蔣清華

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012）

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)共產(chǎn)黨依憲擁有對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國(guó)的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，黨的執(zhí)政制度是領(lǐng)導(dǎo)制度的重要內(nèi)涵。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱十八屆四中全會(huì)《決定》）指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。”并提出了“三統(tǒng)一”“四善于”①的依法執(zhí)政基本原則。［1］黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》把黨的領(lǐng)導(dǎo)制度擺在國(guó)家治理體系的統(tǒng)領(lǐng)性地位，并且以“提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”作為堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基本目標(biāo)指向，其中提出“改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，增強(qiáng)各級(jí)黨組織政治功能和組織力”的具體任務(wù)。［2］以法學(xué)思維觀之，依法執(zhí)政就是要推進(jìn)執(zhí)政體制和方式的法治化，執(zhí)政體制、執(zhí)政方式需要轉(zhuǎn)化為執(zhí)政權(quán)力（以下多簡(jiǎn)稱為執(zhí)政權(quán)）來(lái)進(jìn)行分析。

在中國(guó)特色社會(huì)主義制度中，中國(guó)共產(chǎn)黨是全面領(lǐng)導(dǎo)和長(zhǎng)期執(zhí)政的使命型政黨，不同于西方政治制度中的執(zhí)政黨。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政體制和方式既有西方現(xiàn)代執(zhí)政方式的一般共性，也有社會(huì)主義中國(guó)的特殊性。這個(gè)特殊性主要在于，西方的執(zhí)政黨僅僅是選派自己的黨員代表進(jìn)入國(guó)家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)層掌控國(guó)家權(quán)力，其組織機(jī)構(gòu)不直接對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)施加影響力。而中國(guó)共產(chǎn)黨除了選派自己的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部出任國(guó)家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員從而掌控國(guó)家權(quán)力之外，還通過(guò)自己的組織機(jī)構(gòu)直接對(duì)國(guó)家政權(quán)施加影響力。正如著名憲法學(xué)家何華輝先生所述：“人民在國(guó)家機(jī)構(gòu)之外，選擇中國(guó)共產(chǎn)黨行使對(duì)國(guó)家權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”［3］。黨對(duì)國(guó)家政權(quán)（國(guó)家權(quán)力）的領(lǐng)導(dǎo)稱為執(zhí)政。［4］黨對(duì)國(guó)家權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，就是執(zhí)政權(quán)。著名法學(xué)家張文顯教授指出，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政內(nèi)涵包括：執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)；運(yùn)用國(guó)家政權(quán)；尊重、支持、督促國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使國(guó)家權(quán)力；直接參與重大國(guó)務(wù)活動(dòng)。［5］其中國(guó)特色就在于黨依法保留直接運(yùn)用國(guó)家政權(quán)的權(quán)力，并直接參與重大國(guó)務(wù)活動(dòng)。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度中，黨的執(zhí)政（權(quán)）其實(shí)是黨的領(lǐng)導(dǎo)（權(quán)）的下位概念，不應(yīng)按照西方政治制度模式把領(lǐng)導(dǎo)（權(quán)）與執(zhí)政（權(quán)）并列起來(lái)，甚至用執(zhí)政（權(quán)）取代領(lǐng)導(dǎo)（權(quán)）。［6］

質(zhì)言之，在西方體制下，依法執(zhí)政問(wèn)題只在于擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員代表是否依法行使國(guó)家權(quán)力，執(zhí)政黨的組織只有“執(zhí)政權(quán)利”，沒(méi)有“執(zhí)政權(quán)力”；而在中國(guó)體制下，依法執(zhí)政問(wèn)題的重點(diǎn)則在于黨組織擁有的執(zhí)政權(quán)力是否依法行使。擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員行使國(guó)家權(quán)力，與黨組織行使執(zhí)政權(quán)力，是兩個(gè)不同的問(wèn)題。規(guī)范國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的是國(guó)家法律，保證黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依法行使國(guó)家權(quán)力的是作為黨內(nèi)法規(guī)的黨的建設(shè)法規(guī)，規(guī)范黨的執(zhí)政權(quán)的則是作為黨內(nèi)法規(guī)的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。由此可見(jiàn)，要依法執(zhí)政，有必要弄清楚一個(gè)理論上的基礎(chǔ)問(wèn)題，即在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中，黨的執(zhí)政權(quán)究竟是一種什么性質(zhì)的公權(quán)力？

二、黨的執(zhí)政權(quán)不能簡(jiǎn)單等同于命令權(quán)

黨的執(zhí)政權(quán)不能簡(jiǎn)單等同于黨組織對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的命令權(quán)，黨在國(guó)家政權(quán)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的方式不是直接給國(guó)家機(jī)關(guān)下命令，這是總結(jié)世界社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)和新中國(guó)政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)得出的一條基本結(jié)論，如今已成為黨和人民的共識(shí)。

