度依賴政府資源的直接供給，內(nèi)部治理缺失，從而喪失有效性。由于政府過多地采用直接干預(yù)的方式培育社會組織，部分地方政府將發(fā)展社會組織的數(shù)量作為一種績效考核指標(biāo)，只注重“沖量”，而不注重社會組織的品質(zhì)建設(shè)，數(shù)量激增的同時(shí)伴隨著質(zhì)量低下。社會組織數(shù)量的快速甚至盲目增長以及服務(wù)領(lǐng)域的盲目擴(kuò)大化必將弱化組織的專業(yè)性，［13］造成“僵尸組織”的大量出現(xiàn)。

（二）重剛性準(zhǔn)入，輕柔性引導(dǎo)

在準(zhǔn)入管理的環(huán)節(jié)中采用的是嚴(yán)厲的雙重管理登記制度，登記管理機(jī)關(guān)對“社會組織的設(shè)立有著資金、人數(shù)、場所等方面的嚴(yán)格限制，很少有激勵(lì)性條款”，［14］其擁有較大的裁量權(quán)，準(zhǔn)入門檻較高。四類社會組織的成立實(shí)行直接登記后，政府未能及時(shí)轉(zhuǎn)變管理方式，業(yè)務(wù)主管部門缺位，缺乏對社會組織日?；顒拥臉I(yè)務(wù)指導(dǎo)，秉承“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則，登記管理機(jī)關(guān)對其所承擔(dān)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)有所顧慮，而相關(guān)政府職能部門缺乏對社會組織日常行為的監(jiān)管，將重心放在準(zhǔn)入管理上，導(dǎo)致直接登記政策不能穩(wěn)妥推進(jìn)。同時(shí)，現(xiàn)行的監(jiān)管手段單一，主要依靠年檢和評估，缺乏常態(tài)化、制度化、多樣化的綜合監(jiān)管手段。

（三）重約束式主管，輕指導(dǎo)式扶持

政府在日常管理中扮演了“監(jiān)護(hù)人”的角色，重直接管理，輕間接管理。由于政社不分現(xiàn)象的存在，業(yè)務(wù)主管部門與社會組織在人員、財(cái)務(wù)、機(jī)構(gòu)、職能等方面有著密切的關(guān)系，過多地干涉社會組織內(nèi)部事務(wù)的運(yùn)營，業(yè)務(wù)主管部門對社會組織具有自由裁量權(quán)，并對其進(jìn)行全面管制。政府在管理過程中充當(dāng)?shù)氖恰靶袆诱摺倍恰耙龑?dǎo)者”的角色，缺乏激勵(lì)性手段，不注重激勵(lì)引導(dǎo)，培育扶持政策工具單一化，過度依賴購買服務(wù)，關(guān)于信息公開、技術(shù)支撐、素質(zhì)培訓(xùn)、表彰獎勵(lì)等指導(dǎo)式扶持工具的運(yùn)用明顯不足。

四、打造“共建共治共享”社會治理格局中的政府“工具箱”的調(diào)整

社會治理格局即社會治理主體之間相互聯(lián)系、作用的關(guān)系。［15］以社會組織為代表的社會力量積極參與到社會治理中是打造三共治理格局的應(yīng)有之義。社會組織能否有效地參與到社會治理中來，很大程度上取決于政府對社會組織的態(tài)度，良好的政社關(guān)系是社會組織有效參與社會治理的前提與基礎(chǔ)。過程決定結(jié)果，要實(shí)現(xiàn)良好的政社關(guān)系、構(gòu)建三共治理格局，就需要對政府的“工具箱”進(jìn)行革新，從管理方式、方法、技術(shù)手段入手，協(xié)調(diào)運(yùn)用主管型工具與指導(dǎo)型工具，實(shí)現(xiàn)二者優(yōu)勢互補(bǔ)，形成功能耦合。

（一）完善主管型工具，由微觀管理變?yōu)楹暧^引導(dǎo)

政府既不是社會組織的“監(jiān)護(hù)人”，也不是“運(yùn)動員”。過多地干預(yù)社會組織內(nèi)部活動的運(yùn)營會導(dǎo)致社會組織過度依賴政府，應(yīng)將重點(diǎn)放在構(gòu)建社會組織良好的內(nèi)外生態(tài)系統(tǒng)、營造政策環(huán)境等宏觀調(diào)控層面。

首先，政府應(yīng)正確定位自己指導(dǎo)的角色，是“引導(dǎo)者”而非“行動者”，是“掌舵者”而非“劃槳者”。政府過度干涉社會組織的組建必然會導(dǎo)致社會組織無序發(fā)展。在通過補(bǔ)貼、撥款、稅收優(yōu)惠等直接性工具提供生存養(yǎng)料的同時(shí)，更要注重社會組織的內(nèi)部建設(shè)，注重技術(shù)支持、能力培訓(xùn)、項(xiàng)目指導(dǎo)等指導(dǎo)扶持型工具的運(yùn)用，由主管式輸血逐漸轉(zhuǎn)化為引導(dǎo)式造血，提升社會組織的造血機(jī)能，建立自我驅(qū)動的動力機(jī)制。