列寧曾于1922年提出要明確劃分黨和政權(quán)的職責(zé)，黨要對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行“總的領(lǐng)導(dǎo)”，而不是頻繁的瑣碎的干預(yù)。［7］64中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人從革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期到執(zhí)掌全國(guó)政權(quán)、改革開(kāi)放之后，也對(duì)這個(gè)問(wèn)題作出過(guò)明確論述。例如，毛澤東《井岡山的斗爭(zhēng)》（1928年 11月）、董必武《更好地領(lǐng)導(dǎo)政府工作》（1940年8月）、鄧小平《黨與抗日民主政權(quán)》（1941年4月）、董必武《論加強(qiáng)人民代表會(huì)議的工作》（1951年 9月）、鄧小平《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》（1956年 9月）、劉少奇《在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上的報(bào)告》（1962年 1月）、周恩來(lái)《論知識(shí)分子問(wèn)題》（1962年3月）、鄧小平《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》（1980年8月）等文獻(xiàn)（上述領(lǐng)導(dǎo)人闡述內(nèi)容已在不少學(xué)者的研究成果中被援引，此不贅述），都反復(fù)講了一個(gè)道理：黨不應(yīng)直接向政權(quán)機(jī)關(guān)下命令，黨領(lǐng)導(dǎo)一切不等于黨委包辦代替政權(quán)系統(tǒng)的工作。首次明確提出黨的領(lǐng)導(dǎo)一元化、黨應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)一切其他組織的文件《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》（1942年9月）也強(qiáng)調(diào)：“黨委及黨的機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)直接命令參議會(huì)及政府機(jī)關(guān)。”“黨對(duì)政權(quán)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該是原則的、政策的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，而不是事事干涉，代替包辦?！保?］431進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也要求改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，增強(qiáng)各級(jí)黨組織政治功能和組織力。他在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上指出：“黨中央作出的決策部署，黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等部門(mén)要貫徹落實(shí)，人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院的黨組織要貫徹落實(shí)，事業(yè)單位、人民團(tuán)體等的黨組織也要貫徹落實(shí)，黨組織要發(fā)揮作用?！保?］7這就是要求國(guó)家機(jī)關(guān)等單位的黨組織要貫徹落實(shí)，而不是把國(guó)家機(jī)關(guān)等單位簡(jiǎn)單當(dāng)作黨組織的下屬機(jī)構(gòu)來(lái)發(fā)命令。

在理論界，張友漁先生多次講，黨的領(lǐng)導(dǎo)并不是黨組織對(duì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象（人民群眾、國(guó)家機(jī)關(guān)）發(fā)號(hào)施令的組織隸屬、上下級(jí)關(guān)系意義上的“領(lǐng)導(dǎo)”。［10］244，536，556李良棟教授認(rèn)為，黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，不是行政領(lǐng)導(dǎo)。［11］152林尚立教授作出了深刻的解釋：黨的領(lǐng)導(dǎo)“不完全是權(quán)力直接作用領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象的過(guò)程，而是領(lǐng)導(dǎo)制度與相關(guān)制度聯(lián)通互動(dòng)的過(guò)程?！瓘狞h的領(lǐng)導(dǎo)所要解決的具體問(wèn)題來(lái)說(shuō)，相關(guān)領(lǐng)域的具體制度往往是真正解決問(wèn)題的制度，一旦這個(gè)制度的邏輯被黨的領(lǐng)導(dǎo)制度邏輯‘矯正’或者‘替代’，那么相關(guān)制度解決問(wèn)題的能力和應(yīng)有功效的發(fā)揮就會(huì)大大降低，這種情況最后影響的還是黨的領(lǐng)導(dǎo)本身。……因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度不僅不能限制這些制度的成長(zhǎng)和發(fā)揮作用，相反還必須積極地培育和發(fā)展這些制度?！保?2］165

基于對(duì)“以黨代政”做法的反思，1982年十二大黨章總綱最后一段規(guī)定：“黨必須保證國(guó)家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作?！边@是記取歷史教訓(xùn)而作出的深刻總結(jié)。黨的十二大之后，黨章雖經(jīng)過(guò)多次修改，但這一規(guī)定保持不變（十九大黨章只是增寫(xiě)了“監(jiān)察機(jī)關(guān)”）?？梢哉f(shuō)，黨的十二大以及現(xiàn)行憲法頒行之后，黨組織不應(yīng)直接命令國(guó)家機(jī)關(guān)，已經(jīng)成為一個(gè)基本的憲法共識(shí)和政治常識(shí)。全國(guó)干部培訓(xùn)教材指出：“今天重申黨領(lǐng)導(dǎo)一切不是要黨管理一切；強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨委做到總攬全局、協(xié)調(diào)各方不是要黨委包攬包辦?！保?3］10

三、黨的執(zhí)政權(quán)不是普通的建議權(quán)

黨的執(zhí)政權(quán)不能成為一種直接的命令權(quán)，那么，它應(yīng)當(dāng)是一種什么權(quán)力呢？改革開(kāi)放之后，不少觀點(diǎn)將其定位成“建議權(quán)”。例如，張友漁先生說(shuō)，黨對(duì)國(guó)家對(duì)人民的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，不是上下級(jí)關(guān)系。黨對(duì)人大僅提出建議，既然是建議，那當(dāng)然就可以接受，也可以不接受。因?yàn)檫@個(gè)建議是正確的，所以人大接受了。［14］339政治學(xué)者陳明明教授認(rèn)為，黨的決定，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，都是建議性質(zhì)的，不是強(qiáng)制性質(zhì)的。［15］法律學(xué)者蔣勁松教授認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)黨能行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但不能行使國(guó)家權(quán)力——我國(guó)憲法正確地把住了這一關(guān)口，黨行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必須有利于人大行使國(guó)家權(quán)力?！蛾P(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》作出了理順領(lǐng)導(dǎo)黨與人大關(guān)系的兩個(gè)基本結(jié)論：使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為有權(quán)威的權(quán)力機(jī)關(guān)；使國(guó)家能夠防止和制止領(lǐng)導(dǎo)黨可能的錯(cuò)誤決策。所以，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在憲法上不是“行政命令性質(zhì)”，只能定性為“建議性質(zhì)”。［16］118蔣勁松還以《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》記載的 1999年修憲、制定高等教育法、修改公路法的過(guò)程為例來(lái)說(shuō)明：黨對(duì)人大立法行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并不以一己的意志強(qiáng)加于人大，而是追求黨的主張與人民意志的有機(jī)統(tǒng)一。［16］520-528例如 1998年 6月審議高等教育法的過(guò)程中，黨中央決定高等教育法要寫(xiě)上有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容。對(duì)此，李鵬指出，人大必須貫徹中央意圖。如果人大常委會(huì)會(huì)議一次通過(guò)不了，下次再審議通過(guò)。幾天后，李鵬進(jìn)而決定，人大常委會(huì)第三次會(huì)議不審議高教法，首先要在全國(guó)人大常委會(huì)黨組中統(tǒng)一思想。［17］90-91宋功德教授指出，對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)而言，黨提出的各種主張和意見(jiàn)“不是命令性、強(qiáng)制性的，而是建議性、導(dǎo)向性和號(hào)召性的”。［18］511可以說(shuō)，認(rèn)為黨的執(zhí)政權(quán)在憲法性質(zhì)上是一種建議權(quán)而不是行政命令權(quán)的觀點(diǎn)，在理論界居于主流。

1992年3月，時(shí)任第七屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、黨組成員的王漢斌在一次憲法宣講活動(dòng)中指出，黨對(duì)國(guó)家事務(wù)作出的重大決策，經(jīng)過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的充分討論，可以使決策更加完善周到，避免出現(xiàn)重大失誤。同時(shí)，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的討論也是黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過(guò)民主程序來(lái)行使民主權(quán)利，有利于調(diào)動(dòng)人民的積極性，把黨的正確主張變?yōu)槿嗣竦淖杂X(jué)行動(dòng)，保證路線方針政策的貫徹執(zhí)行，這是我國(guó)能夠經(jīng)得起各種風(fēng)險(xiǎn)的重要保證。［19］378王漢斌這里講的“經(jīng)過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的充分討論”，意味著黨作出的決策，并不是讓人大去“過(guò)一下程序”“走個(gè)過(guò)場(chǎng)”，既然要充分討論，就說(shuō)明黨的決策并非不可改變的命令。李鵬在擔(dān)任第九屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)期間（1998年 3月—2003年 3月）幾次論及黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)方式。他指出，黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)是通過(guò)在人大的黨組織和黨員并團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)的；黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在對(duì)人大黨組和黨員的要求上；人大是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)并不直接對(duì)人大發(fā)號(hào)施令，而是通過(guò)人大黨組對(duì)人大工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)法定的程序把黨的主張變?yōu)閲?guó)家意志。［17］50，547，563胡錦濤也指出：“黨關(guān)于國(guó)家事務(wù)的重要主張，屬于全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的、需要全體人民一體遵行的，要作為建議向全國(guó)人民代表大會(huì)提出，使之經(jīng)過(guò)法定程序成為國(guó)家意志?！保?0］