其次，降低社會組織準(zhǔn)入門檻，業(yè)務(wù)主管部門加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和過程管理。政府充分利用法規(guī)制度等主管型工具，為社會組織營造宏觀健康的制度環(huán)境，并對直接登記社會組織的分類標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法作出詳細(xì)的規(guī)定，完善直接登記的配套政策。同時(shí)，加強(qiáng)對社會組織日?；顒拥闹笇?dǎo)，由重準(zhǔn)入管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹剡^程管理，對于已經(jīng)實(shí)行直接登記的社會組織，業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)采取行政指導(dǎo)的方式對其日?；顒舆M(jìn)行指導(dǎo)，對于依舊實(shí)行雙重管理登記的社會組織，要側(cè)重于對其日常行為的管理。

最后，充分發(fā)揮主管型工具在規(guī)制法律方面的優(yōu)勢，完善相關(guān)的法律法規(guī)，明確具體的操作性細(xì)則。對登記管理的具體內(nèi)容、產(chǎn)權(quán)、年檢和財(cái)務(wù)管理、稅收優(yōu)惠、政策扶持等方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，避免出現(xiàn)政策執(zhí)行過程中依據(jù)不足或有法難依的現(xiàn)象。應(yīng)明確具體的補(bǔ)貼范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)施辦法，完善稅收優(yōu)惠政策體系，加大稅收優(yōu)惠的力度，同時(shí)發(fā)布配套性具體政策實(shí)施方案以及明確操作性的細(xì)則。并加快出臺社會組織基本法規(guī)，明確社會組織性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)、作用、在社會治理中的責(zé)任分工、政府的監(jiān)管責(zé)任和扶持義務(wù)。［16］

（二）強(qiáng)化指導(dǎo)型工具，由直接主管變?yōu)殚g接指導(dǎo)

良好的政策環(huán)境是激發(fā)社會組織活力的前提和保障，政府培育社會組織不僅需要營造良好的政策環(huán)境，還需要采取激勵(lì)引導(dǎo)性的措施，鼓勵(lì)社會組織規(guī)范發(fā)展。在此過程中，政府側(cè)重使用的工具應(yīng)由主管管制過渡到指導(dǎo)扶持，以此來激發(fā)社會組織的活力。

首先，政府應(yīng)加強(qiáng)對公益孵化、人員培訓(xùn)、公益創(chuàng)投、獎勵(lì)表彰、專項(xiàng)資金、專業(yè)培訓(xùn)等指導(dǎo)型扶持工具的使用，引進(jìn)社會化的治理手段，推動社會組織籌資渠道多樣化，鼓勵(lì)民間和市場力量參與社會組織的建設(shè)。政府主管部門可以根據(jù)社會組織的表現(xiàn)給予組織以及工作人員一定的物質(zhì)獎勵(lì)及名譽(yù)表彰，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會組織創(chuàng)先爭優(yōu)，例如：開展“各省市先進(jìn)社會組織”的評選表彰活動，引導(dǎo)社會組織積極參與社會治理；政府可以設(shè)立社區(qū)社會組織培育扶持專項(xiàng)基金，鼓勵(lì)社會資源出資設(shè)立社區(qū)基金會，引導(dǎo)民間力量和資源參與社會組織的建設(shè)；舉辦公益創(chuàng)投大賽，為公益性社會組織提供管理與技術(shù)的支持，促進(jìn)其能力發(fā)展；通過設(shè)立專項(xiàng)資金等扶持工具為樞紐型、資金支持型、能力建設(shè)型、平臺型的社會組織提供資源條件。

其次，完善政府購買服務(wù)這一指導(dǎo)型工具。購買服務(wù)已經(jīng)成為政府推動社會組織發(fā)展運(yùn)用最為廣泛的政策工具，成為解決問題的“靈丹妙藥”，當(dāng)一種工具過濫使用時(shí)便會減弱其有效性。政府應(yīng)充分認(rèn)識到購買服務(wù)最主要的核心價(jià)值導(dǎo)向是“服務(wù)提供”，而不是為了達(dá)到培育扶持的效果，將不具備服務(wù)提供能力的社會組織納入購買服務(wù)中。政府一方面可采取人員培訓(xùn)、項(xiàng)目指導(dǎo)、公益創(chuàng)投等扶持工具提升社會組織承接政府購買服務(wù)的能力，另一方面要考慮購買服務(wù)與預(yù)期目標(biāo)是否匹配，進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋領(lǐng)域，通過廣泛收集信息來正確識別群眾的需求，避免造成購買的服務(wù)與公民需求之間不相匹配，造成資源浪費(fèi)并滋生腐敗；注重結(jié)合使用評估、績效獎勵(lì)等指導(dǎo)型工具，對服務(wù)供給的效果進(jìn)行評估，并給予一定的獎懲，以激發(fā)社會組織的內(nèi)在動力。