以上論述似乎說(shuō)明國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也認(rèn)為黨的執(zhí)政權(quán)僅是一種建議權(quán)。但該如何理解鄧小平所說(shuō)“屬于政策、方針的重大問(wèn)題，國(guó)務(wù)院也好，全國(guó)人大也好，其他方面也好，都要由黨員負(fù)責(zé)干部提到黨中央常委會(huì)討論，討論決定之后再去多方商量，貫徹執(zhí)行”［21］319。該如何理解習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“黨和國(guó)家大政方針的決定權(quán)在黨中央，必須以實(shí)際行動(dòng)維護(hù)黨中央一錘定音、定于一尊的權(quán)威?！秉h中央“聽(tīng)了各方面意見(jiàn)和建議，最后要作出決定，這個(gè)決定權(quán)就在黨中央?！保?］228，229該如何理解李鵬指出的人大要自覺(jué)接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，準(zhǔn)備決定的重大問(wèn)題，人大黨組事先報(bào)告同級(jí)黨委。［17］892該如何理解王漢斌提出各級(jí)人大及其常委會(huì)也要堅(jiān)持尊重黨的領(lǐng)導(dǎo)、服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，討論、決定重大問(wèn)題必須事先向黨委請(qǐng)示報(bào)告，遇到自身解決不了的工作問(wèn)題要隨時(shí)報(bào)請(qǐng)黨委幫助解決。［19］192該如何理解宋功德教授同時(shí)也指出國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)“必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下從事立法、執(zhí)法、司法活動(dòng)”，“必須貫徹落實(shí)黨的文件要求，不能與之相左?！保?8］521以及該如何理解十八屆四中全會(huì)《決定》提出的如下要求：“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定?！薄胺芍贫ê托薷牡闹卮髥?wèn)題由全國(guó)人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告?！保?］這些做法實(shí)際上都已制度化，成為如今黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度中的重要內(nèi)容。很顯然，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度中，黨行使執(zhí)政權(quán)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)提出的主張、政策等，并不同于國(guó)家機(jī)關(guān)之間提出的建議，也不同于人民政協(xié)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)提出的建議，更不同于人民團(tuán)體、社會(huì)組織等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)提出的建議。因而，執(zhí)政權(quán)并不是普通的建議權(quán)。使用“建議”“建議權(quán)”這樣的術(shù)語(yǔ)來(lái)描述執(zhí)政權(quán)的屬性，是名實(shí)不符，容易引起人們的誤解。因此，必須進(jìn)行理論創(chuàng)新，為黨的執(zhí)政權(quán)屬性尋求新的定位。

四、黨的執(zhí)政權(quán)是一種“意見(jiàn)權(quán)”

本文認(rèn)為，可以把黨的執(zhí)政權(quán)定位成一種“意見(jiàn)權(quán)”。之所以選取“意見(jiàn)”一詞，一個(gè)重要的關(guān)聯(lián)因素是：“意見(jiàn)”是黨政機(jī)關(guān)公文的一個(gè)基本種類。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2012年4月印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第八條列舉了公文種類，包括：決議、決定、命令（令）、意見(jiàn)、通知等共15種。其中，決議“適用于會(huì)議討論通過(guò)的重大決策事項(xiàng)”；決定“適用于對(duì)重要事項(xiàng)作出決策和部署、獎(jiǎng)懲有關(guān)單位和人員、變更或者撤銷下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項(xiàng)”；命令（令）“適用于公布行政法規(guī)和規(guī)章、宣布施行重大強(qiáng)制性措施、批準(zhǔn)授予和晉升銜級(jí)、嘉獎(jiǎng)有關(guān)單位和人員”；意見(jiàn)“適用于對(duì)重要問(wèn)題提出見(jiàn)解和處理辦法”。實(shí)踐中，黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)提出政策主張，雖也使用“決議”“決定”（中央層面一般是中央全會(huì)審議通過(guò)的文件），例如《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)若干重要問(wèn)題的決議》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》等，但用得更多的是“意見(jiàn)”，例如，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》《中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》《中央全面依法治國(guó)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)綜合治理從源頭切實(shí)解決執(zhí)行難問(wèn)題的意見(jiàn)》等。而且，根據(jù)憲法和法律，人大有重大事項(xiàng)的決定權(quán)，各級(jí)政府也有權(quán)“發(fā)布決定”（見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第 89、107條），用“決定權(quán)”來(lái)定位黨的執(zhí)政權(quán)，容易與人大、政府的法定職權(quán)產(chǎn)生混淆。所以，就黨的執(zhí)政權(quán)屬性修辭而言，選用“意見(jiàn)權(quán)”比“決定權(quán)”更為合適。

（一）意見(jiàn)權(quán)的實(shí)質(zhì)

黨的執(zhí)政權(quán)在內(nèi)容構(gòu)成上主要包括：制憲修憲意見(jiàn)權(quán)、立法修法意見(jiàn)權(quán)、釋?xiě)椺尫ㄒ庖?jiàn)權(quán)、合憲性合法性審查意見(jiàn)權(quán)、制定重要政策意見(jiàn)權(quán)、人事任免意見(jiàn)權(quán)、思想文化建設(shè)意見(jiàn)權(quán)等。從實(shí)質(zhì)來(lái)看，這些意見(jiàn)權(quán)是指黨對(duì)治國(guó)理政重大問(wèn)題的決策權(quán)。對(duì)此，需作以下兩點(diǎn)說(shuō)明：

第一，黨的決策權(quán)和國(guó)家機(jī)關(guān)的決策權(quán)的關(guān)系，是國(guó)家整體權(quán)力系統(tǒng)中的“政治與行政”的關(guān)系。人大、政府依法也享有決策權(quán)。但治國(guó)理政重大問(wèn)題屬于政治性問(wèn)題，它不同于決策執(zhí)行層面的、行政管理層面的行政性問(wèn)題。這個(gè)劃分的思想，可以追溯到美國(guó)公共行政學(xué)上的“政治與行政二分理論”。美國(guó)“行政學(xué)之父”、第28任總統(tǒng)威爾遜（Thomas Woodrow Wilson）于1887年發(fā)表的《行政之研究》最早將之作為一個(gè)理論問(wèn)題予以論述。美國(guó)政治學(xué)與行政學(xué)家古德諾（Frank Johnson Goodnow）于1900年出版的《政治與行政》對(duì)此問(wèn)題做了系統(tǒng)闡釋和發(fā)揮。古德諾認(rèn)為，國(guó)家具有兩種功能：“政治”與“行政”，政治是指政策或國(guó)家意志的表達(dá)，行政是指對(duì)這些政策的執(zhí)行。政治的功能首先必須解決主權(quán)問(wèn)題和政府體制問(wèn)題。政治的功能也與國(guó)家意志的執(zhí)行有關(guān)，政治必須對(duì)行政具有一定的控制權(quán)，但也要防止政治對(duì)行政的控制的不適當(dāng)擴(kuò)展，所以要承認(rèn)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)享有一定的獨(dú)立性。［22］15，22-23，35在中國(guó)特色社會(huì)主義制度中，中國(guó)共產(chǎn)黨承擔(dān)決定治國(guó)理政大政方針的政治職能，國(guó)家政權(quán)的各個(gè)機(jī)關(guān)以及人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位等都承擔(dān)貫徹落實(shí)黨的決策的行政職能。其中，人大的執(zhí)行職能主要是將黨的主張和人民的意愿進(jìn)一步統(tǒng)一起來(lái)并轉(zhuǎn)化為具有法律強(qiáng)制力的國(guó)家意志。政府以及其他國(guó)家機(jī)關(guān)等一方面執(zhí)行人大制定的貫徹了黨的決策的法律和決定，另一方面在法律授權(quán)范圍內(nèi)直接依據(jù)黨的決策開(kāi)展行政管理等工作。正如黨的十四屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問(wèn)題的決定》所指出的：“凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問(wèn)題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎(jiǎng)懲，都要由中央或地方黨委集體決定?！保?3］2014年1月，習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上專門(mén)對(duì)那種認(rèn)為“黨委過(guò)問(wèn)就是黨政不分”的看法提出批評(píng)，指出：“黨委是起領(lǐng)導(dǎo)核心作用的，各方面都應(yīng)該自覺(jué)向黨委報(bào)告重大工作和重大情況，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下盡心盡力做好自身職責(zé)范圍內(nèi)的工作。報(bào)告一下有好處，集思廣益，群策群力，事情能辦得更好?！保?］7李忠教授概括道：“我們黨治國(guó)理政的基本特征就是以黨領(lǐng)政，黨中央提出大政方針政策，國(guó)家機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行；黨中央是大腦、指揮部、司令部，國(guó)家機(jī)關(guān)是四肢、執(zhí)行者、作戰(zhàn)部隊(duì)。”［24］

第二，治國(guó)理政重大問(wèn)題的內(nèi)涵，首先是指狹義的政治問(wèn)題，即事關(guān)政治方向、政治原則、政治制度等的問(wèn)題；其次還指經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等方方面面的戰(zhàn)略性、宏觀性的問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記指出：“黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，最關(guān)鍵的是政治領(lǐng)導(dǎo)?！⒅靥岣哒文芰?，特別是把握方向、把握大勢(shì)、把握全局的能力和保持政治定力、駕馭政治局面、防范政治風(fēng)險(xiǎn)的能力。”［9］204無(wú)論在政治領(lǐng)域，還是非政治領(lǐng)域，“凡是關(guān)系到整體和全局的事情，必然也具有政治性”［25］282。與國(guó)家機(jī)關(guān)的決策相比，黨的政治性決策的主要特點(diǎn)是，其一，從性質(zhì)上看，屬于戰(zhàn)略決策，著眼于方向、全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)以及宏觀的問(wèn)題，為國(guó)家機(jī)關(guān)的工作確定路線方針政策；其二，從內(nèi)容上看，主要屬于頂層的政策制度設(shè)計(jì)，具有根本性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，因而也就具有非常規(guī)性，對(duì)常規(guī)性問(wèn)題的決策則主要由政府承擔(dān)；其三，從地位和作用上講，黨的決策事關(guān)全局，黨中央的決策更是關(guān)乎國(guó)家和民族的前途命運(yùn)、黨和人民事業(yè)興衰成敗。