最后，豐富監(jiān)管手段，運(yùn)用間接的指導(dǎo)型監(jiān)管。政府在培育和監(jiān)管社會組織時(shí)要保持必要的張力，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，充分利用區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息公開和共享，發(fā)揮媒體、公眾的監(jiān)督作用。例如，利用手機(jī) APP 等技術(shù)實(shí)時(shí)搜集服務(wù)需求和評估服務(wù)質(zhì)量的信息，建立健全信息披露機(jī)制，打造信息服務(wù)平臺；將年檢與日常監(jiān)管相結(jié)合，重心放在日常活動的監(jiān)管上，妥善利用隨機(jī)抽查、財(cái)務(wù)審計(jì)、專項(xiàng)檢查、信用管理、等級評估等監(jiān)管工具；尤其是實(shí)施四類社會組織直接登記后，后續(xù)監(jiān)管工作大大增加，政府在放松管制的同時(shí)要強(qiáng)化間接監(jiān)管，明確相關(guān)部門相應(yīng)的監(jiān)管和服務(wù)職責(zé)，形成各司其職、協(xié)調(diào)配合的聯(lián)合監(jiān)管體系。

（三）綜合運(yùn)用主管型與指導(dǎo)型工具，加強(qiáng)激勵(lì)引導(dǎo)

單一化、碎片化是目前政府工具使用過程中普遍存在的問題，政府不可過度依賴某一種單一化的工具，在培育社會組織時(shí)需要高度重視外部生態(tài)環(huán)境的建設(shè)及資源投入。與此同時(shí)，還要充分考慮政府工具的針對性和組合效應(yīng)，對處于不同發(fā)展階段的社會組織需要采取不同的培育扶持工具，而每個(gè)階段都可采用兩種以上的工具進(jìn)行有效組合，以發(fā)揮協(xié)調(diào)效應(yīng)。

一方面，對于嬰兒期、生長期、成熟期等不同發(fā)展階段的社會組織采取更具針對性的政府工具。在社會組織急需養(yǎng)料生存的嬰兒時(shí)期，可以更多地側(cè)重于補(bǔ)貼、撥款、稅收優(yōu)惠等直接輸送生存養(yǎng)料的主管型工具的使用；在社會組織的生長期，采取主管補(bǔ)貼與培育扶持工具相結(jié)合的方式，提升其自身發(fā)展的能力；而在社會組織相對成熟的階段，可以更多地采取諸如購買服務(wù)、獎勵(lì)表彰、信息公開等指導(dǎo)扶持工具，引導(dǎo)其健康發(fā)展。同時(shí)，政府也可以根據(jù)社會組織的屬性與規(guī)范性而采取不同的工具管理模式，例如，對于公益性較強(qiáng)且比較規(guī)范的社會組織可以更多地采用間接指導(dǎo)扶持性工具，而對于與政府發(fā)展目標(biāo)不太一致且不夠規(guī)范的社會組織則更多地采用監(jiān)管、約束、規(guī)范性的主管型工具。政府要善于將獎勵(lì)表彰、信息公開、規(guī)勸協(xié)商、項(xiàng)目指導(dǎo)等指導(dǎo)型扶持工具貫穿到整個(gè)管理的過程當(dāng)中，充分發(fā)揮工具組合的有效性。

另一方面，引進(jìn)激勵(lì)競爭機(jī)制，加快行業(yè)協(xié)會商會的“去壟斷化”。通過鼓勵(lì)競爭的方式實(shí)行“一業(yè)多會”，放寬登記限制，實(shí)現(xiàn)增量改革和存量改革，打破“一地一業(yè)一會”的模式。強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)、購買服務(wù)等指導(dǎo)型工具的運(yùn)用，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會商會形成行業(yè)自律，發(fā)揮好第三方評估的引導(dǎo)和監(jiān)督作用，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會商會信息公開的力度，規(guī)范其日常行為。

最后，政府通過采取激勵(lì)引導(dǎo)、鼓勵(lì)捐贈等指導(dǎo)型工具以拓寬社會組織籌集資金的渠道，通過購買服務(wù)、鼓勵(lì)捐贈、稅收優(yōu)惠等扶持工具對其進(jìn)行扶持引導(dǎo)，提升其內(nèi)部建設(shè)、獲取資源、申請項(xiàng)目、提供服務(wù)的能力，有效地減輕社會組織對政府的資源依賴，從而切斷行政機(jī)關(guān)和行業(yè)協(xié)會商會之間的利益鏈條，厘清職能邊界，清理整頓行政領(lǐng)導(dǎo)干部兼任行業(yè)協(xié)會商會職務(wù)的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)人員、機(jī)構(gòu)、職能、財(cái)務(wù)的分離。