（二）意見(jiàn)權(quán)的分類

1. 根據(jù)處理事務(wù)的主動(dòng)性情況，可以把意見(jiàn)權(quán)分為主動(dòng)意見(jiàn)權(quán)和受動(dòng)意見(jiàn)權(quán)。

主動(dòng)意見(jiàn)權(quán)是指黨就治國(guó)理政重大問(wèn)題主動(dòng)作出決策的情形。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第 5條第1項(xiàng)規(guī)定，地方黨委對(duì)本地區(qū)重大問(wèn)題作出決策?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》第 17條規(guī)定，黨組討論和決定本單位業(yè)務(wù)工作發(fā)展戰(zhàn)略、重大部署、重大事項(xiàng)以及“三重一大”事項(xiàng)等。

受動(dòng)意見(jiàn)權(quán)是指黨對(duì)下級(jí)黨組織、國(guó)家機(jī)關(guān)黨組（黨委）等就重大問(wèn)題提出的請(qǐng)示、報(bào)告作出批示、指示的情形?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》對(duì)受動(dòng)意見(jiàn)權(quán)作出了專門(mén)規(guī)定，如第12條規(guī)定：“涉及黨和國(guó)家工作全局的重大方針政策，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)中的重大原則和問(wèn)題，國(guó)家安全、港澳臺(tái)僑、外交、國(guó)防、軍隊(duì)等黨中央集中統(tǒng)一管理的事項(xiàng)，以及其他只能由黨中央領(lǐng)導(dǎo)和決策的重大事項(xiàng)，必須向黨中央請(qǐng)示報(bào)告?！?/p>

2. 根據(jù)作出主體的不同，可分為獨(dú)立意見(jiàn)權(quán)、聯(lián)合意見(jiàn)權(quán)、融合意見(jiàn)權(quán)。

獨(dú)立意見(jiàn)權(quán)是指黨組織以自己名義獨(dú)立提出意見(jiàn)的情形。例如，《中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

聯(lián)合意見(jiàn)權(quán)是指并非合署辦公、合并設(shè)立的黨組織與國(guó)家機(jī)關(guān)聯(lián)合提出意見(jiàn)的情形。例如，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見(jiàn)》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

融合意見(jiàn)權(quán)是指合署辦公的黨和國(guó)家機(jī)關(guān)共同提出意見(jiàn)。例如，中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委印發(fā)《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》。

3. 根據(jù)意見(jiàn)內(nèi)容的管理程度強(qiáng)弱，可分為宏觀意見(jiàn)權(quán)、中觀意見(jiàn)權(quán)、微觀意見(jiàn)權(quán)。

宏觀意見(jiàn)是指黨就治國(guó)理政有關(guān)事務(wù)提出的原則性、體制性、目標(biāo)性的意見(jiàn)。中觀意見(jiàn)是指黨就治國(guó)理政有關(guān)事務(wù)提出的中觀層面的制度、方案等意見(jiàn)。微觀意見(jiàn)是指黨就治國(guó)理政有關(guān)事務(wù)提出的具體性、操作性的意見(jiàn)。宏觀意見(jiàn)的表現(xiàn)形式一般是黨的規(guī)范性文件。中觀意見(jiàn)的表現(xiàn)形式既可以是規(guī)范性文件，也可以是黨內(nèi)法規(guī)。微觀意見(jiàn)的表現(xiàn)形式主要是“規(guī)定”“辦法”“細(xì)則”類的黨內(nèi)法規(guī)或者就具體事項(xiàng)所發(fā)布的通知、作出的批復(fù)等。另外，這三種意見(jiàn)既可以存在于單獨(dú)不同的文件中，也可以存在于同一份文件中。以十八屆四中全會(huì)《決定》為例，它提出的宏觀意見(jiàn)如“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制”；中觀意見(jiàn)如“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”，“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”；微觀意見(jiàn)如“將每年十二月四日定為國(guó)家憲法日”，“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定”，“編纂民法典”等。

宋功德教授曾指出，黨對(duì)“弱政治性”領(lǐng)域（如經(jīng)濟(jì)建設(shè)）實(shí)行“領(lǐng)導(dǎo)”，重在制定宏觀性戰(zhàn)略規(guī)劃；對(duì)“中政治性”領(lǐng)域（如廉潔建設(shè)）實(shí)行“共管”，黨政合署辦公，在中觀層面制定具體行動(dòng)方案；對(duì)“強(qiáng)政治性”領(lǐng)域（如意識(shí)形態(tài)工作）實(shí)行“黨管”，可在微觀上就一些重要的具體事務(wù)作出決定。［18］75不過(guò)，近年來(lái)，黨政聯(lián)合發(fā)文愈漸增多，上述三個(gè)領(lǐng)域的劃分對(duì)于聯(lián)合意見(jiàn)權(quán)不大適用。宏觀、中觀、微觀三種意見(jiàn)的適用范圍大致是：在“強(qiáng)政治性”領(lǐng)域，例如國(guó)防軍隊(duì)、干部人事、意識(shí)形態(tài)等領(lǐng)域，三種意見(jiàn)權(quán)黨都要行使，特別是要行使微觀意見(jiàn)權(quán)，例如中共中央辦公廳印發(fā)《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》。在“中政治性”領(lǐng)域，黨行使中觀意見(jiàn)權(quán)和微觀意見(jiàn)權(quán)，以中觀意見(jiàn)權(quán)為主，行使微觀意見(jiàn)權(quán)時(shí)，一般屬于聯(lián)合意見(jiàn)權(quán)或融合意見(jiàn)權(quán)。例如，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出推進(jìn)有機(jī)肥替代化肥、畜禽糞污處理、農(nóng)作物秸稈綜合利用、廢棄農(nóng)膜回收、病蟲(chóng)害綠色防控。在“弱政治性”領(lǐng)域，黨行使宏觀意見(jiàn)權(quán)和中觀意見(jiàn)權(quán)。如果是獨(dú)立意見(jiàn)，則以宏觀意見(jiàn)為主。中觀意見(jiàn)多以聯(lián)合意見(jiàn)的形式出現(xiàn)，例如，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的意見(jiàn)》。

五、意見(jiàn)權(quán)的效力：與命令權(quán)、建議權(quán)的區(qū)別

黨的執(zhí)政權(quán)作為社會(huì)主義制度中的一種公權(quán)力類型，與上下級(jí)單位之間的命令權(quán)、不同組織之間的建議權(quán)究竟有何區(qū)別？其要義可從意見(jiàn)權(quán)的效力中顯現(xiàn)，主要體現(xiàn)為如下三個(gè)方面：

（一）準(zhǔn)議案性

黨的主動(dòng)意見(jiàn)權(quán)是一種準(zhǔn)議案權(quán)，從而區(qū)別于普通的建議權(quán)。黨的主動(dòng)意見(jiàn)權(quán)的政治效力恰在于有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須將黨的意見(jiàn)納入法定程序進(jìn)行審議。最典型的是黨的修憲意見(jiàn)權(quán)。1982年憲法頒行之后的五次修改，都是中共中央首先提出修憲建議，然后向全國(guó)人大常委會(huì)（而不是向全國(guó)人大常委會(huì)黨組）提出，修憲建議的末尾這樣寫(xiě)道：以上建議，請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)依照法定程序提出憲法修正案議案，提請(qǐng)第×屆全國(guó)人大第×次會(huì)議審議。全國(guó)人大常委會(huì)以及憲法第64條規(guī)定的五分之一以上全國(guó)人大代表不可能拋開(kāi)黨的修憲方案而另提方案，也不可能對(duì)黨的修憲方案作出實(shí)質(zhì)性改動(dòng)。可見(jiàn)，黨的主動(dòng)意見(jiàn)權(quán)本質(zhì)上是一種議案權(quán)。目前，憲法和法律沒(méi)有規(guī)定黨的主張作為議案向人大提交，故稱之為“準(zhǔn)議案權(quán)”。作為參政黨的民主黨派就沒(méi)有這樣的準(zhǔn)議案權(quán)。黨的這種準(zhǔn)議案權(quán)是否需要由憲法法律予以明確，還值得深入研究。

（二）準(zhǔn)審批性

黨的受動(dòng)意見(jiàn)權(quán)是一種準(zhǔn)審批權(quán)，從而區(qū)別于直接的命令權(quán)。例如，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》規(guī)定，黨中央要事先審批政治方面法律的重大方針政策問(wèn)題；法律法規(guī)草案提請(qǐng)人大審議之前，其所要解決的主要問(wèn)題須由人大常委會(huì)黨組事先上報(bào)黨中央或地方黨委進(jìn)行原則批準(zhǔn)，這就是黨的準(zhǔn)審批權(quán)的體現(xiàn)。例如，2019年 11月 20日，中共北京市委常委會(huì)召開(kāi)會(huì)議，研究了《北京市街道辦事處條例（草案）》《北京市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例（草案）》等地方性法規(guī)草案。11月27日，北京市第十五屆人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過(guò)了上述法規(guī)?？梢?jiàn)，就重大問(wèn)題請(qǐng)示黨委并非可有可無(wú)，實(shí)質(zhì)上是一種審批，但請(qǐng)示主體是國(guó)家機(jī)關(guān)黨組而非國(guó)家機(jī)關(guān)本身，故稱為“準(zhǔn)審批權(quán)”，這正是中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的特色所在。

（三）協(xié)調(diào)性

黨的受動(dòng)意見(jiàn)權(quán)還是一種協(xié)調(diào)權(quán)，這是黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用的重要抓手。例如，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》規(guī)定，對(duì)于立法過(guò)程中出現(xiàn)的重大分歧爭(zhēng)議等，人大常委會(huì)黨組應(yīng)及時(shí)向黨中央或地方黨委請(qǐng)示報(bào)告相關(guān)情況，由黨來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)，這就是黨的協(xié)調(diào)權(quán)的體現(xiàn)。又如，《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》第12條規(guī)定了黨委政法委在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政法單位之間、政法單位和有關(guān)部門(mén)、地方之間有關(guān)重大事項(xiàng)。再如，《中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》指出，國(guó)務(wù)院每年采取綜合報(bào)告和專項(xiàng)報(bào)告相結(jié)合的方式，向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況；全國(guó)人大常委會(huì)依照有關(guān)法律規(guī)定，把國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告納入年度監(jiān)督工作計(jì)劃，實(shí)行全方位監(jiān)督，這就體現(xiàn)了黨對(duì)人大與政府之間法定關(guān)系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)安排。

可見(jiàn)，無(wú)論是準(zhǔn)審批權(quán)，還是協(xié)調(diào)權(quán)，黨的受動(dòng)意見(jiàn)權(quán)的政治效力在于，國(guó)家機(jī)關(guān)決策事項(xiàng)如涉及重大問(wèn)題，應(yīng)事先向同級(jí)黨委請(qǐng)示；執(zhí)行過(guò)程中的重大事項(xiàng)，應(yīng)及時(shí)向同級(jí)黨委報(bào)告。雖然，請(qǐng)示報(bào)告是由國(guó)家機(jī)關(guān)黨組為主體作出的，而不是以國(guó)家機(jī)關(guān)的名義作出的，但黨組向黨委的請(qǐng)示是前置程序，報(bào)告也是事中的必經(jīng)程序。如果按照黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，由國(guó)家機(jī)關(guān)黨組進(jìn)行決策即可的話，黨組決策也是前置程序，然后才以國(guó)家機(jī)關(guān)的名義按法定程序作出決定。

隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷完善，黨的受動(dòng)意見(jiàn)權(quán)一般都明確規(guī)定于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度之中。同時(shí)，國(guó)法也對(duì)一些工作中黨的受動(dòng)意見(jiàn)權(quán)作出規(guī)定，例如《行政法規(guī)制定程序條例》（國(guó)務(wù)院令第 694號(hào)）第 4條規(guī)定，“制定政治方面法律的配套行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)報(bào)告黨中央。制定經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等方面重大體制和重大政策調(diào)整的重要行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)將行政法規(guī)草案或者行政法規(guī)草案涉及的重大問(wèn)題按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)報(bào)告黨中央?！钡?9條規(guī)定，國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃也應(yīng)報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。《重大行政決策程序暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第713號(hào)）第31條規(guī)定：“重大行政決策出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告?！?/p>

六、結(jié)語(yǔ)

黨的執(zhí)政權(quán)的核心是黨在治國(guó)理政重大問(wèn)題上擁有決策權(quán)。這個(gè)決策權(quán)屬于黨的主張，并不直接等同于國(guó)家政權(quán)的意志。同時(shí)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在，是全國(guó)各族人民的利益所系、幸福所系，黨的執(zhí)政能力的重要內(nèi)涵就是黨要確保自己的路線方針政策被國(guó)家機(jī)關(guān)以及其他各個(gè)方面全面有效貫徹落實(shí)，也即確保執(zhí)政權(quán)具有實(shí)效性。要使上述兩個(gè)方面協(xié)調(diào)一致、不發(fā)生沖突，一個(gè)十分重要的、體制上的辦法是在科學(xué)確定執(zhí)政權(quán)屬性的基礎(chǔ)上形成配套的法規(guī)制度體系。2018年修憲將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入了憲法正文，不僅明示了黨長(zhǎng)期執(zhí)政地位，而且使黨的執(zhí)政權(quán)具有了更強(qiáng)的制度約束力。我們需要進(jìn)一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，并與國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)有機(jī)銜接，讓黨的執(zhí)政權(quán)行使更加規(guī)范化科學(xué)化，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供更加堅(jiān)實(shí)的法治保障。

注釋：

①黨的十八屆四中全會(huì)提出的“三統(tǒng)一”“四善于”是指：“必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來(lái)，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開(kāi)展工作統(tǒng)一起來(lái)，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一?！?/p>